中國古代的行政體系

中國古代的行政體系陜西師范大學歷史文化學院

王雙懷中國古代的行政體系包括中央行政體系和地方行政體系。歷代王朝都十分重視行政體系的建設。在數千年漫長的歷史歲月中，行政體系經歷了一個發(fā)展變化的過程，各個歷史時期的情況是不盡相同的。一先秦時期的行政體系周王室的官僚機構分為兩大系統(tǒng)，即卿事寮和太史寮。卿事寮即卿士寮，其職權是主管“三事”和“四方”。卿事寮的長官，西周初期是太師或太保，西周中期以后為太師，其屬官主要是“三司”，即司徒、司馬、司空。太史寮掌管冊命、制祿、圖籍、祭禮、占卜、禮制、時令、天文、歷法等。太史寮的長官是太史，既是文職官吏的領袖，又是神職官吏的首領。2、地方行政制度商周時期，特別是在西周時期，普遍實行分封制度。所謂“分封”就是封邦建國：把天下劃分為若干區(qū)域，分封給宗室子弟和功臣，讓他們代表周王朝對這些地方進行直接統(tǒng)治。西周前期曾進行過兩次大分封。第一次是在武王克商后，第二次是在周公東征后。第二次大分封后，分封成為一種常規(guī)制度，直到西周中、晚期，王室還陸續(xù)分封過一些諸侯。據文獻記載和考古資料，西周分封的諸侯國很多。其中比較重要的諸侯國有衛(wèi)、晉、魯、燕、齊、宋等。春秋戰(zhàn)國時期逐漸形成郡縣制?？さ钠毡樵O置在春秋晚期，起初多設在邊遠荒涼之地，因而郡的面積較大，但地位比縣要低。后來出現(xiàn)在郡設縣的情況，于是郡的地位有所提高，由低縣一等演變?yōu)楦呖h一級，最終形成了郡、縣兩級制的地方組織。二秦漢時期的行政體制皇帝三公九卿郡縣皇帝九卿三公郡縣2、地方制度秦統(tǒng)一后，郡作為軍事防備區(qū)的歷史相應結束，而轉變?yōu)橹醒牒涂h之間的一級地方政府?？な丶仁擒娛麻L官，也是行政長官，另設郡丞、郡尉協(xié)助管理行政和軍事事務?？たh鄉(xiāng)里的地方行政體制最終定型。秦初分天下為三十六郡，后來增至四十余郡。漢初實行郡國并行制度?？な堑胤缴献罡叩男姓C構，其長官有郡守、郡尉和監(jiān)御史等?？な卣乒苋ふ眨の菊乒芸ぶ熊娛?，監(jiān)御史負責監(jiān)察工作。一郡之內轄若干縣，設縣令或縣長，掌管全縣政務。另設縣尉掌管軍事，設縣丞協(xié)助縣官并負責司法。一縣之內分為若干鄉(xiāng)，設三老掌管教化，嗇夫管司法和征稅，游徼管理治安。鄉(xiāng)以下的基層組織是里，設里正和監(jiān)門?？たh的長官亦由皇帝任免，不得世襲。

郡縣制的推行對于結束諸侯割據的局面，對于維護國家的統(tǒng)一，都具有重要的意義。這一套統(tǒng)治機構，好象一張龐大的權力網，從中央到郡、縣、鄉(xiāng)、里以至什、伍，層層控制，整個權力集中到中央，再通過中央集中到皇帝，對提高行政效率和維護國家的統(tǒng)一有顯著作用。

西漢前期，郡國大量增加，中央感到不易統(tǒng)轄，便試圖采取一套新的建制。漢武帝時，根據《尚書·禹貢》和《周禮·職方》中有關“九州”的記載創(chuàng)立州制，在全國設立了冀、兗、青、揚、幽、并、荊、豫、徐、涼、益、朔方、交趾十三個州。中央向地方派遣刺史。將全國分為十三個監(jiān)察區(qū)，稱為“州部”。每個州部設刺中史一人，“以六條問事”，代表皇帝監(jiān)察地方，使各級地方官吏和豪強不敢過分違法行事。另設司隸校尉部，管理畿輔及其附近地區(qū)。東漢時，省并朔方刺史部，改交州刺史部為交州，又為各刺史部設立固定的治所。當時十三州部共轄105個郡國。州的演變過程表現(xiàn)出中央和地方權力的矛盾。西漢初置州之際，便有加強中央集權的目的。州置刺史，刺史可以監(jiān)督郡太守，但它的職位比太守為低。東漢末改刺史為州牧，一躍而成為封疆大吏，遂失去了立州的本意，使州最終失去了它原來的重要作用，變成了和郡一樣的機構。三魏晉南北朝行政體系1、中央制度魏晉南北朝時期社會動蕩，政權更替頻繁，中央行政管理體制也比較混亂。其趨勢是在東漢官制的基礎上形成二相、八公、諸省、諸監(jiān)、諸臺、諸卿、諸衛(wèi)等中央行政組織。北魏孝文帝即位后，曾于493和499年兩次頒布職員令，在中央逐步建立三省制。四隋唐時期的行政體系隋代中央官制內史舍人四人給事郎四人左、右丞各一人內史侍郎二人黃門侍郎二人左、右仆射各一人內史令二人納言二人尚書令一人內史省門下省尚書省六部：尚書一人、侍郎一人、郎四人如吏部：吏部尚書、吏部侍郎、選部郎九寺：卿一人、少卿一人、丞如太常寺：太常卿、太常少卿、太常丞唐朝除將隋朝的內史省改名中書省，內史令改名中書令，門下省長官納言改名侍中外，其余名稱、長官、職能和性質均同隋制。武德年間仍以三省長官充任宰相。其后尚書令虛設不授，往往給一些官職較低的官吏加上“參預朝政”、“參知政事”和“同中書門上三品”、“同中書門下平章事”等頭銜，使其成為宰相。唐初還設立政事堂，作為宰相議事之處，始設于門下省，后又遷中書省。開元年間，又改名中書門下，堂印也改為“中書門下之印”。唐三省六部二十四司一臺九寺五監(jiān)示意圖中書省門下省尚書省御史臺內侍省殿中省工部刑部兵部吏部戶部禮部都水監(jiān)秘書省將作監(jiān)少府監(jiān)軍器監(jiān)國子監(jiān)大理寺衛(wèi)尉寺太仆寺宗正寺司農寺太府寺太常寺鴻臚寺光祿寺六部每部直轄四司共二十四司北省南省都省中書門下審核頒布議政執(zhí)行政事堂2、地方制度唐初州郡較多，太宗時雖有并省，貞觀十三年（639）就有州府358個，比隋時幾乎增加了一倍。

這樣多的郡府，若不加以區(qū)劃，便很難有妥善管理。故貞觀元年（627）在并省州郡后，因山川形便，將全國分為關內，河南、河東、河北、山南、隴右、淮南、南、江南、劍南、嶺南十道。開元二十一年（733）又在十道的基礎上，將山南道分為東西兩道，把江南道分為東道、西道和黔中道。另外，又在關內道里的京師周圍劃出京畿道，在東都洛陽的周圍劃出都畿道。唐朝道的劃分顯示出南北地方的發(fā)展已經到了大體平衡的地步。因為貞觀時的十道，秦嶺和淮水南北正好各為五道。唐朝中期以后，方鎮(zhèn)分立，其轄區(qū)也稱為道。元和時全國有47節(jié)鎮(zhèn)，也就是47道。但這時的道與唐初劃分的道已經完全不同了?？偟恼f來，唐代的道是監(jiān)察區(qū)，不是行政區(qū)。唐代的地方政區(qū)是州（郡）縣兩級制（煬帝改為郡縣二級），擬定九品以上官由中央任免；州縣官三年一換，不得用本地人。五宋元時期的行政體系宋代在中書省內設政事堂，簡稱中書，與樞密院分掌事務，號稱“二府”。在宰相之下設“參知政事”作為副貳，還把唐末五代設置過的樞密使和三司使定為常設官員，以樞密使分取宰相的軍政大權，以三司使（又稱“計相”）分取宰相的財政大權。元朝的中央統(tǒng)治機構有中書省、樞密院和御史臺。中書省是最高行政部門，設中書令，右、左丞相，平章政事，右、左丞，參知政事等，統(tǒng)稱丞相。中書省下轄吏、戶、禮、兵、刑、工六部。樞密院掌兵權，設院使、副使。御史臺掌司法，設御史大夫。2、地方制度為了扭轉地方權力過盛的不良影響，宋代推行了路的制度。宋代路的制度確定于太宗淳化五年（994），其后頗有變動。通常人們按照元豐（1078—1085）末年來區(qū)劃，定為23路。各路統(tǒng)轄若干府、州、軍監(jiān)。府州為前代舊制，軍為與軍事有關的地方。監(jiān)則設于坑冶、鑄錢、牧馬、產鹽等地區(qū)。具體些說，在這23路中，共有京府4，次府10，州242，軍37，監(jiān)4。

宋朝各路的劃分，顯示出這一時期的地理情況和以前又有了不同。唐代十道南北各半。宋朝二十三路中長江、珠江流域居十五路。黃河流域只有八路。雖說是因為宋朝與唐朝的版圖不同，但長江和珠江流域的發(fā)展無疑是一個重要因素。宋代以文臣任州郡長官，另設“通判”以牽制之。將全國劃為十五路，設轉運使、提點刑獄、安撫使、提舉常平等四司，臨時指派朝官兼領。

行省制度創(chuàng)立于元朝。從有關資料來看，行省不是監(jiān)察性質的區(qū)劃，也不是純粹的地方行政的派出機構。據《元史·地理志》載，元世祖平宋之后，立中書省一，行中書省十一，分鎮(zhèn)藩服，路一百八十五，府三十三，州三百五十九，軍四，安撫司十五。其十行省為：河南、江北、陜西、四川、甘肅、云南、江浙、湖廣、嶺北、遼陽、北東。中書省和行中書省統(tǒng)轄路和直隸府州。行省之下為路、府、州、縣，設總管、府尹、州尹、縣尹；又都各設“達魯花赤”（管民官），由蒙古人擔任。

六

明清時期的行政體系1、中央制度明初中央仍置中書省。1380年廢中書省，罷丞相官職，由吏、戶、禮、兵、刑工六部處理其事，對皇帝負責。設內閣，內閣為官署名。朱元璋在廢丞相后，設華蓋殿、謹身殿、武英殿、文華殿、文淵閣、東閣等大學士，為皇帝顧問。明成祖即位后，以官品較低的翰林院編修、檢討等官入午門內的文淵閣當值，參與機務，稱為內閣。清代中央政權機構多仿明制，但又有自己的特點。清改內三院（內國史院、內秘書院、內宏文院）為內閣，作為中央最高行政機關。中央機構實行滿漢復職制。清代內閣設大學士滿、漢各二人，協(xié)辦大學士滿、漢各一人，學士滿六人、漢四人。內閣的實際權力比明代小。清中央的執(zhí)行機關是六部。各部職責和明朝基本相同。六部皆設尚書為長官，左、右侍郎為副長官，俱滿、漢各一人。軍機處是清代皇帝直接指揮下的最高軍政決策機構。雍正七年（1729）因用兵西北，設“軍機房”，雍正十年始正式改稱“軍機處”。軍機大臣無定員，最多時達六、七人，由親王、大學士、尚書、侍郎或京堂在皇帝指定下兼任，稱為“軍機大臣”或“軍機大臣上行走”，俗稱“大軍機”。其僚屬稱為“軍機庫京”，俗稱“小軍機”。軍機處職掌為秉承皇帝意旨，處理軍國要務