企業(yè)研究論文-制度是如何封閉的？——以國有企業(yè)下崗職工社會保障制度的實際運行為例（上）.docVIP

企業(yè)研究論文-制度是如何封閉的？以國有企業(yè)下崗職工社會保障制度的實際運行為例（上）內(nèi)容提要：本文的研究，一方面是為了給國有企業(yè)下崗職工社會保障制度在實際運行中與制度文本發(fā)生偏離這一社會事實本身提供一種可能的解釋，但更重要的，乃是以此為個案，在更為普遍的意義上揭示出造成這種偏差的結(jié)構(gòu)性原因之一：制度的封閉?！爸贫鹊姆忾]”指的是，由于針對特定群體的特定制度的設計者與目標群體之間的空間里產(chǎn)生出種種阻礙因素，從而使得制度的目標群體無法實現(xiàn)有效的制度參與并最終被拋出這個制度的運作過程之外；這其中的原因部分在于“制度的執(zhí)行路徑”上的各個代理人對制度的細化、重新闡釋和變通，部分在于代理人的缺席和溝通的封鎖，但更重要的，卻是因為制度的封閉本身乃是更為宏大意義上的“封閉的社會”在機制上的具體體現(xiàn)和邏輯上的必然衍生。無論是制度執(zhí)行的代理人還是制度的目標群體，只有共同致力于建設一種“開放的社會”，才能夠開通出一條人人受益的權利之路。關鍵詞：制度封閉社會保障制度實踐運行問題的產(chǎn)生與分析的進路到下崗職工家庭去調(diào)查他們所享受的社會保障狀況，常常會為我們自己所見所聞而感到震撼和驚訝：盡管已有很多的下崗職工享受到了各種社會保障政策，他們的生活質(zhì)量也在不斷上升，但仍然有很多家庭享受不到任何社會保障或福利，他們中的絕大部分對此感到茫然無助。更為嚴重的是，對社會保障政策感到茫然無助的并不僅僅發(fā)生在那些生活在低矮的平房中、沒有固定生活來源的“城市貧民”的身上，在那些享受了一部分社會保障政策的群體那里(很少有人能享受到所有的社會保障政策)，被動、無助、茫然、憤恨同樣普遍地存在。（注1）下崗職工中的絕大部分，作為本該享受社會保障的最主要的群體，卻并沒有充分享受到制度所規(guī)定的他們應得的全部社會保障待遇，而且在談論社會保障制度時也顯得茫然無措或知之甚少。顯然，“制度的文本規(guī)定”與“制度的實踐運行”之間出現(xiàn)了偏離，從而使得制度并沒有取得制度設計者原初所設計的績效。為什么會出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象呢?得益于諸多學者的努力，我們今天已經(jīng)可以正視“制度的文本規(guī)定”與“制度的實踐運行”之間的偏離，并把它當作一種制度的“常態(tài)”加以分析：經(jīng)濟學對這一問題的探索成果已有目共睹；在法學上，我們有“書本上的法”與“行動中的法”、“死法”與“活法”之分；在政治學中，我們有“國家意識的表達”與“國家意識的執(zhí)行”、“政治”與“行政”之分對“應然”與“實然”之間差異的重視儼然已成為絕大部分社會科學的一個基本共識，而社會學的任務則是需要進一步從經(jīng)驗和理論兩個層面揭示這種差別存在的具體形態(tài)及其形成的過程、邏輯、技術和機制。所以，本文的研究，部分地是為了給國有企業(yè)下崗職工社會保障制度在實際運行中與制度文本發(fā)生偏差這一社會事實本身提供一種可能的解釋，但更重要的，乃是以此為個案，在更為普遍的意義上揭示出造成這種偏差的結(jié)構(gòu)性原因之一：制度的封閉。之所以是“原因之一”，乃是因為筆者認為，雖然“偏離”本身乃是一種常態(tài)，但“偏離”的具體形態(tài)及背后的邏輯和機制卻是多源的，描述和解釋這些具體形態(tài)的概念和理論也是多樣的?！爸贫鹊姆忾]”建立在這樣一個基本假定的基礎之上：一項制度要想從峰層盡可能地按照文本本身規(guī)定的那樣有效地貫徹到基層，一是要有作為“代理人”的執(zhí)行機構(gòu)及依附于它的“制度的執(zhí)行路徑”，二是要使制度的目標群體具有制度參與（注2）的機會和能力。而制度的封閉，恰恰是在“制度的執(zhí)行路徑”上產(chǎn)生了封閉，使得制度的目標群體無法實現(xiàn)有效的制度參與，并最終被拋出這個制度運作本身之外。我們在本文中所描述的國有企業(yè)下崗職工社會保障制度在實際運行中的這種狀況，就是一種“制度的封閉”，它和有的學者已經(jīng)分析過的“制度變通”之間的相似我們將在后文述及，現(xiàn)在要指出的，是它們之間存在的細微但重要的差別：這首先在于，雖然變通在形式上也是“制度的文本設計”與“制度的實踐運行狀態(tài)”之間發(fā)生了偏差，但這種偏差的結(jié)果是使原先的制度變得對制度的目標群體更加有利、更加靈活，甚至最終改變原先的制度設計（注3），而“制度的封閉”的后果則是制度的目標群體享受不到或不能充分享受制度所規(guī)定的權利和利益，且因為種種原因而失去制度參與的機會和能力；二是變通的實現(xiàn)必然會有具體的行動者從中扮演著博弈和利益最大化的角色，但封閉則是制度的設計者與其目標群體之間產(chǎn)生了“空間”，沒有一個有效的渠道將兩者銜接起來也就是說，如果把從“制度的文本規(guī)定”到“制度的實踐運行”的過程比喻成傳輸電流的話，變通只不過是在傳輸過程中改變了電壓和電阻(甚至最終電流為零)，但傳輸者始終是存在著的，封閉則往往在傳輸者上發(fā)生了缺席。需要說明的是，本文所稱的“制度”，主要指由國家立法機構(gòu)頒布的法律、法規(guī)和行政機關頒布的法規(guī)、政策，也就是所謂的“正式制度”。這樣，“制度的封閉”指的就是針對國家的正式制度在實踐過程中的情況而言了。（注4）然而，我們上述的基本假設可能會遭到一些很有意義的質(zhì)疑。比如社會保障制度之所以出現(xiàn)不太令人滿意的績效，究竟是制度設計的問題還是實際的操作?究竟是總體上的設計出了問題還是具體的細節(jié)上出了偏差?有的研究者已經(jīng)論證，社會保障主要的問題不是實際操作而是制度設計，不是具體細節(jié)而是總體設計（注5）。從表面上看，這一論斷與本文的觀點是截然不同的。但實際上，兩者并無沖突：我們在這里考察制度是如何封閉的，并不意味著我們假設制度的設計是完美無缺的，更不能把我們的命題庸俗地理解為“制度是好的，可是一落實就走樣了”，因為我們也認為，一個在實踐運作過程中出現(xiàn)封閉的制度必然在其原初設計時就存在著缺陷，只不過我們的“興奮點”不在于這些缺陷是什么，而在于這些缺陷是如何在制度被執(zhí)行的過程中“發(fā)作”、在哪發(fā)作，從而造成制度封閉的。實際上，在后面我們給出的針對制度封閉的“對策”上，有許多亦是從制度設計的層面上提出的，因為作為“國家意志表達”的制度設計(政治)與作為“國家意志執(zhí)行”的實踐運作(行政)從來就是密切相關的。那么，國家當初在設計現(xiàn)行的社會保障制度時要表達的意志是什么呢?這背后又究竟是怎樣的一個邏輯呢?考察這一點非常重要：只有首先弄清制度的原初設計者(國家)之所以如此這般地制定各項制度的邏輯以及它所預設的“制度的執(zhí)行路徑”，才能夠“順藤摸瓜”地診斷出制度到底在哪些環(huán)節(jié)出現(xiàn)了封閉、如何封閉的，以及隱藏在背后的過程、邏輯、技術和機制。并就制度的封閉給出我們的一些對策，嘗試著跳出社會保障制度的圈子，在理論層面上給予進一步地提煉和發(fā)揮。國家制度的邏輯及路徑出于技術上的考慮，本文將討論對象限定在社會保障制度中針對國有企業(yè)下崗職工，它的原初設計及其邏輯也就只能從國有企業(yè)下崗職工社會保障制度最終定型的時間及當時的時代背景中去尋覓（注6）。我們把目光聚焦到1998年。正是在這一年，國家提出了“國企改革三年脫困”的目標和“鼓勵兼并、規(guī)范破產(chǎn)、下崗分流、減員增效、實施再就業(yè)工程”的思路，其中“下崗分流”作為“國企改革措施的關鍵”被強力推行，在此政策背景下，1998年之后形成了國企職工下崗的第二個高峰(第一個高峰是國企改革進程開始加快的1993年)；也正是在這一年，中共中央、國務院召開“國有企業(yè)下崗職工基本生活和再就業(yè)工作會議”，在此會議上頒發(fā)的關于切實做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知成為對下崗職工提供相應保障的最主要的依據(jù)，而勞動與社會保障部作為執(zhí)行這一政策的政府機構(gòu)也于當年成立并推出了一系列具體制度?？傊?jīng)過較長一段時間的“摸著石頭過河”，到1998年，針對國有企業(yè)下崗職工的社會保障的制度設計已基本“定型”，并隨著國企改革進入“攻堅階段”而在全國范圍內(nèi)廣泛推行我們調(diào)查中所接觸的下崗職工大都應該按照這一制度所規(guī)定的路徑和內(nèi)容享受自己的社會保障權利，我們衡量其是否享受到了他所應