民辦非營利性與營利性學(xué)校將分類管理.docx

民辦非營利性與營利性學(xué)校將分類管理作者： 孟慶偉| 發(fā)表時間：2015.05.04刊發(fā)于總2108期中國經(jīng)營報事件版 日前，一位接近教育部的專家向中國經(jīng)營報記者透露，教育部正在加緊研究制定民辦學(xué)校分類管理配套政策，擬將民辦學(xué)校按非營利性和營利性實施分類管理。今年1月，國務(wù)院常務(wù)會議討論通過了對教育法、高等教育法、教育促進(jìn)法進(jìn)行一攬子修改的修正案草案，明確對民辦學(xué)校實行分類管理，允許興辦營利性民辦學(xué)校。十八屆三中全會提出，鼓勵社會力量興辦教育。而據(jù)記者了解，實際上近幾年在義務(wù)教育階段，探索多種體制辦學(xué)的實踐也正在各地上演，如公私合作辦學(xué)、委托辦學(xué)、學(xué)校家長共建辦學(xué)等，社會力量發(fā)揮著越來越多的作用。但學(xué)校管理者及教育部門也遭遇了體制機(jī)制的困境，這其中就涉及對民辦學(xué)校實行分類管理的問題。民辦學(xué)校將分類管理教育部在今年2月發(fā)布的2015年重點(diǎn)工作中提到，將“研究制定民辦學(xué)校分類管理配套政策”。而年初，國務(wù)院常務(wù)會議討論通過部分教育法律修正案草案，明確對民辦學(xué)校實行分類管理，允許興辦營利性民辦學(xué)校。就在不久前，教育部副部長魯昕在參加一次會議時也表示：“要構(gòu)建非營利性和營利性民辦學(xué)校分類管理、差別化扶持的政策體系對民辦教育實行分類管理，差別化扶持更有利于滿足教育的公益性屬性和多樣化需求?！睂嶋H上，對民辦學(xué)校實行分類管理，并不是一個新話題。早在2011年頒布的中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）中，就提出“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”。但今年以來，隨著我國深化改革的逐步推進(jìn)，中央頂層設(shè)計和教育主管部門對允許興辦營利性民辦學(xué)校、對民辦學(xué)校實行分類管理的表態(tài)，意味著未來幾年我國在多元化辦學(xué)體制機(jī)制創(chuàng)新上將有系列改革。目前教育領(lǐng)域一個普遍被認(rèn)同的現(xiàn)實是，現(xiàn)在中國教育發(fā)展的主要矛盾，是老百姓對于高質(zhì)量、多樣化的教育需求得不到滿足?！拔覈慕逃w系發(fā)展的方向，應(yīng)該是多元的、靈活的、開放的。要造就這樣一個教育體系，政府在其中既起主導(dǎo)作用，同時也是阻礙。在滿足教育資源不足的時候，政府起到了非常有效的作用，但在提高教育質(zhì)量和多樣化的過程中，政府的作用是有限的。”教育部教育發(fā)展研究中心教育體制改革研究室主任王烽表示。事實上，近些年政府已經(jīng)開始逐步在辦教育上放權(quán)，留下的空間在過去一段時間主要是市場力量來填充，辦成實際上盈利的教育產(chǎn)業(yè)。在王烽認(rèn)為，這實際上在影響著我們的教育，不管是觀念還是實踐。在政府和市場之間實際上缺少一種社會的力量，非營利性的力量。民辦學(xué)校分為營利性和非營利性兩類。一位接近教育部的專家向記者透露，教育部正在加緊研究制定民辦學(xué)校分類管理配套政策，國家將出臺辦法解決現(xiàn)有不符合這兩類標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校的過渡性政策。他還表示，目前所說的營利性教育機(jī)構(gòu)主要指培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，過去的相關(guān)法律規(guī)定不允許教育機(jī)構(gòu)盈利，未來的政策或?qū)⒂兴黄啤６鄻踊k學(xué)探索據(jù)記者了解，實際上近幾年在義務(wù)教育階段，探索多種體制辦學(xué)的探索也正在各地實踐，民間力量發(fā)揮著越來越多的作用，如公私合作辦學(xué)、委托辦學(xué)等。大力推進(jìn)依法治校，建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，是國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）提出的要求。上述公私合作辦學(xué)、委托辦學(xué)的模式中，政校分開、管辦分離也是其進(jìn)行教育體制改制創(chuàng)新的核心所在?！皬娜澜鐏砜?，公立的學(xué)校其實是屬于社會的，但是在中國現(xiàn)有的體制下，作為事業(yè)單位運(yùn)作的公立學(xué)校，實際上成了教育行政部門的附屬物，我們提了很多年的建立學(xué)?，F(xiàn)代管理體制，建立董事會管理下的校長治校，管辦經(jīng)分離，實際上都落實不下去?！彬v訊公益基金會執(zhí)行秘書長竇瑞剛說，這其中的原因就在于學(xué)校即便建立了校董事會、實現(xiàn)了校長法人制，但校長還是被任命的行政官員。深圳明德實驗學(xué)校，公立性質(zhì)，政府撥款配制學(xué)校的土地、設(shè)施設(shè)備及教育經(jīng)費(fèi)，但這是一所深圳市福田區(qū)政府與企業(yè)基金會騰訊公益慈善基金會合作舉辦的學(xué)校。深圳明德實驗學(xué)校校長程紅兵表示，學(xué)校承擔(dān)著教育改革和實驗的任務(wù)?！皬墓芾眢w制上，有兩個管理主體，一個是明德教育基金會，一個是明德校長會，實行的是董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制?！背碳t兵說。其中，明德教育基金會由福田區(qū)政府和騰訊慈善基金會共同出資成立，并由區(qū)政府授權(quán)成立深圳明德實驗學(xué)校。校長擁有很大的自主權(quán)，是深圳明德實驗學(xué)校的一個特點(diǎn)，包括用錢自主、用人自主、課程自主?！皩W(xué)校不對教育局負(fù)責(zé)，不對區(qū)政府負(fù)責(zé)，只對明德教育基金會負(fù)責(zé)?！鄙钲诟Ｌ飬^(qū)教育局副局長陳元發(fā)稱。在現(xiàn)有教育體制束縛了學(xué)生的發(fā)展、學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過重的現(xiàn)實語境下，陳元發(fā)稱，福田區(qū)教育局的這個嘗試是想嘗試一下，“政府少管一點(diǎn)看能不能有一條新的路子來”?！袄习傩諏τ诮逃€有很多非議，實際上教育跟經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是一樣的，就是公平和效率的問題。我們搞這個合作就是為了效率?！标愒l(fā)說。劉京海有多重身份，既是一名校長，同時又是一家教育咨詢機(jī)構(gòu)上海成功教育管理咨詢中心的負(fù)責(zé)人。更重要的，他是上海探索委托管理農(nóng)村學(xué)校模式的探索者之一。從2007年開始，上海市進(jìn)行委托管理農(nóng)村學(xué)校的探索，兩年一輪，目前已經(jīng)進(jìn)行了四輪，探索了140所學(xué)校。而浦東新區(qū)的探索比上海早了2年。我國有數(shù)量眾多的農(nóng)村學(xué)校，但其學(xué)校的管理與城市學(xué)校相比，還需要規(guī)范。在浦東新區(qū)委托管理農(nóng)村學(xué)校的設(shè)計者、國家督學(xué)、上海市教委原副主任尹慶后看來，改革的動因源于“想偷懶”。浦東新區(qū)作為上海的大區(qū)，管理著600余所教育單位，與其他區(qū)相比，管理任務(wù)非常重。作為政府，不能推卸責(zé)任，但是學(xué)校管理的責(zé)任能不能轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移給誰？尹慶后選擇了從上海閘北區(qū)引入劉京海校長，并與劉京海負(fù)責(zé)的教育咨詢機(jī)構(gòu)建立民事的委托關(guān)系。尹慶后認(rèn)為，委托管理模式的好處在于，讓優(yōu)質(zhì)的教育資源能夠跨越行政界線的藩籬，流動起來；政府培育了非政府的教育機(jī)構(gòu)，政府和機(jī)構(gòu)建立契約關(guān)系，購買教育服務(wù)，這也符合社會治理改革的要求；第三，對政府來講，實行了政府的某一方面的職能轉(zhuǎn)變。但成功教育管理咨詢中心與教育部門并不是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，是一個契約關(guān)系，那么必須有一個第三方來仲裁，因此也就產(chǎn)生了管辦評的雛形。劉京海表示，在確立合作關(guān)系及辦學(xué)的過程中，教育部門委托第三方對學(xué)校進(jìn)行方案評估和中期評估。農(nóng)村學(xué)生流失，到重回學(xué)校，浦東的這種委托管理的模式成為上海進(jìn)行教育改革創(chuàng)新的樣本。體制機(jī)制困境然而，辦學(xué)體制機(jī)制上的創(chuàng)新，也讓學(xué)校的管理者面臨了不少困惑。北京日日新學(xué)堂從2006年9月辦校時的只有1位老師、4名學(xué)生，到如今學(xué)校占地150畝、擁有320名學(xué)生和80名教師，王曉峰認(rèn)為，至少這300多名學(xué)生和家長是認(rèn)同這種辦學(xué)理念的：自然而然的教育，關(guān)注孩子成長的完整性、隱秘性和自主性。但學(xué)校目前面臨沒有政府資源、沒有政府土地支持、沒有教育撥款、甚至沒有政府的合法資質(zhì)的尷尬局面?！跋Ｍ覀兊恼軌蚩紤]這樣的教育，能不能讓其合法化，讓我們這些孩子們能夠有安全感，讓家長有安全感?！蓖鯐苑逑蛴浾咛寡?，為了能將學(xué)堂持續(xù)辦下去，只能掛靠在其他學(xué)校下。如果在義務(wù)教育階段不去民辦學(xué)校上學(xué)，就要去公立學(xué)校接受義務(wù)教育。義務(wù)教育的概念，是強(qiáng)制性、免費(fèi)性的，從這個意義上說，民辦學(xué)校提供的不是強(qiáng)制性、免費(fèi)性的教育，那么民辦學(xué)校應(yīng)該是在義務(wù)教育體系之外的。“但按照現(xiàn)有的政策，社會力量可以舉辦民辦學(xué)校，但是有一個資質(zhì)問題，這個資質(zhì)是一個死結(jié)?！蓖醴檎f。他認(rèn)為，在對合格教育的認(rèn)定上，實際上目前的評價標(biāo)準(zhǔn)不是多元的?！敖逃粌H是國家的，由國家制定標(biāo)準(zhǔn)、有硬性要求，也應(yīng)該是老百姓自己的，由老百姓來評價。老百姓認(rèn)為好的學(xué)校，為什么政府不能給它一個許可證呢？”王烽說，在資質(zhì)問題上，未來政策層面應(yīng)該有所突破。雖然是合法的、且有辦學(xué)資質(zhì)，但鄭洪與王曉峰遭遇了同樣的體制困境。位于北京大興區(qū)的北京蒲公英中學(xué)，是一所專為打工子弟服務(wù)的民辦非營利性學(xué)校。民辦非營利學(xué)校在我國并不是新的模式，但數(shù)量相對比較缺乏。學(xué)校實行理事會指導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。校長鄭洪介紹，學(xué)校的資金來源以捐贈為主，超過70%，此外政府占5%。其中，捐贈部分，國內(nèi)團(tuán)體捐贈占29%，個人占37%，國外占10%。鄭洪說，這種民辦非營利學(xué)校體制的形成，經(jīng)歷了非?？部赖倪^程，包括當(dāng)初計劃改造的一所學(xué)校的財務(wù)不透明、合伙人中打著非營利的旗號卻想賺錢的目的等。如今，在北京非京籍子女升學(xué)有一定困難的情況下，升學(xué)問題成為學(xué)校的“痛點(diǎn)”。鄭洪說，河北的異地高考政策出來后，學(xué)校幫助畢業(yè)生通過考入距離河北較近的河北固安一中和三中完成升學(xué)。“這些年的政策越來越緊了，打工子弟人群數(shù)以千萬計，我們致力于給孩子找到下一家升學(xué)的學(xué)校。但隨著政策的變化，每年都有所變化。”鄭洪說。事實上，北京蒲公英中學(xué)遇到的問題，也反映了我國對民辦學(xué)校進(jìn)行分類管理中遇到的一些困難。不久前，國務(wù)院常務(wù)會議討論通過了對教育法、高等教育法、教育促進(jìn)法進(jìn)行一攬子修改的修正案草案，明確對民辦學(xué)校實行分類管理，允許興辦營利性民辦學(xué)校。王烽說，目前民辦學(xué)校投資辦學(xué)和捐資辦學(xué)的多，但是我們在管理上并沒有兩套制度，投資辦學(xué)也按照非營利的要求去管理，“實際上管不了，也管不住，所以讓捐資辦學(xué)受到了壓力，非營利性質(zhì)突出不出來”。他認(rèn)為，對民辦學(xué)校分類管理的主要目的，是鼓勵各種教育的發(fā)展，最主要的還是鼓勵非營利性教育的發(fā)展。但非營利性民辦學(xué)校在舉辦的過程中，面臨規(guī)范缺失的問題，這也是對民辦學(xué)校分類管理中遇到的問題。十八屆三中全會提出，鼓勵社會力量興辦教育。據(jù)透露，目前多個部門正在制定捐