公共治理與政府治理

公共治理與政府治理史文娜西方治理理論的興起一、西方治理理論興起的原因：（1）西方福利國家出現(xiàn)管理危機。政府機構(gòu)臃腫，效率低下。治理理論作為一種既重視發(fā)揮政府功能又重視社會組織群體勢力相互合作、共同管理的方式和理念登上了歷史舞臺。（2）與市場和等級制的調(diào)節(jié)機制發(fā)生危機有關(guān)。市場機制在發(fā)展和提高資源配置效率方面顯示出巨大的優(yōu)越性的同時，也會產(chǎn)生分配不公、外部化、失業(yè)、市場壟斷等失靈現(xiàn)象。同樣，等級制調(diào)節(jié)機制會造成政府規(guī)模過度膨脹，機構(gòu)效率低下，行政信息受阻與失真。因此，社會急需新的調(diào)節(jié)機制。二、治理的定義、內(nèi)容及特征1.全球治理委員會在《我們的全球伙伴關(guān)系》中作出如下定義：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排。2.俞可平：治理的主要內(nèi)容和特征（1）政府不是國家唯一權(quán)力中心，社會組織、私人部門、非盈利組織、行業(yè)協(xié)會、社團等參與到管理當中；（2）管理的主體不是單一的政府，呈多元化趨勢；（3）在治理手段上，強調(diào)各種機構(gòu)和團體之間的平等合作；（4）治理的目標在于最大限度地增進公共利益；（5）治理的運行機制在于建立自主自治的網(wǎng)絡(luò)體系。3.

羅茨：列舉了6種關(guān)于治理的不同定義（1）作為最小國家的管理活動的治理，它指的是國家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益。（2）作為公司管理的治理，它指的是指導(dǎo)、控制和監(jiān)督企業(yè)運行的組織體制。（3）作為新公共管理的治理，它指的是將市場的激勵機制和私人部門的管理手段列入政府的公共服務(wù)。（4）作為善治的治理，它指的是強調(diào)效率、法制、責任的公共服務(wù)體系。（5）作為社會——控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作互動。（6）作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理，它指的是建立在信任與互利基礎(chǔ)上的社會協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。三、對“治理”的解讀1.治理涉及到一套由政府或非政府制度及行動者所形成的復(fù)雜組合。治理所釋放出的第一個信息，就是對傳統(tǒng)的政府制度提出了挑戰(zhàn)。治理的概念主要是企圖挑戰(zhàn)傳統(tǒng)政府角色的定位，強調(diào)政府不再是社會環(huán)境系統(tǒng)中單一的權(quán)力核心與關(guān)注焦點，應(yīng)以多元的觀點來重新考察政府的角色。2.治理認識到在解決社會與經(jīng)濟爭議過程中，界限與任的模糊。廣義而言，國家將責任推給了公民，于是，組織及非營利性的自愿性團體便紛紛接收了許多原屬于國家的責任，如社區(qū)性組織的興起。這樣責任轉(zhuǎn)移將造成公私部門間界線的模糊。3.治理確立了在集體行動中各機構(gòu)間的權(quán)力依賴關(guān)系。諸如：致力于集體行動的組織必須依靠其他組織，今天的組織間或多或少存在著協(xié)同；為了達到目標，各個組織必須交換與共享資源、協(xié)調(diào)共同的目標。交換與共享的結(jié)果不僅取決于各個參與者的資源，而且也取決于游戲規(guī)則、交換與共享的環(huán)境。在這樣的關(guān)系中，有的組織可能在某一特定的交換共享過程中處于主導(dǎo)地位，但通常難以居于壟斷地位。當然,一但某個組織試圖主導(dǎo)一切,一定會遭到抵抗,因為誰也不會希望自己一味地依賴或屈從他人。換言之，沒有任何一個機構(gòu)(無論是公部門或私部門)能夠擁有世界上全部的知識和資源。因此,治理則是一種互動的協(xié)同過程。4.治理意味著行動者間網(wǎng)絡(luò)的自主自治，根據(jù)治理的策略去執(zhí)行行動，則相關(guān)的行動者將形成自主自治的網(wǎng)絡(luò)。5.治理本質(zhì)認為將事情準確完成的能力并不在于政府擁有權(quán)力的大小，也不在于政府施令或使用其權(quán)威。政府的能力與責任，在于是否能運用新的工具及技術(shù)提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)、領(lǐng)航與指揮。公共治理一、公共治理理論的產(chǎn)生及發(fā)展1.公共治理理論發(fā)源于公共管理基礎(chǔ)理論即公共選擇理論的發(fā)展。2.公共治理理論的發(fā)展，主要是因為公共管理改革中的一些方法存在缺陷。在公共治理得以運用以前，公共管理中主要采用兩種方式，一個是層級制的集權(quán)式政府管理方式，另一個是市場化的管理方式。但在實踐中，這兩種方式都存在缺陷，在社會資源的配置中，既存在市場失靈，又存在政府失靈。公共治理理論事實上是由政府、市場和第三部門共同治理國家和社會的一種理論。3.早期公共治理理論主要研究主要地區(qū)和部分國家在治理中形成的一些經(jīng)驗。隨著公共治理理論研究的活躍，研究內(nèi)容逐漸從單個國家或地區(qū)的經(jīng)驗研究、少數(shù)國家的比較研究，慢慢深入到關(guān)于公共治理與治理績效的一般性研究，研究結(jié)果也逐漸克服了早期的個案研究中缺乏一般性的不足。二、公共治理的含義和特征1.公共治理理念所關(guān)注的主要問題是，如何在日益多樣化的政府組織形式下保護公共利益，如何在有限的財政資源下以靈活的手段回應(yīng)社會的公共需求。2.公共治理是指政府、社會組織、私人部門、國際組織等治理主體，通過協(xié)商、談判、洽談等互動的、民主的方式共同治理公共事務(wù)的管理模式。3.公共治理的特征：（1）治理主體的多元化，治理主體間是相互平等的合作關(guān)系。（2）治理權(quán)力的多中心化。政府不能依靠其政治權(quán)威來制定政策，對公共事務(wù)進行單一化管理。社會組織、私人部門、國際組織等其他主體也參與到管理中，組成管理網(wǎng)絡(luò)，形成多個權(quán)力中心，互相監(jiān)督，互相制衡，共同治理公共事務(wù)。（3）政府權(quán)力的有限化。公共治理理論強調(diào)社會通過公民自主自治能夠解決的問題，政府都不該插手，這樣不但可以限制政府濫用權(quán)力，還可以有效保障其他主體能夠參與到公共事務(wù)的管理中，同時，降低管理成本，提高管理效率。當然，公共管理也會失靈。（4）參與與合作是公共治理的精髓。三、公共治理模式1.多層級治理

多層級治理這個概念開始主要用于描述歐盟治理方式。1993年美國學(xué)者加里馬克斯在《歐盟的結(jié)構(gòu)政策和多層治理》一文中提出“多層治理”的概念，它是指歐盟結(jié)構(gòu)政策的明顯特征，它用來描述跨國家組織、歐盟、國家、地區(qū)和地方政府之間的持續(xù)談判體系。1996年他又在《20世紀80年代以來歐洲一體化：國家中心論對多層治理》一文中，用此概念描述隸屬于不同層級的政府單位之間的合作，而不是科層關(guān)系。還有學(xué)者將多層治理分成了兩個基本類型，有研究者也分析了多層治理中權(quán)力分配等問題。2.多中心治理多中心突破了傳統(tǒng)的政府大包大攬的管理方式，并引入了市場化管理改革后，進一步拓展了治理主體，考慮到第三部門、公眾參與等作為治理的主體，實際上更多的是強調(diào)治理主體的多元化。奧斯特羅姆夫婦等人所創(chuàng)立的多中心理論，多中心意味著公共物品的多個生產(chǎn)者，公共事務(wù)的多個處理主體。多中心治理作為一種治理思路，首先意味著在公共物品生產(chǎn)、公共服務(wù)提供和公共事務(wù)處理方面存在著多個供給主體。多中心治理意味著政府、市場的共同參與和多種治理手段的應(yīng)用。第三部門理論發(fā)展推動了多中心公共治理范式的確立。3.網(wǎng)絡(luò)治理

網(wǎng)絡(luò)治理理論是網(wǎng)絡(luò)組織理論與治理理論結(jié)合的產(chǎn)物，在公共治理領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)治理模式是個熱門的研究方向，許多研究者圍繞著網(wǎng)絡(luò)治理中關(guān)系、信任、伙伴等方面的問題開展了大量研究。網(wǎng)絡(luò)治理模式認為，在一個復(fù)雜和動態(tài)的環(huán)境中，治理只有在政策網(wǎng)絡(luò)中才顯得可行，因為網(wǎng)絡(luò)提供了一個相互依賴的行動者之間的互動及利益的水平協(xié)調(diào)框架。網(wǎng)絡(luò)治理的實現(xiàn)需要網(wǎng)絡(luò)成員之間建立起信任機制和協(xié)調(diào)機制。Stoker研究了最適合網(wǎng)絡(luò)治理的管理方式，他認為公共價值管理是建立在網(wǎng)絡(luò)治理的對話和交換體系之中，人們因為參與到網(wǎng)絡(luò)和伙伴中獲得的相互尊重和共享學(xué)習(xí)而受到刺激。因此管理網(wǎng)絡(luò)治理關(guān)鍵是在網(wǎng)絡(luò)中建立和發(fā)展良好的關(guān)系。四、公共治理評估

公共治理的評估是一個非常重要的領(lǐng)域，有許多機構(gòu)、學(xué)者對此作了研究。在國際上，ChrisSkelcher等將公共參與、內(nèi)部治理、成員行為和責任性四個方面作為評價標準，每個方面包含若干具體指標。國內(nèi)，吳曉峰綜述了幾種國際上權(quán)威的治理評價體系。周業(yè)安教授對度量公共治理問題進行了深入研究，他綜合了國際各種公共治理的內(nèi)涵及其度量指標，對這些不同的度量體系進行了分類，認為國際上所流行的評價方法，種類雖多但從大類上可以劃分為兩類：基于客觀數(shù)據(jù)的評價和基于主觀調(diào)查數(shù)據(jù)的評價，前者如Rotberg在哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院發(fā)起的公共治理評價的系列研究；后者如，世界銀行的綜合指標體系，不斷修正并擴大數(shù)據(jù)來源以及數(shù)據(jù)的覆蓋面，最新一期治理評價指標體系已經(jīng)包含有六項綜合指標：呼聲和責任、政治穩(wěn)定性和暴力免除、政府效力、管制質(zhì)量、法律規(guī)則以及腐敗的控制。他還根據(jù)國內(nèi)情況，提出了一套治理評價指標，很有價值。政府治理一、從統(tǒng)治型政府到治理型政府

1.治理與統(tǒng)治之間的區(qū)別（1）治理與統(tǒng)治最本質(zhì)的區(qū)別在于治理過程中的權(quán)威未必來自政府機關(guān)，而可以來源于組織和自組織網(wǎng)絡(luò)，而統(tǒng)治的權(quán)威必定來源于政府；（2）政府統(tǒng)治的權(quán)利運行方向總是自上而下的，而治理的權(quán)力向度是多元的、相互的，它通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確立認同和共同的目標等方式實施對社會公共事物的管理。

2.治理型政府是在傳統(tǒng)型政府基礎(chǔ)上發(fā)展而來的新型政府管理模式。統(tǒng)治型政府的主要管理工具是法律，單一的工具模式使人們在運用一些服務(wù)于有益目的的制度時有可能超越這些制度的法定范圍，所以在某些歷史條件下可能把管理變成強制，把控制變成壓制。而治理型政府的管理手段更多依靠于政府組織及政府與公民社會間的合作，利用民間組織的治理資源，政府在治理網(wǎng)絡(luò)的各權(quán)力體之間扮演協(xié)調(diào)者和政策導(dǎo)引者的角色，并積極推動社會談判的過程的展開；政府的組織結(jié)構(gòu)也隨著職能變化而由傳統(tǒng)權(quán)力自上而下的金字塔管理結(jié)構(gòu)逐步向網(wǎng)絡(luò)化扁平式結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。二、政府治理模式的市場化傾向——新公共管理模式

20世紀八九十年代，以英美為代表的西方發(fā)達國家在公共部門領(lǐng)域發(fā)生了從傳統(tǒng)公共行政到新公共管理的轉(zhuǎn)變，學(xué)界普遍稱為“新公共管理運動”。其普遍的做法是將市場競爭機制引入公共管理領(lǐng)域，以期提高公共管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量，在批判傳統(tǒng)公共行政的同時，新公共管理對政府角色作了重新定位。總的來說，新公共管理強調(diào)政府并不是唯一的管理主體，它必須與社會的其它組織相互配合，對其職能進行改革。在操作層面上，政府掌舵而不是劃槳，政府官員應(yīng)該是負責的“企業(yè)家”或“企業(yè)管理人員”，社會公眾因為向政府納稅而成為政府服務(wù)的“顧客”。在管理方式上，新公共管理理論提倡引入市場機制，通過競爭實現(xiàn)低成本和高效率。

市場模式的典型形式是企業(yè)家政府理念，奧斯本主張將工商管理的精髓移植到政府中來，通過改變官僚政府內(nèi)部的管理機制和內(nèi)部驅(qū)動力，來達到重塑政府的目的。三、新公共服務(wù)治理模式——對市場化模式的批判和超越1.新公共服務(wù)模式的理論框架（1）民主社會的公民權(quán)理論。廣泛的講，公民權(quán)涉及的是個人影響該政治體系的能力，它意味著公民對政治生活的積極參與和有限的利他主義。（2）社區(qū)與公民社會理論。社區(qū)在一個多元價值社會中重新凝聚了個人和集體的關(guān)系，而以社團為組成基本單位的公民社會有利于建立政府與社會間的良性互動關(guān)系，并保證足夠彈性的社會領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的價值。（3）組織人本主義理論。對于人的人性和成長的關(guān)注有利于培養(yǎng)組織的創(chuàng)造性和談話氛圍，這正是傳統(tǒng)的官僚層級模式中最為缺少的因素。（4）后現(xiàn)代公共行政的話語理論。后現(xiàn)代公共行政提倡以對話來打破工具理性過剩帶來的沉悶壓抑的社會氛圍，主張在公眾與政府之間要進行無障礙的真實的對話與信息交換并以此建立民眾與政府之間應(yīng)有的信任和合作關(guān)系。2.新公共服務(wù)理論的核心及基本內(nèi)容針對新公共管理的不足，美國羅伯特夫婦對新公共管理提出反思和批判，提出了新公共管理服務(wù)理論。該理論的核心在于治理體系中公民地位的變化，強調(diào)要提供一個充分重視民主、公民權(quán)和為公共利益服務(wù)的理論框架。

其基本內(nèi)容是：政府的職能是服務(wù)而不是掌舵；追求公共利益；服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客；重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神；戰(zhàn)略地思考，民主地行動；責任不是單一的；重視人而不是重視生產(chǎn)率。

該理論是一種全新的現(xiàn)代公共行政理論，它提出創(chuàng)新型政府管理理念，強調(diào)政府改革中要充分了解民意，以尋找公共利益作為公共服務(wù)的基礎(chǔ)，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。新公共服務(wù)理論在新公共管理基礎(chǔ)上有所超越，更強調(diào)公共服務(wù)和維護公共利益，對于政府的職能又有了新的認識。3.新公共服務(wù)模式的理論價值新公共服務(wù)的理論框架以民主、公民權(quán)和為公共利益服務(wù)為主要支撐，是介于新公共管理和新公共行政之間，明顯偏向于新公共行政的一種新的治理模式。它之所以可以被稱之為新的代替性治理模式在于：（1）它是對傳統(tǒng)行政模式的超越，傳統(tǒng)行政模式過分強調(diào)政府權(quán)威，強調(diào)層級制和管制行為，因此排斥了公民參與，也不可避免的對政府在新的時代背景下開展行政管理活動的有效性帶來了損害，而新公共服務(wù)提倡公民參與，并以此作為政策理性化和合法化的保（2）它是對新公共管理模式的超越，新公共管理過分強調(diào)政府市場化與企業(yè)式運作,提倡顧客導(dǎo)向,尤其是新公共管理公開承認政府自利性動機的合法性,隱藏著危險的價值導(dǎo)向。新公共服務(wù)理論主張行政官員應(yīng)先期認識到一種參與并且開明的公民權(quán)對于民主治理是至關(guān)重要的，公民的政治身份意味著個人在政治社會中的全部價值內(nèi)涵，表明一個人不僅應(yīng)追求個人利益，還應(yīng)對他人對社會負有責任，正是這種民主責任意識帶來了對公共利益的普遍認同。因此，在新公共服務(wù)模式中，官員要對全體民眾負責，積極推動公民參與，官員們的職責由傳統(tǒng)的控制和新公共管理的激勵手段變成了提供更多服務(wù)。未來圖書館聯(lián)盟——治理角度分析一、近30年信息服務(wù)組織管理范式的發(fā)展1.封閉管理時期。遵從由上而下的治理,封閉的制度規(guī)章依賴,科層官僚制度的設(shè)置及運用,大體屬于上世紀80年代前。2.混雜管理時期。尋求參與式的治理,網(wǎng)絡(luò)與新技術(shù)的探索應(yīng)用及其帶來的困惑,表現(xiàn)為混合的制度與管理服務(wù)模式變遷,大體屬于上世紀80年代中期。3.網(wǎng)絡(luò)管理時期?？冃降闹卫?網(wǎng)絡(luò)與新技術(shù)的應(yīng)用已初見成效,真正意義上的數(shù)字化服務(wù)雛形出現(xiàn),市場競爭機制改變著信息服務(wù)組織的選擇,這正如我們當前面對的圖書館。二、信息服務(wù)組織治理

從全球來看,針對不以營利為目的的社會組織的管理范式正發(fā)生著巨大變革。在發(fā)達國家,普遍表現(xiàn)為傳統(tǒng)管理模式向現(xiàn)代治理模式轉(zhuǎn)換,而在我國則初現(xiàn)為學(xué)界對“治理”問題的評價和探討。治理(Governance)通常用于與國家公共事務(wù)有關(guān)的管理和政治活動中,其雖仍是一種管理活動,但與一般管理活動相比治理更強調(diào)政治上的控制、引導(dǎo)和運作,更多地與權(quán)力、利益、責任、義務(wù)等相關(guān)聯(lián),強調(diào)在一個既定領(lǐng)域內(nèi)利益相關(guān)者的權(quán)責分配結(jié)構(gòu)及其互動關(guān)系。廣義上的信息服務(wù)組織治理包括各類社會組織機構(gòu)與個體基于利益關(guān)系對信息服務(wù)的參與及管理活動,該內(nèi)涵包括信息服務(wù)組織治理存在的前提、治理的主體、治理的對象及治理的實質(zhì)。從狹義上,信息服務(wù)組織治理則指其所有者及其成員代表對信息服務(wù)組織的管轄和控制。三、圖書館聯(lián)盟——自主自治的網(wǎng)絡(luò)治理意味著行動者間網(wǎng)絡(luò)的自主自治，根據(jù)治理的策略去執(zhí)行行動，則相關(guān)的行動者將形成自主自治的網(wǎng)絡(luò)。在自組織的網(wǎng)