論我國國內(nèi)稅收競爭新模式的構(gòu)建

論我國國內(nèi)稅收競爭新模式的構(gòu)建〔作者:___________單位:___________:___________〕

一、引言：國內(nèi)稅收競爭概念的界定與分類

西方幾十年的國內(nèi)稅收競爭理論和實證研究說明，標準適度的國內(nèi)稅收競爭有助于遏制政府規(guī)模的過度擴大，有助于減輕納稅人的稅負，從而大大促進一國經(jīng)濟的快速開展(Wilson，J.D，1999)。所謂國內(nèi)稅收競爭，是指一國范圍內(nèi)不同轄區(qū)政府之間為了各自利益最大化而動用稅收手段進行的制度內(nèi)和制度外的角逐行為及其博弈過程，一般可分為國內(nèi)橫向稅收競爭國內(nèi)縱向稅收競爭。而所謂“國內(nèi)稅收競爭模式〞，就是舍去具體結(jié)構(gòu)細節(jié)和具體運動方式之后保存下來的國內(nèi)稅收競爭體系的根本結(jié)構(gòu)或根本圖式，是國內(nèi)稅收競爭體系在理論上的高度概括、總結(jié)和抽象。

國內(nèi)稅收競爭模式可以從不同角度進行劃分，例如，可以依據(jù)競爭程度，把國內(nèi)稅收競爭劃分為微弱國內(nèi)稅收競爭模式、適度國內(nèi)稅收競爭模式、劇烈國內(nèi)稅收競爭模式；根據(jù)競爭手段的標準程度，可以劃分為標準國內(nèi)稅收競爭模式和不標準國內(nèi)稅收競爭模式；依據(jù)競爭結(jié)果，可以分為有益國內(nèi)稅收競爭模式和有害國內(nèi)稅收競爭模式；根據(jù)國家管理模式可分為聯(lián)邦制下的國內(nèi)稅收競爭模式和單一制下的國內(nèi)稅收競爭模式；根據(jù)不同的國家，可以劃分美國國內(nèi)稅收競爭模式、瑞士國內(nèi)稅收競爭模式、德國國內(nèi)稅收競爭模式，等等；根據(jù)一國縱向稅權(quán)治理模式，還可以劃分為幾乎完全地方分權(quán)型國內(nèi)稅收競爭模式、幾乎完全中央集權(quán)型國內(nèi)稅收競爭模式和集分型國內(nèi)稅收競爭模式，等等。

筆者以為，根據(jù)一國縱向稅權(quán)治理模式來劃分國內(nèi)稅收競爭模式是比擬有益的，因為一國國內(nèi)稅收競爭模式的產(chǎn)生和發(fā)生程度與一國的縱向稅權(quán)治理模式密切相關(guān)。需要注意的是，幾乎完全地方分權(quán)型國內(nèi)稅收競爭模式、幾乎完全中央集權(quán)型國內(nèi)稅收競爭模式和集分型國內(nèi)稅收競爭模式所表現(xiàn)出來的特征和程度是各不相同的。在幾乎完全地方分權(quán)型國內(nèi)稅收競爭模式下，由于地方具有差不多完全獨立的稅收立法權(quán)和其他稅收管理權(quán)限，所以，其與中央政府之間的稅收競爭即縱向稅收競爭主要表現(xiàn)在“同征稅〞上存在一定程度的稅收競爭；而地方轄區(qū)間的稅收競爭那么比擬類似于國家與國家之間的稅收競爭，一般比擬劇烈。在幾乎完全中央集權(quán)型國內(nèi)稅收競爭模式下，由于中央政府控制了差不多所有的稅收立法權(quán)，因此，無論是縱向稅收競爭還是橫向稅收競爭一般都不嚴重，處于微弱不明顯競爭、甚至零稅收競爭狀態(tài)，但是，一國如果法治化程度不強，也很有可能存在劇烈的制度外國內(nèi)稅收競爭。在集分型國內(nèi)稅收競爭模式下，地方在稅收上的立法權(quán)要大于“幾乎完全集權(quán)〞的情況，但又遠遠低于“幾乎完全分權(quán)〞的情況。因此，國內(nèi)稅收競爭的程度一般介于上述兩種模式之間。

此外，上述每一種國內(nèi)稅收競爭模式又可以劃分成各種“子〞模式。因為，一國的國內(nèi)稅收競爭模式還受到其他許多因素如轉(zhuǎn)移支付模式、法治化程度、居民偏好差異、行政區(qū)劃等的影響。例如，從大的方面說，美國和加拿大都是幾乎完全地方分權(quán)型國內(nèi)稅收競爭模式，但是兩國的國內(nèi)稅收競爭程度卻不一樣，主要原因就是加拿大只有10個省，且人煙稀少，而美國有50個州和一個特區(qū)，且人口要比加拿大密集得多。因此，我們可以得到兩個幾乎完全地方分權(quán)型國內(nèi)稅收競爭“子〞模式：加拿大國內(nèi)稅收競爭模式和美國國內(nèi)稅收競爭模式。同樣，在集分型國內(nèi)稅收競爭模式下，也可以劃分為幾個“子〞模式，譬如，依據(jù)競爭程度，可以有微弱國內(nèi)稅收競爭模式、適度國內(nèi)稅收競爭模式和過度國內(nèi)稅收競爭模式等；依據(jù)稅收競爭穩(wěn)定程度，可以有穩(wěn)定性和欠穩(wěn)定性兩種國內(nèi)稅收競爭模式；依據(jù)是否標準又可以分為標準性和非標準性國內(nèi)稅收競爭模式，等等。

二、當前我國國內(nèi)稅收競爭模式的特征分析

當前我國國內(nèi)稅收競爭的模式是在上世紀70年代末改革開放后逐漸形成的。從我國20多年的國內(nèi)縱向稅收競爭和橫向稅收競爭看，可以概括為以下幾個主要特征：一是穩(wěn)定性差；二是標準性競爭發(fā)生程度低；三是非標準性競爭發(fā)生程度強；四是變相性競爭程度強(見表1)。

“穩(wěn)定性差〞是指地方政府之間以及地方政府與中央政府之間的稅收競爭時而劇烈時而平緩的情況，例如，1994年稅改前夕，我國地方政府和中央政府進行的稅收競爭，就屬于劇烈的一段時期，而其后的幾年那么是比擬平緩的時期。“標準性低〞是指無論在縱向稅收競爭還是橫向稅收競爭中，稅收競爭的主體采用的絕大多數(shù)手段都是稅法所不允許的手段，例如，有資料顯示，1995年度國家審計署對全國局部國稅系統(tǒng)組織的中央稅收情況進行審計，共查出各類違紀問題199個，違紀金額4906億元，影響稅收收入36.33億元，其中影響中央稅收收入30.96億元。上述違紀問題，屬于地方政府行為的占42.9%。2003年，全國共查處各種涉稅違規(guī)文件263份，其中稅務(wù)部門文件61份，地方黨政或者其他部門文件202份，各地違規(guī)涉稅金額合計3.45億元。雖然這些稅收違紀中有各種各樣的原因，但是，兩級政府出于稅收競爭的目的，也是其中一個重要原因?！白兿嘈詮姩暿侵刚捎玫氖侄坞m然不是稅收手段，但其效果類似于稅收競爭手段。例如，我國地方政府采取的“討價還價〞式、“藏富于民〞式縱向稅收競爭，這實際上就是一種非標準的縱向稅收競爭行為。

關(guān)于我國20多年的國內(nèi)稅收競爭之所以具有“穩(wěn)定性差、標準性低、非標準性強、變相性強〞等特征，筆者以為，是多種因素綜合作用的結(jié)果。一是社會處于轉(zhuǎn)軌時期原因，二是法制不健全與法治不嚴原因，三是地方保護主義和地方功利主義原因，四是轉(zhuǎn)移支付制度不標準原因。此外，行政區(qū)劃劃分不合理、政府級次過多也是造成我國國內(nèi)不標準、不穩(wěn)定甚至變相稅收競爭比擬強烈的一個重要原因。

我國20多年的國內(nèi)稅收競爭產(chǎn)生了諸多有害效應(yīng)，主要表現(xiàn)在：惡化了法治環(huán)境；導致了稅負運動失常，稅源流動不合理；影響了資源的配置效率；造成了大量稅收收入流失，產(chǎn)生隱性“財政風險〞；導致腐敗現(xiàn)象嚴重、偷漏稅現(xiàn)象泛濫；擴大了東西部的差距，影響了我國經(jīng)濟與社會的整體協(xié)調(diào)開展，等等。因此，必須繼續(xù)深化財政體制改革以及其他一些配套改革，否那么，愈演愈烈的國內(nèi)稅收競爭勢必會對我國經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定協(xié)調(diào)快速開展產(chǎn)生一定的消極影響。

三、我國國內(nèi)稅收競爭模式的目標類型選擇

目前，我國應(yīng)該選擇什么樣的國內(nèi)稅收競爭目標模式呢？筆者以為，構(gòu)建我國的國內(nèi)稅收競爭目標模式必須首先考慮我國的實際國情，因為，任何不顧國情而一味生搬國外模式的做法都注定是要失敗的。所謂國情，就是一個國家全方面的根本情況，涉及一個國家經(jīng)濟、文化、民族、自然等多方面的客觀現(xiàn)實存在和意識傳統(tǒng)形態(tài)。國與國之間存在著相同相近的地方，即通常所說的國情的同一性，但也普遍存在其相背相離的一面，即國情的特殊性，筆者以為，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，中國自古以來就是一個統(tǒng)一的多民族國家。這一特征要求構(gòu)建的國內(nèi)稅收競爭模式必須以維護國家的穩(wěn)定和統(tǒng)一為前提，同時又必須考慮各地區(qū)各民族差異顯著這一特征。其次，中國是個高度集權(quán)型的單一制國家，不同于西方許多聯(lián)邦制國家。單一制和聯(lián)邦制的區(qū)別在于，前者一開始就比擬注重“集權(quán)〞，后者一開始就比擬注重“分權(quán)〞。最近幾十年，中國雖然跟隨世界的潮流也開始了分權(quán)改革，但是，根本上說來，仍然是高度集權(quán)的國家，尤其是在稅收立法權(quán)上。這一特征要求構(gòu)建的國內(nèi)稅收競爭模式必須以中央集權(quán)為主，同時適當給予地方一定的稅收管理權(quán)。第三，我國地方政府在管理經(jīng)濟上還缺乏充足的經(jīng)驗，還不能適應(yīng)在分權(quán)制下熟練有度地在制度框架內(nèi)管理經(jīng)濟事務(wù)。這一特征要求構(gòu)建的國內(nèi)稅收競爭模式只能給予地方政府少量的稅收立法權(quán)，否那么，就有可能產(chǎn)生地方政府濫用稅收權(quán)限問題。第四，中國封建社會歷史悠久，人治一直比擬流行，而社會主義市場經(jīng)濟制度實行的時間還不長，因此，法制還不健全，民主制度不興旺。這一特征要求構(gòu)建的國內(nèi)稅收競爭模式必須首先以標準政府稅收競爭行為為前提。第五，雖然改革開放后，我國的經(jīng)濟有了快速的開展，人民的生活水平顯著提高，但總體經(jīng)濟開展水平與西方一些興旺國家相比還有很大差距。據(jù)世界銀行2004年的數(shù)據(jù)，我國人均GDP僅為1000美元，位居108位，和美國、日本等興旺國家的差距到達40倍左右。而且，由于自然條件、歷史等原因，我國國內(nèi)地區(qū)經(jīng)濟開展差異較大，東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟明顯快于中、西部地區(qū)。這一特征要求構(gòu)建的國內(nèi)稅收競爭模式必須允許一定的地方稅收權(quán)限包括地方稅收立法權(quán)的存在。最后，總體來說，生產(chǎn)要素在我國的流動性還很差。目前，除了資本流動相比照擬順暢外，其他要素的流動都受到或明或暗的限制。這一特征要求構(gòu)建的國內(nèi)稅收競爭模式必須以適當促使生產(chǎn)要素流動為前提。

筆者認為，根據(jù)我國的特殊國情，新時期我國應(yīng)該構(gòu)建一個以中央集權(quán)為主、適當賦予地方稅收管理權(quán)限條件下的“集分型國內(nèi)稅收競爭模式〞。目前我國實行的是高度集權(quán)型的國內(nèi)稅收競爭模式。這是一種中央高度集權(quán)稅收管理體制下的稅收競爭模式。在這種模式下，標準的制度框架內(nèi)的稅收競爭極其微弱，非標準的、制度框架外的、甚至是變相的稅收競爭還在流行。中央高度集權(quán)式稅收管理體制對地方因地制宜配置資源、安排收支及提供公共效勞帶來了不利影響。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制以及稅收制度、分稅制財政管理體制的逐步完善，必須賦予地方以適當?shù)亩愓芾頇?quán)。因為首先，賦予地方適當稅權(quán)可以更加有效配置財政資源。我國人多地廣，經(jīng)濟社會開展很不平衡，地區(qū)間資源優(yōu)勢和稅源條件各不相同，實行高度集中的稅收管理體制，容易導致全國統(tǒng)一立法的稅種，地方不一定都有相應(yīng)稅源，而在一些地方稅源充裕的稅種，全國未必有普遍征收的意義。此時，如果過分強調(diào)稅權(quán)集中，不利于有效配置財政資源；相反，在一定范圍內(nèi)，允許地方根據(jù)當?shù)囟愒辞闆r，行使必要的稅收管理權(quán)，那么有利于兼顧地方的實際，提高稅制的效率。其次，賦予地方適當?shù)亩悪?quán)是統(tǒng)一地方事權(quán)與財權(quán)的需要。我國改革開放的不斷深化和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，使地方在管理本地區(qū)經(jīng)濟和社會事務(wù)方面擁有了越來越多的獨立性和自主權(quán)，這必然要求地方擁有與其事權(quán)相對應(yīng)的包括稅收管理權(quán)在內(nèi)的財權(quán)，以使其能更好地承當起管理公共事務(wù)、提供公共效勞的職責。第三，賦予地方適當?shù)亩愓芾頇?quán)是標準地方收入行為的需要。當前，我國地方政府參與國民收入分配的依據(jù)和方式極不標準，其中一個重要的原因就是地方稅收管理權(quán)的不到位，地方政府在不能通過合法、正常渠道取得足額財政收入的情況下，就必然會通過收取費用、基金等形式參與社會財富分配，導致亂收費現(xiàn)象盛行。賦予地方適當?shù)亩愓芾頇?quán)是解決這一問題的一個重要而有效的途徑。第四，賦予地方適當?shù)亩愓芾頇?quán)是完善稅制體系的需要。我國地方稅體系建設(shè)長期滯后，與地方稅收管理權(quán)的缺位也是密不可分的，構(gòu)建科學合理的地方稅體系，就必然要求明確地方相應(yīng)的稅收管理權(quán)限。

當前，我國構(gòu)建的國內(nèi)稅收競爭模式必須具備“穩(wěn)定、標準、適度〞三大特征。所謂“穩(wěn)定〞，指無論是國內(nèi)稅收競爭還是國內(nèi)縱向稅收競爭，都必須反映上下級政府之間以及同級政府之間正常穩(wěn)定的稅收關(guān)系，不能有突發(fā)性的稅收競爭行為發(fā)生，而且，表達出來的稅收競爭關(guān)系在相當長一段時間內(nèi)必須比擬穩(wěn)定。所謂“標準〞是指一切稅收競爭行為，不管是中央政府“被動〞的稅收競爭行為還是地方政府“主動〞的稅收競爭行為，都必須是制度框架內(nèi)的稅收行為；但凡超出制度外的國內(nèi)稅收競爭行為都必須加以制止和杜絕或約束?！斑m度〞，筆者以為，是指中央政府必須掌握較大的稅收立法權(quán)，同時，地方政府也享有“一定〞的稅收立法權(quán)以充分發(fā)揮地方的積極性?！耙欢è?，就是既能最大限度地激發(fā)各級政府的積極性，又不影響中央政府的宏觀調(diào)控能力以及社會的穩(wěn)定和協(xié)調(diào)開展。

因此，“穩(wěn)定、標準、適度的集分型國內(nèi)稅收競爭模式〞就是我國國內(nèi)稅收競爭的目標模式。

四、構(gòu)建我國國內(nèi)稅收競爭目標模式的路徑選擇

首先，調(diào)整行政區(qū)劃，完善政府級次。我國行政區(qū)劃、尤其是省級行政區(qū)劃長期變化不大，不利于我國“大城市〞的出現(xiàn)，不利于各地區(qū)均衡和多樣化開展，易產(chǎn)生地方保護主義和地方割據(jù)，從而影響中央宏觀調(diào)控政策的貫徹和落實，不利于社會多樣化等等。因此，我國必須盡快根據(jù)我國經(jīng)濟、政治和社會開展的需要，結(jié)合中國地理環(huán)境的特點，重新劃分省級區(qū)域，縮小省級區(qū)劃規(guī)模，增加省級區(qū)劃單位數(shù)量。筆者認為，應(yīng)該改造我國的地方政府級次，穩(wěn)定中央與地方關(guān)系，從而提升整個國家的治理效率。至于如何改造，筆者同意專家李成貴的觀點，就是“縮省、撤地、強縣、合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)〞。

其次，標準政府間稅收競爭行為。國內(nèi)稅收競爭行為的主體是地方政府和中央政府，尤其是前者。如果中央政府和地方政府的稅收競爭行為不標準，那么，要想在我國建立“標準〞的國內(nèi)稅收競爭新模式就是一句空話。

第三，合理配置我國的縱向和橫向稅權(quán)。如前所言，國內(nèi)稅收競爭與稅權(quán)的配置關(guān)系非常密切。因此，合理的稅權(quán)劃分才是國內(nèi)稅收競爭穩(wěn)定、適度、標準進行的重要條件。目前我國的稅權(quán)，無論在縱向劃分上還是橫向劃分上，都存在一些嚴重的問題，這些問題局部使得我國的國內(nèi)稅收競爭處于不穩(wěn)定和不標準狀態(tài)之中。因此，必須從縱向和橫向兩個方面合理配置我國的稅權(quán)，完善我國的縱橫稅權(quán)劃分。

第四，完善我國的地方稅體系。國內(nèi)稅收競爭與一國的地方稅體系密切相關(guān)。國外的經(jīng)驗說明，在中央集權(quán)為主、地方分權(quán)為輔的情況下，如果地方稅體系比擬完善，國內(nèi)政府間稅收競爭就比擬穩(wěn)定、標準。也就是說，穩(wěn)定、標準、適度的國內(nèi)稅收競爭模式需要有完善的地方稅體系作支撐。然而，目前我國的地方稅體系還存在許多問題，如現(xiàn)行地方稅稅種改革嚴重滯后，和我國當前市場經(jīng)濟的開展程度不適應(yīng)；94稅改中地方稅與中央稅在稅種劃分方面存在缺乏之處，等等。解決我國地方稅體系中的問題，必須按照地方稅公共財政原那么，建立健全我國的地方稅體系。

第五，完善我國的政府間轉(zhuǎn)移支付模式。我國的政府間轉(zhuǎn)移支付制度建立于1994年分稅制財政管理體制改革以后，這一制度由于主要是通過中央對地方的“稅收返還〞而進行的，因此，標準程度較弱，而且很不完善。因此，當前我國首先必須找到一條適合我國財政開展特點的理想的政府間轉(zhuǎn)移支付模式。筆者以為，我國