社會其它相關論文-我國現(xiàn)行集體土地管理制度存在的突出問題與對策思考.doc

社會其它相關論文-我國現(xiàn)行集體土地管理制度存在的突出問題與對策思考摘要我國自改革開放以來，農(nóng)民集體所有的土地(以下簡稱集體土地)一直處于三大方面的威脅之下：政府動用征收權征收集體土地、村委會及其干部亂批亂占集體土地、村民個人亂占集體土地。究其根源在于我國現(xiàn)行集體土地管理制度的立法及其執(zhí)法均存在問題，亟須解決。關鍵詞集體土地；存在問題；對策我國的土地分為國有土地和集體土地。隨著我國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展和城市化步伐的不斷加劇，城鄉(xiāng)差距不斷拉大，“三農(nóng)”問題特別是土地問題尤顯突出。自改革開放以來，集體土地一直處于三大方面的威脅之下：政府動用征收權征收土地、村委會及其干部亂批亂占土地、村民亂占土地用于非農(nóng)建設。東南沿海有些地方的農(nóng)民甚至出現(xiàn)無地可耕現(xiàn)象。筆者長期關注集體土地問題，并代理過一系列涉及集體土地的訴訟案件，發(fā)現(xiàn)集體土地的權利者很難在目前法律框架內(nèi)保護自己的利益，究其根源在于我國現(xiàn)行集體土地管理制度的立法及執(zhí)法均存在問題。如果相關立法機關不盡早予以修正，相關執(zhí)法機關不依法行使職權，那么集體土地難免被繼續(xù)侵害，我國堅守18億畝耕地的紅線遲早會被突破。一、現(xiàn)行集體土地管理制度立法存在的突出問題(一)在立法中關于集體土地所有權的四項權能規(guī)定均存在不同程度的缺失。民法通則第71條規(guī)定：“財產(chǎn)所有權是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用一收益和處分的權利?！钡珡奈覈壳扒闆r看，集體土地所有權上述的四項權利都受到不同程度的限制。首先，關于集體土地使用權權利受限制問題。集體土地使用權主要包括兩個方面，一是農(nóng)用地的承包經(jīng)營權，二是建設用地的使用權。根據(jù)農(nóng)村土地承包法第8條第l款規(guī)定：“農(nóng)村土地承包應當遵守法律法規(guī)，保護土地資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。未經(jīng)依法批準不得將承包地用于非農(nóng)建設。”可見，對于承包經(jīng)營的農(nóng)用地，國家規(guī)定只能用于農(nóng)業(yè)用途，不能用于非農(nóng)用途。土地管理法第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權發(fā)生轉移的情況除外。”從以上規(guī)定可見，集體土地使用權是一種被限制的物權。我國集體土地的占有權及收益權源于土地使用權，集體土地所有權人僅能在農(nóng)業(yè)用地和本集體內(nèi)部的建設用地范圍內(nèi)行使有限的占有和收益權能，而對非農(nóng)用地沒有占有和收益的權利。其次，集體土地的所有權人對其集體所有土地的處置權幾乎被剝奪。根據(jù)土地管理法第2條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！边@里的土地當然包括集體土地?？梢?，集體土地的最終處置權實際上屬于國家。這不僅剝奪了集體土地的出讓權，也使本應由農(nóng)民集體享有的收益流入國庫，導致集體土地所有權缺失處分權。(二)在土地管理法律法規(guī)中關于集體土地征收規(guī)定存在問題。根據(jù)土地管理法第2條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，但問題是相關法律至今沒有對所謂的“公共利益”進行明確界定，導致凡是只要取得土地征收的批文，無論其用來干什么，似乎均符合“公共利益”；盡管土地管理法及物權法對征收土地均規(guī)定應依法予以補償，但問題是相關法律法規(guī)的補償標準太低，根本無法保障土地被征收農(nóng)民的生活；根據(jù)土地管理法實施條例第25條第1款規(guī)定：“征用土地方案經(jīng)批準后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施”、第2款規(guī)定：“市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準的征用土地方案，會同有關部門擬定征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村予以公告，聽取被征用土地農(nóng)民集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級人民政府協(xié)調；協(xié)調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施?！笨梢?，市、縣人民政府既是土地征收者，又是補償標準的批準者，更是爭議的協(xié)調者，集運動員、裁判員于一身，法律賦予如此權力，本身就無法保障土地被征收者的利益。而對土地征收行為不服，相關法律法規(guī)至今也沒有賦予被征收者相應的救濟權利。(三)在部分法律、法規(guī)中無視村民小組作為集體土地所有權主體的存在。根據(jù)村民委員會組織法第19條規(guī)定：“涉及村民利益的下列事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理：(七)宅基地的使用方案”、根據(jù)福建省實施中華人民共和國土地管理辦法第42條第1款規(guī)定：“農(nóng)村村民申請住宅用地，應當持戶口簿、家庭成年成員的身份證，向村委會提出申請，經(jīng)村委會或者村民代表會議同意后，公布征詢本村村民的意見，在十五日內(nèi)未提出異議的，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核后，報縣級人民政府批準?！钡F(xiàn)實是我國目前集體土地所有權幾乎屬于村民小組集體，并不屬于村委會，以致村民取得宅基地的相關權利憑證，可以不經(jīng)土地所有權人村民小組集體的同意，實際上剝奪了村民小組集體所有權人的權利。(四)我國刑事立法對土地違法案件規(guī)定的懲處力度不夠。根據(jù)刑法第342條規(guī)定：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！钡?10條規(guī)定：“國家機關工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，濫用職權，非法批準征用、占用土地，或者非法低價出讓國有土地使用權，情節(jié)嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑。”可見，刑法對侵犯土地的犯罪規(guī)定四種罪名，即非法占用耕地罪、非法批準征用罪、非法批準占用土地罪、非法低價出讓國有土地使用權罪，法定最高刑為7年有期徒刑。我國刑法第5條規(guī)定：“刑罰的輕重，應當與犯罪分子所犯罪行和承擔的刑事責任相適應?！边@就是刑法所確立的罪刑相適應原則。現(xiàn)行刑法規(guī)定的侵犯土地犯罪所承擔的刑事責任，與犯罪分子所造成的嚴重后果相比顯得太輕，不符合我國刑法確立的罪刑相適應原則，屢禁不止的土地違法案件充分證明這一點。二、現(xiàn)行集體土地管理制度執(zhí)法存在的突出問題(一)盡管法律早已對土地利用應規(guī)劃作出明確規(guī)定。但有些地方政府及其職能部門并沒有依法行政。土地用途包括集體土地用途至今仍缺乏規(guī)劃。土地管理法第4條第2款規(guī)定：“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地”；第17條第1款規(guī)定：“各級人民政府應當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設用地對土地的要求，組織編制土地利用總體規(guī)劃”；第18條第1款規(guī)定：“下級土地利用總體規(guī)劃應當依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制”；第20條第1款規(guī)定：“縣級土地利用總體規(guī)劃應當劃分土地利用區(qū)，明確土地的用途”，第2款規(guī)定：“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃應當劃分土地利用區(qū)，根據(jù)土地使用的條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告”。國務院早在1993年6月29日頒布的村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例第6條第3款規(guī)定：“鄉(xiāng)級人民政府負責本行政區(qū)域的村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理工作”、第14條第1款規(guī)定：“村莊、集鎮(zhèn)總體規(guī)劃和集鎮(zhèn)規(guī)劃，須經(jīng)鄉(xiāng)級人民代表大會審查同意，由鄉(xiāng)級人民政府報縣級人民政府批準”，第2款規(guī)定：“村莊建設規(guī)劃，須經(jīng)村民會議討論同意，由鄉(xiāng)級人民政府報縣級人民政府批準”。福建省實施中華人民共和國土地管理辦法第41條第3款規(guī)定：“村民建住宅應當統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、節(jié)約用地，未編制村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃的不得審批村民住宅用地”。從以上可見，我國相關法律法規(guī)對土地利用應當規(guī)劃已作出明確規(guī)定。然而，這些規(guī)定至今沒有得到很好的貫徹施行，導致集體土地的規(guī)劃用途至今不清，村民申請住宅建設因缺乏規(guī)劃而無法得到審批。(二)有些縣級人民政府及其土地管理部門不依法對集體土地所有權、使用權確權發(fā)證。導致集體土地所有權主體長期存在“缺位”。土地管理法第10條和農(nóng)業(yè)法第11條均規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村