政治其它相關(guān)論文- “審議意見(jiàn)”應(yīng)規(guī)范為常委會(huì)集體意志的體現(xiàn).doc

政治其它相關(guān)論文-“審議意見(jiàn)”應(yīng)規(guī)范為常委會(huì)集體意志的體現(xiàn)審議意見(jiàn)是縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)經(jīng)常使用的，在聽(tīng)取審議一府兩院工作報(bào)告后形成的一種綜合性書(shū)面材料。由于法律、法規(guī)對(duì)此沒(méi)有作出明確規(guī)定，在實(shí)際工作中，各地對(duì)審議意見(jiàn)的認(rèn)識(shí)與運(yùn)作不盡一致，審議意見(jiàn)所產(chǎn)生的作用與效果也各有差異。為此，我們就此進(jìn)行總結(jié)和探討。審議意見(jiàn)應(yīng)是常委會(huì)集體意志的體現(xiàn)審議意見(jiàn)是人大常委會(huì)集體意志的體現(xiàn)，還是組成人員個(gè)人的意見(jiàn)、建議，這是界定其性質(zhì)、地位、作用，規(guī)范其運(yùn)作程序的焦點(diǎn)問(wèn)題，也是當(dāng)前對(duì)這個(gè)問(wèn)題諸多探討中值得統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的關(guān)鍵問(wèn)題。我們認(rèn)為從地方人大常委會(huì)審議工作需要，為增強(qiáng)審議監(jiān)督力度，提高審議監(jiān)督實(shí)際效果，亟需將審議意見(jiàn)作為常委會(huì)集體意志的一種獨(dú)立的法律形態(tài)。理由是：第一，這適應(yīng)了人大常委會(huì)工作的實(shí)際。目前人大常委會(huì)每年審議本級(jí)一府兩院的工作報(bào)告(包括法律法規(guī)實(shí)施情況的報(bào)告)很多，議而有決(作出決定或決議)的只是少數(shù)，大多數(shù)則處于議而未決的狀態(tài)。但是常委會(huì)審議一府兩院工作報(bào)告當(dāng)中，確實(shí)有許多重要意見(jiàn)雖然不作出決定或決議，而確有必要認(rèn)真處理、落實(shí)。要求常委會(huì)對(duì)審議的各項(xiàng)工作報(bào)告，每一項(xiàng)都作出相應(yīng)的決定或決議，既不現(xiàn)實(shí)也沒(méi)必要。而如果把審議中形成的重要意見(jiàn)視為人大代表建議的意見(jiàn)，既缺少應(yīng)有的監(jiān)督剛性，又不利于來(lái)自代表的組成人員作用的發(fā)揮，這就提出了務(wù)必尋求一種高于人大代表建議意見(jiàn)，又低于決定、決議法律地位的一種形態(tài)的需求，而從目前實(shí)踐看，把審議意見(jiàn)作為常委會(huì)集體意志的一種獨(dú)立的形態(tài)，是最適應(yīng)上述這個(gè)需求的。第二，將審議意見(jiàn)作為常委會(huì)意志一種獨(dú)立的法律形態(tài)，基本上已成為不少省市人大常委會(huì)的共識(shí)。一些省市人大常委會(huì)還通過(guò)制定地方性法規(guī)的形式，對(duì)審議意見(jiàn)的運(yùn)作進(jìn)行了規(guī)定。這些都為國(guó)家對(duì)其進(jìn)一步做出具體的法律規(guī)范，進(jìn)行了初步的嘗試，起到了先期試驗(yàn)的作用。從各地運(yùn)作的實(shí)際情況看，確實(shí)有力地強(qiáng)化了審議監(jiān)督的力度。第三，審議作為人大監(jiān)督的一種重要形式，被經(jīng)常性地運(yùn)用于人大工作中，但從地方人大常委會(huì)工作的實(shí)踐看，審議這種經(jīng)常被運(yùn)用的監(jiān)督形式，卻是缺乏監(jiān)督剛性的，往往是審?fù)昃土恕？梢哉f(shuō)，不少審議在很大程度上失去了監(jiān)督的意義，流于程序形式。明確將審議意見(jiàn)作為常委會(huì)意志一種獨(dú)立的法律形態(tài)，充分發(fā)揮其作用，有利于強(qiáng)化人大常委會(huì)在國(guó)家生活中的權(quán)威；有利于強(qiáng)化與完善我國(guó)民主監(jiān)督制度；有利于提高人大常委會(huì)的審議水平和質(zhì)量。弱化審議意見(jiàn)的地位，視其為組成人員個(gè)人的意見(jiàn)、建議是利少弊多的，其中很重要的是會(huì)導(dǎo)致常委會(huì)工作出現(xiàn)形式主義傾向，并長(zhǎng)期在半截子工程的怪圈中循環(huán)。盡管審議前辛辛苦苦，審議時(shí)熱熱鬧鬧，但審議后不了了之，虎頭蛇尾，只響雷不下雨，結(jié)果是認(rèn)認(rèn)真真走過(guò)場(chǎng)。長(zhǎng)此以往，就會(huì)嚴(yán)重挫傷組成人員的工作熱情和議政積極性。常有委員抱怨，他們辛辛苦苦準(zhǔn)備的在常委會(huì)會(huì)議的審議發(fā)言，產(chǎn)生不了實(shí)際效果，說(shuō)了白說(shuō)。有的委員說(shuō)，常委會(huì)會(huì)議本應(yīng)很莊重、嚴(yán)肅，但卻帶有濃厚的座談會(huì)或討論會(huì)的色彩，議而不決，議后沒(méi)人理，這與常委會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位很不相稱(chēng)。同時(shí)，還會(huì)損害人大常委會(huì)的形象。是否體現(xiàn)集體意志取決于形成程序?qū)徸h意見(jiàn)體現(xiàn)常委會(huì)集體意志包含以下幾層含義：一是常委會(huì)集體行使職權(quán)，審議意見(jiàn)的行權(quán)主體是常委會(huì)；二是其性質(zhì)不同于代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)，也不是組成人員審議發(fā)言的簡(jiǎn)單歸納，而是將審議發(fā)言綜合整理通過(guò)法定程序上升為集體的意志；三是審議意見(jiàn)具有強(qiáng)制力，一府兩院必須認(rèn)真貫徹執(zhí)行。應(yīng)該說(shuō)審議意見(jiàn)源于審議發(fā)言，但要使審議發(fā)言上升為審議意見(jiàn)，體現(xiàn)常委會(huì)集體意志，根據(jù)常委會(huì)的權(quán)力特性，應(yīng)靠法定程序來(lái)保障，其中最為有效的作法是通過(guò)常委會(huì)全體會(huì)議對(duì)審議意見(jiàn)進(jìn)行表決。當(dāng)前由于對(duì)審議意見(jiàn)的認(rèn)識(shí)不同，作法也不盡一致，主要有三種作法：一是原汁原味把各位組成人員審議發(fā)言如實(shí)變成文字，由辦事機(jī)構(gòu)校核原意后打印發(fā)出。二是對(duì)審議發(fā)言進(jìn)行歸納、摘要，整理多數(shù)組成人員或是比較一致的意見(jiàn)，由辦事機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或是常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)審定后發(fā)。三是對(duì)審議中大家認(rèn)識(shí)比較一致的針對(duì)性強(qiáng)的意見(jiàn)，通過(guò)歸納整理，并經(jīng)常委會(huì)會(huì)議表決通過(guò)，形成審議意見(jiàn)。對(duì)前兩種作法，因未經(jīng)法定程序表決通過(guò)，不能體現(xiàn)常委會(huì)集體行使職權(quán)，不代表常委會(huì)集體意志。只有第三種作法，通過(guò)法定程序表決，按照民主集中制的原則形成的審議意見(jiàn)，主體發(fā)生了變化，不再是常委會(huì)組成人員個(gè)人，而是人大常委會(huì)集體，代表的是人大常委會(huì)集體意志。我們認(rèn)為應(yīng)把通過(guò)第三種途徑形成的審議意見(jiàn)規(guī)范化，賦予準(zhǔn)決議的性質(zhì)、地位與作用。第一、二種途徑形成的應(yīng)視為審議發(fā)言摘要，在常委會(huì)不形成審議意見(jiàn)或?qū)徸h意見(jiàn)未能吸收部分組成人員的重要意見(jiàn)的情況下，以會(huì)議簡(jiǎn)報(bào)、人大信息等形式送交一府兩院，按人大代表意見(jiàn)、建議的性質(zhì)來(lái)辦理，另一方面，也作為對(duì)審議意見(jiàn)的補(bǔ)充，客觀、全面地體現(xiàn)常委會(huì)會(huì)議的成果。規(guī)范審議意見(jiàn)需要解決幾個(gè)問(wèn)題(一)明確常委會(huì)審議意見(jiàn)的法律地位，規(guī)范其運(yùn)作程序。改變目前審議意見(jiàn)形成與辦理不規(guī)范、不得力的狀況，關(guān)鍵是國(guó)家要抓緊立法。建議全國(guó)人大常委會(huì)既可以專(zhuān)門(mén)制定這方面的法律，也可以在國(guó)家監(jiān)督法中對(duì)這方面作出具體規(guī)定，或是對(duì)人大機(jī)關(guān)內(nèi)部文種進(jìn)行規(guī)范，盡快制定人大機(jī)關(guān)公文處理辦法。從強(qiáng)化人大常委會(huì)監(jiān)督出發(fā)，通過(guò)國(guó)家立法的形式，將審議意見(jiàn)的法律地位、運(yùn)作程序、辦理要求作出明確規(guī)定。在國(guó)家法律正式出臺(tái)之前，地方人大常委會(huì)應(yīng)積極進(jìn)行嘗試，通過(guò)修訂常委會(huì)議事規(guī)則或?qū)ｉT(mén)制訂審議意見(jiàn)形成與辦理的辦法，明確審議意見(jiàn)的性質(zhì)、地位，使審議意見(jiàn)的形成與辦理制度化。關(guān)于審議意見(jiàn)的規(guī)范，我們提以下幾點(diǎn)建議：第一，明確審議意見(jiàn)的性質(zhì)地位。聽(tīng)取和審議一府兩院工作報(bào)告，是地方人大常委會(huì)的經(jīng)常性工作，是監(jiān)督一府兩院的重要手段。應(yīng)當(dāng)將這種經(jīng)常性監(jiān)督手段與詢(xún)問(wèn)、質(zhì)詢(xún)、特定問(wèn)題調(diào)查等監(jiān)督手段一并列入地方性法規(guī)中，將其規(guī)定人大常委會(huì)集體意志的體現(xiàn)，賦予適當(dāng)?shù)姆傻匚?。第二，?guī)范審議意見(jiàn)的形成程序，保證審議意見(jiàn)的權(quán)威性。其中有一點(diǎn)，表決是審議議題的結(jié)果，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在會(huì)議行使職權(quán)全過(guò)程的最后一道程序，它是組成人員意志的最終體現(xiàn)。對(duì)審議發(fā)言進(jìn)行綜合整理形成審議意見(jiàn)草案后，應(yīng)經(jīng)過(guò)法定程序進(jìn)行表決，這樣有助于權(quán)力機(jī)關(guān)集體意志得以較好的體現(xiàn)，從而使審議意見(jiàn)更具權(quán)威性。第三，規(guī)范審議意見(jiàn)的整理工作及成文形式，保證審議意見(jiàn)的質(zhì)量。要求在會(huì)議前工作人員必須認(rèn)真閱讀提請(qǐng)審議的相關(guān)材料，做好必要的準(zhǔn)備；會(huì)議期間認(rèn)真記錄組成人員的審議發(fā)言，提高文字綜合水平。同時(shí)，因?yàn)閷徸h意見(jiàn)作為人大常委會(huì)集體意志的表達(dá)，應(yīng)當(dāng)以常委會(huì)名義成文。第四，規(guī)范審議意見(jiàn)的辦理要求，避免辦理機(jī)關(guān)的隨意性。規(guī)范的內(nèi)容包括：(1)辦理結(jié)果反饋報(bào)告的形式和報(bào)告期限以及因情況變化或特殊原因使審議意見(jiàn)難以落實(shí)或不能如期反饋時(shí)作何處理。(2)明確督辦審議意見(jiàn)辦理工作的機(jī)構(gòu)。(3)常委會(huì)對(duì)辦理情況不滿(mǎn)意作何處理；對(duì)于不報(bào)告或不如實(shí)報(bào)告辦理工作的責(zé)任人作何處理。由于有了這幾方面的規(guī)定，常委會(huì)審議意見(jiàn)就更具權(quán)威性，也使督辦工作更具操作性，有效地保證常委會(huì)的審議監(jiān)督收到實(shí)效。(二)正確處理未被吸收進(jìn)審議意見(jiàn)的部分組成人員的重要意見(jiàn)，客觀、全面體現(xiàn)常委會(huì)會(huì)議的成果。既然審議意見(jiàn)是對(duì)常委會(huì)組成人員審議發(fā)言的綜合和概括，那么就有一個(gè)從口頭發(fā)言到書(shū)面材料的集中、分類(lèi)、綜合的過(guò)程，肯定要有所取舍。對(duì)于審議中大家認(rèn)識(shí)比較一致或相近的意見(jiàn)，通過(guò)歸納整理形成審議意見(jiàn)，以體現(xiàn)多數(shù)性、一致性和集中性，這一點(diǎn)比較容易做到。關(guān)鍵是對(duì)少數(shù)或個(gè)別組成人員的重要意見(jiàn)的處理必須認(rèn)真把握。常委會(huì)會(huì)議是集體行使職權(quán)，組成人員在常委會(huì)會(huì)議上的發(fā)言和表決不受法律追究，在審議某項(xiàng)報(bào)告或討論某一問(wèn)題時(shí)，由于組成人員所處地位、議政能力和學(xué)識(shí)水平的不同，或?qū)η闆r了解有差別，或看問(wèn)題的角度有別，有時(shí)對(duì)同一問(wèn)題的看法和意見(jiàn)不可能完全一致，甚至?xí)笙鄰酵ァ５w行使職權(quán)不代表采納每一個(gè)人的意見(jiàn)，審議意見(jiàn)不可能吸收所有的觀點(diǎn)，其中不乏一些有深度的意見(jiàn)或重要的建議。因此，在形成審議意見(jiàn)的同時(shí)，綜合出審議發(fā)言摘要，原汁原味地反映未被吸收進(jìn)審議意見(jiàn)的少數(shù)組成人員的重要發(fā)言，作為審議意見(jiàn)的必要補(bǔ)充，這樣才能客觀、全面地體現(xiàn)會(huì)議成果，同時(shí)也是對(duì)組成人員行使權(quán)力的尊重。(三)把握審議工作的關(guān)鍵，提高常委會(huì)審議質(zhì)量。審議質(zhì)量如何，直接關(guān)系到審議監(jiān)督的力度，關(guān)系到地方國(guó)家權(quán)力職能作用的發(fā)揮?？v觀各方面的成功做法，要提高會(huì)議審議質(zhì)量，必須切實(shí)把握好以下幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：第一，選題要準(zhǔn)。第二，堅(jiān)持會(huì)前搞好調(diào)研。第三，要倡導(dǎo)民主務(wù)實(shí)的會(huì)議氛圍。第四，完善審議程序。第五，保證組成人員出席率，要求一府兩院領(lǐng)導(dǎo)人員依法列席常委會(huì)會(huì)議。(四)切實(shí)解決肯定有余、監(jiān)督乏力的問(wèn)題，便審議意見(jiàn)更具有針對(duì)性和可操作性。地方人大常委會(huì)聽(tīng)取審議一府兩院工作報(bào)告，是人大履行監(jiān)督職能的一種常用的基本形式。常委會(huì)審議報(bào)告的目的是了解情況，指出問(wèn)題，提出建議，監(jiān)督、幫助、支持一府兩院改進(jìn)工作，批評(píng)、建議是審議意見(jiàn)的靈魂。審議中組成人員可以對(duì)一府兩院某項(xiàng)工作取得的成績(jī)給予肯定，可以就某個(gè)問(wèn)題提出意見(jiàn)和建議，也可以針對(duì)某些工作失誤或不足提出批評(píng)。在形成審議意見(jiàn)過(guò)程中，既要有肯定性意見(jiàn)，又要有建議和批評(píng)性意見(jiàn)。但肯定有余，批評(píng)不足是以往審議意見(jiàn)的一個(gè)通病，肯定性意見(jiàn)比重過(guò)大，而對(duì)批評(píng)性意見(jiàn)建議卻不愿直接提出，吞吞吐吐，讓接受者