關(guān)于新升級(jí)國家級(jí)開發(fā)區(qū)規(guī)范管理的幾點(diǎn)思考.doc

關(guān)于新升級(jí)國家級(jí)開發(fā)區(qū)規(guī)范管理的幾點(diǎn)思考省級(jí)開發(fā)區(qū)升級(jí)標(biāo)志著中國開發(fā)區(qū)發(fā)展從數(shù)量擴(kuò)張進(jìn)入質(zhì)量提升的新階段，相關(guān)部門應(yīng)從當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的國內(nèi)外形勢(shì)以及開發(fā)區(qū)發(fā)展所處的特定階段著手，加強(qiáng)對(duì)新升級(jí)開發(fā)區(qū)的規(guī)范管理，積極主動(dòng)地應(yīng)對(duì)開發(fā)區(qū)提檔升級(jí)后出現(xiàn)的各類問題。一、防范產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同構(gòu)和不良競(jìng)爭(zhēng)目前，中國的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)已經(jīng)存在一定程度的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，大多數(shù)經(jīng)開區(qū)和高新區(qū)都是以先進(jìn)制造、電子信息、生物醫(yī)藥、新材料等為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，也有一部分經(jīng)開區(qū)和高新區(qū)房地產(chǎn)、行政管理、餐飲娛樂等服務(wù)業(yè)占有一定比重，很多地方和城市的經(jīng)開區(qū)和高新區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沒有明顯的區(qū)別，并且相互間在招商引資、項(xiàng)目布局等方面存在惡性競(jìng)爭(zhēng)。省級(jí)開發(fā)區(qū)升級(jí)后，中國國家級(jí)開發(fā)區(qū)數(shù)量大幅度增加，截止2014年6月30日，國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)已經(jīng)達(dá)到215家，在東、中、西、東北四大區(qū)域及31 個(gè)省份均有分布，特別是一些東部沿海發(fā)達(dá)省市分布著多家國家級(jí)開發(fā)區(qū)。在目前國家加強(qiáng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展、進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、解決產(chǎn)能過剩等新環(huán)境和形勢(shì)下，必須更加重視省級(jí)開發(fā)區(qū)升級(jí)后開發(fā)區(qū)加快發(fā)展面臨的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和不良競(jìng)爭(zhēng)問題，這既包括國家級(jí)經(jīng)開區(qū)和高新區(qū)之間，也包括國家級(jí)開發(fā)區(qū)和省級(jí)開發(fā)區(qū)之間。應(yīng)充分依托和發(fā)揮各類、各級(jí)開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)、特色和比較優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持存量?jī)?yōu)化和增量引導(dǎo)相結(jié)合，加強(qiáng)規(guī)劃約束、準(zhǔn)入嚴(yán)控和政策激勵(lì)，促進(jìn)開發(fā)區(qū)分工合作、良性競(jìng)爭(zhēng)和錯(cuò)位發(fā)展。二、加強(qiáng)規(guī)范園區(qū)擴(kuò)區(qū)和一區(qū)多園改革開放以來，開發(fā)區(qū)保持快速發(fā)展，發(fā)達(dá)省市的開發(fā)區(qū)內(nèi)已經(jīng)布滿了各類項(xiàng)目，空間接近飽和，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的一些開發(fā)區(qū)仍存在土地閑置、利用率低的現(xiàn)象。不少開發(fā)區(qū)采取擴(kuò)大范圍或者區(qū)外建設(shè)“一區(qū)多園”的方式，直接或變相擴(kuò)大開發(fā)區(qū)的面積。對(duì)于開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積相對(duì)較小或者開發(fā)區(qū)內(nèi)非工業(yè)用地比重過高、確實(shí)難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)集聚和升級(jí)需求的情況，適當(dāng)擴(kuò)大開發(fā)區(qū)面積是合理可行的。但是，也存在一些開發(fā)區(qū)為了圈占土地、享受有關(guān)優(yōu)惠政策和權(quán)益而隨意擴(kuò)大范圍或?qū)⒅苓叺钠渌麍@區(qū)并入開發(fā)區(qū)，造成土地資源浪費(fèi)和開發(fā)區(qū)之間的盲目攀比。這次省級(jí)開發(fā)區(qū)“升級(jí)熱”應(yīng)提前預(yù)防一些開發(fā)區(qū)借升級(jí)之名，進(jìn)行擴(kuò)區(qū)或大搞“一區(qū)多園”，要對(duì)開發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)和“一區(qū)多園”實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范的評(píng)估、論證和審批。開發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)必須符合土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃及有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的要求，收并其他園區(qū)必須考慮園區(qū)與開發(fā)區(qū)之間的區(qū)位通達(dá)和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)程度，同時(shí)要依照開發(fā)區(qū)現(xiàn)有土地的開發(fā)強(qiáng)度、投資強(qiáng)度、產(chǎn)出和利稅強(qiáng)度等主要指標(biāo)，科學(xué)論證開發(fā)區(qū)擴(kuò)大面積的必要性和可行性。三、細(xì)化整合針對(duì)不同開發(fā)區(qū)政策目前，國家級(jí)經(jīng)開區(qū)主要享受以下幾方面的優(yōu)惠政策：一是根據(jù)授權(quán)行使地、市級(jí)人民政府行政審批、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)與管理等職能；二是具有省級(jí)商務(wù)部門外商投資企業(yè)審批權(quán)限，有權(quán)批準(zhǔn)3 億美元以下鼓勵(lì)類、允許類外商投資項(xiàng)目；三是土地使用和重大項(xiàng)目立項(xiàng)更容易得到國家的支持；四是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可申請(qǐng)中央財(cái)政貸款貼息。國家級(jí)高新區(qū)在2008 年新企業(yè)所得稅法實(shí)施后，原來享有的高新企業(yè)所得稅減半征收、新辦高新企業(yè)免征2 年所得稅等優(yōu)惠政策擴(kuò)展到高新區(qū)以外的全部高新技術(shù)企業(yè)，區(qū)域性優(yōu)惠政策已經(jīng)取消，目前主要在爭(zhēng)取銀行信貸、上市融資、財(cái)政貼息、招商引資等方面具有品牌和信用優(yōu)勢(shì)。另外，各地方針對(duì)不同級(jí)別和類型開發(fā)區(qū)的發(fā)展也制定了名目繁多的各類優(yōu)惠政策。總體上看，國家對(duì)于開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策比較原則，各地方對(duì)于開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策則相對(duì)雜亂和不規(guī)范，大批省級(jí)開發(fā)區(qū)升級(jí)后必然對(duì)政策提出更高、更迫切的需求，容易造成政策的競(jìng)相攀比和惡性競(jìng)爭(zhēng)。應(yīng)細(xì)化整合開發(fā)區(qū)的各類政策，對(duì)于國家過于原則的政策要細(xì)化，制定便于操作和執(zhí)行的政策細(xì)則；對(duì)于地方相對(duì)雜亂的政策要整合，明確政策制定的原則、標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)惠限度，加快構(gòu)建開發(fā)區(qū)靈活有效、類型多樣、動(dòng)態(tài)調(diào)整的政策體系。四、建立完善合理可行的管理體制中國開發(fā)區(qū)大多實(shí)行地方政府派駐的黨工委領(lǐng)導(dǎo)下的管委會(huì)體制，管理機(jī)構(gòu)和職能相對(duì)精簡(jiǎn)，為開發(fā)區(qū)高效開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)行提供制度保障。目前，開發(fā)區(qū)管委會(huì)體制大致有三種模式：一種是比較常見的獨(dú)立的管委會(huì)模式，國家級(jí)開發(fā)區(qū)管委會(huì)一般享受地、市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，行政級(jí)別設(shè)置為副地市級(jí)；第二種是開發(fā)區(qū)與行政區(qū)一體化的管理模式，即開發(fā)區(qū)和所在城市行政市轄區(qū)設(shè)立統(tǒng)一的黨委和政府機(jī)構(gòu)，如大連經(jīng)開區(qū)、株洲高新區(qū)等；第三種是“多區(qū)合一”管理體制，即針對(duì)一個(gè)城市的多家開發(fā)區(qū)設(shè)立統(tǒng)一的管委會(huì)，對(duì)全市所有開發(fā)區(qū)實(shí)行集中管理，如廣州、哈爾濱等城市的開發(fā)區(qū)。省級(jí)開發(fā)區(qū)升級(jí)后，國家級(jí)開發(fā)區(qū)的數(shù)量明顯增加，特別是一些省會(huì)城市及沿海發(fā)達(dá)城市擁有多家國家級(jí)開發(fā)區(qū)和省級(jí)開發(fā)區(qū)，應(yīng)根據(jù)所在城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、開發(fā)區(qū)的類型、數(shù)量及開發(fā)建設(shè)階段，選擇適宜的開發(fā)區(qū)管理模式。同時(shí)，結(jié)合省級(jí)開發(fā)區(qū)升級(jí)后面臨的新形勢(shì)，探索建立有利于開發(fā)區(qū)升級(jí)發(fā)展的土地、財(cái)稅、金融、投資、人才、社保等領(lǐng)域的靈活體制，加快發(fā)展成為帶動(dòng)體制改革和創(chuàng)新的先行示范區(qū)。五、加強(qiáng)開發(fā)區(qū)相關(guān)資源共建共享目前，全國開發(fā)區(qū)之間存在一定的相互封閉、分割和盲目競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，尚未建立完整有效的資源要素流動(dòng)、配置體系和機(jī)制。國家層面對(duì)于開發(fā)區(qū)的統(tǒng)計(jì)和指導(dǎo)主要針對(duì)國家級(jí)開發(fā)區(qū)，目前相關(guān)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)并不完整，而且分屬商務(wù)部、科技部等不同部門，不利于國家級(jí)各類開發(fā)區(qū)之間的資源共享和要素流動(dòng)。上千家省級(jí)開發(fā)區(qū)由省、市和縣級(jí)政府進(jìn)行管理和統(tǒng)計(jì)，部分省級(jí)政府設(shè)立了開發(fā)區(qū)管理的專門機(jī)構(gòu)，但是仍有不少省級(jí)政府缺少對(duì)全省開發(fā)區(qū)的有效監(jiān)管，造成不同省份之間、不同城市之間甚至同一城市不同開發(fā)區(qū)之間的封閉和分割，難以實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)之間各類資源要素的有效配置。省級(jí)開發(fā)區(qū)升級(jí)后，開發(fā)區(qū)發(fā)展面臨新的競(jìng)爭(zhēng)和壓力，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各級(jí)各類開發(fā)區(qū)的信息統(tǒng)計(jì)、運(yùn)行監(jiān)管和戰(zhàn)略指導(dǎo)。中央和省級(jí)政府應(yīng)分別加快推進(jìn)和完善針對(duì)國家級(jí)和省級(jí)開發(fā)區(qū)的信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)，及時(shí)全面掌