影響公共政策的主要因素

1、影響公共政策的主要因素 按照系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，可以把公共政策看成是一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)。影響政策的除決策制度、決策方法外，還有其直接的工作環(huán)境，以及更廣闊的如社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、法律等一般環(huán)境。一、政治制度與決策制度政治制度一般指統(tǒng)治階級(jí)用以統(tǒng)治國(guó)家的方式和方法，如政體制度、國(guó)家結(jié)構(gòu)形式、政黨制度、選舉制度、官吏制度、決策體制與程序等。而決策制度是指黨和國(guó)家制定政策法令所采用的方式方法，涉及到最高決策權(quán)是什么，最高決策者是誰(shuí)、決策需經(jīng)過(guò)什么樣的合法程度、需要遵循什么原則等。它們都對(duì)政策具有重要影響。從本質(zhì)上說(shuō)，不同的政治制度以及相應(yīng)的決策制度對(duì)政策的影響，主要是通過(guò)決定誰(shuí)是最高決策者、什么是最高決策權(quán)體現(xiàn)

2、出來(lái)的。并且，由于決策制度還涉及到?jīng)Q策程序和原則的問(wèn)題，而決策程序和原則又決定了所采用的決策形式和決策方法，因而政治和決策制度還會(huì)通過(guò)這一系列的傳遞作用影響到所制定政策的質(zhì)量，即政策的科學(xué)性、有效性和可行性。二、直接決策者直接決策者是指依據(jù)法律或傳統(tǒng)在決策機(jī)關(guān)中占有決策職位因而直接參與決策的人，一般包括執(zhí)政黨組織、各級(jí)政府中有關(guān)的立法、行政、司法人員等。正是由于直接決策者直接參與政策的制定，因而他們對(duì)政策具有最為重要和明顯的影響。作為個(gè)人，不同的決策者其眼界、主張，以及他們的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)，必然會(huì)對(duì)政策的制定與執(zhí)行產(chǎn)生很大影響。三、人民大眾從根本上說(shuō)，人民大眾是公共政策制定和執(zhí)行的基礎(chǔ)。在現(xiàn)代

3、民主國(guó)家它表現(xiàn)得更為明顯。首先，人民可以通過(guò)選擇直接決策者而間接地影響政策。其次，人民大眾可以通過(guò)對(duì)政策的接受與否來(lái)影響政策。第三，人民群眾可以通過(guò)各種信息渠道向政府反映自己的意見(jiàn)和要求，從而影響政策。第四，人民可以通過(guò)自己的代表間接參與政策的制定。第五，人民大眾有權(quán)對(duì)政策的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)估?？傊?，人民大眾作為間接決策者，在政策過(guò)程的各個(gè)階段都對(duì)政策發(fā)生著重大影響。四、利益集團(tuán)與政黨政黨作為一種層次更高、組織更嚴(yán)密更正規(guī)、肩負(fù)的責(zé)任更大也更有影響力的政治組織，是最重要、對(duì)政策的影響最大的代表一定社會(huì)階級(jí)、階層、集團(tuán)根本利益的團(tuán)體。利益集團(tuán)對(duì)政策的影響方式，首要的是通過(guò)代表本集團(tuán)利益的直接

4、參與決策的人員提供政策備選方案、支持或反對(duì)某個(gè)政策方案等途徑直接影響政策；其次是影響公眾輿論，利用大眾傳媒宣傳鼓動(dòng)民眾支持自己的主張；第三，在資本主義國(guó)家里，還通過(guò)形成壓力集團(tuán)，通過(guò)游說(shuō)等方式說(shuō)服直接決策者或?qū)λ麄兪┘訅毫?，以影響公共政策。值得注意的是，在我?guó)這樣的社會(huì)主義國(guó)家，由于人民群眾根本利益的一致性，因而不存在資本主義國(guó)家那種相互爭(zhēng)權(quán)奪利的利益集團(tuán)。但現(xiàn)階段我國(guó)也存在著國(guó)家利益、集體利益和個(gè)人利益之間的矛盾，也還有在各地區(qū)、各行業(yè)、各部門(mén)之間的利益分配問(wèn)題，因而不同群體之間利益的差異也是客觀存在的，所以客觀上也存在不同?quot;利益集團(tuán)。他們也要通過(guò)各種方式表達(dá)和爭(zhēng)取自己的利益，同樣

5、也會(huì)對(duì)公共政策產(chǎn)生重大影響。我國(guó)的民主黨派對(duì)共產(chǎn)黨和政府的各項(xiàng)政策也具有重大影響。五、大眾傳播媒介（社會(huì)輿論）社會(huì)輿論可以促使大眾所關(guān)心的重大問(wèn)題及時(shí)進(jìn)入政策議程，它表達(dá)和反映人民群眾的愿望、呼聲和要求，對(duì)政策制定起到一種中介推動(dòng)作用，因而對(duì)政策具有十分重大的影響。但社會(huì)輿論要通過(guò)大眾傳播媒介的廣泛傳播才能形成。這些信息載體，潛在的卻是深刻地影響著人們的價(jià)值觀，影響著人們對(duì)外部世界的認(rèn)知，因而也影響著人們的判斷與選擇，影響著社會(huì)輿論乃至整個(gè)社會(huì)的行動(dòng)。大眾傳播媒介對(duì)公共政策的影響主要是通過(guò)對(duì)直接決策者和間接決策者的影響來(lái)實(shí)現(xiàn)的。六、經(jīng)濟(jì)制度經(jīng)濟(jì)制度是整個(gè)社會(huì)制度的基礎(chǔ)，它規(guī)定著社會(huì)生產(chǎn)中人與人

6、之間的關(guān)系，規(guī)定著社會(huì)的生產(chǎn)、分配、交換以及消費(fèi)的形式，規(guī)定著生產(chǎn)資料的所有制形式。經(jīng)濟(jì)制度通過(guò)作用于政治制度和決策制度對(duì)政策發(fā)生著影響，尤其對(duì)一些重大的政策更是如此。所以它是政策的一個(gè)重要的影響因素。七、總體文化按照美國(guó)文化人類(lèi)學(xué)家本尼迪克特的說(shuō)法，文化是通過(guò)某個(gè)民族的活動(dòng)而表現(xiàn)出來(lái)的一種思維和行動(dòng)方式，一種使這個(gè)民族不同于其它任何民族的方式。特定社會(huì)的總體文化給該社會(huì)成員規(guī)定了一套比較明確的行為規(guī)范和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，它歸根到底是一套價(jià)值體系。由于人們制定政策是以價(jià)值和利益為基礎(chǔ)的，因而文化對(duì)政策的影響是顯而易見(jiàn)的。由于文化的改變往往是一個(gè)漫長(zhǎng)的潛移默化的過(guò)程，所以文化對(duì)政策的影響往往是久遠(yuǎn)的。當(dāng)

7、然，文化從而占主導(dǎo)地位的社會(huì)價(jià)值觀是因時(shí)、因地、因社會(huì)制度不同而有區(qū)別的。文化從而占主導(dǎo)地位的社會(huì)價(jià)值觀也會(huì)變化。這就會(huì)直接影響到國(guó)家政策的變動(dòng)。八、國(guó)際環(huán)境任何國(guó)家都要與其它國(guó)家發(fā)生某種關(guān)系，特別在當(dāng)代更是如此。這種關(guān)系必然會(huì)影響到一個(gè)國(guó)家的政策，不僅是對(duì)外政策，也包括國(guó)內(nèi)政策。當(dāng)代隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快和信息技術(shù)的高速發(fā)展，各國(guó)之間相互依賴程度不斷加強(qiáng)，國(guó)際環(huán)境對(duì)各國(guó)的政策正發(fā)揮著越來(lái)越大的影響。摘要: 公共政策執(zhí)行在整個(gè)行政管理活動(dòng)中有著十分重要的地位。然而, 由于許多因素的影響, 在我國(guó)政府施政的過(guò)程中, 不同程度地存在著公共政策執(zhí)行偏誤的現(xiàn)象, 引起了經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活的無(wú)序

8、和混亂。本研究在分析了公共政策執(zhí)行偏誤的現(xiàn)象、原因后, 提出了相應(yīng)的解決對(duì)策, 為保證公共政策的順利執(zhí)行提供參考。 關(guān)鍵詞: 公共政策; 執(zhí)行偏誤; 矯正1引言公共政策執(zhí)行是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其組成人員通過(guò)運(yùn)用各種手段, 將公共政策的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí), 從而實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的一種行為。公共政策執(zhí)行是公共管理活動(dòng)的中心環(huán)節(jié),是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo), 解決政策問(wèn)題以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共資源權(quán)威性分配的主要途徑。對(duì)此, 美國(guó)公共行政學(xué)者艾利森指出:“在達(dá)到政府目標(biāo)的過(guò)程中, 方案確定的功能只占10 % , 而其余90 %取決于有效的執(zhí)行” 1 。這表明公共政策執(zhí)行在公共政策活動(dòng)及其生命過(guò)程中具有至關(guān)重要的地位和作用。然

9、而, 在公共政策執(zhí)行過(guò)程中, 由于各種因素的影響, 常常導(dǎo)致公共政策執(zhí)行出現(xiàn)偏誤, 公共目標(biāo)不能預(yù)期實(shí)現(xiàn)。在國(guó)內(nèi)外的政策實(shí)踐中, 政策執(zhí)行出現(xiàn)偏誤的問(wèn)題普遍存在。由于體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型等方面的原因, 當(dāng)前我國(guó)這一問(wèn)題尤為嚴(yán)重。政策在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)偏誤, 不但會(huì)直接影響政策問(wèn)題的解決, 導(dǎo)致預(yù)定政策目標(biāo)落空, 而且會(huì)損害政府形象,削弱政府權(quán)威和公信力。在當(dāng)前我國(guó)改革發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵階段和建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的新形勢(shì)下, 研究解決我國(guó)的公共政策執(zhí)行出現(xiàn)偏誤問(wèn)題, 無(wú)疑是一個(gè)十分重要、十分緊迫的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題, 對(duì)于提高我國(guó)公共政策執(zhí)行效率有著重要理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。2我公共政策執(zhí)行偏誤的主要表現(xiàn)作為政治

10、系統(tǒng)輸出的主要內(nèi)容, 公共政策本質(zhì)上是一種權(quán)威性的社會(huì)價(jià)值分配方案。然而, 公共政策在付諸實(shí)施之前仍然只是一種具有觀念形態(tài)的分配方案, 其效能必須經(jīng)過(guò)實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程才能得以發(fā)揮, 再好的公共政策也只有通過(guò)有效的執(zhí)行才能保證其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而, 由于受到各種因素的影響, 政策執(zhí)行的結(jié)果往往未能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。具體來(lái)說(shuō), 公共政策在執(zhí)行中出現(xiàn)的偏誤主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。(1) 政策敷衍指公共政策執(zhí)行者在實(shí)施政策的過(guò)程中只做表面文章,并未采取可操作的具體措施來(lái)貫徹執(zhí)行政策, 而是將政策束之高閣, 陽(yáng)奉陰違, 敷衍塞責(zé), 從而使嚴(yán)肅的政策在形形色色的花架子下變成了一紙空文, 根本談不上解決具體問(wèn)題,

11、實(shí)現(xiàn)具體目標(biāo) 2 。(2) 政策選擇執(zhí)行現(xiàn)實(shí)中運(yùn)行的政策往往由相互依存的、有著共同政策目標(biāo)的小政策組成, 一些政策執(zhí)行主體往往對(duì)政策“斷章取義、為我所用”, 只執(zhí)行符合自己利益的部分, 不符合自己利益的部分就不執(zhí)行, “見(jiàn)了黃燈趕快走, 見(jiàn)了紅燈繞道走”, 他們“耍小聰明”, “打小算盤(pán)”, 置國(guó)家政策原則于不顧。這種選擇性執(zhí)行使完整的政策在執(zhí)行過(guò)程中變得殘缺不全, 政策的整體功能難以發(fā)揮, 政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也必然大打折扣。(3) 政策附加公共政策在執(zhí)行過(guò)程中被加進(jìn)原來(lái)政策所沒(méi)有的內(nèi)容,使政策的調(diào)控對(duì)象、范圍、目標(biāo)、力度超出了原來(lái)的要求,從而使原政策不能到位, 導(dǎo)致政策擴(kuò)大化。政策附加的主要特點(diǎn)

12、是執(zhí)行者在原政策的基礎(chǔ)上自行設(shè)置“土政策”, 打著結(jié)合地方實(shí)際的旗號(hào)另搞一套, 自行其是, 謀取私利, 從而導(dǎo)致政策執(zhí)行變形。以我國(guó)的計(jì)劃生育政策為例, 我國(guó)的計(jì)劃生育政策本來(lái)是為了控制人口數(shù)量, 提高人口素質(zhì), 但在一些地方, 計(jì)劃生育罰款卻是鄉(xiāng)政府財(cái)政收入的一個(gè)重要來(lái)源, 有些地方竟把生育第二胎的指標(biāo)公開(kāi)拍賣(mài), 偏離了計(jì)劃生育政策的根本目的。(4) 政策歪曲公共政策執(zhí)行者在傳達(dá)和執(zhí)行中對(duì)政策精神實(shí)質(zhì)或部分內(nèi)容有意曲解, 利用政策的某些抽象性, 借口本地區(qū)或部門(mén)的特殊性做出不同的解釋, 從而導(dǎo)致政策失真, 甚至被替換為與原政策完全不同的“新”政策。(5) 政策抵制公共政策執(zhí)行者對(duì)現(xiàn)有的政策不

13、認(rèn)同、不接受, 從而產(chǎn)生抵制情緒, 使公共政策不能夠執(zhí)行到位, 達(dá)不到預(yù)期的效果。例如, 近年來(lái), 我國(guó)一些地方政府過(guò)分強(qiáng)調(diào)自身的情況,找各種原因讓中央“法外施恩”, 對(duì)中央宏觀調(diào)控政策一再置若罔聞, 甚至逆風(fēng)而行, “你說(shuō)你的, 我干我的”, 抵制心態(tài)異常頑固。(6) 野蠻執(zhí)行公共政策在當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共政策執(zhí)行應(yīng)更注重法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和思想教育手段的運(yùn)用。然而目前我國(guó)在公共政策執(zhí)行過(guò)程中普遍存在著濫用行政手段的現(xiàn)象,有的公共政策執(zhí)行人員對(duì)執(zhí)行對(duì)象動(dòng)輒命令、強(qiáng)制, 使執(zhí)行對(duì)象從心理上和行為上難以接受。行政手段在執(zhí)行中扭曲變形, 演變成野蠻執(zhí)行, 導(dǎo)致干群關(guān)系緊張, 極大地影響

14、了執(zhí)行效果。還有一些政策執(zhí)行人員向執(zhí)行對(duì)象解釋政策不夠,宣傳不到位, 忽視了思想教育手段的運(yùn)用, 一旦執(zhí)行對(duì)象對(duì)政策不理解, 出現(xiàn)為難和抵觸情緒, 執(zhí)行人員就采取制裁、經(jīng)濟(jì)處罰等方式, 野蠻執(zhí)行公共政策。更有一些政策執(zhí)行人員采取極端手段, 背離工作程序, 甚至采用違法違紀(jì)的方法執(zhí)行公共政策 3 。3我國(guó)公共政策執(zhí)行偏誤的主要原因當(dāng)前公共政策執(zhí)行出現(xiàn)偏誤, 有著主觀或者客觀等多方面的原因:(1) 政策本身的原因政策本身的質(zhì)量問(wèn)題是影響政策執(zhí)行效果的首要因素。一項(xiàng)政策能否得到有效的執(zhí)行, 往往取決于政策本身是否科學(xué)合理。政策執(zhí)行偏誤產(chǎn)生的一個(gè)前提條件, 就是政策本身存在著缺陷, 有漏洞可鉆。一般說(shuō)

15、來(lái), 政策是否存在缺陷主要從以下三方面來(lái)考慮: 一是政策是否合理。如果一項(xiàng)政策規(guī)定的各項(xiàng)內(nèi)容沒(méi)有反映客觀存在的現(xiàn)實(shí)情況, 政策所規(guī)定的各項(xiàng)行為不符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律, 那么政策本身便缺乏合理性, 導(dǎo)致其在執(zhí)行過(guò)程中將表現(xiàn)出政策行為規(guī)范與客觀實(shí)際的強(qiáng)烈沖突, 使政策執(zhí)行失去了實(shí)踐基礎(chǔ)。政策執(zhí)行機(jī)關(guān)在執(zhí)行這種缺乏合理性的政策時(shí), 理所當(dāng)然地會(huì)選擇“上有政策, 下有對(duì)策”的方式來(lái)敷衍。二是政策本身是否明晰。政策的明晰性, 要求政策方案要有嚴(yán)格的執(zhí)行界限、科學(xué)的操作程序、準(zhǔn)確的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等。缺乏明晰性的政策將使政策的可操作性減弱, 使政策執(zhí)行者與政策目標(biāo)群體無(wú)所適從, 同時(shí), 缺乏明晰性的政策會(huì)引起政

16、策的界限不清, 導(dǎo)致執(zhí)行者有空子可鉆, 對(duì)政策隨意變通, 同時(shí)也為有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)化解“風(fēng)險(xiǎn)”提供了口實(shí)。三是政策是否“前后左右”協(xié)調(diào)一致?，F(xiàn)在, 有許多政策是政出多門(mén), 莫衷一是。面對(duì)眾多相互沖突的政策時(shí), 政策執(zhí)行者不得不采取“優(yōu)選法”頂頭上司的優(yōu)先, 其他領(lǐng)導(dǎo)的靠后; 經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、杠杠部門(mén)的優(yōu)先, 其他部門(mén)乃至黨政機(jī)關(guān)的靠后; 領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人交辦的優(yōu)先,集體名義布置的靠后。這種做法違背了“政策面前人人機(jī)會(huì)均等、公平競(jìng)爭(zhēng)”的原則, 必然導(dǎo)致國(guó)家受損, 群眾吃虧,正確的政策難以執(zhí)行。四是政策是否多變。今天制定一個(gè)政策, 時(shí)隔不久, 情況發(fā)生了變化, 又匆忙出臺(tái)一個(gè)新政策,頭痛醫(yī)頭, 腳痛醫(yī)腳。政策多變, 朝

17、令夕改, 法無(wú)常規(guī), 缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性, 就無(wú)法建立起政策的權(quán)威性和可信度,也就很難使人遵從。(2) 政策執(zhí)行主體的原因任何一項(xiàng)政策最終要靠執(zhí)行主體來(lái)實(shí)施, 現(xiàn)實(shí)中政策執(zhí)行偏誤在很大程度上是由于政策執(zhí)行主體的原因造成的, 這表現(xiàn)在:1) 政策執(zhí)行主體的素質(zhì)不高由于歷史原因, 我國(guó)公務(wù)員與發(fā)達(dá)國(guó)家公務(wù)員比較起來(lái),素質(zhì)普遍不高, 從而, 文化水平低導(dǎo)致行政決策水平低; 職業(yè)道德差導(dǎo)致行政道德滑坡; 行政責(zé)任觀念淡薄導(dǎo)致?tīng)?zhēng)榮譽(yù)而避責(zé)任; 理論水平低導(dǎo)致官本位思想嚴(yán)重。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部沒(méi)有系統(tǒng)接受現(xiàn)代政策、科學(xué)知識(shí)的訓(xùn)練, 很難形成科學(xué)行政必備的系統(tǒng)觀念、戰(zhàn)略遠(yuǎn)見(jiàn)、迎接挑戰(zhàn)的心理素質(zhì)以及自覺(jué)接受監(jiān)督的民

18、主意識(shí)。這些弱點(diǎn)難免對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生不良影響。2) 執(zhí)行主體法制觀念淡薄從行政的角度看, 中國(guó)政府機(jī)構(gòu)的規(guī)范化、法制化程度不高, 變化的隨意性很大, 人治色彩濃厚。目前, 政策執(zhí)行中“按章程辦事的運(yùn)作”, “受規(guī)則約束的運(yùn)作”, “形式主義的非人格化的統(tǒng)治”, “不因人而異”等觀念并未深入人心,隨處可見(jiàn)官僚的“任性專(zhuān)斷”, “這種官僚主義常常以黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的指示、黨的利益、黨的紀(jì)律的面貌出現(xiàn), 這是真正的管、卡、壓” 4 。書(shū)面形式的行政法規(guī)約束不了現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的官場(chǎng)邏輯, 人格權(quán)威大于機(jī)構(gòu)權(quán)威和法律權(quán)威。顯然, 不依法行政是造成公共政策執(zhí)行效率遞減的重要原因。檢舉回答人的補(bǔ)充 2009-10-3

19、0 20:08 3) 利益主體之間的矛盾和沖突美籍加拿大學(xué)者戴維伊斯頓認(rèn)為: “政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值做權(quán)威性的分配” 5 。政策的核心就是要解決社會(huì)利益的分配問(wèn)題, 所有政策最終都表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)利益關(guān)系的處理。公共政策對(duì)利益的分配, 是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程大致經(jīng)歷四個(gè)環(huán)節(jié): 利益選擇、利益綜合、利益分配和利益落實(shí)。公共政策的目的在于調(diào)整和規(guī)范社會(huì)的利益結(jié)構(gòu), 促進(jìn)整個(gè)社會(huì)快速健康發(fā)展, 因此, 它適用于全社會(huì), 代表和維護(hù)的是一種整體利益, 符合全體人民群眾的利益要求。但是, 在現(xiàn)實(shí)生活中, 由于受各種因素的影響, 有些政策未能充分體現(xiàn), 甚至損害廣大政策目標(biāo)群體的利益, 以致目標(biāo)群體難以認(rèn)

20、同和接受這些政策, 進(jìn)而對(duì)政策的執(zhí)行產(chǎn)生消極情緒和抵觸。同時(shí), 政治決策者和市場(chǎng)決策者一樣, 也是理性的追逐自身利益的人。在政治環(huán)境中, 猶如在市場(chǎng)環(huán)境中一樣, 個(gè)人也會(huì)最大限度地追求個(gè)人利益, 用經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō), 人們追求的是效用的最大化。我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中的許多現(xiàn)象也表明, 人們是在利益的推動(dòng)下去實(shí)施政策行為的。公共利益與地方利益、私人利益的矛盾與沖突決定了政策執(zhí)行偏誤的現(xiàn)實(shí)可能性。利益主體之間的矛盾和沖突是不可避免的,并且是長(zhǎng)期存在的。在政策的執(zhí)行過(guò)程中, 作為政策制定者的上級(jí)政府和作為政策執(zhí)行者的下級(jí)政府以及作為政策執(zhí)行的目標(biāo)群體的廣大利益主體必然存在著利益上的矛盾和沖突。在一個(gè)制度比較

21、健全和完善的社會(huì)中, 在法定的權(quán)限和正當(dāng)?shù)睦娣秶鷥?nèi), 官僚們?cè)谥贫ㄕ邥r(shí), 由于受自利動(dòng)機(jī)的驅(qū)使, 往往會(huì)盡可能地在公共政策中體現(xiàn)、維持、實(shí)現(xiàn)、擴(kuò)大自身的利益, 但是這種自身的利益會(huì)控制在一定的限度范圍之內(nèi), 不至于與公共利益發(fā)生嚴(yán)重沖突。相反, 如果在一個(gè)制度不完善, 尤其是缺乏有效的監(jiān)控機(jī)制下, 官僚的自利性往往難以受到有效的約束而發(fā)生膨脹, 他們就會(huì)通過(guò)所掌控的公共權(quán)力, 通過(guò)公共政策這一“社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配”手段進(jìn)行“政策尋租”, 把公共政策變成赤裸裸的追逐自身利益的工具。影響公共政策有效執(zhí)行的因素與對(duì)策論文公共政策；有效執(zhí)行；影響因素；對(duì)策 論文影響公共政策有效執(zhí)行的因素主要有公

22、共政策本身的因素、政策執(zhí)行者的因素、政策目標(biāo)群體的影響力因素。相應(yīng)的對(duì)策：制定良好的公共政策、調(diào)整政策執(zhí)行者的利益傾向、加強(qiáng)對(duì)公共政策執(zhí)行的監(jiān)督、提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)、從多角度調(diào)節(jié)目標(biāo)群體等等“政策執(zhí)行是政策過(guò)程的中介環(huán)節(jié)，是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的唯一途徑。政策執(zhí)行的有效與否事關(guān)政策的成敗?！惫舱邎?zhí)行是公共政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要途徑，政策執(zhí)行的好壞決定了政策實(shí)施的程度和范圍。同時(shí)，公共政策執(zhí)行是檢驗(yàn)質(zhì)量好壞的重要途徑和進(jìn)行再?zèng)Q策的重要依據(jù)。公共政策的實(shí)現(xiàn)有賴于公共權(quán)威系統(tǒng)制定出正確的公共政策，更有賴于政策的有效執(zhí)行。美國(guó)著名行政學(xué)者G艾利森指出：“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程中，方案確定的

23、功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行”。但是，公共政策執(zhí)行是在復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)中進(jìn)行的復(fù)雜活動(dòng)，其有效性經(jīng)常會(huì)受到某些因素的影響，使得公共政策付諸實(shí)施后，并不盡然取得預(yù)期的政策效果，反而造成政策執(zhí)行走樣，甚至導(dǎo)致政策執(zhí)行失敗，因而，只有找出并分析影響公共政策有效執(zhí)行的因素，才能克服其不利影響，促進(jìn)政策有效執(zhí)行。1.影響公共政策有效執(zhí)行的因素分析1.1公共政策本身的因素 1.1.1公共政策合法化程度。從一定意義上講，公共政策的合法性主要是指制定和執(zhí)行公共政策的程序必須符合一切適用的法規(guī)范。任何公共政策內(nèi)容都不能違反憲法和法律的規(guī)定，破壞政策執(zhí)行的環(huán)境。公共政策的制定和執(zhí)行必須置于法律和公眾

24、的監(jiān)督之下，才能避免公共政策的盲目性和不規(guī)范性，保證政策本身的合法性“政策合法，就能直接獲得合法地位和權(quán)威”。事實(shí)上，只有合法的公共政策才具有約束力。 1.1.2公共政策科學(xué)化程度。政策的科學(xué)性即公共權(quán)威系統(tǒng)做出的決策，內(nèi)容必須是合理的，符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)決策對(duì)環(huán)境的要求。政策制定者必須是科學(xué)理性的，而非主觀武斷地進(jìn)行決策。政策方案的科學(xué)性能保證政策的一致性、客觀性和全面性。政策方案的科學(xué)性越強(qiáng)，執(zhí)行的可行性和政策所獲得的支持也就越高。否則，政策執(zhí)行無(wú)論如何科學(xué)合理，其結(jié)果將事與愿違，甚至同初衷背道而馳，可以說(shuō)，公共政策有效執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)在于政策內(nèi)在的科學(xué)性。 1.1.3公共政策目

25、標(biāo)的彈性程度。政策執(zhí)行目標(biāo)的彈性于政策本身的靈活性，實(shí)際上，即使政策量化目標(biāo)規(guī)定的再科學(xué)合理，也總會(huì)有超過(guò)者和不及者，因而政策目標(biāo)在一定范圍內(nèi)和某些條件下具有可調(diào)性和變通性。否則，執(zhí)行者就可能被限定于原定政策目標(biāo)框架之中，只能照本宣科，無(wú)法結(jié)合具體情況靈活執(zhí)行政策，導(dǎo)致政策執(zhí)行的低效。然而，公共政策作為社會(huì)行動(dòng)的規(guī)范，具有原則性和剛性，所以公共政策的彈性必須有個(gè)度，以防止政策目標(biāo)彈性空間過(guò)大和目標(biāo)模糊多變，避免執(zhí)行者因不能深刻理解、消化政策而曲解政策所導(dǎo)致的政策執(zhí)行低效。 1.2政策執(zhí)行者的因素 1.2.1政策執(zhí)行者的利益傾向性。公共政策最終靠人去執(zhí)行和實(shí)施?！耙豁?xiàng)政策得以貫徹到什么程度，通常

26、取決于官僚對(duì)它的解釋以及取決于他們實(shí)施各項(xiàng)政策的興致和效率”。然而，政府機(jī)構(gòu)及其人員事實(shí)上都存在著一種作為“經(jīng)濟(jì)人”的自利傾向，政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行著成本和收益預(yù)期，如果在政策執(zhí)行中其實(shí)際收益與預(yù)期收益之間，或者其本人收益與他人收益之間存在差距，就會(huì)產(chǎn)生相對(duì)剝奪感，這種利益受損的心理直接導(dǎo)致執(zhí)行中政策規(guī)避的產(chǎn)生。他們當(dāng)然不會(huì)漠視任何決策對(duì)自己的實(shí)質(zhì)損害，特別是當(dāng)政策執(zhí)行者身兼政策執(zhí)行主體和目標(biāo)群體雙重身份，自身利益被其執(zhí)行的政策所調(diào)整時(shí)，他們就處于整體利益和局部利益的二難選擇之中，這時(shí)要讓執(zhí)行者在執(zhí)行政策的過(guò)程中始終保持絕對(duì)的價(jià)值中立，事實(shí)上是難以做到的。因?yàn)椤爱?dāng)官僚的職業(yè)與他們自身

27、目的相矛盾時(shí)，官僚自身利益就可能在某種因素的刺激下，惡性的膨脹發(fā)展起來(lái)，出現(xiàn)了官僚的腐敗行為”。同樣，對(duì)于行政機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，如果決策與它所期望的東西不相符或在它看來(lái)是無(wú)法實(shí)施時(shí)，它將反對(duì)這種毫無(wú)活力的東西或者試圖改變既定措施的內(nèi)容。當(dāng)執(zhí)行者千方百計(jì)使政策的執(zhí)行效果偏向自己的利益取向時(shí)，就可能使原有的決策達(dá)不到既定的目標(biāo)，直接影響政策的有效執(zhí)行。 1.2.2執(zhí)行者的素質(zhì)高低程度。任何一項(xiàng)公共政策最終總是要由一定的執(zhí)行人員去貫徹實(shí)施，公共政策執(zhí)行者的政策水平、行為意向、工作態(tài)度、知識(shí)結(jié)構(gòu)、和組織能力等構(gòu)成了影響和制約公共政策執(zhí)行的重要因素。在科技與量突飛猛進(jìn)的現(xiàn)代社會(huì)，公共政策系統(tǒng)所要處理的社會(huì)事務(wù)迅

28、速增多，公共政策執(zhí)行的專(zhuān)業(yè)和技術(shù)化要求朝不斷細(xì)化深化的方向發(fā)展，給公共政策執(zhí)行者提出了更高的素質(zhì)要求。因此，公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)要是低下，必然影響和阻礙公共政策的執(zhí)行。公共政策執(zhí)行的素質(zhì)障礙主要表現(xiàn)為：一是對(duì)政策精神理解不透，學(xué)習(xí)不夠，領(lǐng)會(huì)不準(zhǔn)，因知識(shí)水平有限，對(duì)中央和上級(jí)的有關(guān)政策淺嘗輒止，不求甚解，要么憑經(jīng)驗(yàn)主觀片面理解和執(zhí)行政策，使政策執(zhí)行不能正確的體現(xiàn)政策目標(biāo)；要么對(duì)上級(jí)政策作僵化的教條式的理解，使政策執(zhí)行不能與實(shí)際情況相適應(yīng)；二是對(duì)政策貫徹不及時(shí)，行動(dòng)遲緩，消極待命，思想道德素質(zhì)低下，以權(quán)謀私，弄虛作假，地方保護(hù)主義思想嚴(yán)重；三是業(yè)務(wù)素質(zhì)低下，對(duì)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的公共政策不能有效的

29、貫徹執(zhí)行，從而產(chǎn)生公共政策執(zhí)行者的行為近視，思維滯后，執(zhí)行僵化。 1.3政策目標(biāo)群體的影響力因素 政策目標(biāo)群體泛指由于特定的公共政策決定而必須調(diào)整其行為的個(gè)人或群體，是公共政策直接作用的對(duì)象。目標(biāo)群體對(duì)待既定的公共政策在態(tài)度和行為上是否服從和接受，是政策能否得以有效執(zhí)行的關(guān)鍵。一般而言，目標(biāo)群體在公共政策實(shí)施中，有兩種選擇：接受政策或不接受政策。目標(biāo)群體服從和接受公共政策，政策執(zhí)行就會(huì)順利進(jìn)行，取得預(yù)期政策效果。反之，該項(xiàng)公共政策執(zhí)行會(huì)遭遇極大的阻力，執(zhí)行過(guò)程困難重重，執(zhí)行的有效性必然降低。2.相應(yīng)對(duì)策2.1制定良好的公共政策。首先，公共政策的制定必須合法化。政策制定的制度程序規(guī)范化是政策制定

30、過(guò)程合法化的保證，公共政策只有產(chǎn)生于嚴(yán)密的制度安排下，才能保證公共政策制定的確定性和規(guī)范性。其次，公共政策制定過(guò)程公開(kāi)化。這是政策制定規(guī)范化的內(nèi)在要求。公共選擇決策模式指出：國(guó)家和政府中的決策人和其他人沒(méi)什么兩樣，既不會(huì)更好，也不會(huì)更壞，都一樣會(huì)犯錯(cuò)誤。所以，必須限制公共政策制定者的特權(quán)，建立內(nèi)外部約束和監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共政策的透明制定，杜絕“黑箱操作”現(xiàn)象。第三，增強(qiáng)公共政策制定中的民主化。現(xiàn)代公共政策制定中的一個(gè)重要價(jià)值取向就是決策民主化，它追求社會(huì)平等，強(qiáng)調(diào)公眾參與，廣泛集中民智，從而避免決策權(quán)力濫用和寡頭決策，減少公共決策制定和執(zhí)行中的風(fēng)險(xiǎn)因素。最后，要加強(qiáng)公共政策執(zhí)行的成本與收益分析

31、。這有利于提高效益，尤其是經(jīng)濟(jì)效益。如果一項(xiàng)公共政策制定和執(zhí)行的難度很大，那么其預(yù)期障礙就大。 2.2調(diào)整政策執(zhí)行者的利益傾向。公共政策執(zhí)行者的利益傾向是客觀存在的，因此，政策制定者制定政策方案時(shí)，起碼要有如下的考慮。首先，要充分利用政策執(zhí)行者的積極性和主動(dòng)性全力推動(dòng)對(duì)其自身有利的政策執(zhí)行。其次，要盡量避免依靠那些受到政策不利影響的執(zhí)行者去執(zhí)行政策。事實(shí)上，由于公共政策的執(zhí)行者常常是無(wú)法選擇的，就特別需要用思想教育和紀(jì)律約束兩種手段來(lái)調(diào)整他們的利益傾向，但根本上應(yīng)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和深化政治體制改革。一方面，通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能，使政府從原來(lái)的復(fù)雜利益關(guān)系中脫離出來(lái)，真正置身于社會(huì)公共事務(wù)管理者的位置。另一方面，不斷完善國(guó)家公務(wù)員制度，建立公務(wù)員管理機(jī)制，形成有關(guān)公共政策執(zhí)行者的獨(dú)立完整的管理體制，避免他們受到某些不當(dāng)利益因素的干擾。 2.3加強(qiáng)對(duì)公共政策執(zhí)行的監(jiān)督。公共政策合法化為政策的有效執(zhí)行奠定了基礎(chǔ)，但“徒法不足以自行”，合法化的公共政策并不能自動(dòng)得到有效執(zhí)行，所以在政策執(zhí)行過(guò)程中，必須建立行之有效的監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任機(jī)制。首先，增強(qiáng)政策執(zhí)行活動(dòng)的透明度。政策執(zhí)行活動(dòng)應(yīng)依據(jù)法律和規(guī)章制度，在一定范圍內(nèi)公布于眾，置于公眾的關(guān)注和監(jiān)督之下，為政策執(zhí)行過(guò)程中公共權(quán)力接受監(jiān)督提供前提條件，防治因權(quán)力錯(cuò)位而導(dǎo)致政策執(zhí)行低