行政總務(wù)_公共行政學(xué)講義

第一章 緒論第一節(jié) 公共行政學(xué)概說一、 公共行政學(xué)的概念、研究對象及目的（一）公共行政的含義現(xiàn)代意義上的公共行政，西方學(xué)者一般是從以下三個(gè)角度加以考察的。1、政府的組織結(jié)構(gòu)從小政府的觀點(diǎn)看，公共行政就是政府組織中行政部門所進(jìn)行的管理社會事務(wù)的活動。從大政府的觀點(diǎn)看，公共行政則是政府組織中包括立法、行政和司法三大部門在內(nèi)的機(jī)構(gòu)管理社會事務(wù)的活動。2、從政治與行政的關(guān)系角度來加以考察。以美國學(xué)者古德諾為代表。古德諾認(rèn)為，政治是政策的制定，行政是政策的執(zhí)行，這一著名的政治、行政二分法是從這一角度分析的典范。3、從管理角度來加以考察。從這一角度出發(fā)，公共行政被視作一種協(xié)調(diào)眾人力量以達(dá)到共同目標(biāo)的活動。美國行政學(xué)者古立克將這一活動過程具體分解為計(jì)劃、組織、用人、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告和預(yù)算，即著名的POSDCORB七功能說。我們認(rèn)為，公共行政就是國家行政機(jī)構(gòu)依法管理社會公共事務(wù)的有效活動。首先，我們把公共行政看做是一種活動，這一活動的主體是國家行政機(jī)構(gòu)。其次，這一活動的客體是社會公共事務(wù)。第三，作為一種活動，它必須依法進(jìn)行，而且必須是有效的。（二）公共行政學(xué)的涵義、研究對象及目的 公共行政學(xué)就是關(guān)于公共行政制度或行政體制及其運(yùn)行機(jī)制的合法性、合理性、有效性、發(fā)展性的比較系統(tǒng)的思想、理論、邏輯、知識和方法的體系。公共行政學(xué)以政府活動及其科學(xué)化為主要研究對象。二、 現(xiàn)代行政現(xiàn)象 1、行政職能擴(kuò)展 政府的職能在相當(dāng)長一個(gè)歷史時(shí)期內(nèi)被限定在維護(hù)國家安全和社會秩序以及個(gè)人財(cái)產(chǎn)不受侵犯方面，因而被稱之為守夜人。進(jìn)入20世紀(jì)以來，守夜人政府已不再適應(yīng)社會變化的需要，行政權(quán)力急劇擴(kuò)張，大量直接管理和介入國家事務(wù)和社會事務(wù)，成為最活躍和最強(qiáng)有力的權(quán)力。所謂行政國家，首先是一種國家公共行政職能現(xiàn)象，其次是一種國家公共權(quán)力現(xiàn)象，同時(shí)也是一種公共事務(wù)管理現(xiàn)象，主要指19世紀(jì)末20世紀(jì)初，與壟斷的進(jìn)程相一致，尤其是第二次世界大戰(zhàn)以后，在資本主義國家立法、司法、行政三權(quán)分立的國家權(quán)力主體的關(guān)系中，行政權(quán)力和活動擴(kuò)展，具有制定同議會立法效力相當(dāng)?shù)男姓顧?quán)和制定同法院判決效力相近的行政裁判權(quán)，大量直接管理和介入國家事務(wù)和社會事務(wù)，從而起著最活躍和最強(qiáng)有力國家作用的一種國家現(xiàn)象。 2、不良行政現(xiàn)象增加。（1） 行政組織和公務(wù)人員數(shù)量的增加（2） 行政決策過程遲緩（3） 政府人員專門化（4） 官僚化傾向滋長帕金森定律Parkinson Law 彼德原理The Peter Principle 以剖析人性的弱點(diǎn)為出發(fā)點(diǎn)，揭示了廣泛存在于社會組織的痼疾不稱職?！氨说略怼钡慕?jīng)典表述是：在層級組織中，每位員工都將晉升到自己不能勝任的階層。這是因?yàn)椋捎趯蛹壗M織的結(jié)構(gòu)性特性，無論一個(gè)人有多少聰明才智，又多么勤奮努力，總會有不能勝任的職位，而晉升是必然的，一直到不能勝任為止，更何況還存在許許多多不良組織病象。3、行政管理和行政管理理論現(xiàn)代化（1）重視社會目的（2）行政管理手段現(xiàn)代化（3）行政管理理論現(xiàn)代化三、現(xiàn)代行政精神1、主動進(jìn)取2、追求卓越 3、創(chuàng)新發(fā)展第二節(jié) 公共行政學(xué)的演進(jìn) 一、 早期公共行政研究時(shí)期1、起止時(shí)間：1887年威爾遜發(fā)表行政學(xué)之研究科學(xué)管理管理理論興起之前2、四種理論基礎(chǔ) 1）西方近代政治學(xué)說尤其是國家學(xué)說2）君主制時(shí)代德、奧兩國德官房學(xué)。3）普魯士的任官制度和英國的文官制度。4）西方資產(chǎn)階級革命時(shí)代興起的行政法學(xué)。3、兩位代表人物 1887年，威爾遜在美國哥倫比亞大學(xué)政治科學(xué)季刊上發(fā)表了行政學(xué)之研究這篇文章，被公認(rèn)為是行政學(xué)發(fā)端的標(biāo)志。古德諾全面、系統(tǒng)地論述了兩分法理論，認(rèn)為傳統(tǒng)的三權(quán)分立的學(xué)說不符合民主國家的實(shí)際，因?yàn)槊裰鲊业闹灰毮苤挥姓魏托姓煞N，司法只不過是行政的一小部分而已。所謂政治，是國家意志的表現(xiàn)，它是由議會掌握的制定法律和政策以表達(dá)國家意志的權(quán)力。所謂行政，是國家意志的執(zhí)行，它是由行政部門掌握的執(zhí)行法律和政策的權(quán)力。二、 傳統(tǒng)公共行政研究時(shí)期1、起止時(shí)間 ：泰羅1911年的科學(xué)管理原理發(fā)表20世紀(jì)30年代行為科學(xué)興起之前2、泰羅的科學(xué)管理原理 對科學(xué)管理概括為四條原則 ：1）對一個(gè)工作的各個(gè)組成部分找出科學(xué)規(guī)律，以代替舊的、只憑經(jīng)驗(yàn)的做法。2）對工人進(jìn)行科學(xué)的選擇、培訓(xùn)和提高，以代替工人過去自己選擇工作和盡自己所能自己鍛煉的辦法。3）工人與管理者之間應(yīng)衷心合作，以保證工作能依照科學(xué)原則進(jìn)行。4）計(jì)劃與執(zhí)行相分離。泰羅開創(chuàng)了科學(xué)管理的源流，因而被稱為 “科學(xué)管理之父”3、韋伯的官僚科層組織理論馬克斯韋伯的官僚科層組織理論被認(rèn)為是組織學(xué)的也是行政學(xué)的最重要的理論之一，被稱為“組織理論之父”。在韋伯的概念中，“官僚”這個(gè)詞并不含有現(xiàn)在流行的“官僚主義”的意思，而只表明組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中的某些特點(diǎn)和規(guī)范。韋伯認(rèn)為，官僚科層組織是適用于一切復(fù)雜組織的最有效的組織形式。韋伯的理想組織形態(tài)是以他關(guān)于“權(quán)力”的觀點(diǎn)為基礎(chǔ)的，他認(rèn)為，合法的即被社會所接受的權(quán)力有三種：第一種是傳統(tǒng)權(quán)力。第二種是卡理斯瑪權(quán)威。第三種是法定權(quán)力。三、 修正公共行政研究時(shí)期 起止時(shí)間 ：梅奧1933年的工業(yè)文明的人類問題20世紀(jì)60年代系統(tǒng)管理學(xué)派崛起之前，這一時(shí)期是行為科學(xué)人際關(guān)系管理理論盛行的時(shí)期1、霍桑實(shí)驗(yàn) 霍桑試驗(yàn)的內(nèi)容：工人是復(fù)雜的社會系統(tǒng)的“社會人”，而不僅是“經(jīng)濟(jì)人”。企業(yè)中普遍存在著經(jīng)常表現(xiàn)為某種團(tuán)體的“非正式組織”。新型的領(lǐng)導(dǎo)能力在于通過提高職工的滿足度而激勵(lì)職工的“士氣”，從而實(shí)現(xiàn)提高生產(chǎn)率的目標(biāo)。2、西蒙的行為主義行政觀 主張用行為主義的觀點(diǎn)和方法研究行政現(xiàn)象，用行政行為的動態(tài)的研究方法來取代傳統(tǒng)的法度體制的靜態(tài)的研究方法，從而使行政研究切實(shí)有效。3、馬斯洛和麥克格雷戈在人的激勵(lì)理論(1943)中，馬斯洛提出人類動機(jī)的五個(gè)層次的需要學(xué)說，即生理需要、安全需要、愛的需要、自尊的需要以及自我實(shí)現(xiàn)的需要。一旦低層次的需要得到滿足，人們就尋求滿足高一層次的需要。麥克格雷戈在企業(yè)中的人性方面 (1957)中提出著名的X理論與Y理論。四、 整合公共行政研究時(shí)期開始于20世紀(jì)60年代前后，沒有明顯的標(biāo)志，而是一種漸進(jìn)的過程。系統(tǒng)論認(rèn)為組織是一種開放的系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)重視組織與廣泛的社會環(huán)境之間的相互關(guān)系。到20世紀(jì)60、70年代，系統(tǒng)理論又引發(fā)出兩大理論。一是生態(tài)理論，以里格斯為代表人物。認(rèn)為行政組織存在三種模式，即融合型、棱柱型、衍射型。二是權(quán)變理論。權(quán)變理論認(rèn)為不存在一種對所有管理者都適用的一般理論，管理都是因時(shí)、因人、因條件而發(fā)生變化的。因此，隨機(jī)應(yīng)變，一切以時(shí)間、地點(diǎn)和條件為轉(zhuǎn)移是組織管理行之有效的關(guān)鍵。20世紀(jì)90年代，全球進(jìn)入信息時(shí)代，一些世界知名企業(yè)中開始出現(xiàn)了以人為本的新型組織結(jié)構(gòu)。人們幾乎同時(shí)關(guān)注起組織成員的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，從而形成了適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的學(xué)習(xí)型組織理論。五、重建或革新行政研究時(shí)期西方國家紛紛進(jìn)行公共行政改革，出現(xiàn)了新公共管理運(yùn)動。1、當(dāng)代西方行政改革的動因（1）行政體制的國際環(huán)境發(fā)生了很大的變化。 （2）行政體制的國內(nèi)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了變化，老百姓對政府的期望、要求提高。 （3）政府自身面臨的困境迫使它采取改革措施，這是改革內(nèi)在的主要?jiǎng)右颉?當(dāng)代政府面臨了三大危機(jī)：財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)、信任危機(jī)。 2、當(dāng)代西方行政改革的方向第一、市場化和社會化。第二、政府內(nèi)部管理改革，提高工作效率。3、特征1）不再以過程，而以輸出為取向。2）以市場取代官僚組織。3）引入私人部門的管理方法。4）政府的某些功能通過市場的測試而承包出去。5）把公眾視為公共管理機(jī)構(gòu)的顧客，向顧客作出承諾，確立服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。6）在公共部門引入更多的競爭性，并使用競爭者作為降低成本和提高標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵。總之一句話，以企業(yè)精神改造公共部門。第三節(jié) 國家公共行政管理的主客體 一、國家公共行政管理的主體1、政府2、政府行政機(jī)關(guān)3、行政首長1）政府首腦。2）政府首腦以下的高級政務(wù)類行政首長。3）政務(wù)首長以下的各級常務(wù)首長。4、政府普通公務(wù)員二、國家公共行政管理的客體 1、經(jīng)濟(jì)性組織2、社會性組織3、政治性組織 4、教科文組織5、新聞性組織6、公民第二章 行政職能第一節(jié) 行政職能概述一、行政職能的含義和特點(diǎn) 行政職能是行政機(jī)關(guān)在管理活動中的基本職責(zé)和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問題。行政職能是國家職能的具體執(zhí)行和體現(xiàn)。 行政職能具有如下特點(diǎn)：（1）執(zhí)行性。（2）多樣性。（3）動態(tài)性。二、行政職能體系1、行政職能體系的內(nèi)容：（1）政治職能。（2）經(jīng)濟(jì)職能。（3）文化教育職能。（4）社會服務(wù)職能。 2.行政管理的運(yùn)行職能 （1）決策職能。著名管理學(xué)家西蒙就特別強(qiáng)調(diào)指出，管理就是決策，決策貫穿于管理過程的始終。 （2）組織職能。將組織內(nèi)部的各個(gè)要素聯(lián)結(jié)成一個(gè)有機(jī)的整體，使人、財(cái)、物得到最合理的使用，這就是組織職能。 （3）協(xié)調(diào)職能。具體表現(xiàn)為：協(xié)調(diào)行政組織之間、組織與個(gè)人之間、人員之間的關(guān)系；協(xié)調(diào)各項(xiàng)行政管理之間的關(guān)系；協(xié)調(diào)行政組織與其他組織以及人民群眾之間的關(guān)系。 （4）控制職能?？刂坡毮茉诰唧w表現(xiàn)形式上可分為前饋控制、現(xiàn)場控制和反饋控制。三、行政職能研究的意義 首先，科學(xué)地認(rèn)識和確定行政職能，對于建立合理的行政組織系統(tǒng)具有意義。 其次，科學(xué)地認(rèn)識和確定行政職能是改革行政組織系統(tǒng)的依據(jù)和關(guān)鍵。 再次，科學(xué)地認(rèn)識和確定行政職能，對于實(shí)現(xiàn)行政管理過程的科學(xué)化也有重要意義。第二節(jié) 西方國家行政職能的演變 一、前資本主義時(shí)期的行政職能 特點(diǎn)：一方面是政治統(tǒng)治職能的極端強(qiáng)化；另一方面是社會管理職能的相對微弱。 二、自由資本主義時(shí)期的行政職能自由資本主義時(shí)期的政府采取自由主義的管理方法，奉行“政府管得越少越好”的信條，主要依靠市場這只“無形的手”來調(diào)節(jié)和引導(dǎo)社會經(jīng)濟(jì)及其他各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。 三、壟斷資本主義時(shí)期的行政職能全面強(qiáng)調(diào)國家的作用，特別是要熟練和有效地利用政府的財(cái)政職能影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。形成干預(yù)主義的政府職能論。 四、當(dāng)代資本主義國家的行政職能 1.行政職能逐漸擴(kuò)大 “國家活動不斷增加的法則”，又稱“瓦格納法則”。 2.職能體系中的政治職能相對減弱 3.社會公共事務(wù)管理職能社會化 4.宏觀調(diào)控、綜合協(xié)調(diào)職能增強(qiáng)第三節(jié) 轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國行政職能的轉(zhuǎn)變一、我國行政職能轉(zhuǎn)變的必然性、必要性 1.行政職能的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)體制改革和社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求 2.行政職能的轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)行政職能體系合理配置的根本途徑 3.行政職能的轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的重要前提和基礎(chǔ) 二、我國行政職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容 1.職能重心的轉(zhuǎn)變：從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府到公共服務(wù)型政府 “經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”的片面追求，削弱了政府能力，也導(dǎo)致了政府體制建設(shè)上的一些不良后果：（1）政府權(quán)力的異化，公共利益部門化，權(quán)力尋租無法避免；（2）助長了地方保護(hù)主義，市場分割，政出多門；（3）GDP導(dǎo)向的官員政績考核指標(biāo)，造成許多低效率的投資，政府的社會服務(wù)功能受到抑制；（4）市場機(jī)制發(fā)揮作用的空間被壓縮，行政壟斷和審批事項(xiàng)增多；（5）政府的社會公信力降低，社會信用體系遭破壞，容易形成畸形的市場經(jīng)濟(jì)。 2.職能方式的轉(zhuǎn)變 （1）由運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主，經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合。 （2）由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主。 （3）由重視計(jì)劃、排斥計(jì)劃轉(zhuǎn)向把計(jì)劃與市場有機(jī)地結(jié)合起來。 3.職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變 （1）理順中央與地方、上級與下級政府之間的職能關(guān)系。 （2）理順政企關(guān)系。 （3）理順政府與市場的關(guān)系。 （4）理順政府與社會的關(guān)系。 （5）理順政府內(nèi)部各職能部門之間的關(guān)系。 全球化對政府職能的轉(zhuǎn)變提出了新的更高的要求，主要表現(xiàn)在：首先，政府要弱化某些職能。 其次，政府應(yīng)強(qiáng)化某些職能。再次，政府需要增加新的職能。第三章 行政組織第一節(jié) 行政組織概說一、行政組織的涵義公共行政學(xué)所說的行政組織特指國家行政組織，即狹義的政府組織。中國實(shí)行中央省地區(qū)（州、市）縣（市）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的五級政府管理模式。二、國家行政組織的特征1、政治性2、社會性3、權(quán)威性4、法治性 5、系統(tǒng)性6、發(fā)展性三、行政組織的基本要素1、法規(guī)制度健全2、組織目標(biāo)明確3、人事調(diào)派恰當(dāng)4、權(quán)責(zé)分配合理 5、財(cái)務(wù)數(shù)量適中6、運(yùn)行機(jī)制有效7、行為方式優(yōu)化8、價(jià)值觀念整合四、行政組織的種類 1、首腦機(jī)關(guān)2、職能機(jī)關(guān)3、幕僚機(jī)關(guān)4、咨詢機(jī)關(guān)5、派出機(jī)關(guān)第二節(jié) 組織目標(biāo) 一、目標(biāo)的功用與層次1、目標(biāo)的功用1）以目標(biāo)為導(dǎo)向設(shè)立機(jī)構(gòu)和分配權(quán)責(zé)，可以促進(jìn)組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)體系合理化。2）組織目標(biāo)尤其是具體的工作目標(biāo)，可以作為考核的客觀公平的對照標(biāo)準(zhǔn)。3）明確和相互配合的目標(biāo)系統(tǒng)有助于各個(gè)行政單位和人員工作定位4）合理的目標(biāo)有助于調(diào)動組織成員內(nèi)在的工作欲望，激發(fā)組織成員的工作熱情和合作意識。2、目標(biāo)的層次1）總目標(biāo)，也稱整體目標(biāo)。2）分目標(biāo)，也稱機(jī)關(guān)目標(biāo)或部門目標(biāo)，一般是指政府之下各個(gè)行政機(jī)關(guān)的工作目標(biāo)。3）個(gè)人目標(biāo)，通常指行政公務(wù)人員個(gè)人的工作目標(biāo)。二、行政組織目標(biāo)的特征1、目標(biāo)明確。三重涵義：第一，表述上要清楚。第二，時(shí)間概念上要準(zhǔn)確。第三，空間概念上要嚴(yán)格。2、目標(biāo)一致。即組織目標(biāo)上下貫通，共同服從于總目標(biāo)，并在彼此作用、相互關(guān)聯(lián)的過程中產(chǎn)生綜合效應(yīng)。3、目標(biāo)組合。是指政府內(nèi)部各級行政組織目標(biāo)的層次性、差異性和整合性。三、目標(biāo)管理 Object Management /OM 1、目標(biāo)管理的概念目標(biāo)管理是一種化組織需要為個(gè)人奮斗目標(biāo)的管理哲學(xué)，也是一種組織實(shí)施計(jì)劃和控制的管理方法，它強(qiáng)調(diào)管理人員應(yīng)該由他所要達(dá)到的目標(biāo)而不是他的上級來指揮和控制，即目標(biāo)管理和自我控制。目標(biāo)管理的系統(tǒng)思想最早見于美國學(xué)者德魯克1954年的管理實(shí)踐一文。2、目標(biāo)管理的內(nèi)容目標(biāo)管理的基本手段是個(gè)人激勵(lì)，直接目的是工作成效，其內(nèi)容主要包括3個(gè)方面：1）上級和下級共同討論并商定下級的與組織目標(biāo)相一致的、可以達(dá)成的目標(biāo)。2）上級和下級根據(jù)已確定的目標(biāo)實(shí)行定期反饋并共同進(jìn)行工作成果評價(jià)。3）上級和下級在共同分析評價(jià)的基礎(chǔ)上校正目標(biāo)并商定下一輪的目標(biāo)。3、目標(biāo)管理的實(shí)施一般來說，成功地實(shí)施目標(biāo)管理應(yīng)當(dāng)至少具備四個(gè)條件：1）整個(gè)組織特別是各級管理人員，在理解的基礎(chǔ)上對目標(biāo)管理采取基本的支持態(tài)度。2）各級管理人員應(yīng)當(dāng)比下級具備更高的協(xié)調(diào)、組織、領(lǐng)導(dǎo)能力和政策水平以及訂立目標(biāo)的技能，并彼此進(jìn)行交流，以使目標(biāo)恰到好處，有機(jī)配合。3）實(shí)行以精神激勵(lì)為主、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)為輔的激勵(lì)制度，以此作為提高積極性、實(shí)現(xiàn)自我控制的催化劑。4）目標(biāo)管理從組織的高層管理部門開始，以利于樹立榜樣和信心。第三節(jié) 組織結(jié)構(gòu)一、組織結(jié)構(gòu)的模式1、直線集權(quán)制 是一種較早、較簡單的金字塔等級結(jié)構(gòu)，以行政首長完全行使行政權(quán)力作為組織動力，以指揮服從關(guān)系為特征。2、直線參謀制是一種在直線集權(quán)制基礎(chǔ)上建立與行政首長相對應(yīng)的參謀系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)。其中參謀系統(tǒng)直接為行政首長服務(wù)。3、直線職能制其特點(diǎn)，是在統(tǒng)一的指揮系統(tǒng)之外，另設(shè)一套按專業(yè)化分工原則建立的職能機(jī)構(gòu)。它們一方面對行政首長提出工作建議，另一方面受首長委托實(shí)施專業(yè)行政管理，形成所謂部門管理體制。4、直線綜合制是直線參謀制和直線職能制的混合體。其特點(diǎn)，是在直線集權(quán)制的基礎(chǔ)上，同時(shí)設(shè)立直接向行政首長負(fù)責(zé)的參謀機(jī)構(gòu)和職能機(jī)構(gòu)。前者主要起思想庫和智囊作用，后者則主要實(shí)施部門行政管理。直線綜合制是現(xiàn)代政府的主要結(jié)構(gòu)形式。5、直線分權(quán)制比較流行的是項(xiàng)目型結(jié)構(gòu)和矩陣型結(jié)構(gòu)等。二、管理幅度與管理層次 1、管理幅度：又稱控制幅度，是指一名主管人員所能夠直接領(lǐng)導(dǎo)、指揮和監(jiān)督的下級人員或下級部門的數(shù)量及范圍。2、管理層次：也稱管理層級，是指組織的縱向等級結(jié)構(gòu)和層級數(shù)目。3、兩者關(guān)系 在組織條件不變的情況下，管理幅度與管理層次成反比例關(guān)系。三、行政組織體制 行政組織體制的核心問題是行政權(quán)力的分配。1、首長制與委員制首長制：是指行政機(jī)關(guān)權(quán)力交由行政首長一人負(fù)責(zé)，并同時(shí)承擔(dān)全部領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的組織體制。委員制：指行政權(quán)力交由若干人組成的集體共同負(fù)責(zé)，并集體承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的組織體制。2、分級制與分職制分級制：指行政組織縱向結(jié)構(gòu)的各個(gè)層級的工作性質(zhì)相同，但管轄范圍隨層級下降而縮小的一種組織體制。分職制：指橫向劃分部門的組織體制。是將組織一定層級上的職能，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)分配給平行的、不相統(tǒng)屬的機(jī)關(guān)去完成。3、分權(quán)制與集權(quán)制集權(quán)制指行政權(quán)力集中于上級，下級處于被動服從和嚴(yán)格受控地位，其行政行為基本上取決于上級指令的一種組織體制。分權(quán)制指將行政權(quán)力較多授予下級的一種組織體制。第四節(jié) 我國國家行政組織的基本組織原則一、為民便民的原則二、完整統(tǒng)一的原則三、權(quán)責(zé)一致的原則四、精干效能原則五、依法行政的原則六、適應(yīng)發(fā)展的原則第五節(jié) 我國國家行政組織的改革一、概況我國國家行政組織的政革經(jīng)歷過三個(gè)階段。80年代中期以前是第一階段的改革，處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)剛剛開始起步轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的背景下，可以說基本上沒有成功。80年代中期以后特別到90年代初，明確提出市場經(jīng)濟(jì)后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，市場經(jīng)濟(jì)越來越明顯，給后來的機(jī)構(gòu)改革，提供了新的背景。改革進(jìn)入第二階段。中共十三大提出“轉(zhuǎn)變政府職能作為機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵 ”這一新思路，也成為改革的指導(dǎo)思想。目前的主要問題，還是政府職能轉(zhuǎn)變不夠有力。十六大以后，拉開新一輪改革的序幕。十七大報(bào)告指出，行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。二、1998年機(jī)構(gòu)改革1、1998年機(jī)構(gòu)改革的具體目標(biāo)：1）高效、協(xié)調(diào)的政府。2）行為規(guī)范、廉潔的政府。3）專業(yè)化的公務(wù)員隊(duì)伍和有中國特色的行政管理體制。2、1998年機(jī)構(gòu)改革的特點(diǎn)（以國務(wù)院為例）：1）機(jī)構(gòu)精簡幅度大。2）行政人員精簡比率高。3）工業(yè)經(jīng)濟(jì)專業(yè)管理部門裁并幅度大。4）設(shè)立和加強(qiáng)了公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。5）建立了稽查特派員制度。3、政府瘦身效果如何？三、2003年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革2003年3月10日，十屆全國人大一次會議第三次會議經(jīng)表決，通過了關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定。按照這個(gè)方案，將設(shè)立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，將國家發(fā)展計(jì)劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會，設(shè)立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，組建商務(wù)部，在國家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，將國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局改為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，將國家計(jì)劃生育委員會更名為國家人口和計(jì)劃生育委員會，不再保留國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會、對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部。經(jīng)過改革，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門設(shè)置28個(gè)。這是改革開放以來國務(wù)院第五次機(jī)構(gòu)改革，主要是對有關(guān)職能進(jìn)行整合。四、2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案本次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)：圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，合理配置宏觀調(diào)控部門職能，加強(qiáng)能源環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，整合完善工業(yè)和信息化、交通運(yùn)輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點(diǎn)加強(qiáng)與整合社會管理和公共服務(wù)部門。所謂“大部制”，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)，集中到一個(gè)部門進(jìn)行管理。第四章 人事行政第一節(jié) 人事行政概說一、 人事行政的涵義 所謂人事行政，是指政府為達(dá)成其職能、推行其工作，通過一定的人事機(jī)關(guān)及相應(yīng)的制度、法規(guī)、方法和手段等，對其所任用的國家工作人員進(jìn)行選拔、任用、培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲、考核、調(diào)配、工資福利、退職退休等方面的管理活動。對概念的理解：1、人事行政是指政府對其所任用的工作人員的管理活動，人事行政的范圍僅限于政府系統(tǒng)內(nèi)部。2、人事行政的內(nèi)容主要體現(xiàn)為政府的人事管理機(jī)構(gòu)通過相應(yīng)的人事行政制度，對政府人事問題所做的規(guī)劃、決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等管理活動。3、人事行政的總體目標(biāo)是力求政府中“人”與“事”的協(xié)調(diào)，是為了使政府中的人力資源得到充分利用，達(dá)到人盡其才，才盡其用。4、人事行政的核心是行政人才的管理問題，它包括“取才、用才、育才和留才”四個(gè)環(huán)節(jié)，體現(xiàn)在人事行政的實(shí)際運(yùn)作中，即包含了更新、激勵(lì)保健、行為調(diào)控三個(gè)機(jī)制。二、現(xiàn)代人事行政的主要趨向及特征（一）人事行政的演變過程1、恩賜官職制這一階段的特征：專制統(tǒng)治者擁有對所有官吏生殺予奪的大權(quán)，一切官員都是依靠專制統(tǒng)治者的恩賜而取得官職的，人事行政中盛行宗法主義和世襲制，血緣關(guān)系是任官的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。2、個(gè)人贍徇制度即由選舉產(chǎn)生的掌權(quán)者根據(jù)個(gè)人的好惡與個(gè)人之間的關(guān)系來任用官員。3、政黨分贓制及其弊端典型的政黨分贓制是在美國出現(xiàn)的?！拔缫谷蚊?829年安德魯杰克遜上臺后，大肆宣揚(yáng)三種理論：官職輪換說，平民政治說，贓物屬于勝利者說。政黨分贓制愈演愈烈，導(dǎo)致一系列問題的產(chǎn)生。首先，政黨分贓制的核心是以政黨應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)政治責(zé)任為由，大肆使用本黨派人士擔(dān)任公職。其次，每次隨選舉而共進(jìn)退，致使大批官吏發(fā)生大換班。第三，盡管政黨分贓制度的任職標(biāo)準(zhǔn)是建立在黨派意識的基礎(chǔ)之上，仍免不了任用一些親信，且不能夠注意被任用人員的能力。這樣，那些具有真才實(shí)學(xué)的管理人才往往由于黨派不同而不能服務(wù)于社會，因而行政效率低下。第四，文官階層中貪污腐化現(xiàn)象嚴(yán)重。最后，政黨分贓制干擾了政府職能的正常實(shí)現(xiàn)。4、功績制特點(diǎn)：政府職位向社會開放，絕大多數(shù)官員均需經(jīng)過公開競爭考試才能得以擇優(yōu)錄用，人事行政中崇尚人才主義，貫徹功績原則。（二）現(xiàn)代人事行政的趨向 1、人事行政中出現(xiàn)政務(wù)官與業(yè)務(wù)官在結(jié)構(gòu)和功能上的分化，對這兩種官員開始實(shí)行分類管理。2、由以恩賜官職制和分贓制為核心的人事行政向以人才主義和功績制為基礎(chǔ)的現(xiàn)代人事行政演化。3、從人治式人事行政向法治式人事行政演變。4、人事行政的范圍日益擴(kuò)大，出現(xiàn)了許多舊的人事行政所沒有的業(yè)務(wù)內(nèi)容。5、在從非科學(xué)的經(jīng)驗(yàn)管理發(fā)展到崇尚理性和效率的科學(xué)管理。6、人事行政由以往只重視通才，發(fā)展為通才與專才的并重。（三）現(xiàn)代人事行政的特征 公平性、公開性、超然性、適應(yīng)性第二節(jié) 現(xiàn)代人事行政制度：國家公務(wù)員制度 一、西方國家公務(wù)員制度的特征 1、實(shí)行職業(yè)常任。2、公共權(quán)力依附于公務(wù)職位。3、貫徹用人唯賢原則。4、實(shí)行功績考核制。5、對公務(wù)員進(jìn)行統(tǒng)一管理。6、注重專業(yè)技術(shù)人才。7、講究職業(yè)道德。二、我國公務(wù)員制度的建立1、醞釀和探索階段（19801983年）2、國家機(jī)關(guān)工作人員條例的起草和修改階段（19841986）3、明確提出建立國家公務(wù)員制度并進(jìn)行試點(diǎn)階段（1986年下半年-1992年）4、正式確立和改革完善階段（19922004年）4、法制化階段（2005至今）中華人民共和國公務(wù)員法于2005年4月27日正式頒布，自2006年1月1日起施行。三、我國公務(wù)員制度的特色 1、我國公務(wù)員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員，比西方國家公務(wù)員的范圍要寬泛。在西方國家，“公務(wù)員”一般是指通過非選舉程序而被任命擔(dān)任政府職務(wù)的國家工作人員。2、我國公務(wù)員隊(duì)伍是黨的干部隊(duì)伍的重要組成部分，要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持社會主義方向，不搞政治中立。3、我國公務(wù)員法堅(jiān)持黨管干部原則，確立由公務(wù)員主管部門負(fù)責(zé)公務(wù)員的綜合管理工作。4、我國實(shí)行共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，對公務(wù)員沒有政務(wù)類和事務(wù)類的劃分。5、我國公務(wù)員與其他類別的工作人員，可根據(jù)工作需要和本人條件，進(jìn)行相互交流調(diào)配，不搞封閉的管理系統(tǒng)。第三節(jié) 現(xiàn)代人事行政的更新機(jī)制一、更新機(jī)制的涵義 國家公務(wù)員的更新，包括兩方面的涵義，一是公務(wù)員人員的更新，分為“進(jìn)口”和“出口”。二是公務(wù)員人員素質(zhì)的更新。二、考任制1、涵義 所謂考任制，就是政府為推行公務(wù)，采用公開競爭考試的科學(xué)方法，來測量并判斷其所需要的人員是否合乎標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而按考試成績的優(yōu)劣進(jìn)行挑選，取其優(yōu)者來加以任用為政府工作人員的一套制度。2、擔(dān)任公務(wù)員的條件3、原則：1）平等原則。2）公開原則。3）競爭和擇優(yōu)原則4）長期任用原則。5）獨(dú)立和超然原則三、培訓(xùn)制 培訓(xùn)與常規(guī)教育的區(qū)別：1、從價(jià)值取向上來說，培訓(xùn)是以工作為中心，而常規(guī)教育則是以人為中心。2、其次，從性質(zhì)上看，公務(wù)員的培訓(xùn)是一種終身的、回歸的繼續(xù)教育。3、從內(nèi)容上看，公務(wù)員的培訓(xùn)是針對其職位的具體要求，向受訓(xùn)者傳授專門知識和特殊技能，著眼點(diǎn)是工作需要。4，從形式上看，公務(wù)員的培訓(xùn)不象正規(guī)教育那樣整齊劃一，而是根據(jù)需要和可能采取靈活多樣的形式。四、退休制 1、退休條件 各國公務(wù)員的退休條件主要包括：1）年齡條件。2）工齡和繳納退休保險(xiǎn)金的年限。3）身體與精神狀況。2、退休方式 1）按公務(wù)員本人的主觀愿望劃分，可分為自愿退休和強(qiáng)制退休。2）按公務(wù)員本人身體狀況來劃分，可分為正常退休和特殊退休。3）按公務(wù)員退休后是否還再參加工作來劃分，可分為終身退休和暫時(shí)退休。五、輪換制輪換是國家公務(wù)員在行政機(jī)關(guān)內(nèi)轉(zhuǎn)換崗位任職的一種形式。它是行政機(jī)關(guān)人事部門為培養(yǎng)提拔公務(wù)員骨干或防止人事關(guān)系網(wǎng)的形成，而對擔(dān)任一定級別領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員或擔(dān)任某些特殊性質(zhì)工作的公務(wù)員 ，定期進(jìn)行的有計(jì)劃有組織的崗位輪換。1、公務(wù)員輪換的對象有限。2、輪換的范圍有限。3、對部分輪換對象的任職年限有一定限制。第四節(jié) 現(xiàn)代人事行政的激勵(lì)-保健機(jī)制一、激勵(lì)-保健機(jī)制的涵義 現(xiàn)代行為科學(xué)的研究發(fā)現(xiàn)，與人的工作有關(guān)的因素有兩類。一類是所謂的激勵(lì)因素，如晉升、獎(jiǎng)勵(lì)、工作成就、榮譽(yù)等，這些因素可起到激發(fā)人的工作動機(jī)、使人產(chǎn)生一種內(nèi)在的工作動力的作用；另一類是保健因素，如工資福利、安全保障等，雖然不能直接激勵(lì)人們努力工作，但可以保障公務(wù)員有安全、良好的正常生活，可以穩(wěn)定公務(wù)員的工作情緒，因而起到保健因素的作用。二、考核制1、考核的涵義是指各級行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定的管理權(quán)限，在一定的時(shí)間內(nèi)，對公務(wù)員的工作成績和服務(wù)情形進(jìn)行定期和不定期的考察與評價(jià)。2、考核的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)德、能、勤、績、廉3、現(xiàn)行考核制度的弊端。在現(xiàn)行的公務(wù)員考核的指標(biāo)體系中存在著重經(jīng)濟(jì)效益、輕社會效益；重眼前利益、輕長遠(yuǎn)利益；重顯性效益，輕隱性效益的弊端。三、獎(jiǎng)勵(lì)和晉升制從公務(wù)員晉升的形式上看，一般有考試晉升制、功績晉升制、年資晉升制和越級晉升制四種。四、工資和福利制度 公務(wù)員法規(guī)定，公務(wù)員實(shí)行國家統(tǒng)一的職務(wù)與級別相結(jié)合的工資制度，國家建立公務(wù)員工資的正常增資機(jī)制。 公務(wù)員工資包括基本工資、津貼、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金。公務(wù)員按照國家規(guī)定享受地區(qū)附加津貼、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼、崗位津貼等津貼，享受住房、醫(yī)療等補(bǔ)貼、補(bǔ)助。五、優(yōu)化公務(wù)員激勵(lì)保健機(jī)制目前，激勵(lì)保障中最突出的問題是，廣大的基層公務(wù)員難以依靠職務(wù)晉升來得到有效激勵(lì)，職務(wù)晉升中的良性競爭還沒有完全形成，現(xiàn)行的工資福利保險(xiǎn)制度的應(yīng)有功能沒有發(fā)揮出來。第五節(jié) 現(xiàn)代人事行政的行為調(diào)控機(jī)制一、行為調(diào)控機(jī)制的必要性公務(wù)員法明確規(guī)定對公務(wù)員管理堅(jiān)持監(jiān)督約束與激勵(lì)保障并重的原則。二、我國公務(wù)員監(jiān)督機(jī)制體系1、內(nèi)部監(jiān)督包括：（1）自上而下的監(jiān)督。（2）行政監(jiān)察。（3）審計(jì)監(jiān)督2、外部監(jiān)督包括：（1）國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督。（2）國家司法機(jī)關(guān)監(jiān)督。（3）政黨監(jiān)督。（4）社會組織監(jiān)督。（5）群眾監(jiān)督。（6）社會輿論監(jiān)督。三、我國公務(wù)員監(jiān)督機(jī)制的不足之處無權(quán)監(jiān)督、無法監(jiān)督、無力監(jiān)督、不想監(jiān)督、不愿監(jiān)督監(jiān)督系統(tǒng)在腐敗問題上很多時(shí)候只能起到事發(fā)查處的作用，而事前防范、事中督察功能卻被弱化。四、公務(wù)員法對公務(wù)員監(jiān)督機(jī)制的完善1、對公務(wù)員的機(jī)關(guān)外兼職作了更加嚴(yán)格的規(guī)定首先，公務(wù)員法第五十三條第十四項(xiàng)規(guī)定，公務(wù)員不得“從事或者參與營利性活動，在企業(yè)或者其他營利性組織中兼任職務(wù)”。其次，公務(wù)員法在第四十二條中規(guī)定，“公務(wù)員因工作需要在機(jī)關(guān)外兼職，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，并不得領(lǐng)取兼職報(bào)酬?！?、確立了領(lǐng)導(dǎo)成員的引咎辭職和責(zé)令辭職制度。第八十二條規(guī)定：“領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)引咎辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)引咎辭職或者因其他原因不再適合擔(dān)任現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，本人不提出辭職的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。”這兩種法定的辭職形式，分別從自律和他律方面強(qiáng)化了有效的責(zé)任追究機(jī)制。3、對公務(wù)員離職后的再就業(yè)作出了限定公務(wù)員法第一百零二條規(guī)定，“公務(wù)員辭去公職或者退休的，原系領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員在離職后三年內(nèi)，其他公務(wù)員在離職后兩年內(nèi)，不得到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或者盈利性組織中任職，不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營利性活動?！钡诹?jié) 中國公務(wù)員制度的創(chuàng)新一、環(huán)境創(chuàng)新首先，必須進(jìn)行經(jīng)濟(jì)環(huán)境創(chuàng)新，加快市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的步伐。其次，必須進(jìn)行政治環(huán)境創(chuàng)新，深化政治體制改革。再次，必須進(jìn)行文化環(huán)境創(chuàng)新，大力加強(qiáng)思想文化建設(shè)。2、觀念創(chuàng)新首先，要實(shí)現(xiàn)主人觀念到公仆觀念的轉(zhuǎn)變，其次，要實(shí)現(xiàn)管理觀念到服務(wù)觀念的轉(zhuǎn)變。再次，要實(shí)現(xiàn)“鐵飯碗”觀念到競爭觀念的轉(zhuǎn)變。最后，在用人制度上，要實(shí)現(xiàn)親情觀念到能力觀念的轉(zhuǎn)變。3、管理創(chuàng)新首先，要實(shí)現(xiàn)管理理念和原則的創(chuàng)新。其次，要實(shí)現(xiàn)管理方式和內(nèi)容的創(chuàng)新。再次，要實(shí)現(xiàn)管理監(jiān)督的創(chuàng)新。第五章 行政領(lǐng)導(dǎo)第一節(jié) 行政領(lǐng)導(dǎo)概說一、行政領(lǐng)導(dǎo)的涵義 是國家行政機(jī)關(guān)中主管職能的承擔(dān)者依法行使國家權(quán)力，組織和管理行政事務(wù)所進(jìn)行的行政活動的通稱。其要素有：1）行為主體，即行政領(lǐng)導(dǎo)者，包括個(gè)體領(lǐng)導(dǎo)者和群體領(lǐng)導(dǎo)者；2）行為客體，包括行政領(lǐng)導(dǎo)者的部屬和行政管理的部分對象；3）行為內(nèi)容，包括決策、指揮、控制、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查等行政活動。二、關(guān)于行政領(lǐng)導(dǎo)的理論 1、特質(zhì)理論以人格特質(zhì)為研究對象。認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)者必須具有一定的人格特質(zhì)，才能成為成功的領(lǐng)導(dǎo)者。2、情境理論以客觀環(huán)境為研究對象，著重研究研究者與其所處的客觀環(huán)境之間的關(guān)系，代表人物是美國管理學(xué)家李彼特。認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)的成敗，不僅和領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人所具有的特質(zhì)有關(guān)，而且也要受到組織內(nèi)外的客觀環(huán)境的制約。主張“環(huán)境決定領(lǐng)導(dǎo)”，認(rèn)為成功的領(lǐng)導(dǎo)者必須具有高度的適應(yīng)力，在不同的客觀環(huán)境中運(yùn)用不同的領(lǐng)導(dǎo)方式。第二節(jié) 行政領(lǐng)導(dǎo)的方式和類型一、行政領(lǐng)導(dǎo)的方式 1、強(qiáng)制方式2、說服方式3、激勵(lì)方式4、示范方式二、行政領(lǐng)導(dǎo)的類型（一）以領(lǐng)導(dǎo)者對權(quán)力運(yùn)用的方式為標(biāo)準(zhǔn)，領(lǐng)導(dǎo)類型大致可以分為以下三種：1、專制型。2、放任型3、民主型（二）以領(lǐng)導(dǎo)者的工作作風(fēng)與行為態(tài)度為標(biāo)準(zhǔn)，領(lǐng)導(dǎo)類型可以分為以下兩種：1、以人員為中心的領(lǐng)導(dǎo)2、以工作為中心的領(lǐng)導(dǎo)三、行政領(lǐng)導(dǎo)方式及類型的運(yùn)用 1、根據(jù)工作性質(zhì)和內(nèi)容的不同，采取不同的領(lǐng)導(dǎo)方式和類型。2、根據(jù)工作環(huán)境、工作機(jī)構(gòu)的不同采取不同的領(lǐng)導(dǎo)方式和類型。3、根據(jù)被領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)的不同采取不同的領(lǐng)導(dǎo)方式和類型。4、根據(jù)上下級關(guān)系的不同采取不同的領(lǐng)導(dǎo)方式和類型。第三節(jié) 行政領(lǐng)導(dǎo)者一、行政領(lǐng)導(dǎo)者的涵義是指依照法律規(guī)定，通過選舉或任命等程序，在國家行政機(jī)關(guān)中擔(dān)任行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員。二、領(lǐng)導(dǎo)者影響力的分類可分為權(quán)力性影響力和非權(quán)力性影響力權(quán)力性影響力又包括了傳統(tǒng)因素、職位因素和資歷因素。非權(quán)力性影響力包括品德影響力、知識和能力影響力、地位性影響力及情感因素帶來的影響力。三、行政領(lǐng)導(dǎo)者的職責(zé)1、負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)以及權(quán)力機(jī)關(guān)、上級行政機(jī)關(guān)的決定。2、主持制定本地區(qū)、本部門的工作計(jì)劃。3、負(fù)責(zé)制定行政管理決策，決定行政管理工作中的重大問題。4、正確地選拔、使用人才。5、負(fù)責(zé)對本部門和下級行政機(jī)關(guān)地工作實(shí)行監(jiān)督、檢查。四、領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)（一）行政領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)體素質(zhì)結(jié)構(gòu)1、政治素質(zhì)2、道德素質(zhì)其品德修養(yǎng)應(yīng)包括：1）尊重科學(xué)，實(shí)事求是的精神。2)待人以誠，寬宏大量。3）顧全大局，嚴(yán)于律己。4）嚴(yán)格遵守有關(guān)法律和紀(jì)律，不以權(quán)謀私。3、知識素質(zhì)行政領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)具備的知識包括三個(gè)方面：1）比較系統(tǒng)的社會科學(xué)知識，特別是行政學(xué)、法律學(xué)、管理學(xué)方面的知識。2）相當(dāng)水平的專業(yè)知識。3）比較豐富的文化生活知識。4、能力素質(zhì)對行政領(lǐng)導(dǎo)者來說，最主要的能力是組織、管理行政活動的能力和科學(xué)決策能力。5、身心素質(zhì)（二）行政領(lǐng)導(dǎo)者群體素質(zhì)優(yōu)化 1、專業(yè)結(jié)構(gòu)要配套2、年齡結(jié)構(gòu)要合理3、知識結(jié)構(gòu)要互補(bǔ)4、氣質(zhì)結(jié)構(gòu)要兼容第四節(jié) 行政領(lǐng)導(dǎo)的藝術(shù)一、權(quán)力運(yùn)用和權(quán)威接受的藝術(shù)1、如果從領(lǐng)導(dǎo)者自身的行為方式著眼，可以將領(lǐng)導(dǎo)者運(yùn)用權(quán)力的方式分為說服、示范、命令三種。其中說服是權(quán)力運(yùn)用中的一種常見形式。示范屬于一種靜止性的權(quán)力運(yùn)用方式，它不具有說服所具備的擴(kuò)展性。而命令則是一種強(qiáng)制性的權(quán)力運(yùn)用方式，是不得不采取的一種形式。2、從被領(lǐng)導(dǎo)者所承受的結(jié)果而言，可以分為獎(jiǎng)賞、懲罰兩種。二、授權(quán)的藝術(shù)1、領(lǐng)導(dǎo)者要精于授權(quán)2、授權(quán)的類型：1）剛性授權(quán)。2）柔性授權(quán)。3）惰性授權(quán)。4）模糊授權(quán)。3、領(lǐng)導(dǎo)者授權(quán)的原則：1）視能授權(quán)。2）逐漸授權(quán)。3）權(quán)責(zé)對應(yīng)。4）互相信任。4）有效控制。三、用人的藝術(shù)領(lǐng)導(dǎo)者首先要建立“人人可用”的理念，才能使其不是憑借主觀臆斷而將若干人排除在用人體系之外。古人云“智者取其謀，愚者取其力，勇者取其威，怯者取其慎”就是這個(gè)道理。領(lǐng)導(dǎo)者用人的前提是識人斷人，即對人的判斷。領(lǐng)導(dǎo)者在有效地識人斷人的基礎(chǔ)上，明確了人的需要，就發(fā)展出了領(lǐng)導(dǎo)者用人過程中的激勵(lì)理論，即通過滿足人的需要來激發(fā)他們工作的積極性。這一激勵(lì)過程構(gòu)成了領(lǐng)導(dǎo)活動中最為重要的藝術(shù)化過程。第六章 行政決策第一節(jié) 行政決策概說一、行政決策的涵義及特征是指國家行政機(jī)關(guān)工作人員在處理國家行政事務(wù)時(shí)，為了達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)，根據(jù)一定的情況和條件，運(yùn)用科學(xué)的理論和方法，系統(tǒng)地分析主客觀條件，在掌握大量有關(guān)信息地基礎(chǔ)上，對所要解決的問題或處理的事務(wù)，作出決定。 行政決策的特征：1、行政決策的主體是具有法定行政權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)或在國家機(jī)關(guān)中占據(jù)合法職位的政府官員。2、行政決策的內(nèi)容是行政事務(wù)。3、行政決策的價(jià)值取向是公共利益。二、行政決策的種類1、群體決策、集體決策、個(gè)人決策（按照決策主體的人數(shù)和決策權(quán)力分配的情況）群體決策指一定行政單位的全體成員共同分享決策權(quán)力，對決策問題根據(jù)一致意見、少數(shù)服從多數(shù)的原則投票或舉手表決以做出決定。集體決策指享有決策權(quán)力的一群行政官員，通過會議和集體表決的方式通過決策方案。集體決策模式有以下幾種具體形式：1）歷史上的寡頭政治。2）當(dāng)代的各種委員會制。個(gè)人決策指某個(gè)行政機(jī)關(guān)的首長單獨(dú)掌握決策權(quán)力，決策方案的選擇以首長的拍板定案為終結(jié)。2、純理性決策、有限理性決策、非理性決策（按照決策者的思維反應(yīng)模式）（1）純理性模式-最優(yōu)模式按照這種模式，決策過程有如下步驟：a搜集所有與決策有關(guān)的信息。b考慮作出決策。在掌握全面信息的基礎(chǔ)上，追求“盡可能縮小損失”和“盡可能擴(kuò)大贏利”，即所謂決策學(xué)中的“最小法則”和“最大法則”。c現(xiàn)代化的信息處理技術(shù)和工具使得處理超量的信息成為可能，并可使決策過程建立在使用數(shù)學(xué)方法的模式的基礎(chǔ)之上。這種模型只在理論上成立，在實(shí)踐中很難完全做到。（2）有限理性模式這種觀點(diǎn)認(rèn)為，人的能力和局限性決定了人很難作出完全合理或理性化的決策。人只能近似地達(dá)到一種合理化或理性。西蒙認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)生活中決策者的理性是界乎完全理性與非理性之間的有限理性，他們不是“經(jīng)濟(jì)人”，而是“行政人”。行政人的價(jià)值取向和目標(biāo)往往是多元的，受到多方面因素的制約，經(jīng)常處于變動狀態(tài)且表現(xiàn)出沖突特征。行政人的知識和能力水平是很有限的，他們的決策行為往往會受其心理因素的一定制約，他們不可能也不奢望發(fā)現(xiàn)最優(yōu)解，而只是找到滿意解就知足，能滿足需要就行。 (3)非理性決策指在遇到疑難的決策問題，難以作出決定時(shí)，決策者主要依據(jù)自己的猜測、習(xí)慣反應(yīng)、條件反射、本能反應(yīng)等非理性的心理因素去抉擇，或者盲目遵從權(quán)威的分析意見去作出決斷。3、確定性決策、風(fēng)險(xiǎn)性決策（按照決策問題的性質(zhì)）確定性決策指決策者只有一種肯定性的主觀決策要求，決策目標(biāo)是明確的，決策問題所面臨的客觀條件是確定的。同時(shí)，決策者有多個(gè)可供選擇的方案。在這種情況下，決策者可以根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)和偏好，以及決策目標(biāo)的要求，比較容易地選定行政方案。風(fēng)險(xiǎn)性決策指存在一定的不確定因素，決策者因此必須冒一定的風(fēng)險(xiǎn)去進(jìn)行選擇。三、公共行政決策的重要作用美國管理學(xué)家西蒙有一句名言：“管理就是決策”。1、公共行政決策是履行政府職責(zé)、實(shí)現(xiàn)政府職能的根本手段。2、公共行政決策是整個(gè)公共行政管理的核心和基礎(chǔ)。3、公共行政決策是決定行政管理效果好壞的關(guān)鍵。4、公共行政決策是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的重要因素。5、公共行政決策是衡量領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)水平和能力的一個(gè)重要指標(biāo)第二節(jié) 行政決策體制一、中國現(xiàn)代行政決策體制分析現(xiàn)代化、科學(xué)化的公共行政決策體制主要由信息、咨詢、決斷、執(zhí)行和監(jiān)控等系統(tǒng)所構(gòu)成。1、信息系統(tǒng)信息系統(tǒng)由掌握信息技術(shù)的專門人才所組成，從事信息的收集、整理、儲存和傳遞等活動，為公共行政決策提供信息資料，從某種意義上說，公共行政決策過程也就是信息的流動與轉(zhuǎn)換的過程。信息系統(tǒng)在公共行政決策活動中的主要作用是：1）信息的收集2）信息的加工處理3）信息的傳遞2、咨詢系統(tǒng)咨詢系統(tǒng)又稱參謀系統(tǒng)或智囊系統(tǒng)，它集中專家們的集體智慧，運(yùn)用科學(xué)的方法和技術(shù)，為公共行政決策提供方案和其他方面的咨詢服務(wù)。我國的咨詢機(jī)構(gòu)大致可分為五類：一是黨委系統(tǒng)的咨詢機(jī)構(gòu)；二是政府系統(tǒng)的咨詢機(jī)構(gòu)；三是科研系統(tǒng)的咨詢機(jī)構(gòu)；四是高教系統(tǒng)的咨詢機(jī)構(gòu)；五是綜合性的或?qū)ｉT性的咨詢機(jī)構(gòu)。3、決斷系統(tǒng)決斷系統(tǒng)也稱中樞系統(tǒng)，在整個(gè)公共行政決策系統(tǒng)中居于核心地位，是公共行政決策活動的組織者，又是政策的最終決定者，領(lǐng)導(dǎo)公共行政決策活動的全過程。決斷系統(tǒng)的作用：1）組織領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)決策過程2）確定決策目標(biāo)3）選擇決策方案4）監(jiān)督?jīng)Q策的執(zhí)行4、執(zhí)行系統(tǒng)。是由政策執(zhí)行組織及其人員特別是政府行政機(jī)關(guān)和行政人員所構(gòu)成的。也可以是非政府組織甚至私營部門。其主要職能是將政策方案轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝Ч?。作用?）為政策方案或項(xiàng)目的執(zhí)行做好準(zhǔn)備。2）從事指揮、溝通、協(xié)調(diào)等方面的活動。3）分析和總結(jié)執(zhí)行情況。5、監(jiān)控系統(tǒng)相對獨(dú)立于信息、咨詢、決斷、執(zhí)行等系統(tǒng)，其地位比較特殊。目的是使政策目標(biāo)得以順利實(shí)施，避免政策的變形走樣。一般包括立法機(jī)關(guān)、政黨組織、司法機(jī)關(guān)、上級行政機(jī)關(guān)、新聞媒體、社會組織、公民等。主要作用：1）確立政策執(zhí)行的準(zhǔn)繩和規(guī)則，提供檢查執(zhí)行情況的依據(jù)。2）監(jiān)控政策執(zhí)行情況，是政策執(zhí)行的保障機(jī)制。3）反饋政策執(zhí)行情況，提高行政效率。二、國外典型現(xiàn)代行政決策體制分析1、美國美國是總統(tǒng)制國家，其政府最高層次決策權(quán)完全掌握在總統(tǒng)個(gè)人手中。在美國總統(tǒng)辦公機(jī)構(gòu)中的決策體制的三大機(jī)構(gòu)是：信息機(jī)構(gòu)中央情報(bào)局，咨詢機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)顧問委員會、國家安全委員會，決策機(jī)構(gòu)總統(tǒng)本人及其內(nèi)閣。白宮辦公廳是總統(tǒng)辦公機(jī)構(gòu)的中樞，也是總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)和總統(tǒng)直轄的政府機(jī)構(gòu)的神經(jīng)中樞。它是專為總統(tǒng)個(gè)人服務(wù)的，是給總統(tǒng)出謀劃策的“小內(nèi)閣”。2、英國英國政府決策體制的信息機(jī)構(gòu)是中央統(tǒng)計(jì)局，咨詢機(jī)構(gòu)是中央政策研究室，主要的決策機(jī)構(gòu)是首相與內(nèi)閣。內(nèi)閣首相和閣員在內(nèi)閣會議上作出最高層次的政府決策。3、法國法國政府最高層次的決策是由總統(tǒng)主持下的內(nèi)閣會議作出的。內(nèi)閣會議的出席者包括總理、全體部長、總統(tǒng)的總秘書長。協(xié)助總統(tǒng)工作的主要辦事機(jī)構(gòu)是總統(tǒng)府，總統(tǒng)府實(shí)際上是法國真正的決策中心，指導(dǎo)和監(jiān)督政府的活動，被稱為法國的“真正政府”。由于總統(tǒng)擁有更強(qiáng)的行政權(quán)，法國總理實(shí)際上只享有國家行政權(quán)力的一部分。法國總統(tǒng)辦公機(jī)構(gòu)中最重要的信息和咨詢機(jī)構(gòu)就是總統(tǒng)府總秘書處和總統(tǒng)私人軍事參謀部。4、德國德國的總統(tǒng)類似于君主立憲制下的君主，僅享有國家元首的虛位，行政大權(quán)則掌握在聯(lián)邦總理手中。聯(lián)邦總理是德意志聯(lián)邦共和國的政府首腦，政府的決策權(quán)掌握在他手中。聯(lián)邦總理負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行聯(lián)邦政府總的方針政策，而無須經(jīng)過聯(lián)邦議會的批準(zhǔn)。聯(lián)邦總理府是總理