政府績效評估 教案 （蔡立輝） 第5-10章 政府績效評估立法-政府績效評估在當代中國的推進

PAGEPAGE148第五章政府績效評估立法一、政府績效評估立法的意義政府績效評估的目的在于進一步提高政府行政管理的效率、能力和服務(wù)質(zhì)量，改善公共責任機制，實現(xiàn)績效目標。但政府績效目標不是政府部門自身利益和意志的體現(xiàn)，而是公眾利益和意志的體現(xiàn)，是一種國家意志的體現(xiàn)。因此，它來自于國家立法。只有使符合公眾利益與意志的績效目標、績效標準、評估指標、評估程序以及評估結(jié)果如何運用通過法的形式加以確認和固定下來，才能真正實現(xiàn)基于績效的管理（performance—basedmanagement）。政府的服務(wù)標準、服務(wù)流程和服務(wù)質(zhì)量要充分反應(yīng)公眾的利益和意志要求，評估主體對政府績效的評估就是以政府服務(wù)標準、服務(wù)流程和服務(wù)質(zhì)量為主要內(nèi)容的法律規(guī)范作為評價尺度，不是以個人利益、部門利益的實現(xiàn)程度作為評價尺度。實施政府績效評估必然要進行政府績效目標、績效標準、行為規(guī)范、服務(wù)標準與服務(wù)質(zhì)量立法。（一）政府績效評估立法有助于建立政府績效評估秩序在現(xiàn)代市場經(jīng)濟和民主政治條件下，法把各種社會關(guān)系和各種利益關(guān)系都納入了秩序的范圍，使沖突保持在“秩序”和社會存在所允許的范圍之內(nèi)，從而建立起一種國家管理秩序。法通過設(shè)定權(quán)利與義務(wù)來分配資源和產(chǎn)品，以調(diào)整或制止各種沖突，從而建立起正國家管理秩序、社會生活秩序、社會生產(chǎn)和交換秩序、權(quán)力運行秩序只有依靠法來建政府績效評估秩序是國家管理秩序、社會生活秩序、社會生產(chǎn)和交換秩序、權(quán)力運行秩序的集中體現(xiàn)。因此，政府績效評估立法也會有助于政府績效評估秩序的建立和維護，包括政府績效目標和政府績效標準的確立、政府績效評估主體制度的建構(gòu)、政府績效評估結(jié)果的確認與運用、政府績效評估程序的建立等，都只有國家立法加以明確規(guī)定，才能具有權(quán)威性，才能取得一體遵行的法律效力；從而使政府績效評估有法可依。市場經(jīng)濟是一種以市場主體的平等獨立和平等自由的交換為基礎(chǔ)的經(jīng)濟形式。在這種經(jīng)濟形式下，大量的經(jīng)濟關(guān)系和經(jīng)濟行為表現(xiàn)為獨立的市場主體之間橫向的平等的契約關(guān)系和平等的競爭關(guān)系，以及行使約定的權(quán)利和履行約定的義務(wù)的行為。市場主體為著各自的利益而進行經(jīng)濟活動，參與市場競爭和交易。因而，這種經(jīng)濟形式，它一方面要求具有強制力的各種法律以其內(nèi)含的廣大公眾所認可的價值標準對利益是否正當、合理作出權(quán)威性的區(qū)分與認定，并以法定權(quán)利的方式鼓勵對正當、合理利益的追求；它另一方面又內(nèi)在地要求由權(quán)威化的法律來保護平等與自由，限制或制止對不當?shù)姆欠ɡ娴淖非?，從而維護市場經(jīng)濟秩序和國家管理秩序，實現(xiàn)市場主體自身的最大化利益。否則，正如進行一場沒有規(guī)則的球賽，市場競爭的正常秩序和環(huán)境沒有建立或一旦遭到破壞，市場經(jīng)濟就難以正常運行和充分發(fā)展。正是在這個意義上，制定政府績效評估立法就是確認政府績效評估活動的規(guī)則。同時，加強政府績效評估立法，可以加強政府行政權(quán)力的自身建設(shè)、促進政府績效評估健康地發(fā)展。從本質(zhì)上說，反映社會主義市場經(jīng)濟要求的政府績效評估法是一種民主的法制，即是民主的制度化和法律化。因此，加強政府行政權(quán)力自身建設(shè)所表現(xiàn)出來的政府績效評估制度，必然要反映制度化、法律化了的社會主義民主政治的內(nèi)容，也就是政府公共行政活動必須符合公眾的根本利益和意志，按國家一切權(quán)力屬于人民的憲政原則辦事，嚴格依法行政，積極塑造一個高效率的政府和對公眾負責的政府。（二）政府績效評估立法有助于維護和實現(xiàn)公眾的利益法是人民根本利益和意志的體現(xiàn)，是國家機關(guān)和政府部門與人民溝通達成共識的結(jié)果，由此而具有了合法性。馬克思主義堅持法作為上層建筑與經(jīng)濟基礎(chǔ)之間的辯證關(guān)系，在充分肯定法制上層建筑對經(jīng)濟基礎(chǔ)反作用的同時，又反對庸俗的“機械決定論”，認為，整個偉大的社會發(fā)展過程都是在相互作用的形式中進行的，法律上層建筑與經(jīng)濟基礎(chǔ)的關(guān)系也是這樣?！敖?jīng)濟運動會替自己開辟道路，但是它也必定要經(jīng)受它自己所造成的并具有相對獨立性的政治運動的政府績效評估立法作為公眾根本利益和意志的表達途徑與方式，不僅可以確認公眾已有的利益，能夠促進立法者自覺追求公眾利益的形成和發(fā)展；而且，公眾可以通過政府績效評估法來監(jiān)督政府、規(guī)范政府行政行為、促進政府行為公正、維護和實現(xiàn)公眾自身的利益。政府績效評估立法通過設(shè)定權(quán)利與義務(wù)，為政府績效評估這一社會關(guān)系的參加者提供行為模式，實際上就是使符合公眾根本利益的各種不同層次的具體利益得到協(xié)調(diào)，取得合法的形式。政府績效評估的參加者按這種行為模式享受權(quán)利和履行義務(wù)，實際上也就是使其利益得到了滿足。因此，政府績效評估立法成為了公眾依法表達利益、維護和實現(xiàn)利益的重要途徑。政府績效評估立法的過程，實際上就是在調(diào)查研究、總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，認識各種利益的過程；就是在公眾根本利益一致的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)各種利益的過程。因此，這種立法又為各種利益的協(xié)調(diào)提供了一般的原則和規(guī)范，成為協(xié)調(diào)和實現(xiàn)各種利益的有效手段。（三）政府績效評估立法有助于政府部門提高行政績效法最重要的特征就是它具有最高的權(quán)威性，具有全體社會一體遵行的效力。因此，把政府績效評估所涉及的績效目標、績效標準、評估程序、評估結(jié)果的應(yīng)用等事項用法律的形式確認和固定下來，不僅使評估者的評估活動有法律依據(jù)，而且還使這種依法評估的結(jié)果具有了權(quán)威性。這就更進一步增強了績效評估活動對政府部門的監(jiān)督，從而有助于公共服務(wù)供給者提高效率與服務(wù)質(zhì)量，增強公共責任。我國正處在社會發(fā)展的歷史轉(zhuǎn)軌時期，在這個轉(zhuǎn)變過程中，我們面臨著兩個關(guān)鍵性的問題：一是如何對轉(zhuǎn)軌時期政府及各部門的績效目標進行科學(xué)定位，做出合理的界定；二是如何使這種定位的政府績效目標具有權(quán)威性，得到全面履行。但是，在我國已有的法律制度安排中，找不到當代意義上的政府績效評估的制度設(shè)計和法律規(guī)定。只存在著一套政府行政體系內(nèi)部自身的考核體系，并且這種考核的結(jié)果絕大部分是沒有向社會公眾公開的。政府績效評估立法中通過對政府部門履行職責及其結(jié)果的規(guī)定，包括規(guī)定政府責任的種類、由什么主體以何種方式來追究責任、負責追究政府責任的機關(guān)、追究責任的程序、責任追究的執(zhí)行等方面的規(guī)定，促進政府部門全面履行職責。因此，通過國家立法或制定行政法律規(guī)范，對政府績效評估作出明確的規(guī)定，它不僅能夠排除開展政府績效評估的制度性障礙，從而規(guī)范績效評估的方法、標準和程序；而且，還能夠把政府應(yīng)該做什么、做到什么程度等方面的問題作出明確的規(guī)定，從而促進政府轉(zhuǎn)變職能、加強科學(xué)化管理、發(fā)展和完善政府責任、提高政府績效。二、國外政府績效評估立法隨著西方市場經(jīng)濟發(fā)達國家政府行政改革的日益發(fā)展，政府績效評估作為加強政府管理、改善政府服務(wù)質(zhì)量和提高政府績效的重要措施，不僅成為公眾檢查、監(jiān)督和了解政府工作計劃的實施狀況、工作成就和存在問題的重要方式；而且也成為政府部門了解公眾需求、調(diào)整和完善工作計劃、提高行政效率和政府服務(wù)質(zhì)量，更好地滿足公眾需要的一種重要形式。但政府績效評估是一個十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它要涉及評估主體、評估對象、評估指標、評估方法、評估程序和評估結(jié)果運用等一系列環(huán)節(jié)和問題，與利益密切聯(lián)系。如果處理不當，就會影響評估結(jié)果的客觀性和公正性，影響評估結(jié)果的運用，影響行政行為。這不僅不利于改善和提高政府績效，反而可能造成極大的負面影響，給行政以誤導(dǎo)。因此，西方市場經(jīng)濟發(fā)達國家在積極推進政府績效評估措施的時候，為政府績效評估制定了相應(yīng)的法律和制度，注重政府績效評估立法建設(shè)，用法律手段來保障政府績效評估活動的規(guī)范化和制度化，規(guī)范政府績效評估參與者的行為，促進政府績效評估活動的法制化和制度化，促進政府績效評估活動的健康發(fā)展。政府績效評估法制化和制度化是國外政府績效評估發(fā)展的重要趨勢，美國、英國、澳大利亞和日本等國都制定了相應(yīng)的法律、法規(guī)，保障、規(guī)范和促進本國政府績效評估活動的健康發(fā)展，并以此推進行政改革。（一）美國政府績效評估立法這是20世紀50年代以來美國國會監(jiān)督體系的第一次根本性轉(zhuǎn)變，標志著國會對行政部門的監(jiān)督開始轉(zhuǎn)到“績效”和“結(jié)果”上來。這個法案作為美國政府績效管理的基本法律，以國家財政預(yù)算改革作為切入點，全面規(guī)定了立法目的、戰(zhàn)略計劃、年度績效計劃、年度績效報告、管理責任等內(nèi)容，并著重鼓勵行政管理中的放權(quán)與減少程序控制?！墩冃c結(jié)果法案》使美國政府績效評估和管理全面走上制度化軌道，實施以來有力推動了美國政府改革。同時，《政府績效與結(jié)果法案》促進了美國政府部門績效評估的發(fā)展。根據(jù)《政府績效與結(jié)果法案》的規(guī)定，對政府行政管理及結(jié)果的評估從以往的投入——產(chǎn)出模式轉(zhuǎn)換為目標——結(jié)果模式。這樣，不再是簡單地對政府管理資源的過程和數(shù)量進行考察，而是根據(jù)各機構(gòu)所設(shè)定的任務(wù)目標來衡量其結(jié)果。政府績效評估成為了具有更大權(quán)威性、持續(xù)性和強制作用的改革舉措。根據(jù)《政府績效與結(jié)果法案》的規(guī)定，政府績效評估立法目的表現(xiàn)在六個主要方面：1．通過制度使聯(lián)邦部門負責任地達到項目成果目標，以提高美國人民對聯(lián)邦政府的信任度。2．啟動項目績效改革，在設(shè)定項目目標、按照目標衡量項目的績效、公開報告進度方面采取一系列試點措施。3．將重點放在關(guān)注成果、服務(wù)質(zhì)量和公眾的滿意度方面，改善聯(lián)邦政府部門的工作效果與公開性，從而提高政府計劃項目的效力和對社會公眾負責的責任心。4．通過要求政府工作人員的工作計劃與社會公眾的需求相符合，以及通過要求制定項目績效目標計劃和為公眾提供有關(guān)項目成果和服務(wù)質(zhì)量的信息，幫助聯(lián)邦政府改進公共服務(wù)的提供。5．通過提供更多的關(guān)于實現(xiàn)法定目標和有關(guān)聯(lián)邦政府項目和支出成效及效率方面的信息，來改善國會的政策制定?！墩冃c結(jié)果法案》要求各聯(lián)邦機構(gòu)制定覆蓋未來五年的戰(zhàn)略規(guī)劃（strategicplans）報告；同時，要求聯(lián)邦機構(gòu)每年提供將戰(zhàn)略規(guī)劃分解為定量化實施目標的年度績效規(guī)劃（annualperformanceplans）報告，并對照年度績效規(guī)劃中的定量目標檢查其完成情況，形成年度績效評估報告（performancereports）?！墩冃c結(jié)果法案》的作用不僅在于要求各聯(lián)邦機構(gòu)提供上述三份報告，更重要的還在于《政府績效與結(jié)果法案》要求國會、審計總署（GAO）和管理與預(yù)算辦公室（OMB），把對這三份報告的審議與預(yù)算的批準過程結(jié)合起來。也就是每個政府機構(gòu)每年所能得到的經(jīng)費預(yù)算，將與其制定的戰(zhàn)略規(guī)劃、績效規(guī)劃和績效評估結(jié)果直接相聯(lián)系。這就從制度上進一步保證了《政府績效與結(jié)果法案》得以貫徹實施，這也是《政府績效與結(jié)果法案》為何具有強制力的重要原因所在。6．要求聯(lián)邦政府部門從法定任務(wù)和工作預(yù)期的最終結(jié)果出發(fā)，設(shè)定明確的定量績效目標，并對照預(yù)設(shè)目標來檢查工作進展和成果，以改善聯(lián)邦政府的內(nèi)部管理。在美國，除了聯(lián)邦政府和州政府以外，地方政府普遍推行了政府績效評估制度，絕大部分州都通過立法來推行這種制度。比如1993年佐治亞州通過的“預(yù)算責任與規(guī)劃法”、加利福尼州通過的“績效與結(jié)果法案”、在地方政府中，實行評估制度有助于發(fā)展政府責任機制，有助于改進決策程序，有助于提高政府服務(wù)質(zhì)量，有助于政府有效配置資源，有助于加強戰(zhàn)略規(guī)劃和目標設(shè)定。政府績效評估立法強調(diào)了成本——效益分析原理，圍繞成本確定了投入、產(chǎn)出、效益、服務(wù)質(zhì)量和結(jié)果五方面指標的具體規(guī)定。根據(jù)政府部門的不同，在這五方面分別制定具體的成本核算指標，收集與核算成本效益相關(guān)的資料。（二）英國政府績效評估立法政府績效評估涉及十分復(fù)雜的利益關(guān)系，各政府部門參加績效評估的動機復(fù)雜以及在評估中具有防御性等因素，在雷納評審初期，在被評估對象選擇、評估人員選擇、評估程序以及評估結(jié)論的應(yīng)用上，都充分體現(xiàn)自愿原則，通過發(fā)自內(nèi)部自愿與外部協(xié)調(diào)、指導(dǎo)結(jié)合，才使雷納評審得以順利實施并取得相當?shù)某删汀ｋS著績效評估的深入和績效意識的樹立，政府逐漸采用規(guī)范化的法律制度來要求政府及部門必須加入績效評估中來。1982年5月，英國財政部頒布了《財務(wù)管理新方案》（financialmanagementinitiative，F(xiàn)MI）。這個方案雖稱為財務(wù)管理，但其內(nèi)容并不僅限于政府部門的財務(wù)管理方面，而是涉及政府行政管理的諸多方面。在管理體制、機構(gòu)設(shè)置、資源分配等方面提出了一些新原則、新觀念、新措施，為20世紀80年代英國政府績效評估奠定了堅實的制度基礎(chǔ)。20世紀80年代中期，撒切爾首相在行政改革過程中要求中央各部門建立適當?shù)目冃гu估機制，由財政部負起督促和監(jiān)督的責任，使英國的績效評估進一步制度化。1989年的《中央政府產(chǎn)出與績效評估技術(shù)指南》使英國政府績效評估進一步規(guī)范化。1997年5月，工黨政府掌權(quán)后，積極推行地方政府改革，倡導(dǎo)通過最佳評估體系來改革地方政府服務(wù)質(zhì)量。英格蘭于1998年3月3日發(fā)表了《地方政府現(xiàn)代化：以最佳評估增進地方服務(wù)》的綠皮書。威爾士政府于1998年4月也發(fā)表了相同的綠皮書，7月，英格蘭和威爾士政府又分別發(fā)表了白皮書，進一步使地方政府績效評估制度明確化。1999根據(jù)1999年的《地方政府法》，英國地方政府必須實行最佳績效評估制度。被列入實行最佳績效評估系列的地方政府必須咨詢納稅人代表的意見和有利害關(guān)系的行政相對人的意見，并按照國務(wù)大臣的指示確定咨詢意見的方式、程序、內(nèi)容和時限。在政府績效評估中，要考慮是否有必要實行該項職能，行使該項職能是否符合應(yīng)有的方式和水準，其績效是否符合績效指標體系的要求，是否達到了績效目標等問題。在英國，地方政府要制作每一財政年度的最佳績效規(guī)劃，在每年度的3月31日以前公開發(fā)表。政府最佳績效規(guī)劃的內(nèi)容包括：政府職能履行的目標；履行方式和水準的評估；績效指標體系、標準、目標；前一財政年度的評估情況；取得進步的評估；在新財政年度將采取的行動計劃；說明確定行動計劃和績效目標的前提條件等。在地方政府績效評估的監(jiān)督方面，還實行審議制度。審計官必須對地方政府的財政年度績效規(guī)劃進行審計。審計的任務(wù)主要是檢查有無依法制定和公開發(fā)表年度績效規(guī)劃。審計官要對績效規(guī)劃發(fā)布審計報告。審計報告可以建議對績效規(guī)劃做修改。審計官必須將審計報告提交有關(guān)當局和審計委員會。根據(jù)1998年《審計委員會法》的規(guī)定，審計官還擁有獲取有關(guān)信息和文件的權(quán)利。1999年《地方政府法》還對績效規(guī)劃審計報告的提交期限和地方政府審計官的審計權(quán)限等做出規(guī)定。除了地方政府審計官的審計外，必要時還可以由中央審計委員會進行檢查。中央審計委員會的檢查權(quán)利和義務(wù)、檢查程序和費用、檢查報告等在1999年《地方政府法》中都有明確規(guī)定。（三）澳大利亞、新西蘭政府績效評估立法澳大利亞的政府績效評估工作從20世紀80年代中期開始。澳大利亞于1984年制定了《財務(wù)管理新方案》（financialmanagementimprovementprogram，F(xiàn)MIP）?！敦攧?wù)管理新方案》的設(shè)計仿效英國的《財務(wù)管理新方案》，目的在于提高澳大利亞政府的行政效率與財務(wù)狀況。《財務(wù)管理新方案》的內(nèi)容與美國《政府績效與結(jié)果法案》的內(nèi)容類似，都為應(yīng)用策略規(guī)劃的概念，要求行政機關(guān)以結(jié)果為導(dǎo)向，從而建立更有效的預(yù)算與資源分配制度?！敦攧?wù)管理新方案》加強了澳大利亞政府部門的財務(wù)責任管理和預(yù)算項目績效評估，并成為以后實施績效獎勵制度的財政基礎(chǔ)。1984年，澳大利亞還通過了《功績保護法》（meritprotectionact），1985年成立了直屬內(nèi)閣的業(yè)績保護和評估局，以進一步完善對政府部門及其公務(wù)員的績效評估，并建立相應(yīng)的獎勵、懲罰機制。根據(jù)1994年修訂的《公共服務(wù)法》（publicservicebill），澳大利亞政府將公共服務(wù)委員會和業(yè)績保護與評估局合并為公共服務(wù)和業(yè)績保護委員會，并設(shè)立公共服務(wù)專員和業(yè)績根據(jù)1997年頒布的《審計法》，澳大利亞成立了直屬于國會的澳大利亞國家審計署，以負責聯(lián)邦各部、局、實體和附屬機構(gòu)的政府績效審計，并賦予五項主要職責和權(quán)利。《審計法》還對績效審計的審計對象、審計組織方式、審計報告征求意見、審計報告發(fā)送范圍等事項作了明確規(guī)定。1997年，澳大利亞議會通過了新的《公共服務(wù)法案》和《財務(wù)管理與責任法案》等法律，進一步完善了政府部門績效的責任管理機制，使結(jié)果導(dǎo)向的政府部門績效評估機制進一步規(guī)范化和制度化。同年，還發(fā)布了《聯(lián)邦政府服務(wù)憲章》（commonwealthgovernmentservicecharters），根據(jù)公眾的需要為聯(lián)邦政府各部門制定服務(wù)標準。作為績效評估的重要依據(jù)，1999年又對《公共服務(wù)法案》進行了全面的修訂。根據(jù)該法案規(guī)定，聯(lián)邦各部門均得設(shè)立秘書長辦公室，由內(nèi)閣總理直接任命各部門秘書長為各部的最高長官，即所謂的“常務(wù)首腦”；部門秘書長有協(xié)助部長（大臣）為國會提供準確績效信息的責任。根據(jù)1912年《公共服務(wù)法案》（publicserviceact）的精神，新西蘭建立了直屬于首相的國家服務(wù)委員會，代表皇家全權(quán)負責聘用、考核政府的全部公務(wù)員及各部委的首席執(zhí)行官，統(tǒng)一負責有關(guān)政府部門的績效評估事務(wù)。1962年通過的《政府服務(wù)法案》（thestateserviceact）規(guī)定，責任大臣不得隨意干預(yù)本部門的績效評估工作，各個部門的工作績效由國家公共服務(wù)委員會主導(dǎo)進行獨立客觀的評估，試圖促進政府部門及其公務(wù)員將服務(wù)重心轉(zhuǎn)向社會公眾，切實改善政府部門的服務(wù)質(zhì)量，提高服務(wù)效率。1988年，新西蘭議會通過了《政府部門法案》（thestatesectoract）。該法案規(guī)定政府各部門的首席執(zhí)行官應(yīng)打破職稱終身制，而根據(jù)其工作績效與政府就其任期、工資等簽約，政府服務(wù)委員會及各部部長有權(quán)對首席執(zhí)行官進行績效評估。同時，首席執(zhí)行官對本部門雇員的雇用、解雇、工資等也擁有更大的決定權(quán)。根據(jù)《政府部門法案》，新西蘭設(shè)立了政府服務(wù)專員，專門負責政府部門的績效評估工作。該法案更加注重政府部門的績效，強化了績效責任制管理。1989年的《公共財政法案》（thepublicfinaceact）決定推行預(yù)算改革，從以投入為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變?yōu)橐援a(chǎn)出為基礎(chǔ)的預(yù)算，把過去的現(xiàn)金會計轉(zhuǎn)為權(quán)責會計（accrualaccounting）。另外，1991年的《雇用合同法》和1994年的《財政責任法》，進一步加強了中央政府部委、執(zhí)行局的財政責任、考核關(guān)系及績效評估。（四）日本政府政策評估法日本對政府績效的評估側(cè)重于事后評估，如采取行政監(jiān)察、會計審計等事后監(jiān)督措施。為了強化監(jiān)督效果，減少損失，在借鑒國外立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，日本于2002年4月1日施行了《政府政策評估法》，強化了事先評估制度。具體做法就是事先確定一個目標，然后制定措施為實現(xiàn)此目標而努力，這一過程就是政策評估。根據(jù)《政府政策評估法》的有關(guān)規(guī)定，部門和公務(wù)員制定工作目標和措施應(yīng)從必要性、效率性和有效性三個方面出發(fā)，有關(guān)研究與開發(fā)、公共事業(yè)和政府援助的決策，必須進行事前評估。政策評估必須聽取外部人員的意見，評估結(jié)果要公開，并要求反映到預(yù)算編制上。評估結(jié)果比較低的，要請專家評議，以便進一步明確政策。產(chǎn)業(yè)省大臣官房長官專門設(shè)置了政府政策評估宣傳課，負責對各業(yè)務(wù)課申報的工作進行評估。日本政府在1995年還頒布了《科學(xué)技術(shù)基本法》，明確了政府績效評估的地位，1996年制定的《科學(xué)技術(shù)基本計劃》和1997年8月科學(xué)技術(shù)會議通過的《國家研究開發(fā)實施辦法大綱指針》規(guī)定，政府績效評估機構(gòu)不能隨意設(shè)立和撤消。除了從國家立法層面對政府績效評估加以規(guī)定以外，很多國家還制定了相應(yīng)的計劃、框架及指南等具有規(guī)范性意義的文件來確保政府績效評估的有效開展。如英國政府相繼發(fā)表了《公民憲章》、《政府現(xiàn)代化》白皮書、《績效審計指南》、《績效審計手冊》等；加拿大先后制定了《績效審計方法》、《績效審計指南》等；澳大利亞頒行了《財務(wù)管理改進計劃》及《項目管理及預(yù)算》等。這些規(guī)范性文件在更加具體和可操作層面上有效地推進了政府績效評估的開展，有效地推動了政府績效評估立法的實施。法制化、制度化是開展政府績效評估的前提、基礎(chǔ)和保障，是西方市場經(jīng)濟發(fā)達國家政府績效評估發(fā)展的重要趨勢。盡管各個國家由于歷史條件、政治體系、經(jīng)濟基礎(chǔ)和行政文化等方面存在差異，各國政府績效評估法制化的程度有所不同，但它們在強調(diào)政府績效評估立法方面有著共同的特征：1．從立法上確立了政府績效評估的地位，為政府績效評估成為政府公共管理的基本環(huán)節(jié)提供了法律保障，有效地推動了政府評估工作的開展。2．政府績效評估立法的目的明確，都通過立法明確規(guī)定開展政府績效評估就是為了提高政府的行政效率與服務(wù)質(zhì)量、發(fā)展和完善政府責任機制、提高政府績效；3．從法律上樹立了績效評估的權(quán)威性，績效評估機構(gòu)在政府中應(yīng)具有相應(yīng)的地位，享有調(diào)查、評估有關(guān)政府活動的權(quán)利，不受任何行政、公共組織或個人的干擾；評估結(jié)論能夠得到有效傳遞和反饋，切實用于改進政府行政管理；評估活動能引起公眾的關(guān)注，有充分的可信度和透明度；4．頒布績效評估工作的制度和規(guī)范，對政府績效評估的內(nèi)容、績效目標與績效標準、評估主體、評估程序與形式、評估結(jié)果的應(yīng)用、評估涉及的各種利益關(guān)系等做出了明確的規(guī)定；對政府行政管理過程哪些項目應(yīng)該進行評估、開展什么形式的評估、評估應(yīng)注意的事項等問題，做出明確的規(guī)定。這樣，使評估工作有法可依，把政府績效評估納入了法制化、制度化的軌道，取得了全社會一體遵行的法律效力。我國施行政府績效評估還處于自發(fā)、半自發(fā)狀態(tài)，缺乏全國統(tǒng)一的、相應(yīng)的制度規(guī)定和法律作保障，缺乏系統(tǒng)的理論作指導(dǎo)，表現(xiàn)出一定的盲目性，照搬西方國家或企業(yè)績效評估措施的現(xiàn)象普遍存在。我國臺灣地區(qū)在美國《政府績效與結(jié)果法案》的影響下，2002年起草了《政府績效成果法》。三、政府績效評估立法的主要內(nèi)容（一）規(guī)定政府績效評估的目的績效評估過程中的各種價值判斷，包括政府部門及其提供服務(wù)的效率、管理能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責任和公眾的滿意程度的價值判斷，都是績效評估目的的具體體現(xiàn)；同時，政府績效評估目的也是確定政府績效評估功能、構(gòu)建政府績效評估指標體系的重要依據(jù)。因此，作為政府績效評估立法首先把政府績效評估的目的確定下來，這為績效目標的確定和進行具體評估奠定了基礎(chǔ)。從西方國家政府績效評估立法的實踐來看，政府績效評估的目的是多方面的，在開展政府績效評估的實際過程中都把政府績效評估的具體目的與要解決的政府公共管理實際問題結(jié)合起來。（二）明確政府績效目標政府績效評估始于績效目標與實際取得效果的比較，政府績效目標是政府績效評估的方向。因此，政府績效評估立法必須明確績效目標?？v觀美國政府績效評估立法，包括國會通過的法案和總統(tǒng)簽署的行政命令，都詳細規(guī)定了不同的政府部門的績效目標。每個政府部門的職能不同，以及所提供公共服務(wù)的內(nèi)容不同，因而會導(dǎo)致政府部門具體的績效目標也不同；再加上政府部門的類型多樣化，一部統(tǒng)一的績效評估法很難將涉及如此廣泛的主體和如此龐雜的內(nèi)容包含進去。這也是導(dǎo)致績效評估立法分開立法的重要原因。因此，在明確政府績效目標時，必須根據(jù)每個不同政府層級、不同政府部門和不同工作崗位功能職責、職能的不同，既要有反應(yīng)共性的績效目標，又要有根據(jù)職能、職責的不同來分門別類地確定具體不同的績效目標。同時，要注重績效目標明確時的科學(xué)性的問題，如果績效目標規(guī)定得不明確、不科學(xué)，就不可能形成科學(xué)的政績觀，就不可能獲得科學(xué)合理的績效評估結(jié)果，就不可能對政府部門及公務(wù)人員產(chǎn)生有效的激勵。（三）規(guī)定績效評估的程序政府績效評估的程序是指以信息交流與溝通為核心的、各種評估績效的方式、方法、步驟、時間和順序等要素所構(gòu)成的行為過程。政府績效評估的程序包括：1．編制政府績效計劃（包括明確政府績效目標、明確績效評估目的）。2．劃分評估項目、構(gòu)建政府績效評估指標體系，根據(jù)評估目的確定評估指標、明確績效標準、確定各個權(quán)重。3．明確政府績效評估主體，選擇確定適當?shù)脑u估主體，注意評估主體與被評估對象、評估目的和評估內(nèi)容之間的內(nèi)在聯(lián)系，并根據(jù)實際開展評估主體的培訓(xùn)。4．在廣泛調(diào)查、深入了解的基礎(chǔ)上收集政府績效評估資料與信息。5．選擇確定具體的評估方法與方式。6．運用評估指標、根據(jù)獲得的各種資料與信息，對被評估對象實際取得的效果進行測量、劃分績效等級。7．撰寫政府績效評估報告。8．公布評估結(jié)果，明確評估結(jié)果的使用。對上述各類程序的具體內(nèi)容、每個程序如何科學(xué)開展，進行規(guī)范和做出明確規(guī)定，是政府績效評估立法的重要內(nèi)容。只有這樣，才能做到績效評估程序的科學(xué)化、規(guī)范化和透明化；績效評估程序的科學(xué)化、規(guī)范化和透明化是政府績效評估科學(xué)化、規(guī)范化的重要前提。因為，政府績效評估除了績效目標、績效評估指標與績效標準等實體內(nèi)容對評估結(jié)果產(chǎn)生重大影響之外，評估程序也是影響評估結(jié)果是否客觀、準確的重要因素。（四）明確政府績效評估結(jié)果的效力及其使用政府績效評估結(jié)果的效力是指評估結(jié)果對政府部門有無拘束力和影響力。這是能否真正實行以結(jié)果為本、以績效為本的保證，是政府績效評估權(quán)威性的重要體現(xiàn)。因此，政府績效評估立法應(yīng)當對評估結(jié)果的效力做出明確規(guī)定。凡是依法定程序并符合客觀事實的績效評估結(jié)果都是具有效力的。政府績效評估結(jié)果的效力與績效評估結(jié)果的使用是密切聯(lián)系的，評估結(jié)果的效力具體表現(xiàn)為評估結(jié)果是如何使用的?？冃гu估結(jié)果的使用包括：1．改善政府部門之間的合作。2．改進公共政策與政府決策。3．改善政府部門預(yù)算。4．完善政府責任實現(xiàn)機制。5．提高政府服務(wù)質(zhì)量。因此，把評估結(jié)果作為國家權(quán)力機關(guān)、政府及各部門做出重大決策、決定的依據(jù)和參考，作為政府部門財政預(yù)算的依據(jù)和參考，作為確定政府部門職能、編制的重要依據(jù)和參考，作為政府部門所屬工作人員獲取各種利益的依據(jù)和參考，實際上就是政府績效評估結(jié)果效力的充分體現(xiàn)。同時，打破制約政府績效評估推行的體制性障礙最根本的途徑就是要通過制定相關(guān)的法律法規(guī)來解決施行績效評估與已有制度和措施之間的矛盾沖突，通過立法來確認政府績效評估的效力與地位。第六章美國政府績效評估及其經(jīng)驗借鑒一、美國政府績效評估的興起與發(fā)展演進歷史地考察美國政府績效評估的興起與演進過程，我們可以發(fā)現(xiàn)政府績效評估與預(yù)算的發(fā)展演進與政府改革、特別是與當代美國政治發(fā)展之間的內(nèi)在聯(lián)系，我們還可以洞察到?jīng)Q定美國政府績效評估功能定位的各種因素。因此，研究美國的政府績效評估，首先就要從研究美國政府績效評估的興起與發(fā)展演進開始。（一）美國績效預(yù)算的歷史演進從20世紀50年代到70年代，美國經(jīng)歷了幾次重大的預(yù)算改革，每一次預(yù)算改革的目的都在于在預(yù)算編制過程中添加更多的理性。這種理性集中體現(xiàn)在對項目績效的評估之中。預(yù)算反映的是通過規(guī)定或限制行政機構(gòu)與部門如何開支來選擇和決定其將做什么、不做什么與先做什么。因此，預(yù)算是政府活動或者將要進行活動的財務(wù)反映，預(yù)算的內(nèi)容也就決定了政府活動的內(nèi)容?？冃ьA(yù)算涉及的兩個關(guān)鍵性問題是“要多少資金”、“用來做什么”。在民主政治理論看來，預(yù)算涉及的“要多少資金”、“用來做什么”這兩個關(guān)鍵問題，必須由選民同意，選民是否同意通常表現(xiàn)為它的代表機關(guān)是否同意。所以，預(yù)算包括收稅、借款、支出等都必須由國家權(quán)力機關(guān)決定，就成為理所當然的事了。國家權(quán)力機關(guān)正是憑借這個決定財政預(yù)算的權(quán)力對行政權(quán)力和行政機關(guān)的活動進行控制。預(yù)算是國家意志的體現(xiàn)，預(yù)算的實質(zhì)是政治。因此，預(yù)算改革與發(fā)展取決于政治改革與政治發(fā)展，預(yù)算不可避免地與政治聯(lián)系在一起。美國預(yù)算發(fā)展的過程，正是美國政治在不同歷史階段上的反映。1．規(guī)劃、立項、編制預(yù)算（planningprogrambudgeting，PPB）它是依據(jù)國家確定的目標，按項目安排和運用定量分析方法編制預(yù)算的一種方法。具體做法是：按政府確定的目標劃分項目，并確定用于完成目標所必需的資源，以及對選定的項目配置資源，確定這部分資源的費用；把政府活動的長期計劃和年度預(yù)算所包括的各項活動規(guī)劃結(jié)合起來，利用各種數(shù)量分析方法對方案進行分析，參照各種成本和效益的數(shù)據(jù)，選擇出最佳的方案。實行計劃規(guī)則預(yù)算的特點主要是重視成本效益，有利于降低各個項目的費用和提高財政資金的使用效果。通常認為，規(guī)劃、立項、編制預(yù)算這一預(yù)算方法體現(xiàn)了橫向的全面性——比較不同的支出，以決定哪一項支出最有助于實現(xiàn)更大的項目目標。相反，零基預(yù)算方法被認為體現(xiàn)了縱向的全面性——每年以零為基數(shù)考慮不同的支出選擇，所有的政府活動或者目標都被看作是不連續(xù)的。簡而言之，規(guī)劃、立項、編制預(yù)算這一預(yù)算方法比較的是項目；而零基預(yù)算方法比較的是同一項目的不同資金提供水平。規(guī)劃、立項、編制預(yù)算這一預(yù)算方法的作用在于它強調(diào)提高項目實行效果的政策分析方面：進行項目評估，確定需求內(nèi)容，并尋找效果更好的項目。但不幸的是，規(guī)劃、立項、編制預(yù)算這一預(yù)算方法造成了識別錯誤和糾正錯誤之間的沖突。對一個需要改正的錯誤來說，它必須相對較容易被糾正；而規(guī)劃、立項、編制預(yù)算這一預(yù)算方法很難做到這一點。規(guī)劃、立項、編制預(yù)算這一預(yù)算方法的“制度”特征，被它的反對者概括為非常容易識別錯誤，但又與錯誤緊密相連。正因為這樣，由于如何科學(xué)地衡量社會投入成本與社會產(chǎn)出效益缺乏標準及資料搜集與分析的困難，許多投入與產(chǎn)出無法進行量化。因此，難以推廣和應(yīng)用。2．零基預(yù)算（zero-basebudgeting，ZBB）零基預(yù)算編制過程是確定預(yù)算所要達到的目的，然后按不同的預(yù)算目標訂出幾個不同預(yù)算方案，并進行成本效益分析，說明其成本、效益與風(fēng)險程度；再進一步根據(jù)對組織效益遞減的順序，把這些方案排列起來，由此確定對有限資源和資金的最佳分配，最后編制詳細的行政預(yù)算。零基預(yù)算的優(yōu)點是可以對非優(yōu)先項目刪減，以利于控制支出和提高效益，但也需要較好的經(jīng)濟技術(shù)條件和管理制度。零基預(yù)算不考慮反映在預(yù)算基數(shù)中的歷史支出數(shù)字，是從零開始制定預(yù)算，使得對支出的說明脫離了與其他活動和目標的聯(lián)系，從而導(dǎo)致零基預(yù)算在實際使用中逐漸減少。3．績效預(yù)算（performance-basebudgeting，PBB）1939年，美國預(yù)算署被劃歸總統(tǒng)辦事機構(gòu)后，管理職能得到了強化。預(yù)算署力圖在預(yù)算的編制中加進對項目和政府績效的考慮，并為此制訂了工作績效測量辦法和工作績效標準。這種預(yù)算關(guān)注點的轉(zhuǎn)移得到了胡佛委員會的認可，并被稱之為績效預(yù)算?！八^績效預(yù)算是這樣一種預(yù)算，它闡述請求撥款是為了達到什么目標，為實現(xiàn)這些目標而擬訂的計劃需要花多少錢，以及用哪些量化的數(shù)據(jù)衡量在實施每項計劃的過程中取得的成績和完成工作的情況?！币虼耍冃ьA(yù)算要求對每筆撥款所要達到的目標進行描述，并提出衡量所達到目標的量化標準等。具體的績效預(yù)算步驟涉及確定項目及計劃所需費用；將項目分解為活動；確定每項活動所做工作的計量單位；計算每項活動的工作量和所需的時間和費用；將這些材料歸納在為每項活動制定的工作計劃中；將各工作計劃匯總成整個部門預(yù)算；確定執(zhí)行中的撥款計劃；在執(zhí)行中，以預(yù)算實施中的季度績效報告為基礎(chǔ)為各部門撥款；報告實際績效與成本，并同預(yù)期績效和成本比較；確定每項活動指標的實現(xiàn)在多大程度上實現(xiàn)了項目目標。由此可以看出，對于項目績效的測量與評估是績效預(yù)算的核心和基礎(chǔ)，而且，以績效為基礎(chǔ)撥款將管理職能納入了預(yù)算過程中來，從而有助于政府從投入控制轉(zhuǎn)向績效標準。當然，績效預(yù)算也存在明顯的缺陷，它在要求對項目績效進行評估的同時，卻沒有考慮目標的適當性與政策的合理性。1949年的《國家安全法》（修正案）、1950年的《預(yù)算與會計程序法》，使績效預(yù)算在美國國防部和聯(lián)邦政府中得到了推廣。通過績效預(yù)算的實施，政府開始注重其活動或項目的產(chǎn)出，而不再只是狹隘地關(guān)注投入。然而，以績效預(yù)算替代傳統(tǒng)的逐項預(yù)算給聯(lián)邦預(yù)算編制人員帶來了很多不適，并且績效預(yù)算要求將內(nèi)部資料公之于眾，要求決策者1993年《政府績效與結(jié)果法案》對美國推行績效預(yù)算具有里程碑的意義?！墩冃c結(jié)果法案》延續(xù)了早期預(yù)算改革努力中的一些傳統(tǒng)做法，又吸取了早期預(yù)算改革的一些教訓(xùn)；它要求行政機構(gòu)和立法機構(gòu)協(xié)商決定項目和目標，它使用現(xiàn)有的預(yù)算分類，在強調(diào)結(jié)果評估的同時，也考慮了其他的衡量方法。（二）政府行政職能的擴張引起公眾對政府不信任從20世紀40年代開始到70年代末期，美國政府行政職能的擴張引起公眾的反感。戰(zhàn)后美國政府行政職能的擴張，緣于兩方面的原因：一是為應(yīng)付和擺脫1929～1933年席卷全球的經(jīng)濟危機帶來的影響，社會公眾強烈要求政府以積極的干預(yù)措施全面地介入經(jīng)濟生活，幫助企業(yè)迅速擺脫危機，給人們以就業(yè)、醫(yī)療等福利性的保障。在此背景下形成的凱恩斯主義成為主流經(jīng)濟理論流派，給政府職能的擴張?zhí)峁┝死碚撋系闹С帧＃ㄈ┱芾淼囊?guī)章制度過多過濫已到了無以復(fù)加的程度這些以了20世紀70年代，美國政府的有關(guān)規(guī)章制度之多幾乎達到泛濫的地步。僅美國政府制定的工商規(guī)制條例的篇幅在1970年到1979年就增加了兩倍；聯(lián)邦條例法典的頁數(shù)增加了2／3；聯(lián)邦規(guī)制記錄1970年達到424000頁，至1977年這個數(shù)字上升到742000頁。不僅企業(yè)受到政府過多的規(guī)制約束和鉗制，政府行政機構(gòu)內(nèi)部管理所依據(jù)的規(guī)章制度也是浩繁細致。其中，聯(lián)邦人事手冊厚多達1萬多頁，農(nóng)業(yè)部所依據(jù)的人事法律、條例、指南、判例及內(nèi)部條例重達405.824kg。極其復(fù)雜的人事制度把人事職位分成4599個系列、15個級別，每個級別又分為10等，聯(lián)邦采購條例有1600頁，具體部門必須遵循的條例有2900多頁。國防部的采購條例則長達2000頁，有些規(guī)定瑣碎到令人瞠目結(jié)舌的地步，如采購條例中有12頁談如何購買奶油夾心甜餅，14頁談如何購買水果蛋糕。特別是由于知識信息時代的到來，政府公務(wù)員素質(zhì)普遍提高，對很多事務(wù)他們完全有能力獨立決策和經(jīng)辦，過多地對其規(guī)制，不僅不必要反而壓制了其積極性、創(chuàng)造性。（四）美國績效評估的應(yīng)用領(lǐng)域美國把績效評估視為重新調(diào)整政府與社會關(guān)系能否取得成功、能否再造出有效的政府責任機制的決定性條件。1993年美國政府發(fā)表的“國家績效評論”（reportofthenationalperformancereview）、“戈爾報告”（《從繁文縟節(jié)到以結(jié)果為本——創(chuàng)造一個工作更好而花錢更少的政府》Fromredtapetoresults-creatingagovernmentthatworksbetter&costsless）和“1993年政府績效與結(jié)果法案”（governmentperformanceandresultsactof1993）是美國政府績效管理的綱領(lǐng)性報告。概括起來，美國政府績效評估制度突出地表現(xiàn)為預(yù)算體制、采購體制和公務(wù)員體制三個方面。1．應(yīng)用在政府預(yù)算方面美國政府部門的預(yù)算體制具有?？顚Ｓ玫奶攸c。美國各級政府過去幾十年來采取了各種預(yù)算制度，包括50年代的績效預(yù)算制、60年代的規(guī)劃設(shè)計預(yù)算制和70年代的零基預(yù)算制。80年代以來，（theomnibusbudgetreconciliationact），這是預(yù)算改革方面的一個比較重要的法律。2．應(yīng)用在政府采購方面1993年“戈爾報告”對改革采購體制提出了六條建議：重新起草采購條例，簡化采購過程，通過“電子市場”和績效信息簡化采購程序，小額采購由部門自主決策，更多地依賴商業(yè)市場，制定新的聯(lián)邦采購法等。1993年10月克林頓總統(tǒng)簽署了一份備忘錄，指出在1997年1月盡可能在整個聯(lián)邦政府建立電子化商業(yè)采購體制。1994年國會通過聯(lián)邦制采購改善法案（thefederalacquisitionimprovementactof1994）。3．應(yīng)用在公務(wù)員管理方面1984年，美國國會以績效管理和確認體制根據(jù)1993年國家績效評論報告，克林頓與5個內(nèi)閣部長和2個獨立機構(gòu)簽訂了績效合同。“明確績效目標，確立獎懲標準”，使所有的政府雇員都對結(jié)果負責。美國政府人事行政的改革體現(xiàn)了“以績效為本”的改革方向，具體包括：淡化職位分類，加寬工資級別；按績效付酬；公務(wù)員管理的分權(quán)以績效為基礎(chǔ)，人力資源管理受到定期評審，只有達到績效標準基線指標者才能繼續(xù)擁有權(quán)力；新型的公務(wù)員通過績效合同對二、《政府績效與結(jié)果法案》1989年美國管理與預(yù)算局（USOfficeManagementandBudget，OMB）起草的《管理報告》正式提出了政府績效管理的建議并描述了其操作性方案，構(gòu)成了美國政府績效評估法案的基本形態(tài)。不久，參議員威廉姆·羅斯以加利福尼亞州桑尼維爾市實施政府績效管理10年來成功的經(jīng)驗為個案，向國會提交了推動政府績效評估的立法議案，在國會引起了廣泛的關(guān)注和熱烈的討論，贏得了眾多議員的支持。1991年，奧斯本（DavidOsborne）和蓋布勒（TedGaebler）合著的《重塑政府——企業(yè)精神如何改革公共部門》直接催生了戈爾主持的國家績效評估委員會的《國家績效評估報告》，其標題就是《從繁文縟節(jié)到以結(jié)果為本——創(chuàng)造一個工作更好而花錢更少的政府》。所有這一切，構(gòu)成了1993年美國《政府績效與結(jié)果法案》的立法淵源。在克林頓總統(tǒng)的大力支持并在美國管理和預(yù)算局的推動下，1993年8月3日，美國第103屆（一）明確規(guī)定了政府績效評估立法的目的從美國政府公共管理中反映出來的問題表明，聯(lián)邦項目中的浪費與無效破壞了美國人民對于政府的信心，削弱了聯(lián)邦政府充分滿足重要公共需求的能力。同時，由于缺乏充分的項目目標可操作性和關(guān)于項目績效的信息，聯(lián)邦管理者已嚴重無力于提高項目的效率和效力；對項目績效與結(jié)果的不充分關(guān)注，嚴重阻礙了國會的政策制定、支出決定和項目審定。鑒于上述分析，《政府績效與結(jié)果法案》明確規(guī)定了立法的目的，不僅要提高效率，而且還要注重政府部門的工作內(nèi)容和工作結(jié)果。具體來說，立法的目的包括：1．2．啟動項目績效改革，在設(shè)定項目目標、按照目標衡量項目的績效、公開報告進度方面采取一系列試點措施。3．將重點放在關(guān)注成果、服務(wù)質(zhì)量和公眾的滿意度方面，改善聯(lián)邦政府部門的工作效果與公開性，從而提高政府計劃項目的效力和對社會公眾負責的責任心。4．通過要求政府工作人員的工作計劃與社會公眾的需求相符合，以及通過要求制定項目績效目標計劃和為公眾提供有關(guān)項目成果和服務(wù)質(zhì)量的信息，幫助聯(lián)邦政府改進公共服務(wù)的提供。5．通過提供更多的關(guān)于實現(xiàn)法定目標和有關(guān)聯(lián)邦政府項目和支出成效及效率方面的信息，來改善國會的政策制定。6．要求聯(lián)邦政府部門從法定任務(wù)和工作預(yù)期的最終結(jié)果出發(fā)，設(shè)定明確的定量績效目標，并對照預(yù)設(shè)目標來檢查工作進展和成果，以改善聯(lián)邦政府的內(nèi)部管理。（二）確定了戰(zhàn)略計劃《政府績效與結(jié)果法案》設(shè)計了一個正式的績效計劃過程，它規(guī)定了以下內(nèi)容：具根據(jù)該法案的規(guī)定，每個政府機構(gòu)都必須制定戰(zhàn)略計劃，但每隔三年必須對其進行調(diào)整。戰(zhàn)略計劃是執(zhí)行政府績效與結(jié)果法案各項規(guī)定的基礎(chǔ)，其內(nèi)容包括說明機構(gòu)的目標，即機構(gòu)及其項目存在的意義、項目所要完成的任務(wù)及其時間要求，說明機構(gòu)長期的發(fā)展方向，及機構(gòu)管理者的近期行動等。根據(jù)《政府績效與結(jié)果法案》，各機構(gòu)的戰(zhàn)略計劃由以下六個要素構(gòu)成：1．陳述機構(gòu)的綜合性使命。它必須覆蓋該機構(gòu)的主要職能及其履行過程。2．總目標和分目標。它們包括與該機構(gòu)主要職能及其履行要求相對應(yīng)的產(chǎn)出目標和分目標。3．說明如何落實目標的策略。它要對操作過程、操作技巧與技術(shù)以及為滿足達到目標所需要的人力、資金、信息和其他資源等做出說明。4．說明績效目標與前述總目標和分目標的相互關(guān)聯(lián)性，績效目標如何與戰(zhàn)略規(guī)劃中的總目標與和具體指標相聯(lián)系。5．對關(guān)鍵因素做出陳述。部門外部的和無法控制的但能對總目標和具體指標結(jié)果產(chǎn)生重大影響的關(guān)鍵因素。6．項目評估的說明。這種評估用于確立或修改總目標和分目標，具有對未來項目評估的具體安排。在制定戰(zhàn)略計劃之前，要對部門、機構(gòu)項目的發(fā)展方向及其安排進行廣泛的討論，聽取各方面的意見。部門、機構(gòu)要向議會進行咨詢，也可以向其他相關(guān)部門或團體征求意見，避免在項目執(zhí)行過程中發(fā)生爭執(zhí)。同時，給項目管理者創(chuàng)造穩(wěn)定的工作環(huán)境，使按績效計劃設(shè)計的年度特定的目標有序地進行。（三）確定了年度績效計劃管理和預(yù)算辦公室主任應(yīng)該要求每個機構(gòu)都準備一個年度績效計劃。該計劃應(yīng)該覆蓋每一個已經(jīng)列入該機構(gòu)預(yù)算的項目活動。《政府績效與結(jié)果法案》明確規(guī)定年度績效計劃主要由以下要素構(gòu)成：1．建立績效目標，確定項目活動所能達到的績效水準。2．用客觀、可數(shù)和可計量的形式表述目標。3．簡要說明操作的過程、技巧和技術(shù)以及為實現(xiàn)績效目標所需要的人力、資金、信息或其他資源。4．建立績效指標以用于測量或評估相應(yīng)的產(chǎn)出、服務(wù)水平和每個項目活動的結(jié)果；5．為將實際項目活動結(jié)果同已建立的績效目標進行對比提供一個基礎(chǔ)。6．說明用于驗證和確認測量價值的手段與工具。在年度績效計劃中選擇目標和指標時，應(yīng)遵循下列原則：一是項目管理者能通過目標和績效指標來判斷項目在達到預(yù)期目標方面做得怎樣；二是在部門的負責人或利益相關(guān)者評論項目完成情況時，能夠以系統(tǒng)的績效評估結(jié)果為依據(jù)。年度績效目標來自于戰(zhàn)略計劃的總目標；年度計劃實現(xiàn)的目標是實現(xiàn)戰(zhàn)略計劃總目標的一部分；年度績效計劃的目標更多地關(guān)注產(chǎn)出，總目標更多地關(guān)注結(jié)果。美國從14個主要部門選取了70個試點項目，試點項目的范圍非常廣泛，涵蓋政府功能的各個方面，大到涉及社會安全的項目，小到具體的社區(qū)服務(wù)項目，進行試點的目的是讓機構(gòu)積累績效評估的經(jīng)驗。從試點的結(jié)果看，一方面多數(shù)試點項目能夠編制高質(zhì)量的績效計劃。由于這些項目承載著政府的職能，因此，它們能說明政府建立起可行的績效計劃。聯(lián)邦政府從試點項目中按照25％的比例選出18個項目作為今后的范例。另一方面許多試點項目也存在一些問題。大約10％的試點項目最后被取消了，原因在于績效目標很難確定，項目和人員難以組織，加上機構(gòu)外部變化，導(dǎo)致編制績效計劃和績效報告所必需的績效信息受到影響。另外，一些試點項目的績效計劃所包括的一些績效措施可操作性差。由于有些績效計劃沒有可操作性，影響了績效評估的實施，1997年，管理和預(yù)算辦公室采取了以下措施：一是對所有從事績效測量的專職人員進行統(tǒng)一培訓(xùn)，使他們能夠為部門、機構(gòu)選擇適當?shù)?、可行的績效措施；二是促使各政府機構(gòu)提供更多、更好的績效信息；三是將前一年的預(yù)算程序作為下一年度績效評估的基礎(chǔ)，要求各部門在績效計劃中描述績效測量的詳細情況，并附帶前一年的預(yù)算報告；四是要求各部門及時收集績效數(shù)據(jù)，為確定下一年的績效目標做準備。（四）撰寫和提交年度績效報告《政府績效與結(jié)果法案》規(guī)定，每一個機構(gòu)在一個財政年度后向總統(tǒng)和國會提交一份前一年度的績效報告。年度績效報告主要包括以下三個方面的內(nèi)容：1．每一個績效報告應(yīng)該陳述已經(jīng)在機構(gòu)績效計劃中確立的績效指標，同時要對實際取得的績效成績和年度績效計劃中的績效指標進行比較。2．檢查是否達到了本財政年度的績效目標，對比報告財政年度完成績效目標的情況，評估當前財政年度的績效計劃。3．如果沒有達到績效目標，就要說明沒有達到目標的原因，以及將來完成績效目標的計劃和時間表；如果某個績效目標是不實際或不可行的，就要提出改進目標的計劃或終止目標的理由。（五）明確管理責任和機動權(quán)自1999年財政年度起，該法案規(guī)定年度績效計劃中也可以包括以下內(nèi)容：績效目標返還給具體個人或組織的托付責任，放寬行政程序要求和控制，如具體的員工結(jié)構(gòu)、補貼、薪酬限制以及禁止或限制資金在預(yù)算科目之間進行調(diào)劑的限制。該法案規(guī)定，在提交年度績效計劃過程中，管理和預(yù)算辦公室主任將審查并可以批準關(guān)于權(quán)力下放的建議。建議要對因擴大了管理者和組織的機動權(quán)和自主決策權(quán)而對績效成果可能產(chǎn)生的影響進行說明，并對因放寬控制而預(yù)期能提高的績效成果進行量化說明。預(yù)期提高的成果要與現(xiàn)行的實際績效進行比較，應(yīng)具體到各方案因放權(quán)所能獨立達到的績效水平。任何關(guān)于放寬對補貼和薪酬限制的建議均應(yīng)準確說明補貼和薪酬資金數(shù)額的變動，如在完成、超過或未能完成績效目標時得到的資金或獎品。任何執(zhí)行部門不能在績效計劃中包括關(guān)于放寬程序要求或控制的建議，除非該建議已得到制定要求的部門的認可，且已經(jīng)包括在該部門的績效計劃之中。權(quán)力下放的有效期按管理和預(yù)算辦公室主任批準的，為一年或二年，其后可以進行更新，在連續(xù)實行三年后，除了關(guān)于補貼和薪酬的限制權(quán)，可以按績效計劃中的建議將該權(quán)力永久下放。（六）確定試點方案為檢驗上述各項要求的實際效果，《政府績效與結(jié)果法案》還確定了一些試點項目。通過試點項目，檢測績效措施是否有效，明確年度績效計劃和績效報告的結(jié)構(gòu)、解釋、說明項目是否達到了預(yù)期的目標，檢測項目管理者及其雇員是否具有適當?shù)墓芾頇?quán)限，并承擔相應(yīng)的責任。根據(jù)這項法案的要求，管理和預(yù)算辦公室主任在與各部門負責人協(xié)商之后，應(yīng)指定10個以上部門作為1994年、1995年和1996年財政年度績效評估的試點部門，被選上的部門應(yīng)在政府職能和項目績效評估、報告的能力方面具有代表性。指定的試點部門應(yīng)針對本部門的一項或多項職能和工作，根據(jù)績效計劃準備項目績效報告，在制定部門一年或多年試點期的績效計劃時應(yīng)運用戰(zhàn)略規(guī)劃。管理和預(yù)算辦公室主任應(yīng)在1997年5月1日之前向總統(tǒng)和國會提交一份報告，內(nèi)容包括：評估試點部門按《政府績效與結(jié)果法案》要求所準備的計劃和報告，其受益、成本和有用性；查找試點部門在準備計劃和報告時遇到的主要困難?！墩冃c結(jié)果法案》給各州、市政府績效評估工作以充分的法定自主權(quán)，這極大地促進了各州政府、各地方政府績效評估的開展。紐約州政府視績效考評為雇主與雇員共同協(xié)商討論發(fā)展大計和雇員工資與職務(wù)晉升的有效機制。他們在年初協(xié)商確定個人工作計劃；年中進行一次初評以調(diào)整目標，及時提示和推動，也可以緩解年終的許多矛盾；最后到年終進行書面的正式評估。他們將考評結(jié)果由在各政府內(nèi)普遍流行的五級縮減為滿意、不滿意兩級，認為這樣有利于操作，也減少了許多阻力和矛盾。對于考評結(jié)果為“不滿意”者，該州政府各機構(gòu)允許他們申訴，每年全州17.5萬公職雇員中，僅有100人左右進行申訴，勝訴率約占30％左右。紐約州教育局還設(shè)置了季度績效考評，它沒有固定的程序，而是采用集中在一個會場對各下屬部門提問的方式，達到上下通氣、互相了解、推進工作的目的。這種問答式考績的問題主要是圍繞著你做了什么、達到了什么程度、你所做的事對完成全年目標有什么推動作用等進行的。三、戈爾報告：創(chuàng)造一個工作更好、花錢更少的政府1993年克林頓出任美國總統(tǒng)后，開始了大規(guī)模的政府改革——“重塑政府運動”。重塑政府向人們允諾建立一個“工作更好而花錢更少”的政府?？肆诸D指定副總統(tǒng)戈爾負責成立了國家績效評估委員會。該委員會提交的第一份報告是《從繁文縟節(jié)到以結(jié)果為本——創(chuàng)造一個工作更好而花錢更少的政府》（簡稱《戈爾報告》）?！陡隊枅蟾妗分赋?，從20世紀30年代到60年代，美國建立起龐大的、從上而下的、集中化的官僚體制來處理公共事務(wù)。這種體制采用分等級的科層制形式，將任務(wù)加以分解，落實到不同層次的雇員，而這些雇員及機構(gòu)則由嚴格的規(guī)章制度所約束。由于對標準化程序的先人之見、垂直的指揮鏈條和標準化的服務(wù)，這些官僚機構(gòu)是穩(wěn)定的，但是也造成了機構(gòu)臃腫和反應(yīng)遲緩的問題。當代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術(shù)、全球性競爭和需求式的顧客，對龐大、自上而下的官僚體制提出了挑戰(zhàn)?！陡隊枅蟾妗诽岢隽苏母锏乃捻椫饕瓌t：①放松規(guī)制，由注重過程的控制模式轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果控制模式；②把顧客放在首位；③授權(quán)雇員以取得成果；④減少財政支出，創(chuàng)造出一個工作更好而花錢更少的政府。（一）放松規(guī)制《戈爾報告》認為，有效的、企業(yè)型的政府應(yīng)該沒有繁文縟節(jié)的各種規(guī)制。在新的規(guī)制下，公務(wù)員對自己的工作結(jié)果負責，而不是一味地遵循各種規(guī)制。為此，需要簡化預(yù)算制度、人事制度和采購制度，提高效率；建立的管理制度重在把事情防患于未然，而不是單純懲罰那些出錯的人；裁減那些抑制創(chuàng)新的不必要的管理層；對那些有資金依存關(guān)系的機構(gòu)解除管制。《戈爾報告》將放松規(guī)制的改革明確界定為拋棄繁文縟節(jié)，擺脫那種驅(qū)使人只對規(guī)制負責的舊體制，創(chuàng)立一種激勵人對結(jié)果負責的新體制。放松規(guī)制的目的，就是要把行政組織中的公務(wù)人員從陳規(guī)舊俗中解脫出來，以提高政府績效和對公眾需求的回應(yīng)性?！陡隊枅蟾妗穼ｉT提出了放松規(guī)制的六個具體步驟，它們是：1．簡化預(yù)算程序大多數(shù)美國人對預(yù)算程序不滿意，主要包括分析專家、復(fù)雜的程序、稀奇古怪的語言和大量的時間等問題。對于任何政府部門而言，最重要的是資金的分配。因此，刪減（1）總統(tǒng)應(yīng)該從預(yù)算執(zhí)行決議開始執(zhí)行預(yù)算程序，制定大的政策優(yōu)先權(quán)，根據(jù)各部門的職能分配資金。（2）制定兩年預(yù)算制。（3）管理和預(yù)算辦公室，其他部門和機構(gòu)應(yīng)該將預(yù)算限制最小化。（4）限來控制支出，進行預(yù)算。（5）將國會對項目及指定用途的限制最小化，廢除全職當量底線。（6）允許各部門滾動使用50％的年結(jié)余。2．實行人事分權(quán)政策分散人事權(quán)，賦予管理者雇用、提升、獎勵和解雇的權(quán)力，使他們能夠進行有效管理?？梢圆扇〉木唧w行動方案包括：（1）人事管理辦公室將逐步淘汰1萬多頁的聯(lián)邦人事手冊和其他各部門的實施細則，解除人事管理。（2）把招聘權(quán)和審查權(quán)下放給各部門，廢除所有的集中登記和標準申報表。（3）大幅度簡化現(xiàn)行的分級制度，使各部門靈活掌握分級標準和工資標準。（4）各部門可以設(shè)計它們的績效管理制度和薪酬制度，提高個人績效和部門績效。（5）將解雇聯(lián)邦雇員的時間縮短一半，改進制度處理績效差的員工。3．簡化采購程序政府采購制度要求嚴格的規(guī)章制度和程序、大量的文書工作、詳細的說明、多重檢查及審計，它是官僚政治繁文縟節(jié)的典型例子。簡化程序的主要行動方案包括：（1）簡化采購程序，修改規(guī)章制度，從硬性規(guī)定轉(zhuǎn)向指導(dǎo)性原則。（2）總務(wù)管理局將大幅度增加各政府部門的信息技術(shù)采購權(quán)，包括硬件、軟件和其他服務(wù)的采購權(quán)。（3）總務(wù)管理局將簡化采購程序，允許各部門買其所需，試行一個完全電子市場；（4）低于10萬美元的采購可以使用簡單的采購程序。（5）更多地依靠商業(yè)市場。（6）更新聯(lián)邦采購法。4．改革檢察長制度該法案要求通過檢察長制度，審查各項目的支出情況，檢查可能存在的欺騙和濫用，提高聯(lián)邦項目的效率、經(jīng)濟效益和完整性。5．清除過度規(guī)制成千上萬過時的、重復(fù)的規(guī)章制度還在起作用，這些規(guī)章制度影響政府工作人員以及與政府打交道的外部人員，因此重新設(shè)計預(yù)算制度、人事制度和采購制度需求淘汰那些過度管制的規(guī)章制度?？梢圆扇〉闹饕袆臃桨赴ǎ海?）總統(tǒng)應(yīng)該發(fā)布指令，要求所有政府部門在今后三年審閱內(nèi)容的各項規(guī)章制度，淘汰其中的50％。（2）加強政府部門間的合作，減少不必要的繁文縟節(jié)規(guī)定。（3）建立一個程序，使各部門可以更大范圍地不受規(guī)章制度的束縛。（4）減輕國會要求的報告負擔。6．授權(quán)州政府和地方政府對州政府和地方政府解除管理制，使他們把更多的時間花在顧客需求上，而不是官場上，這樣可以節(jié)約各個層次的行政費用，設(shè)計更靈活的解決辦法，更有效地使用有限資源，更好地服務(wù)于公眾?？梢圆扇∫韵乱恍┚唧w的行動方案：（1）總統(tǒng)應(yīng)建立一個內(nèi)閣級理事會，該組織監(jiān)督檢查對社區(qū)授權(quán)的主動性。（2）總統(tǒng)應(yīng)發(fā)布指令，限制使用“沒有經(jīng)費支撐的命令”。（3）將55個直接補助項目（需要129億美元）合并為六大類。（4）允許州及地方自下而上將各個補助進行合并。（5）授予所有內(nèi)閣部長和部門領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，允許州及地方選擇不受聯(lián)邦規(guī)定的約束。（6）將公共住房管理權(quán)下放給那些具有有效管理經(jīng)驗的地方公共住房管理當局，最大限度地解除其余管制。（二）顧客至上在1991年之前的20年中，美國公民對政府的信任率下降了17％，他們抱怨政府沒有治理好國家，沒有運用好納稅人的錢。所以，政府雇員首先要改變思想觀念，把公民放在第一位，確立為納稅人服務(wù)的觀念。政府要向私營企業(yè)學(xué)習(xí)，到私營企業(yè)了解它們是如何為顧客服務(wù)、滿足顧客需要的。滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要，即政府把公共服務(wù)對象重新界定為“顧客”，讓顧客們來選擇公共服務(wù)。政府經(jīng)常調(diào)查顧客的需求，傾聽顧客的意見，并及時做出靈敏反應(yīng)，改善服務(wù)質(zhì)量，建立一個真正方便公眾的公眾驅(qū)使型政府，而不是與之相反，僅僅方便機構(gòu)運作的機構(gòu)驅(qū)使型政府。戈爾副總統(tǒng)1993年3月26日在住房和城市發(fā)展部城鎮(zhèn)會議上的發(fā)言中說，我們將合理化聯(lián)邦與美國人民的關(guān)系，使他們更加友好，很多人認為聯(lián)邦政府沒有顧客，但我們有顧客，那就是美國人民。《戈爾報告》指出，政府行政改革過程不會快速完成，也不會簡單，但將會出現(xiàn)一個完全不同的政府，一個真正為顧客——公眾負責的政府?！邦櫩椭辽弦馕吨?lián)邦政府為美國人民提供能夠得到的最高質(zhì)量的服務(wù)”。1994年美國國家績效評論專門出版了《顧客至上：為美國人民服務(wù)的標準》（reportofthenationalperformancereview:puttingcustomersfirst-standardsforservingtheamericanpeople）。《戈爾報告》為了充分體現(xiàn)顧客至上，建議通過四個步驟給顧客更多的權(quán)利，打破聯(lián)邦壟斷，提供激勵聯(lián)邦雇員提高服務(wù)質(zhì)量的機制。1．給顧客發(fā)言權(quán)和選擇權(quán)很多政府部門都不重視他們的顧客，因為政府的顧客很難在其他地方獲得這些服務(wù)，壟斷使得政府部門對顧客的需求缺乏敏感。因此，要求所有政府部門將顧客放在第一位，定期調(diào)查顧客的需要、存在的問題以及機構(gòu)如何提高服務(wù)水平，保證每個顧客都有發(fā)言權(quán)和選擇權(quán)。可以采取以下一些具體的行動力案：（1）總統(tǒng)應(yīng)該發(fā)布指令，要求提供公共服務(wù)的所有政府部門建立顧客服務(wù)項目、確定服務(wù)質(zhì)量標準，即服務(wù)質(zhì)量達到市場上的最佳服務(wù)標準。（2）對于主動進行顧客調(diào)查的，管理和預(yù)算辦公室將把文書工作減少法案中的調(diào)查審批權(quán)下放給那些能夠遵循該法案的部門。（3）建立一個制度，為所有美國人提供競爭的、一站式的事業(yè)發(fā)展中心。（4）（5）總統(tǒng)應(yīng)該發(fā)布指令，建議立法重新組織科學(xué)、工程、技術(shù)協(xié)調(diào)委員會，成立國家科學(xué)技術(shù)委員會，使其在制定科技政策方面發(fā)揮更大的作用。（6）總統(tǒng)應(yīng)該發(fā)布指令，給貿(mào)易促進協(xié)調(diào)委員會更大的權(quán)力，促進聯(lián)邦出口。（7）總統(tǒng)應(yīng)該發(fā)布指令，在政府間建立生態(tài)系統(tǒng)管理政策。（8）建立一個經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)邦協(xié)調(diào)委員會。（9）廢除那些阻礙部門合作（這些合作是有益于公眾的）的法定限制。2．建立服務(wù)機構(gòu)的競爭機制盡管政府部門一直以來都反對私人壟斷，但實際上他們卻造成了公共服務(wù)的壟斷。因為，沒有從顧客這里得到的反饋，壟斷者不知道自己是否提供了差的服務(wù)，也不能利用降低成本的新技術(shù)。當顧客選擇其他企業(yè)時，競爭企業(yè)就立刻意識到自己的不足了。引入競爭，打破政府壟斷，包括購買產(chǎn)品和服務(wù)的領(lǐng)域、獲得和維修辦公場所、出版政府文件等?？梢圆扇〉闹饕袆臃桨赴ǎ海?）解除政府印刷局的壟斷。（2）總統(tǒng)應(yīng)該結(jié)束總務(wù)管理局的不動產(chǎn)壟斷權(quán)，使該部門參與商業(yè)競爭?？倓?wù)管理局將尋求立法、修正規(guī)章制度，讓顧客有權(quán)在競爭性的不動產(chǎn)管理機構(gòu)間（包括私營機構(gòu)）進行選擇。（3）管理當局應(yīng)該鼓勵一個機構(gòu)去競爭其他機構(gòu)的工作。（4）國家海洋和大氣局將試行一個公共部門和私人部門相互競爭的項目，更好地實現(xiàn)目標。（5）國防部將實施一個綜合項目，把不重要的工作承包出去。（6）修改就業(yè)培訓(xùn)合作法案，讓政府部門和私人部門進行競爭，運作就業(yè)服務(wù)團。（7）到1994年年底前，聯(lián)邦會計準則咨詢委員會將發(fā)布一系列的成本會計準則，這些準則將為確定所有政府活動的實際成本提供一個方法。3．建立市場激勵機制不是所有的公共服務(wù)都可以參與競爭，在私營部門中，我們稱這樣的部門為公用事業(yè)部門，他們像企業(yè)那樣運作，并面向市場，不同的是他們沒有競爭。在競爭不可行的領(lǐng)域，應(yīng)該將政府壟斷改造成更加企業(yè)化的組織，受市場機制的激勵，深入顧客。4．利用市場機制解決問題政府不能總是創(chuàng)造新的項目來解決國家面臨的每個問題，不能只是提高稅收、增加開支，需要的不僅僅是政府的項目，更需要的是加強政府的管理。我們必須將某些聯(lián)邦功能從舊的官僚體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鰴C制。例如，運用聯(lián)邦權(quán)力營造私人市場，解決就業(yè)培訓(xùn)和安全工作場所等問題。（三）擴大授權(quán)《戈爾報告》強調(diào)，將管理自主權(quán)理念，對官僚機構(gòu)僵化呆板和負面影響的批評，對恢復(fù)信心喪失的警告，對公共部門效益、效果和快速反應(yīng)的渴望，對商業(yè)方法的贊賞，以及對公共項目的作用及其如何執(zhí)行等問題的理想和現(xiàn)實的關(guān)注結(jié)合在一起，是美國“重塑政府”的社會背景條件。因此，《戈爾報告》強調(diào)，根據(jù)政府部門的職能以及為這些職能所為此就要改變政府內(nèi)部的工作氛圍，使政府官僚機構(gòu)更為民主，所需要的不僅僅是信任，更需要實踐，必須從過去的控制轉(zhuǎn)向協(xié)作、從集權(quán)轉(zhuǎn)向分權(quán)，讓基層工作者有更多的決定權(quán)，更好地解決問題；允許那些面對決策的人做出決策、參與決策；要盡量保證聯(lián)邦政府工作人員在做出決策時已經(jīng)具備最有用的信息、最好的分析和最佳的工具；要讓管理者和工作人員學(xué)會失敗，而不能對失敗束手束腳，在成功路上不斷跌倒是努力走向成功的重要條件。最終要改變整個行政文化氛圍，就必須學(xué)會放權(quán)。這樣，政府部門及工作人員才可以將各種創(chuàng)造力、能力、生產(chǎn)力和政府服務(wù)的績效發(fā)揮出來?！陡隊枅蟾妗诽岢隽藬U大授權(quán)的六個具體的步驟，它們包括：1．決策權(quán)下放對那些在大型機構(gòu)中工作的人來說，總部很可能是一個令人害怕的詞，因為那些擾人的規(guī)章制度正是在總部生產(chǎn)的，而好的主意也是在總部被埋沒的。總部很少能夠了解問題，聽取雇員意見。因此，把決策權(quán)交給那些做實際工作的人，清理錯綜復(fù)雜的管理層和授權(quán)基層，有助于使政府有精力將事情處理得更巧妙、更好、更快和花費更少，因為在有限的時間里將有更多的人來完成任務(wù)。2．所有聯(lián)邦雇員都對結(jié)果負責以往政府并不是根據(jù)作用大小來決定項目的，他們更多是根據(jù)錢花了多少、用了多少人來衡量項目的效果。正是因為政府注重投入而不是實際結(jié)果，資金的使用結(jié)果平平，即3．給聯(lián)邦工作人員工作所需的工具改進聯(lián)邦政府的工作意味著對政府工作重新定位，從老板變?yōu)橹笇?dǎo)員，從管理者變?yōu)檎勁姓?，從雇員變?yōu)樗枷爰液蛯嵏杉?。政府必須給予員工工作所需求的工具，為員工提供培訓(xùn)和其他有利于提高效率的項目，使他們更好地掌握和應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立人文化的工作環(huán)境?？梢圆扇〉闹饕袆臃桨赴ǎ海?）去除那些限制雇員培訓(xùn)的規(guī)定，建立一個多技能的工作組。（2）行政署將建立一個一致的財務(wù)管理制度，加強責任感，提高財務(wù)負責人的標準。（3）在18個月之內(nèi)，聯(lián)邦會計準則咨詢委員會將為聯(lián)邦政府發(fā)行一系列可靠的會計準則。（4）管理當局將向市民發(fā)布年度責任報告。（5）管理當局將制定關(guān)于在聯(lián)邦政府中使用信息技術(shù)的戰(zhàn)略計劃。4．提高工作及生活質(zhì)量招聘、留住最好的人才及激勵他們提高生產(chǎn)力的關(guān)鍵之處在于創(chuàng)造一個令人滿意的工作環(huán)境。聯(lián)邦政府要求把工作地方變成一個人道、健康的地方，創(chuàng)造更好的工作環(huán)境、工作任務(wù)、工作規(guī)則和工作條件以激勵員工創(chuàng)新和提高績效?？梢圆扇〉闹饕袆臃桨赴ǎ海?）聯(lián)邦政府將更新制度，提供更多的選擇權(quán)，改善工作及生活條件。（2）行政署將廢除那些標準工作周的時間表和時間卡。（3）總統(tǒng)應(yīng)該發(fā)布指令，要求各管理當局創(chuàng)造更加公平的就業(yè)機會，吸納各種不同類型的工作人員。5．建立勞工管理合作制度聯(lián)邦工作成員正在發(fā)生變化，盡管數(shù)十年來人員數(shù)量相對固定，但增加了較多少數(shù)民族和婦女，人員的文化水平更高，更容易變動，更多工作人員從事專業(yè)工作、技術(shù)性更高的工作。這樣要求必須形成一種新的合作關(guān)系。政府應(yīng)該向企業(yè)學(xué)習(xí)，如果領(lǐng)導(dǎo)層和雇員不能齊心協(xié)力，那么就不會發(fā)生新的變化?？梢圆扇〉闹饕袆臃桨赴ǎ海?）總統(tǒng)應(yīng)該發(fā)布指令，建立勞工管理合作關(guān)系并作為行政署的目標，建立全國合作理事會促進該目標的實現(xiàn)。（2）全國合作理事會將提議一些法定改革，實現(xiàn)勞工管理合作。6．為自下而上的決策提供自上而下的支持盡管聯(lián)邦政府擁有堅實的核心即能干的雇員，但它缺少有效的領(lǐng)導(dǎo)階層和管理戰(zhàn)略。多數(shù)政府部門對未來沒有設(shè)想，并且沒有收集和運用財務(wù)信息的好制度，沒有衡量工作業(yè)績和責任的制度，很多人沒有能力勝任工作?！陡隊枅蟾妗方ㄗh，總統(tǒng)、副總統(tǒng)、管理委員會和各部門負責人一起努力開展管理變革和文化變革，重新設(shè)計工作流程，評估績效，為自下而上的決策提供自上而下的支持?？刹扇〉闹饕袆臃桨赴ǎ海?）每個政府部門將指定一個主要負責人。（2）總統(tǒng)應(yīng)該任命一個總統(tǒng)管理委員會來領(lǐng)導(dǎo)改革，確保國家績效評估委員會計劃的實施。（3）總統(tǒng)管理委員會將領(lǐng)導(dǎo)質(zhì)量管理活動。（四）精簡機構(gòu)美國作為官僚制極為成熟的國家，其政府內(nèi)部管理體制充滿了陳舊過時的繁文縟節(jié)，不僅嚴重影響了政府的工作效率，遏制了公務(wù)員的創(chuàng)造性，而且過度的規(guī)制也使機構(gòu)過度膨脹，造成了人力、財力的巨大浪費。美國聯(lián)邦政府負責管理規(guī)制（專門對一線人員進行管理、控制、監(jiān)督、審計）的公務(wù)員就有70多萬人，相當于聯(lián)邦永業(yè)公務(wù)員的1／3。他們一年的工資與補助高達350億美元。所以，精簡機構(gòu)成為美國行政改革的主要內(nèi)容?！陡隊枅蟾妗诽岢龅木啓C構(gòu)的基本思路包括：1．清除不需要的項目最簡單、最有效的方法是，讓總統(tǒng)有更大的權(quán)力來清除這些過時的或者重復(fù)的項目。清除不需要項目的主要行動方案包括：（1）農(nóng)業(yè)部將關(guān)閉或合并1200個地方機構(gòu)。（2）住房和城市發(fā)展部將精簡地方辦公室制度。（3）能源部將合并和改變實驗室、生產(chǎn)設(shè)施等的用途，以適應(yīng)“冷戰(zhàn)”后的國家優(yōu)先需要。（4）美國工兵將減少地方辦公室。（5）小企業(yè)管理局將減少地方辦公室，合并一些服務(wù)項目。（6）國際開發(fā)機構(gòu)將減少海外辦公室。（7）美國信息處將減少圖書館以及向國外付費的資料中心。（8）國務(wù)院將減少11個海洋警戒艦隊。（9）通過立法，允許出售阿拉斯加州電力管理局。（10）停止對聯(lián)邦航空管理局高等教育項目的補助。（11）關(guān)閉保健科學(xué)軍醫(yī)學(xué)院。（12）中止獲得新聯(lián)邦辦公場所。（13）結(jié)束總統(tǒng)的智囊團，合并失業(yè)人員的培訓(xùn)項目。（14）將退役軍人就業(yè)及培訓(xùn)機構(gòu)和食品培訓(xùn)項目合并到就業(yè)及培訓(xùn)管理局。（15）把教育部的項目從230個減少到189個。（16）食品安全檢查局不再作為一個獨立的機構(gòu)，將食品安全責任歸并到食品和藥物管理局。（17）合并非軍事的國際廣播，建立一個單獨的民用人造衛(wèi)星系統(tǒng)。（18）將鐵路退休福利會的職能轉(zhuǎn)到其他機構(gòu)。（19）將禁藥取締管理局，及酒精、煙草和武器局的執(zhí)法功能轉(zhuǎn)到聯(lián)邦調(diào)查局。（20）停止對毛紡織品的聯(lián)邦扶持。（21）停止對蜂蜜的聯(lián)邦價格扶持。（22）廢除現(xiàn)行公路示范項目的所有未指定用途的訂約授權(quán)和撥款。（23）減少基本航空服務(wù)補助金。2．考慮到聯(lián)邦赤字的規(guī)模，政府必須尋找更好地、更有效的辦法來支付其活動經(jīng)費。提高收入的主要行動方案包括：（1）允許所有政府部門更自由地設(shè)定服務(wù)費和決定這些收入的用途。（2）通過發(fā)行新債或提高水電費以承擔所有的運營成本來增加收入。（3）各政府部門可以靈活使用收回的部分延期債款，支付以后收集債款的費用，保持一個上升的回收率。（4）去除那些阻礙政府部門利用私人收賬機構(gòu)代為收債的限制。（5）允許司法部保留不超過1%的民事債務(wù)收集費來補償成本。（6）礦區(qū)使用管理項目將采用計算機系統(tǒng)分析和交叉核實數(shù)據(jù)，并根據(jù)成本提高礦區(qū)的使用費。（7）住房和城市發(fā)展部應(yīng)該給私營部門提供激勵性的協(xié)議，幫助聯(lián)邦補助金獲得者以更低的利率重新獲得抵押貸款。（8）對故意撒謊欺騙聯(lián)邦雇員酬勞法案中的福利待遇的人給予重罰，修改聯(lián)邦法律，使那些被證實有欺騙行為的人再也得不到其他利益。（9）改進程序，將那些不再傷殘的人從殘疾保險名單中除去。（10）建立一個票據(jù)交換所，報告和披露死亡資料。3．為更大的生產(chǎn)力進行投資政府創(chuàng)新的一個最大障礙是，缺乏投資資本。大多數(shù)政府部門得到的撥款只能維持一年，年末的任何結(jié)余都不屬于部門所有。因此，各部門很難節(jié)省一定的資金用于培訓(xùn)、技術(shù)、新工作流程、項目創(chuàng)新等方面的投資開發(fā)。該報告建議，允許政府部門設(shè)立創(chuàng)新基金，政府應(yīng)該確保對長期投資沒有預(yù)算偏見。4．重新設(shè)計項目，降低成本重新安排政府活動，利用計算機系統(tǒng)和通訊系統(tǒng)，改革提供服務(wù)的方式。該報告認為，如果我們能夠采取這些步驟，我們的政府將會減少成本，更好地工作，更精簡、更有效率、更公平和更先進。那將是一個值得我們?yōu)橹冻龅恼?。降低成本的主要行動方案包括：?）支持全國系統(tǒng)的快速發(fā)展，電子傳送政府服務(wù)。（2）政府部門將會擴大電子政務(wù)的使用范圍。（3）政府部門將開發(fā)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)并出售給企業(yè)。（4）在與州政府、地方政府和私營企業(yè)的合作中，我們將創(chuàng)造一個國家空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)。（5）國家稅務(wù)局將建立一個系統(tǒng)，讓納稅人用信用卡繳稅。（6）總統(tǒng)管理委員會將幫助各部門設(shè)計更好的項目。（7）各部門將更好地利用商議規(guī)則。（8）各部門將更多地使用可選擇的糾紛解決方法。1992年至1996年，美國政府的員工減少了24萬人，關(guān)閉了近2000個辦公室，減少開支1180億美元。在對居民和企業(yè)的服務(wù)方面，政府的200個局確立了3000條服務(wù)標準，作廢了1.6萬多頁過時的法規(guī)，簡化了3.1萬多項規(guī)定。在美國，全國雇主稅務(wù)管理系統(tǒng)、聯(lián)邦政府全國采購系統(tǒng)和轉(zhuǎn)帳系統(tǒng)的建立，不僅節(jié)省了大量的人財物，而且提高了政府工作的透明度。四、美國政府績效評估指標體系政府績效評估指標的研究，是近10年來美國公共管理研究的一個熱門話題。通過10年來的理論研究與實踐探索，美國在政府績效評估指標體系建立方面已取得了很大進展，積累了豐富的經(jīng)驗，為進一步完善政府績效評估指標體系提供了基礎(chǔ)，有力地促進了美國政府績效評估實踐的發(fā)展。我們從如下幾類政府績效評估指標來分析美國政府績效評估指標體系。（一）美國坎貝爾研究所的政府績效評估指標坎貝爾（Campbell）教授曾任美國聯(lián)邦人事總署署長，卡特總統(tǒng)人事改革顧問。1990年退休以后，他籌集到一筆公共行政基金，創(chuàng)辦了坎貝爾研究所，開始了大規(guī)模的政府績效研究和評估活動。僅僅幾年的時間，坎貝爾研究出來的政府績效評估指標體系得到了政府部門和美國民眾的普遍關(guān)注和認可?？藏悹栄芯克敲绹缙陬H具代表性的政府績效評估研究機構(gòu)，主要側(cè)重于政府組織的績效評估研究，其政府績效評估指標主要包括五個方面的內(nèi)容：1．財政管理指標財政管理指標主要包括：（1）政府舉債能力管理是否符合法律規(guī)定的比例；（2）