公共政策分析 教案 7 政策評估

PAGEPAGE1第七章政策評估政策評估是政策過程的一個重要環(huán)節(jié)。只有通過政策評估，人們才能夠判斷一項政策是否收到了預期效果，從而決定這項政策是應該繼續(xù)、調(diào)整還是終結(jié)；同時，通過政策評估，還可以總結(jié)政策執(zhí)行的經(jīng)驗教訓。本章討論政策評估的幾個基本理論問題。第一節(jié)政策評估概述政策評估是政策分析的重要方面，是一種具有特定標準、方法和程序的專門研究活動。在相當長的時間里，政策評估并為引起人們的重視。作為公共政策分析過程中不可或缺的一環(huán)，政策評估在政策分析過程中有著重要意義。一、政策評估的概念盡管目前對政策評估的研究已越來越多，但對于政策評估這個概念卻沒有一個統(tǒng)一的，能被絕大多數(shù)學者、專家普遍認同的定義。先看看幾種有代表性的定義：安德森：“如果把政策過程看作某種有序的活動的話，那么，它的最后一個階段便是政策評價?？偟恼f來，政策評價與政策（包括它的內(nèi)容、實施及后果）的估計、評價和鑒定相關(guān)。作為某種功能活動，政策評價能夠而且確定發(fā)生在整個政策過程中，而不能簡單地將其作為最后的階段?！盵美][美]詹姆斯·E·安德森.公共決策.北京：華夏出版社，1990:183頁.那格爾：政策評價“主要關(guān)心的是解析和預測，它依靠經(jīng)驗性證據(jù)和分析，強調(diào)建立和檢驗中期理論，關(guān)心是否對政策有用，而主要關(guān)心的是把評價看成一種科學研究活動”。[美[美]Ｓ·Ｓ·那格爾.政策研究百科全書.北京：634－635頁.林水波、張世賢：政策評價是“有系統(tǒng)地應用各種社會研究程序，搜集有關(guān)資訊，用以論斷政策概念與設(shè)計是否周全完整，知悉政策實際執(zhí)行情形、遭遇的困難，有無偏離既定的政策方向；指明社會干預政策的效用?！绷炙炙◤埵蕾t.公共政策.臺北：五南圖書出版公司，1988:499頁.朱志宏：“就一項公共政策而言，發(fā)現(xiàn)誤差、修正誤差就是政策評估，換言之，政策評估的工作就是發(fā)現(xiàn)并修正政策的誤差?！敝熘竞?公共政策.臺北：三民書局股份有限公司，1995：299頁.按照朱志宏等人的觀點，朱志宏.公共政策.臺北：三民書局股份有限公司，1995：299頁.可見，學者們對于政策評估概念的界定見仁見智，歸納起來主要有四種觀點政策評估含義的四種觀點：（1）政策評估的著眼點應是政策效果；（2）政策評估主要是對政策方案的評估,屬于政策評估中預測評估的范疇；（3）政策評估是對政策全過程的評估，既包括對政策方案的評估，還強調(diào)對政策執(zhí)行以及政策結(jié)果的評估；（4）政策評估就是發(fā)現(xiàn)誤差，修正誤差。這些定義各有千秋，但后面三種定義的不足之處較為明顯的。我們傾向于第一種觀點，將政策評估主要看作是對政策結(jié)果的評估。因此，可以給政策評估下這樣的定義：政策評估是依據(jù)一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據(jù)。二、政策評估的類型隨著政府活動的日益復雜化和影響的深廣化，政策評估也日益呈現(xiàn)出多樣化的特點。國內(nèi)外學者依據(jù)不同的標準，從不同的角度對政策評估進行了分類。不同的分類顯示了學者們研究重點的不同。在國外評估研究的文獻中，有不少關(guān)于政策評估的分類方法：美國評估研究協(xié)會根據(jù)工作程式把方案評估分為六類，即前端分析、評估性測定、過程評價、效力評估或稱影響力評估、方案和問題監(jiān)控以及元評估（或稱綜合評估），這六種評估類型構(gòu)成了方案評估的日常內(nèi)容。美國社區(qū)服務管理局曾提出三種類型：方案影響評估、方案策略評估和方案監(jiān)控。而學者Ｒ?Ｍ?克朗贊同Ｒ?施賴德的看法，認為評估是一種循環(huán)的問題過程并將評估分為五類：系統(tǒng)評估、投入評估、過程評估、總結(jié)評估和測評估。德爾金斯（Ｄ.Ｎ.Ｔ.Derkins）則根據(jù)政策發(fā)展過程建立了六種評估類別，分別是策略評估、順服評估、政策設(shè)計評估、管理評估、干預效果評估和影響評估。在國內(nèi)評估研究的文獻中，政策評估的分類表現(xiàn)為兩個大的趨勢：一是認為政策評估應分為三類，即正式評估和非正式評估；內(nèi)部評估與外部評估；事前、執(zhí)行和事后評估。二是贊同從政策影響的角度對政策評估做諸如效益、效率、效果等方面的分類。臺灣學者林水波、張世賢則把政策評估分為四類：第一類是政策執(zhí)行評估，包括內(nèi)容摘要、政策的背景環(huán)境、原定政策主要特征總述、執(zhí)行評價描述、總結(jié)與考慮；第二類是影響評估；第三類是經(jīng)濟效率分析；第四類是推測評估。從不同的角度，依據(jù)不同的標準，我們也可將多樣化的政策評估分為不同的種類。從評估組織活動形式上看，可分為正式評估和非正式評估；從評估機構(gòu)的地位看，可分為內(nèi)部評估和外部評估；從政策評估在政策過程所處的階段來看，政策評估又可分為事前評估、執(zhí)行評估和事后評估。1．正式評估和非正式評估從評估組織活動形式上看，可分為正式評估和非正式評估。非正式評估指對評估者、評估形式、評估內(nèi)容沒有嚴格規(guī)定，對評估的最后結(jié)論也不作嚴格的要求，人們根據(jù)自己掌握的情況對政策做出評鑒的評估。正式評估指事先制定完整的評估方案，并嚴格按規(guī)定的程序和內(nèi)容執(zhí)行，并由確定的評估者進行的評估。它在政策評估中占據(jù)主導地位，其結(jié)論是政府部門考察政策的主要依據(jù)。2．內(nèi)部評估和外部評估從評估機構(gòu)的地位看，政策評估可分為內(nèi)部評估和外部評估。內(nèi)部評估是由行政機構(gòu)內(nèi)部的評估者所完成的評估。它可分為由操作人員自己實施的評估和由專職評估人員實施的評估。外部評估是由行政機構(gòu)外的評估者所完成的評估。它可以是由行政機構(gòu)委托營利性或非營利性的研究機構(gòu)、學術(shù)團體，專業(yè)性的咨詢公司，大專院校進行的，也可以是由投資或立法機構(gòu)組織的或由報紙、電視、民間團體等其他各種外部評估者自己組織的。內(nèi)部評估和外部評估各有其利弊，因此，在實踐中，應把內(nèi)、外評估結(jié)合起來，取長補短。3．事前評估、執(zhí)行評估和事后評估從政策評估在政策過程所處的階段來看，政策評估又可分為事前評估、執(zhí)行評估和事后評估。事前評估是在政策執(zhí)行之前進行的一種帶有預測性質(zhì)的評估。事前評估的內(nèi)容包含三方面：對政策實施對象發(fā)展趨勢的預測,政策可行性的評估,對政策效果進行評估。執(zhí)行評估就是對在執(zhí)行過程中的政策實施情況的評估,就是具體分析政策在實際執(zhí)行過程中的情況，以確認政策是否得到嚴格地貫徹執(zhí)行。事后評估是政策執(zhí)行完成后對政策效果的評估，旨在鑒定人們執(zhí)行的政策對所確認問題確定達到的解決程度和影響程度，辨識政策效果成因，以求通過優(yōu)化政策運行機制的方式，強化和擴大政策效果的一種行為。它在政策執(zhí)行完成以后發(fā)生，是最主要的一種評估方式。三、政策評估的標準政策的評估過程是一種緊緊圍繞著政策效果而展開的活動。為了弄清楚一項政策的效果究竟是好是壞，是否實現(xiàn)了預期的目標，就必須首先建立一套評估的標準，即進行價值判斷的尺度。沒有標準將無法對一項政策進行正確客觀的評估。而且這些標準是“所要分析問題的核心所在”。由此可見標準在評估中的重要地位。此外，“較早說明評估標準也有助于日后避免出現(xiàn)選擇個人偏好的方案的傾向”。[澳]歐文·[澳]歐文·Ｅ·休斯.公共管理導論（第2版）.北京：中國人民大學出版社，2001：國內(nèi)外學者在這個問題上也是各有自己的見解。例如，帕頓和大衛(wèi)·沙維奇說：“我們將運用巴爾達奇的類型學方法來組織我們對通常使用的評估標準進行一次回顧。巴爾達奇界定了對政策設(shè)計目標會產(chǎn)生較大影響并會如期發(fā)揮作用的四種主要制約因素：技術(shù)可行性、政治可行性、經(jīng)濟和財政可能性以及行政可操作性。我們相信，大部分的評估標準都可歸入這四種綜合類型，而且分析人員應當在每一種類型中為每一個政策問題確定相關(guān)標準?！盵美]卡爾·帕頓，大衛(wèi)·沙維奇：《公共政策分析和規(guī)劃的初步方法》（第2版）.北京：華夏出版社，2001：威廉·[美]卡爾·帕頓，大衛(wèi)·沙維奇：《公共政策分析和規(guī)劃的初步方法》（第2版）.北京：華夏出版社，2001：[美]威廉·N·鄧恩.公共政策分析導論（第2版）.北京：中國人民大學出版社，2002：臺灣學者林水波、張世賢林水波，張世賢.公共政策.臺北：五南圖書出版公司，1982：認為，評價標準大致有八個方面：第一，投入工作量。在政策執(zhí)行過程中所投入的各項資源的質(zhì)與量以及分配狀況；第二，績效。依據(jù)具體明確的目標，分析政策對客觀事物與政策環(huán)境所造成的實際影響?？冃Ъ劝ㄕ咄苿拥慕Y(jié)果，又含有民眾心目中認定的滿意程度；第三，效率。投入工作量與績效之間的比例關(guān)系；第四，充足性。滿足人們需求、價值或機會的有效程度，反映了績效的高低；第五，公平性。政策所投入的工作量，以及產(chǎn)生的績效在社會不同群體間公平分配的程度。政策的類型不一樣，所反映的公平性的角度與觀點也不一樣；第六，適當性。政策目標和所表現(xiàn)的價值偏好，以及所依據(jù)的該假設(shè)是否合適。第七，執(zhí)行力。探求影響政策成敗的原因，進而導致因果模型性的構(gòu)建。第八，社會發(fā)展總指標。對社會狀態(tài)與發(fā)展的數(shù)量描述與分析。既反映過去的動向，又可作為社會現(xiàn)狀的說明，其特征是以描述性指標為主。林水波，張世賢.公共政策.臺北：五南圖書出版公司，1982：張國慶在《現(xiàn)代公共政策導論》一書中，從一個較獨特的視角提出了評估的首要標準和次要標準的概念。他認為，對于一項政策的整體評估是建立在若干單元評估基礎(chǔ)上的。所以，他把用于整體評估的標準稱為首要標準，把用于單元評估的標準稱為次要標準。在這個意義上，他得出的結(jié)論是：總量評估和首要標準是自變量，而單元評估和次要標準就成了因變量。但他對首要標準和次要標準的具體內(nèi)容沒有進行闡釋。這樣，他就從立體的角度構(gòu)建了一個評估標準的架構(gòu)。張國慶.現(xiàn)代公共政策學導論.北京：北京大學出版社，1997：臺灣學者朱志宏也提出了“張國慶.現(xiàn)代公共政策學導論.北京：北京大學出版社，1997：朱志宏.公共政策.臺北：三民書局，1995：299頁.在公共決策過程中，由于客觀條件所限，找到最優(yōu)決策方案是相當困難的，所以，人們往往退而求其次，在現(xiàn)有條件下，選定一種較為滿意的方案，做出一種“滿意決策”。同理，在進行政策評估的實踐過程中，要尋求一種近乎完美的、放之四海而皆準的評估標準也是相當困難的。因為“選擇什么樣的評估標準，不僅取決于評估目的、評價者，而且還決定于評價的技術(shù)與方法”。陳慶云陳慶云.公共政策分析.北京：中國經(jīng)濟出版社，1996：257頁.我們認為，一般而言，政策評估有如下五個標準：生產(chǎn)力標準、效益標準、效率標準、公正標準和政策回應度（我們將“政策分析過程各步中常用的方法”一章中對這個問題加以討論）。四、政策評估的意義政策評估作為一種對政策的效益、效率、效果及價值進行判斷的一種政治行為，是政策運行過程這一有機鏈條中的重要一環(huán)。但是，長期以來，人們只顧無休止地制定、頒布這樣或那樣的政策，對政策的效果如何，所知甚少，缺乏關(guān)心。這種只問耕耘，不問收獲的態(tài)度固然有體制的原因，但是也與人缺乏對政策評估重要性認識有密切關(guān)系。事實上，政策評估對于改進政策制定系統(tǒng)，克服政策運行中的弊端和障礙，增強政策的活力和效益，提高政策水平具有重要作用，意義深遠。概括地講主要表現(xiàn)于以下幾個方面：1．政策評估是檢驗政策的效果、效益和效率的基本途徑任何政策，如果投入運行后，就再沒有人去做相關(guān)的評估反饋工作，那它的效果如何我們就不得而知。尤其是一項構(gòu)思精良，經(jīng)多方論證認定是無懈可擊的政策投入運行以后，究竟有沒有達到預期目標，產(chǎn)生預期效果，或產(chǎn)生了哪些非預期的連帶的效果，這都需要我們進行科學的評估工作。也就是說，評估人員要密切關(guān)注政策執(zhí)行的動向，搜集相關(guān)的資料和信息，再加以科學的分析、論證，得出可靠的結(jié)論，以確定該項政策是否有好的效果，執(zhí)行過程是否效率很高以及其效益所在。比如計劃生育這一作為我國基本國策的全國性政策，在執(zhí)行過程中，就需要我們密切關(guān)注它的發(fā)展狀況，以便了解該項政策執(zhí)行的情況。我們可以通過定期的人口普查以及年度的人口統(tǒng)計資料來確定，通過實行計劃生育政策，我國在幾年內(nèi)少增加多少人口，與原始人口數(shù)據(jù)進行對比，從而可以判定計劃生育政策是否被有效執(zhí)行，哪些地區(qū)執(zhí)行得較好，哪些地區(qū)稍差一些。2．政策評估是決定政策去向的重要依據(jù)一項政策在執(zhí)行過程中總會呈現(xiàn)出一定的走向。伴隨著政策目標實現(xiàn)程度的不斷推進，該項政策是應該繼續(xù)、調(diào)整、革新還是終止？這都必須依據(jù)一定的客觀資料。能夠提供這種客觀資料的有效活動，只有政策評估。政策的走向一般分為三種情況：第一，政策繼續(xù)，即通過科學的評估，發(fā)現(xiàn)該政策所指向的問題還未得到解決，其政策環(huán)境也沒有發(fā)生大的變化?；谶@種情況，還適宜用原來的政策繼續(xù)指導這個問題的解決。如上面我們提到的計劃生育政策，目前我國通過第五次人口普查，確定該項政策的執(zhí)行已經(jīng)取得了顯著效果，但我國人口多，基數(shù)大，所以要繼續(xù)執(zhí)行該項政策。第二，政策調(diào)整，或稱政策革新。如果一項政策在執(zhí)行過程中，遇到了新情況、新變化，原來的政策已明顯不適應新的政策情況，那我們必須對原有政策進行調(diào)整或者革新，以適應新變化，更好地實現(xiàn)政策目標。第三，政策終結(jié)，也就是完全終止原來的政策。政策終結(jié)分為兩種情況：一種是政策目標已經(jīng)實現(xiàn)，原有政策的存在已經(jīng)沒有意義，完成了一個政策周期，自然終結(jié)；另一種情況是政策環(huán)境或問題本身發(fā)生了非常大的變化，原有政策已明顯不能解決問題，甚至會使問題變得更為嚴重，而且通過調(diào)整已無濟于事，這時就需要終結(jié)舊政策，代之以新的，更為有效的政策。為了避免終結(jié)舊政策帶來的混亂，最好舊政策的終結(jié)與新政策的出臺能夠同步。由此可見，無論是政策的繼續(xù)、調(diào)整還是終結(jié)，都必須建立在科學、系統(tǒng)、全面的政策評估基礎(chǔ)上。3．政策評估是合理配置資源的有效手段在政策實踐中，政府的政策資源是有限的，但政府部門卻要同時執(zhí)行多項政策，如經(jīng)濟政策、政治政策、環(huán)境政策、教育政策等等。那么，究竟哪項政策該投入多少政策資源，也就是說政策資源要怎樣配置才最為合理呢？這就體現(xiàn)出了評估的重要意義。只有通過政策評估，才能確認每項政策的價值，并決定投入各項政策的資源的優(yōu)先順序和比例，以尋求最佳的整體效果，以便有效推動政府各個方面的活動。同時，通過政策評估，也可以對照以往的政策資源分配情況，看其是否合理，總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓，使政策活動優(yōu)質(zhì)高效進行。4．政策評估是公共決策科學化、民主化的必由之路在現(xiàn)代社會，國家管理活動中重要的一環(huán)就是政府利用政策來調(diào)整、組織社會生產(chǎn)和社會生活。隨著社會的發(fā)展，各種新情況和新變化層出不窮，單靠傳統(tǒng)的經(jīng)驗來決策已經(jīng)日益應付不了復雜的決策問題。實踐證明，經(jīng)驗決策必須向科學決策轉(zhuǎn)變；而政策評估正是使決策邁向科學化的必由之路。通過政策評估，不僅可以檢驗政策的效果、效益和效率，更合理地配置政策資源，形成一種優(yōu)先順序和比例，而且可以與時俱進，隨時抓住情況的變化，對政策做出繼續(xù)、調(diào)整或終止的決定。從另一個角度來看，通過評估得出的結(jié)論體現(xiàn)了科學性，為下一步的民主決策奠定了堅實的基礎(chǔ)。因此，政策評估對于公共決策的科學化民主化是不可或缺的。第二節(jié)政策評估的過程和模式政策評估是一種有計劃、按步驟進行的活動，是一個有規(guī)律可循的系統(tǒng)過程。雖然評估活動步驟會因為評估類型的不同而不盡相同。但是，只要是正規(guī)的、科學的政策評估，一般都要經(jīng)過準備、實施和結(jié)束三個階段。一、政策評估過程的三個階段1．準備階段作為一項復雜的、系統(tǒng)的工作，政策評估在實施以前必須進行周密的組織準備工作，這是評估工作的基礎(chǔ)和起點，也是評估政策得于順利進行和卓有成效的前提條件。組織準備比較充分，才能保證評估工作有計劃、按步驟展開實施，避免評估工作盲目性。組織準備階段的主要任務包括：（1）確定評估對象。確定評估對象實質(zhì)上是解決評估什么的問題。政策具有相關(guān)性，某一結(jié)果的產(chǎn)生往往是多項政策共同作用的產(chǎn)物，要清楚地劃出一項政策作用范圍的邊界并不容易。同時，并不是任何政策在任何時候都可以而且有必要進行評估。比如，某些政策僅具有象征性意義或者尚未完全發(fā)生作用，評估的時機尚未成熟，則暫時沒有必要進行評估。因此，根據(jù)理論研究與實際工作需要，遵循有效性與可行性相結(jié)合的原則精選評估對象（特別是那些比較成熟的、政策效果與環(huán)境變化之因果關(guān)系比較明顯己評估結(jié)論比較有推廣價值的政策），才能是評估收到最佳效果。（2）制定評估方案。這是政策評估準備階段最為重要的一項工作。評估方案是評估實施的依據(jù)和內(nèi)容，評估方案設(shè)計的合理程度直接關(guān)系到評估質(zhì)量高低和評估活動的成敗。評估方案必須以書面的形式系統(tǒng)、詳細地說明以下內(nèi)容：第一，闡述評估對象，明確指出評估什么；第二，明確評估的目的、意義和要求。評估目的決定評估的基本方向，解決的是為什么進行評估的問題；第三，確定評估標準。事實分析和價值分析以及它們的有機結(jié)合是評估標準的基本內(nèi)容，參見陳慶云參見陳慶云.公共政策分析.北京：中國經(jīng)濟出版社,1996：262頁.（3）挑選和培訓人員。評估的過程實際上是一種理論研究過程，它對評估人員的理論素養(yǎng)要求很高。換句話說，評估人員自身素質(zhì)和理論水平將直接影響評估的質(zhì)量。因此，必須選擇適當?shù)脑u估人員，提高他們的理論分析水平和實際操作能力，構(gòu)建具有較高水準的評估隊伍。2．實施階段實施評估是整個政策評估活動中最為重要的階段，實施評估工作的好壞于評估活動的成敗緊密相關(guān)。實施評估階段關(guān)鍵是一些具體調(diào)查方法和評估方法的運用，該階段的主要任務有：（1）利用各種調(diào)查手段，全面收集政策制定、政策執(zhí)行、政策影響和政策效益等方面的信息。信息是政策評估的基礎(chǔ)，評估政策的過程其實也是收集信息、處理信息的過程。為了保證所獲信息具有全面性、系統(tǒng)性和準確性，需要綜合采用各種科學方法來收集信息，常用的方法有：觀察法；查閱資料法；調(diào)查發(fā)；個案法；實驗法等。（2）綜合分析政策信息。就是要在收集信息的基礎(chǔ)上對那些有關(guān)政策的原始數(shù)據(jù)和信息資料進行系統(tǒng)的整理、歸類、統(tǒng)計和分析。（3）綜合運用適合的評估方法，對政策進行評估，得出評估結(jié)論。在實施評估的過程中，評估者應該堅持評估材料的完整性和具體分析的科學性兩個原則，客觀、公正地反映出政策的實際效果。3．結(jié)束階段結(jié)束階段是處理評估結(jié)果、撰寫評估報告的階段。政策評估離不開價值判斷，個人的價值判斷受客觀條件和一些非理性因素的影響，難免有疏漏。因此，當我們收集評估信息，得出評估后，還必須善加處理。首先，要自我檢驗統(tǒng)計分析評估信息所得出的結(jié)果的可信度和有效度。其次，讓評估結(jié)論與政策設(shè)計者、決策者、執(zhí)行者、參與者會面，以便發(fā)揮評估的診斷、監(jiān)督、反饋、完善和開發(fā)功能，提高政策的科學性。為此，必須做好兩個方面的工作：撰寫評估報告和總結(jié)評估。結(jié)束階段政策評估者須形成書面形式的評估報告，提交給有關(guān)領(lǐng)導和實際部門，使之了解一項政策實施的最終情形，及時根據(jù)情形決定政策的繼續(xù)、修改、中止等。評估報告除了對政策效果進行客觀陳述、對政策進行價值判斷、提出政策建議以外，還應包括對評估過程、評估方法和評估中一些重要問題進行必要說明，對評估工作的優(yōu)缺點進行總結(jié)，為提高今后政策活動水平服務。此外，結(jié)束階段還要注意妥善處理決策者與評估者之間的分歧，實現(xiàn)決策者與評估者之間對評估報告的最大限度的協(xié)調(diào)。二、政策評估的八種模式本節(jié)主要資料來源：本節(jié)主要資料來源：EvertVedung,PublicPolicyandProgramEvaluation.NewBrunswickandLondon:TransactionPublishers,1997,pp.35—92.在西方政策評估實踐中，有各種各樣的模式。如何對這些模式進行分類，這是政策評估學者一直研究的問題。有些學者，如古巴（Guba）和林肯（Lincoln），提出以“組織者”（organizer）作為焦點來進行分類。通常，所選擇的價值標準就是評估的“組織者”，這樣根據(jù)“組織者”的不同就形成不同的評估模式（evaluationmodel）。以古巴和林肯的觀點為基礎(chǔ)，德國學者韋唐（EvertVedung）在《公共政策和項目評估》（1997）一書中，從社會科學更廣闊的視角出發(fā)，賦予了“組織者”更抽象的含義，從而提出了一個關(guān)于政策評估模式的系統(tǒng)分類框架。韋唐博士從政府干預的實質(zhì)結(jié)果入手，按“組織者”的不同將評估模式分為三大類：效果模式（effectivenessmodels）、經(jīng)濟模式（economicmodels）、和職業(yè)化模式（professionalmodels）?！靶ЧＪ接梢粋€相當大的、各不相同的團體組成。除了傳統(tǒng)的目標達成評估（goal-attainmentevaluation）外，效果模式還包括附帶效果模式（side-effectsevaluation）、無目標評估（goal-freeevaluation）、綜合評估（comprehensiveevaluation）、顧客導向評估（client-orientedevaluation）和利益相關(guān)者模式（stakeholdermodel）?！苯?jīng)濟模式與效果模式的不同在于前者總是關(guān)心成本，而后者是忽略成本的。經(jīng)濟模式的兩個基本變種是生產(chǎn)率模式（productivitymodel）和效率模式（efficiencymodel）。職業(yè)化模式并不直截了當?shù)仃P(guān)心評估的內(nèi)容，因為它把重點放在了執(zhí)行評估的人身上。最著名的職業(yè)化模式是同行評議模式（peerreviewmodel），用這種方法，舉個例子來說，就是教授評估教授、工程師評估工程師、外科醫(yī)生評估外科醫(yī)生。按照韋唐的概括，政策評估模式的分類如下圖所示：效果模式效果模式評估模式利益相關(guān)者的關(guān)心等評估模式利益相關(guān)者的關(guān)心等成本－效能分析效率模式生產(chǎn)率模式－生產(chǎn)率模式經(jīng)濟模式政策委員會（瑞典）利益相關(guān)者模式（北美）顧客的關(guān)心—顧客導向模式系統(tǒng)單元—綜合評估模式結(jié)果—成本－效能分析效率模式生產(chǎn)率模式－生產(chǎn)率模式經(jīng)濟模式政策委員會（瑞典）利益相關(guān)者模式（北美）顧客的關(guān)心—顧客導向模式系統(tǒng)單元—綜合評估模式結(jié)果—無目標評估模式目標達成模式附帶效果模式目標成本－利益分析職業(yè)化模式－同行評議職業(yè)化模式－同行評議圖1政策評估模式的分類1．目標達成模式目標達成模式是探討評估問題的傳統(tǒng)方法，它主要由兩部分組成：（1）目標達成評價。關(guān)注的是結(jié)果與由政策（項目）目標是否一致；（2）影響評價。關(guān)注的是結(jié)果是不是由政策（項目）所造成。應用目標達成模式要按三個步驟進行：第一，明確政策（項目）目標政策（目標）及它們的真正含義，并將它們按重要程度加以排序，再把它們轉(zhuǎn)變成可以測量的客體；第二，測定這些預定目標實際上可在多大程度上實現(xiàn)；第三，弄清楚政策（項目）促使或阻礙目標實現(xiàn)的程度?？梢?，該模式是以預定的政策（目標）作為評估的標準和組織者，評估的主要任務是判斷預定的政策（項目）目標是否已經(jīng)實現(xiàn)，以及項目在多大程度上有利于目標的實現(xiàn)。同任何方法一樣，目標達成模式有它無可替代的優(yōu)點，也有它鮮明的缺陷。韋唐對此作了具體的闡述。在韋唐看來，存在三個主要理由去推崇目標達成評估：一是體現(xiàn)了民主。目標達成模式是以預定的政府政策目標作為評估的組織者，政府預定的政策目標是公開而法定地被人民代表在政治議會上所采納，體現(xiàn)了政治過程中的民主。同時，政治目標是在責任感之下制定的，政治官員在制定目標時會更多地考慮民眾利益和可利用的資源。二是提供客觀的評估標準。目標達成模式以既定的政策（目標）作為組織者，以項目目標來判斷項目結(jié)果，所以可以避免評估者在評估項目的價值問題上持個人的主觀標準。三是具有簡單性。這個模式只包含兩個主要的問題，即結(jié)果是否與目標一致？結(jié)果是否由政策（項目）所引起？韋唐認為，目標達成模式的缺陷表現(xiàn)在五個方面：第一，忽略了成本。政策過程中需要投入大量的人力、財力、物力和時間等各種資源，這些資源在目標達成模式中完全被忽略了。第二，在目標不清的情況下難以運用。而政策目標的不確定性又是政策分析中常常碰到的問題。第三，不考慮意料之外的結(jié)果。目標達成評估只考慮預定的項目目標的結(jié)果，而忽視那些偶然發(fā)現(xiàn)的結(jié)果或意料之外的結(jié)果，這是片面的做法。第四，忽視了公共政策制定中的隱秘議程的作用。目標達成評估將官方宣布的、表面的預定目標作為評估的“組織者”，而忽視政治游戲現(xiàn)實中的一些重要東西。比如，官方宣布的目標可能僅有象征性意義，并不打算真正去實現(xiàn)。在這種情況下，目標達成評估往往是無效的。第五，忽視實施過程。目標達成模式只關(guān)心項目結(jié)果，而實施過程則被看作是一個黑箱。2．附帶效果模式附帶效果模式正好解決了目標達成模式的“困境”，即關(guān)注非預期的、預料之外的政策效果。附帶效果是指項目目標范圍之外的影響，與主要效果——政策制定者有意識地想要得到的主要實質(zhì)性影響——相區(qū)別。附帶效果模式的特征是預定目標仍然是基本的“組織者”，但是要充分考慮到附帶效果的存在。要認識附帶效果，應該把它政策活動中可能出現(xiàn)的反常效果和零效果相區(qū)別。反常效果是指產(chǎn)生的與預期目標完全相反的結(jié)果；零效果是指政策在目標范圍內(nèi)沒有產(chǎn)生任何影響；反常效果和零效果都是產(chǎn)生在目標范圍之內(nèi)，而附帶效果則是產(chǎn)生在目標范圍之外。在人們的印象中，附帶效果似乎帶有貶義，但它并非總是有害的，也可能是有利的。附帶效果可以是預期的，也可能是非預期的。一些政策分析家甚至認為大部分政策效果在決策做出時是非預期的。附帶效果不管是否有利，都是綜合評價政策活動的關(guān)鍵因素，因此必須受到重視。項目可能產(chǎn)生副產(chǎn)品，副產(chǎn)品反過來組成或產(chǎn)生新問題，從而又產(chǎn)生新的政策（項目）。韋達夫斯基寫道：“越開越多的公共政策是關(guān)于解決過去政策的結(jié)果?！盨ee,EvertVedung,PublicPolicyandProgramEvaluation.p.56.因此，有關(guān)附帶效果的信息對于任何一個政府政策的綜合性評價來說都是不容忽視的，不及時發(fā)現(xiàn)與及時解決將可能導致更復雜的問題的出現(xiàn)。See,EvertVedung,PublicPolicyandProgramEvaluation.p.56.附帶效果評估遭遇的主要挑戰(zhàn)是判斷價值時應用的什么樣標準。對此，韋唐也沒有明確的分析。但他指出，應勾劃出主要效果并由委員們和其他評估的使用者去明確它們的價值，計算全部價值的方法是將知道的每一個單獨附帶效果的價值與主要效果價值相加或者相減。3．無目標模式無目標模式最初是由米歇爾·斯克里文設(shè)計出的，他猛烈抨擊評估者沉迷于預定的干預目標，被牽著鼻子走。無目標模式的“組織者”是結(jié)果——不管是計劃內(nèi)還是計劃外的結(jié)果。評估者的主要任務是全面觀察政策實施，然后找出所有相關(guān)的效果。無目標模式對政策效果持廣闊的視角，它幫助評估者全面關(guān)注結(jié)果，尤其是一些可能被忽視的結(jié)果。無目標模式與政策效果模式的主要區(qū)別是：附帶效果模式仍然是“基于目標”之上的，同時輔之于對各種附帶效果的考察評估；而無目標模式則完全拋開政策的預定目標和其他事前標準，只分析研究結(jié)果，單純判斷結(jié)果的價值?？梢姡瑹o目標模式是針對目標達成模式忽視附帶效果，在目標模糊時束手無策的弊端而提出的。因此，其應用領(lǐng)域也十分廣泛。但是，它完全忽視評估標準和預定目標，只依賴于決策者和權(quán)力使用者的公正判斷，這顯然容易導致主觀因素的介入，影響評估的客觀公正性。此外，這種模式在實踐中還存在難于操作上的困難。斯克里文認為，項目的效果要和顧客以及受影響的人們的需要相比較，但評估者如何查明需求呢？從方法論上來說，找出需要比描述結(jié)果更困難。4．綜合模式綜合模式的評估范圍比目標達成模式廣泛得多。該模式認為，評估不應只局限在已得到的結(jié)果上，而至少應包括執(zhí)行，甚至還包括計劃。綜合模式與目標達成模式的主要區(qū)別在于目標達成模式關(guān)心的是預定的和實際的結(jié)果是否相符，而綜合模式除了關(guān)心結(jié)果，也包括判斷政府干預的計劃、決策和執(zhí)行階段。從系統(tǒng)論的觀點看，公共政策可分為“投入”、“轉(zhuǎn)換”和“產(chǎn)出”三個階段。綜合模式又在每個階段中區(qū)分了描述和判斷兩個范疇。描述范疇又細分為意圖和觀察；判斷則分成標準和判斷。整個干預過程被分成了12個單元，如表1所示：EvertVedung,PublicPolicyandProgramEvaluation.p.64.EvertVedung,PublicPolicyandProgramEvaluation.p.64.投入階段描述：①意圖（目標是什么樣的，希望得到什么樣的效果）②觀察（發(fā)生在這一階段的活動的相關(guān)數(shù)據(jù)；對現(xiàn)狀的描述）判斷：標準（作為比較基礎(chǔ)而使用的價值準則）判斷（比較意圖、觀察和標準的過程）轉(zhuǎn)換階段描述：①意圖（項目如它所計劃的那樣執(zhí)行嗎）②觀察（實際的執(zhí)行和項目交付）判斷：①標準（作為比較基礎(chǔ)而使用的價值準則）②判斷（比較意圖、觀察和標準的過程）產(chǎn)出階段描述：意圖（項目所預期的結(jié)果）觀察（項目結(jié)束后所收集的與實際結(jié)果相關(guān)的數(shù)據(jù)）判斷：①標準（作為比較基礎(chǔ)而使用的價值準則）②判斷（比較意圖、觀察和標準的過程）表1綜合評估模式框架從表中我們可以看出，綜合模式將整個評估活動劃分得細致而全面。每一階段全面而細致的描述為評估工作提供了豐富的信息。從信息到判斷，步步遞進，使主觀判斷建立在客觀描述基礎(chǔ)之上。而且，在每個階段，政策價值的實現(xiàn)都被衡量到了。因此，這種評估模式是相當完整的。但是，綜合模式也存在一些缺陷，如只關(guān)注官方的具體目標，不重視成本等。此外，模式的12個單元的設(shè)計在實踐中很難理解，也很難操作，因而使綜合模式在實際應用中受到阻礙。5．顧客導向模式顧客導向模式將政策干預對象的目標、期望、關(guān)心甚至需要作為評估的組織原則和價值準則。顧客導向評估的核心是項目是否使顧客的關(guān)心、需要和期望得到滿足。什么是顧客導向？奧斯本和蓋特勒在《改革政府》中指出：“顧客導向的政府”向顧客提供選擇，“把各種資源直接交到顧客手中，讓他們選擇服務的提供者，從而開始讓顧客坐到駕駛的座位上”，并且“為顧客建立后果負責機制”。[美]戴維.奧斯本，特德[美]戴維.奧斯本，特德.蓋布勒著.改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門.上海：上海譯文出版社，1996：152頁.顧客導向模式的最大優(yōu)點在于體現(xiàn)了民主和參與。由顧客根據(jù)自己的價值觀評估公共服務，使顧客處在主動的位置上，而不是被動地接受服務；通過參與評估，顧客可以對服務的供應者表達他們的需求和不滿，這必然在一定程度上影響服務供應者，并使之提供更加符合顧客需要的服務。這種模式也使得評估更容易為政策制定者或服務提供者所使用，并使他們清楚地了解顧客的需求和不滿，從而最終提高公共服務的水平。至于顧客導向模式的應用領(lǐng)域，韋唐指出：“顧客的價值標準在公共服務方面的評價，比在受規(guī)章限制的政府干預的評估中扮演更占統(tǒng)治地位的角色?！盓vertVedung.PublicPolicyandProgramEvaluation.EvertVedung.PublicPolicyandProgramEvaluation.p.69.6．利益相關(guān)者模式利益相關(guān)者是指所有對政策（項目）的目標和執(zhí)行感興趣，并對其具有影響的團體和個人。它和顧客導向模式相似，它們的主要區(qū)別是顧客導向模式關(guān)心的對象是受影響的一組利益群體，而利益相關(guān)者模式關(guān)心的是所有對象。應用利益相關(guān)者模式首先要找出卷入或?qū)椖康某雠_、執(zhí)行和結(jié)果感興趣的主要團體和個人。利益相關(guān)者是一個范圍及廣的概念，這一模式也沒有明確界定其范圍。下面我們借助聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）在對其開發(fā)合作項目所作的評估中對重要的利益相關(guān)者的界定，來幫助我們對利益相關(guān)者的理解。重要的利益相關(guān)者包括：（1）目標群體：從計劃/項目的結(jié)果中最終收益的那部分目標人群；（2）直接收益者：一般是指在承擔由特定目標群體所指導的開發(fā)任務的同時，可加強其能力的、直接的收益人群；（3）直接管理者：指那些負責保證按計劃產(chǎn)生結(jié)果的計劃管理者及政府職員或聯(lián)合國執(zhí)行機構(gòu)的雇員；（4）資源提供者：負責向計劃/項目提供資源的國家政策制定者及預算部門、UNDP、投資人以及其他開發(fā)合作伙伴；（5）外部咨詢顧問、供應商以及其他對計劃/項目提供支持的人或機構(gòu)；（6）在本計劃/項目環(huán)境中可能受到計劃/項目結(jié)果影響或?qū)ζ涓信d趣的其他機構(gòu)（私人實體機構(gòu)、社會組織）。聯(lián)合國開發(fā)計劃署評估辦公室編聯(lián)合國開發(fā)計劃署評估辦公室編.計劃管理者手冊：面向結(jié)果的監(jiān)督與評估.北京：科學出版社，1999：61頁.利益相關(guān)者模式有許多優(yōu)點，歸納起來主要表現(xiàn)在三個方面：（1）知識性。利益相關(guān)者養(yǎng)成對附帶效果和執(zhí)行障礙的看法為評估者提供進一步研究的知識。（2）應用性。傳統(tǒng)的目標達成模式的評估結(jié)果往往產(chǎn)生不了什么影響，因為評估者處于孤立地位。而利益相關(guān)者模式提高了被關(guān)心團體的真正利益被評價的機會，使信息更符合不同利益相關(guān)者的真正需要，提高了評估結(jié)果應用于實踐的可能性。（3）目標管理性。利益相關(guān)者模式為沒有目標或目標不清楚的政策評估提供了解決問題的策略。在利益相關(guān)者模式中評估者應描述各個不同利益相關(guān)者的價值觀而無需作任何評判，而最好把其留給。利益相關(guān)者去做。利益相關(guān)者模式的缺陷有忽視評估成本、耗費資源、缺乏對利益相關(guān)者的明確界定、信奉實用主義理論等。7．經(jīng)濟模式同效果評估模式相反，經(jīng)濟模式最典型的特征是關(guān)注成本。經(jīng)濟模式可以分為生產(chǎn)率模式和效率模式。（1）生產(chǎn)率模式。生產(chǎn)率，簡單地講就是產(chǎn)出與投入的比率。如何判斷生產(chǎn)率的高低？韋唐在以色列政治學家德洛爾（Y.Dror）提出的政策評估常用價值準則的基礎(chǔ)上進一步研究，形成了以下10條準則：①過去——已經(jīng)取得的生產(chǎn)率和過去的相比較？②國內(nèi)比較——同一國家或行政區(qū)域相似組織間生產(chǎn)率的比較？③國際比價——不同國家相似組織已得到的生產(chǎn)率的比較？④水準基點——和過去最好的經(jīng)驗相比已取得的生產(chǎn)率如何？⑤目標——已取得的生產(chǎn)率符合政治主體的目標嗎？這個結(jié)果與市政府的目標一致嗎？⑥顧客期望——滿足顧客的需要嗎？⑦利益相關(guān)者期望——滿足利益相關(guān)者的需要嗎？⑧職業(yè)準則——生產(chǎn)率滿足已被接受的職業(yè)準則嗎？⑨最小化——生產(chǎn)率是否滿足最小化的要求？⑩最優(yōu)化——生產(chǎn)率是否與最優(yōu)化模式一致？EvertVedung,PublicPolicyandProgramEvaluation.pp.259-260.EvertVedung,PublicPolicyandProgramEvaluation.pp.259-260.（2）效率模式。效率通常被當作公共行政的價值。西蒙在他的《行政行為》（AdministrativeBehavior）一書中說道：行政人員應用實際問題的標準之一是效率。資源、投入、在行政人員的支配下受嚴格限制……他的功能是有效地應用提供給他的有限的資源使政府項目的產(chǎn)出最大化。效率可以從兩個方面來測量：成本－利益分析和成本－效益分析。在成本－利益分析中，項目的投入與產(chǎn)出都用貨幣單位測量；而在成本－效益分析中，投入用貨幣單位而產(chǎn)出則根據(jù)真實效果計算。經(jīng)濟模式是在經(jīng)濟學方法被引進到政策科學領(lǐng)域后迅速形成并廣泛應用的一種模式。它克服了所有效果模式的共同缺陷：忽視成本，從而把成本即政策投入作為一個重要指標納入評估范疇。經(jīng)濟模式在現(xiàn)代政策評估中因為數(shù)字的精確性而廣受推崇。但是，必須注意，經(jīng)濟模式不是萬能的，它在對政策的社會影響、象征性的效果和軟目標等無法用數(shù)字精確表達的項目的評估是無能為力的。此外，它忽視了民主社會政府干預的其他價值準則，比如公正、公平、民主等。8．職業(yè)化模式職業(yè)化模式指職業(yè)人員根據(jù)他自己的價值準則和執(zhí)行的質(zhì)量標準來評估其他人員的執(zhí)行情況，主要是同行評議，如律師評估律師、教授評估教授、外科醫(yī)生評估外科醫(yī)生等。同行評議特別著力于對評估對象作一個全面的質(zhì)量判斷，在一些技術(shù)性領(lǐng)域，政治官員們把規(guī)劃和討論專業(yè)性的技術(shù)問題留給受過良好教育的專業(yè)人員去完成。實施同行評議首先要選定同行。這個同行應該是具有比被評估的同事具有更專業(yè)的知識的專家，并且他們是獨立的，并沒有實施這一領(lǐng)域的工作；其次，評估者于被評估者應相互作用，評估者應認真考慮被評估者的觀點，而被評估者要提供相關(guān)的資料。職業(yè)化模式主要應用于公共生活中的一些目標較復雜、技術(shù)難度較大的領(lǐng)域。三、政策失敗的一般原因盡管人們總是試圖制定并實施最有效率、最能解決問題的政策，但現(xiàn)實的情況是，政策失敗的現(xiàn)象卻屢見不鮮。無疑，進行政策分析與論證，促進政策的科學化民主化是政策評估的重要任務之一，但分析政策失敗的原因，從反面吸取教訓，從而減少政策失敗，提高政策水平，也是政策評估的核心內(nèi)容之一。從某種意義上來講，分析政策失敗的原因，可以使人們警惕在政策過程中避免類似失敗發(fā)生，正所謂“吃一塹，長一智”。概括起來，政策失敗的一般原因主要有以下幾個方面：1．政策投入不夠一項政策制定出來，在實施過程中，要想獲得成功，必須投入相應的人力、物力、財力。如果沒有必要的物質(zhì)投入作保證，那很難想象該項政策該如何貫徹執(zhí)行下去。投入不夠首先表現(xiàn)為資金短缺。財政問題一直是我國政策執(zhí)行中遇到的一項常見的難題。進行現(xiàn)代化建設(shè)，用錢的地方很多。從中央到地方，各級財政都不同程度地存在緊張狀況。而政治、經(jīng)濟、軍事、教育等各個領(lǐng)域都需要投入相當?shù)馁Y金去實施有關(guān)政策。在這種情況下，每項政策所能分得的“蛋糕”就很小，往往不足以支持政策的實施。比如，我國三令五申不能拖欠農(nóng)村中、小學教師工資，并制定出不少相關(guān)政策，但在某些貧困地區(qū)有限的財政狀況下，這一政策也不能夠不打折扣地得到執(zhí)行。其次，政策投入不足還表現(xiàn)為執(zhí)行不力。如缺乏稱職的執(zhí)行人員，缺乏必要的設(shè)備或設(shè)備達不到執(zhí)行政策的要求，或執(zhí)行的方法不夠科學等等。執(zhí)行中投入的時間、精力等資源的不足勢必會導致政策不能有效被執(zhí)行，以至無法實現(xiàn)預期目標，甚至更導致政策失敗。就拿我國政府機構(gòu)精簡來說，從建國到現(xiàn)在，精簡縮編的政策幾度制定并執(zhí)行，但未能最終跳出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。究其原因，誠然影響因素很多，但執(zhí)行不力應該是一個重要原因。因此，在今后的政策實踐過程中，既然要下大力氣執(zhí)行某項政策，首當其沖的任務就是要保證它的投入。這是政策被有效執(zhí)行的重要條件之一。2．目標團體不配合每項政策都有其固定的指向?qū)ο螅幢隳繕藞F體（或稱為政策對象或政策相對人）。目標團體的態(tài)度對政策的有效執(zhí)行也起著至關(guān)重要的作用。如果目標團體積極配合，政策就會被順利執(zhí)行，并體現(xiàn)出一種優(yōu)質(zhì)高效的趨勢。而如果目標團體不配合，即使政策執(zhí)行者投入了足夠人力、物力、財力，傾注了很多精力，政策也很難被有效執(zhí)行，甚至在目標團體的強烈抵制下，政策會慘遭失敗。我國許多政策失敗的原因就在于此。以我國的計劃生育政策來說，盡管總體上取得了可喜成績，可以算做是一項成功的政策。但如果我們把目光投向那些活躍在全國的一小部分“超生游擊隊”，就這部分人來說，該項政策也不是完全成功的。這些人由于傳統(tǒng)“傳宗接代”、“男尊女卑”等思想在腦海中根深蒂固，所以采取一切可以采取的方法來抵制國家的計劃生育政策，甚至不惜背井離鄉(xiāng)，到處漂泊。在這種情況下，政策執(zhí)行必須找準問題的深層原因所在，通過各種辦法，靈活巧妙地做通目標團體的思想工作，轉(zhuǎn)變其舊觀念，形成對政策的正確理解。這樣，問題也就迎刃而解了。3．政策本身的問題政策本身存在的一些問題也是造成政策難以被有效執(zhí)行的原因。政策本身的原因包括：政策在目標、內(nèi)容、管理上彼此沖突；有些政策問題紛繁復雜，解決難度大以及外在因素的干擾。（1）政策在目標、內(nèi)容和管理上彼此沖突。在經(jīng)濟生活中，不同部門出于不同的考慮制定并執(zhí)行適合本領(lǐng)域的政策。但不同部門制定的有關(guān)涉及同一個問題的政策卻常常彼此在目標、內(nèi)容等方面相互沖突。就象《后現(xiàn)代公共行政》一書所言：“政策是一種自相矛盾的反論，在那里，可能同時存在幾種依賴于同一觀點的矛盾的真理?！盵美[美]查爾斯·J·?？怂?，休·T·米勒.后現(xiàn)代公共行政——話語指向.北京：中國人民大學出版社，2002例如，共同富裕是我們社會主義建設(shè)的一條基本原則。為了達到共同富裕的目的，我國又制定了優(yōu)先發(fā)展東南沿海地區(qū)的政策。這項政策實際上造成了沿海與內(nèi)地、東南與西北地區(qū)差距拉大的現(xiàn)實。而且這種差距不僅難以在短期內(nèi)填平，還有越拉越大的趨勢。這就與共同富裕的目標存在矛盾沖突，也埋下了社會不穩(wěn)定的隱患。又如，為了人民的身體健康，政府利用媒體等形式宣傳吸煙有害健康，號召大家不要吸煙。但另一方面，一些大型的卷煙廠卻承擔著地方經(jīng)濟支柱的重任。為了地方經(jīng)濟的穩(wěn)定與繁榮，國家又對生產(chǎn)香煙的企業(yè)采取了鼓勵和保護的態(tài)度。同樣是圍繞香煙，政策上卻存在著很大的矛盾。（2）有些問題紛繁復雜，解決難度大。這包括兩種情況：第一，“公共問題是由多種因素引起的，而政策卻可能只是要解決其中的一個或數(shù)個問題”。[美]詹姆斯·Ｅ[美]詹姆斯·Ｅ·安德森.公共決策..北京：華夏出版社，1990：207頁。（3）政策超前或滯后。有些政策雖然反映了人們良好的愿望，但在實際執(zhí)行過程中也慘遭失敗。因為該項政策不符合現(xiàn)實的基本情況，更多地是基于某種觀念而制定的，而這種觀念在目前還不能被廣大群眾所接受。比如，目前正在熱烈討論的關(guān)于“腦死亡”問題?；谌祟惾说赖慕嵌葋砜紤]，改變傳統(tǒng)的死亡判斷標準，承認腦死亡，可以為需要器官移植的人帶來莫大的福音。但對于腦死亡家屬個體來講，由于傳統(tǒng)、親情等種種復雜因素的影響，絕大多數(shù)人無法認可在病人尚有呼吸的情況下就移植他（她）的器官。觀念的轉(zhuǎn)變還需要很長的時間。如果我們現(xiàn)在就制定出允許移植腦死亡者器官的政策，可能會遭到失敗。因為在目前來講，這個政策是超前的。還有些政策的失敗是因其滯后性。政策的形成總是需要時間的，再加上有些時候政府某些環(huán)節(jié)的低效率，當政策制定出來并準備執(zhí)行時，政策意在解決的問題已發(fā)生了性質(zhì)的變化，該項政策已明顯不適宜當前的情況，若繼續(xù)執(zhí)行，那政策自然要失敗。4．解決某些問題的代價大于利益有些問題的徹底解決代價高昂，所以難以執(zhí)行相關(guān)政策。以美國為例。“如果我們付大得多的代價去加強警察監(jiān)視，個人的約束，宵禁等諸如此類的活動，那么，就有可能完全消除‘大街上的犯罪活動’。但是，這對個人自由的影響是巨大的，而且，個人自由的缺乏將成為某種問題”。詹姆斯·Ｅ·安德森.公共決策.北京：華夏出版社，1990：207頁.在我國類似的例子也有很多。黃色書刊、光盤屢禁不止，經(jīng)數(shù)次掃黃打非也難以徹底杜絕。如果我們加強出版界的管理，嚴格控制和審查出版物，甚至限制相當數(shù)量的出版物，那這個問題就會得到很好的解決。但同時，公民言論自由就會受到很大程度的限制，文藝界詹姆斯·Ｅ·安德森.公共決策.北京：華夏出版社，1990：207頁.5．外在因素的干擾人類生活總不會平淡如水。隨著經(jīng)濟生活的快速發(fā)展，新問題越來越多地出現(xiàn)在。其中一些又是非常緊急的。這時，政府的注意力不得不轉(zhuǎn)向新問題，從而沖淡了對原由問題的關(guān)注程度。比如國內(nèi)政治環(huán)境的突變、大的自然災害的發(fā)生、戰(zhàn)爭或經(jīng)濟形式的驟變，這些都可以使原有政策付之東流。例如，美國“９·１１”事件發(fā)生后，全國上下立即拋開其它各類問題，而把“反恐”提到了首要位置上，數(shù)量眾多的關(guān)于“反恐”的政策被制定出來，原有的政策在一定程度上受到忽視。而當反恐進行了一年多之后，相關(guān)政策又被“打擊伊拉克”這個新問題沖淡。政府和全國民眾，不管其持何種態(tài)度，但其關(guān)注的熱點都是有關(guān)“打擊伊拉克”的。并非所有的政策都能被高效地執(zhí)行，其中的原因多種多樣。有些原因是人力所無法預料和控制的，但由于人為因素造成的政策失敗是更為多見的情形。在執(zhí)行這種政策時，不但不能解決問題，還浪費了資源，甚至會使情況惡化。因此，對政策進行科學評估，找出政策失敗的原因，就顯得更為重要了。增強評估意識，提高評估人員素質(zhì)，利用科學的評估方法和技術(shù)進行評估工作，是目前政策活動中急需加強的環(huán)節(jié)。第三節(jié)推進中國政策評估事業(yè)的思考作為是政策過程的重要環(huán)節(jié)之一，政策評估已成為政策科學的理論與實踐的一個基本主題。政策評估是我國政策過程中的薄弱環(huán)節(jié)之一，研究我國政策評估事業(yè)的現(xiàn)狀，認識我國政策評估事業(yè)的不足，從而推進我國政策評估事業(yè)的發(fā)展對我國加快實現(xiàn)決策科學化民主化具有不可替代的作用。政策評估面臨的困難對公共政策做出系統(tǒng)和全面的評估，面臨著重重困難與障礙，這突出地表現(xiàn)在下列幾個方面：1．政策評估的不確定性政策評估的一項重要任務就是衡量政策是否達到預定目標，這要求政策本身具有明確的、可測定的目標。但是，由于政策問題的復雜性以及政策制定者的一些主觀因素，使政策目標難免出現(xiàn)分散和不確定的情況：（1）許多政策目標不可能量化，比如一些政治類和文化類的政策；（2）多數(shù)政策都具有多重目標，有些目標之間還存在著矛盾；（3）在政策執(zhí)行過程中，政策目標還可能發(fā)生變更而被修正；（4）有時，決策者還有意用含糊的、不太確定的形式來表達政策目標，以此增加某種應變的能力。張國慶著.張國慶著.現(xiàn)代公共政策導論.北京：北京大學出版社，1997：198頁.2．政策效果的不確定性由于政策活動涉及面廣、參與者多，政策執(zhí)行后產(chǎn)生的影響往往涉及到社會生活的方方面面，既有預期的影響，也有非預期的影響；既有顯性的、一目了然的影響，也包括潛在的、不易感知的影響；既有短期的影響，也有長期的影響。例如，我國的計劃生育政策的基本目標是控制人口數(shù)量，提高人口的素質(zhì)。但是，計劃生育政策執(zhí)行的效果卻不僅僅是對人口數(shù)量產(chǎn)生影響，它還帶來了一系列其他效果，這些效果有正有反、有利有弊。比如，它使人們逐漸改變“多子多?！?、“養(yǎng)兒防老”等傳統(tǒng)的婚育觀念，逐漸形成“晚婚晚育，少生優(yōu)生”的婚育觀念；有利于婦女的身體健康，增加了婦女參加社會工作的機會，提高了婦女的社會地位等等。但是，這項政策的實施也帶來一系列負面影響：我國人口老齡化趨勢加快，出生嬰兒性別比失衡，獨生子女戶的后顧之憂，干群關(guān)系緊張等。正是政策效果的多樣性和影響的廣泛性，再加上許多影響政策的因素難于測定，這就給評估帶來了很大的困難。此外，政策效果的不確定性還使某些反對評估的人有了借口，也為某些不科學的評估的出現(xiàn)創(chuàng)造了條件。例如，有些受局部利益影響的政策評估只從政策廣泛影響中選取對本部門有利的因素進行評估，從而影響了評估的全面性和客觀性。3．政策資源的混合和政策行為的重疊政策資源的混合指的是投入不同政策的資源彼此糾結(jié)在一起，分不清某項資源的支出究竟是屬于哪一個政策，或某項政策的總投入到底是多少。政策資源的混合使政策的成本難以核定，而其“純效果”更是無從測定。政策行為的重疊指的是針對相同的或相似的政策問題和政策目標群體，不同的機構(gòu)和部門都制定并執(zhí)行各自的政策。各種不同的政策效果混雜在一起，很難將某項政策的實際效果從總體效果中區(qū)分出來。張金馬主編張金馬主編.政策科學導論.北京：中國人民大學出版社，1992：253頁。4．政策行動與環(huán)境改變之間的因果關(guān)系不易確定除了政策行動的影響外，實際社會情況的改變還會受到政策行動以外其他因素的影響，這就使得政策行動與環(huán)境改變之間的因果關(guān)系不易確定。比如，犯罪預防政策的目標是以威懾的方式防止犯罪的發(fā)生，而問題是：犯罪行為若沒有發(fā)生，是否一定是犯罪政策所發(fā)生的作用呢？這個問題很難回答?；蛟S某人曾經(jīng)有過犯罪的念頭，但是害怕受到懲罰，從而沒有付諸行動；或許是受到親人朋友的及時勸阻；也可能是尚在尋找合適的下手機會。5．評估信息和評估經(jīng)費缺乏獲取真實而全面的第一手資料和各種數(shù)據(jù)，是進行政策評估的基礎(chǔ)和前提。如果沒有足夠的統(tǒng)計資料和其他方面的信息，政策評估就成了無本之木和無源之水。在我國，政策信息工作還比較落后，許多政策機關(guān)不重視信息管理，信息收集系統(tǒng)尚未形成，政策評估所獲得的數(shù)據(jù)往往是殘缺不全、雜亂無章的。再加上一些抵制評估的工作人員拒絕提供關(guān)鍵性資料，這大大增加了政策評估的難度。政策評估是一項復雜、系統(tǒng)的工作，需要投入相當?shù)慕?jīng)費、設(shè)備和人力。但在現(xiàn)實中，評估工作及其價值尚未引起人們的足夠重視和認同，很難指望人們從現(xiàn)行政策資源中拿出成本作為評估之用，政策評估常常處于經(jīng)費短缺狀態(tài)。即使有的政策機構(gòu)愿意提供評估經(jīng)費，他們也總是千方百計地試圖影響評估的結(jié)論。因此，評估資料欠缺和評估經(jīng)費不足始終是困擾政策評估的兩大難題。6．有關(guān)機構(gòu)和人員的抵制所有政策評估最終都不可避免地涉及政策功績的評判，而政策是由人來制定并執(zhí)行的，所以，政策評估實質(zhì)上是對有關(guān)人員行為的一種價值判斷，政策評估本身就具有批判性，是借助批判手段實現(xiàn)建設(shè)性目的的活動。有關(guān)機構(gòu)和人員既可以是政策評估最堅強、有力的支持者，也可以是最堅強有力的反對者，而他們的態(tài)度取決于其對政策評估價值判斷傾向的認同程度。張國慶著張國慶著.現(xiàn)代公共政策導論.北京：北京大學出版社，1997：200頁.在許多情況下，尤其在評估主體來自政府體制之外時，作為“組織”的政府經(jīng)常會持有懷疑的態(tài)度，因為他們害怕評估會打破現(xiàn)有的秩序，或者帶來利益損害。這種懷疑和擔心常常使他們最終對評估持反對、抵制的態(tài)度。評估通常意味著變革，而“惰性”正是官僚組織的特性之一。組織的“惰性”和實為明顯的抵抗形式一起成為評估的一種障礙。[美]詹姆斯·E·安德森著.公共決策.華夏出版社，1990：194頁.有關(guān)人員的抵觸主要來自三方面原因：一是擔心評估會得出不利于他們的結(jié)論；二是對政策過程的獨占心理驅(qū)使他們反對他人進入，以免影響他們的行動計劃；三是人的本能的支配心理，有關(guān)人員的抵觸主要表現(xiàn)為拒絕提供評估經(jīng)費和資料，藐視、貶低和否定評估結(jié)論等。在政策評估面臨的所有困難中，人為的抵制是最直接的、也是最嚴重的困難。二、我國政策評估的現(xiàn)狀我國公共政策評估的現(xiàn)狀可以概括為：剛剛起步，問題重重。在我國，隨著政策科學理論與實踐的發(fā)展，科學政策對經(jīng)濟發(fā)展和行政效能的巨大推動作用，黨和政府已經(jīng)日益重視政策評估對決策科學化、民主化的重要作用，并在實踐過程中鼓勵政策評估，開展政策評估。特別是中央出臺的一些重大的基本政策，比如國企改革、政府機構(gòu)改革、金融制度改革等，無一不是經(jīng)過專家和權(quán)威人士無數(shù)次調(diào)查研究、評估論證才最終出臺。我國從中央到地方各級政府內(nèi)部都設(shè)有專門的政策研究機構(gòu)，在最高層次設(shè)有中共中央政策研究室，國務院發(fā)展研究中心等；在各高校和科研單位也都有專門進行政策研究的機構(gòu)和人員。我國的新聞媒體、報刊雜志、人民大眾等社會輿論也開始呈現(xiàn)參與政策評估的熱情，這是我國政策評估相對喜人的一面。但是，另一方面，我國的政策評估還相當不規(guī)范、不完善，而且受到較多人為因素的影響，存在種種問題與困難。尤其是地方政府層次，雖然設(shè)立了相關(guān)政策研究和評估機構(gòu)，但是這些機構(gòu)參差不齊，它們的主要工作是進行調(diào)查研究、分析預測和指導政策執(zhí)行，很少對一項政策進行獨立、正式和全面的評估。即使有進行政策評估，其目的多半是被動的，評估往往是形式主義的，評估在很多時候成為對政府欲出臺的政策的可行性論證。目前在我國，嚴格遵循政策評估規(guī)律，按照系統(tǒng)的政策評估程序進行的正式和規(guī)范的政策評估基本上不存在。因此，政策評估可以說是我國政策過程中最為薄弱，最為蒼白的一個環(huán)節(jié)，甚至可以說是政策過程的一個瓶頸。具體來說，當前我國政策評估工作存在的主要問題有：1．評估者缺乏對政策評估的科學認識和認真態(tài)度我國還沒有形成科學的政策評估機制，決策主體（評估者）往往視政策評估為可有可無的工作，能不評估的盡量不評估；迫于需要進行評估的，往往缺乏科學的態(tài)度和方法，甚至經(jīng)常夾雜著種種不良的動機，有意識地夸大或縮小，掩蓋或曲解評估中的某些事實，以求實現(xiàn)某種特殊目的。我們把這種有意識歪曲評估的行為稱為政策評估的“主觀誤區(qū)”林水波，張世賢著.公共政策析論.臺北：五南圖書出版公司，1986：331—林水波，張世賢著.公共政策析論.臺北：五南圖書出版公司，1986：331—333頁.一是以研究取代服務。這在實踐中表現(xiàn)為評估者借科學評估之名，故意拖延時間，使政策決定或政策終結(jié)遲遲不能完成。在此，評估研究是虛，不愿提供服務是實。二是以好惡取代科學。這在評估實踐表現(xiàn)為有些評估者進行政策評估的意圖在于使效果不佳，績效不良的政策合理化；有些評估者則以評估來掩飾決策的失敗或錯失；有些評估者甚至運用不正當?shù)脑u估來地達到抵毀對手的目的。這種政策評估的目的不在于政策，而在于政策背后的利益。三是以評估為沽名釣譽的手段。有些政策評估的目的在于證明政策的正面效果，對政策的負效應則避而不談。這種做法實質(zhì)上是把主體當作炫耀，工作績效的手段和歌功頌德的工具。四是以形式取代研究，有些時候，政策決定實際上早已做出，或者對某項政策的實踐效果已經(jīng)形成定見，卻要借政策評估的形式肯定其合法性。五是以獲取資源取代政策目的。這在評估實踐中表現(xiàn)為有些政策主體借政策評估來證明政策的重要性，同時證明客觀資源不只是影響政策的主要原因，從而要求更多地獲取政策資源，尤其是評估經(jīng)費等經(jīng)濟性資源。2．評估標準以價值判斷為主，評估方法以定性分析為主評估標準是衡量政策質(zhì)量高低的尺度，是政策評估的“準參照物”?？茖W的評估源于正確、合理的標準，評估標準的確定本身就是政策評估的一大難題。除了以價值判斷為主的主觀標準之外，不同類型的公共政策各有其專門的、特殊的評估標準。特別是價值標準由于主觀性較強，容易受評估主體因素的影響，因此加強政策事實分析，把事實分析與價值判斷相結(jié)合是科學，準確評估的客觀要求。然而，由于我國的傳統(tǒng)與現(xiàn)實十分重視意識形態(tài)以及道德是非，這就助長了評估者用原則判斷取代事實分析的思維習慣。此外，當前我國從事官方政策評估工作的人士絕大部分都非“內(nèi)行”，從事政策研究的專家、學者大多數(shù)是研究社會科學出身的，很少有人兼?zhèn)渥匀豢茖W和社會科學知識，其知識結(jié)構(gòu)和思維方式比較單一，難以兼有思辨和公理化思維方式的長處，他們在政策評估時不可避免地偏好用價值判斷取代事實分析。政策評估方法與政策評估標準一樣，是政策評估不可缺少的工具和手段。與政策評估準不同的是，評估方法較具操作性和具體性。政策分析學科已經(jīng)探索出一系列科學的政策評估方法，特別是定量分析的方法。但是，當前我國政策評估實踐中使用的仍然是定性分析方法多，定量分析方法少；政策評估實踐中用價值判斷取代事實分析，用定性評估取代的行為導致我國政策評估的“主觀誤區(qū)”頻頻發(fā)生，也為某些具有不良動機的評估人員提供了實現(xiàn)私利的可能性。3．缺乏獨立的政策評估組織政策評估組織一般包括官方評估組織和非官方政策評估組織，我國政策過程的顯著特征是“行政的雙軌結(jié)構(gòu)功能系統(tǒng)”參見胡偉著參見胡偉著.政策過程.杭州：浙江人民出版社，1998：292頁.4．評估對象以政策輸出為主，忽視對政策影響的評估當前我國政策評估在很大程度上停留在對政府行為的檢測，或者對政策實現(xiàn)預定目標的程度的檢測，而對于更深層面的政策影響的評估卻很少涉及或根本不涉及。這種對政策效果的片面認識導致了我國政策評估很不全面，而其對政策方案制定的影響力也因而大大縮小。5．資料和評估經(jīng)費的欠缺評估資料和評估經(jīng)費的欠缺是困擾我國政策評估的兩大難題。充足的，準確的資料和信息是進行政策評估的基礎(chǔ)，這有賴于完備的資訊管理系統(tǒng)的建立。然而我國相當部分政府機關(guān)不重視信息管理，資料記錄殘缺不全，統(tǒng)計數(shù)據(jù)不準確，信息處理零亂，再加上很多不對外公開的內(nèi)部資料，使得評估人員獲取信息存在重重困難。此外，有些相關(guān)人員抵制政策評估，他們或者拒絕提供關(guān)鍵性資料，或者只提供對他們有利的資料，這進一步增大了獲取準確信息的難度。至于評估經(jīng)費，我國的唯一來源就是上級部門撥款，但在政策實踐過程中常常存在撥款不到位，撥款不充足，下級部門沒有做到?？顚Ｓ茫藶闇p少政策評估款項等問題。因此，評估費用短缺是我國政策評估的又一大難題。6．公眾未能廣泛參與政策評估在當前我國，人民群眾參與政策評估的熱情高漲，他們通過各種途徑對公共政策進行評議，主要有：一是通過“領(lǐng)導接待日”、“市長電話”、“來信來訪”等信訪渠道；二是通過上訪渠道；三是通過廣播、電視等輿論性機構(gòu)；四是通過街頭巷尾的議論。人民群眾是政策的直接作用對象，他們對政策執(zhí)行效果有著最真實，最深刻的體會。人民群眾參與政策評估，可以使政府提供的公共服務符合他們的需要，改善和提高公共服務的質(zhì)量。但是，傳統(tǒng)行政管理的自上而下的金字塔型的等級模式限制了公民廣泛參與政策評估，公民參與評估常常被當作是負擔和費力不討好的事。再加上我國政治生活中還較普遍存在著的人治現(xiàn)象，公眾參與政策的熱情未得得到充分的關(guān)注與重視，這是我國政策評估過程的又一個缺陷。三、發(fā)展我國政策評估事業(yè)的思考針對中國政策評估工作缺陷，必須下功夫，從思想、組織、制度和手段等方面推進政策評估事業(yè)，使其要向縱深發(fā)展、日益成熟。這不僅是一項富有意義的工作，也是一項緊迫的任務。應從以下幾個方面著手推進我國政策評估事業(yè)：1．提高對政策評估工作重要性的認識要推進政策評估工作的發(fā)展，必須在思想上進行建設(shè)。首先讓全社會，尤其是政策部門充分認識到政策評估的意義。這需要加強政策科學的研究和傳播，使人們認識到政策評估對于政策過程而言不是無關(guān)痛癢、可有可無的環(huán)節(jié)，而是必不可少的一環(huán)，它不僅有助于政策部門認識政策的特點、優(yōu)劣和成效，監(jiān)督政策的執(zhí)行過程，補充、修正和完善政策，而且還有助于開發(fā)政策資源，增強政策效益，從而在思想上予以重視并采取相應的行動。其次，必須端正政策評估的指導思想，改變視“評估”為“評優(yōu)”、為“歌功頌德”的錯誤觀念，正視評估的“批判性”功能，本著發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，提高決策質(zhì)量的評估態(tài)度，堅持全面客觀、公正公平地開展評估工作，以求最大限度地發(fā)揮評估的“建設(shè)性”功能，為實現(xiàn)決策的科學化和民主化服務。再次，要認識到評估工作的改進與發(fā)展是一個循序漸進的探索過程，推進我國政策評估事業(yè)的發(fā)展既不能“裹足不前”，也不能“魯莽激進”。政策評估由于受到各種主客觀因素的影響在世界各國都是政策過程中的一個薄弱環(huán)節(jié)，評估工作的開展也面臨重重困難。因此，想要一夜之間取得重大突破是不現(xiàn)實的。2．建立獨立政策評估組織缺乏專職獨立的政策評估組織和政策評估人員是我國公共政策評估實踐停滯不前，有名無實的一個要原因?？v觀政策評估開展得比較好的西方國家，無不有相對完善的評估組織，政府和民間有許多評估機構(gòu)，這些機構(gòu)擁有大批職業(yè)的政策評估人員，他們獨立地開展政策評估工作。針對我國政策評估組織的現(xiàn)狀，我們可以考慮從以下三個方面進行建設(shè)：一是規(guī)范、健全官方的政策評估組織。目前我國黨政部門已存在不少的政策研究組織，必須強化這些機構(gòu)的政策評估職能。必須改變現(xiàn)存的政策制定、評估兩者合一的狀況，把政策制定和政策執(zhí)行分別交由兩個相互分開的機構(gòu)獨立履行，使其各司其職，各負其責。二是大力發(fā)展民間的政策評估組織，并使之逐漸成為政策評估的重點。只要存在官僚等級制，官方的評估人員必然會或多或少受到上級的壓力，這在我國更是一時半刻改變不了的事實。因此，要保證政策評估的客觀和公正，必須輔之以外部的、獨立的政策評估組織，主要是要發(fā)展民間的政策評估組織。民間的政策評估組織具有專門知識和社會關(guān)系廣泛兩大優(yōu)勢，更容易進行社會溝通，了解民意，因而可以獲得官方評估組織無法獲得的信息。民間評估人員地位中立，更能夠保持公正、客觀態(tài)度。除了專門性的政策研究機構(gòu)，報刊、雜志和電視等新聞傳媒也都非常積極地參與公共問題的發(fā)掘與公共政策的評估。我國建立民間評估組織首先需要政府的大力支持，重視民間評估結(jié)論，設(shè)立優(yōu)秀評估獎勵制度等配套措施，鼓勵社會大眾積極參與。特別要注意賦予民間評估機構(gòu)超然、獨立的地位，保證其工作免受政府干擾。三是專業(yè)評估人員隊伍建設(shè)。必須加強對政府決策人員和評估人員的教育、培訓，使其掌握政策評估的科學理論和相關(guān)技術(shù)方法，盡快從“外行”轉(zhuǎn)到“內(nèi)行”；必須采取有效措施，鼓勵和吸引政策分析專業(yè)人士到政策評估組織任職工作；加強官方政策評估人員與非官方政策評估人員的交流和合作，最大限度地實現(xiàn)信息共享，把理論評估與決策現(xiàn)實有機統(tǒng)一起來。3．政策評估的制度化發(fā)展政策評估事業(yè)除了思想上的軟約束之外，還需要輔以制度法規(guī)的“硬約束”。制度意味著減少彈性，增加規(guī)范，這是使政策評估工作真正成為政策過程的一部分的必要保障。政策評估的制度化主要包含三個方面內(nèi)容：首先，實現(xiàn)政策評估的程序化。把評估列入政策過程之中，通過制度規(guī)定除象征性或符號性的公共政策外，每項政策最終都要進行程度不一的評估。其次，建立政策評估基金，解決評估經(jīng)費來源問題。政策評估是一項龐大而復雜的系統(tǒng)工程，需要異乎尋常的財政支持，以便組織各方面專門人才，收集大量信息，開展評估工作。最后，重視評估信息的反饋和評估結(jié)論的消化、吸收。政策評估的結(jié)論必須與相關(guān)人員的獎懲直接聯(lián)系起來，真正實現(xiàn)政策過程中的責、權(quán)、利相統(tǒng)一。評估結(jié)論不僅提供有關(guān)政策的長處和改善的機會的信息，而且提供政策的弱點和不足的信息。這些信息應該用于為重新評價、調(diào)整政策目標和后續(xù)政策的制定服務，使評估真正起到促進決策科學化和合理化的作用。4．明確政策目標、精選評估對象要使政策評估富有成效，就必須努力明確政策目標，這當然首先是政策規(guī)劃階段的任務。進行政策評估時必須回顧、審視當時的政策目標，了解某項政策的初衷，盡可明確政策目標。同時要精心選擇評估對象。在從事評估工作時，就必須慎選評估對象。選擇評估對象一般要遵循兩個原則：第一，可行性。即選擇那些條件比較成熟，比較容易進行評估的政策進行評估，包括政策目標比較明確，評估資源較充足的政策；優(yōu)點和局限性已經(jīng)顯露的政策；效果顯而易見、比較好測定的政策等等。第二，有效性。即選擇那些較具效益和價值的政策進行評估。如具有重要價值和顯著效益的政策；決定政策效益因素可以得到控制的政策；評估的結(jié)論具有推廣價值的政策；評估成本較低的政策等等。根據(jù)以上兩個原則，選定評估對象，力爭較好的評估效果。5．建立健全政策評估的信息系統(tǒng)這項工作是收集、整理、加工和使用政策信息，為政策評估服務。這是政策評估的基礎(chǔ)工作之一。沒有足夠質(zhì)量的信息，不能進行科學決策；同樣，也無法進行科學評估。但是由于政策資源的多元性、政策重疊現(xiàn)象的存在、政策影響的廣泛性，要全面收集政策信息又是一件復雜而困難的事。因此，要在政策過程的開始階段就建立政策信息系統(tǒng)，對政策信息的收集、加工、交流和使用進行理論研究和總體設(shè)計，以便于改進評估系統(tǒng)，使評估活動更科學有效。政策信息系統(tǒng)的核心任務是系統(tǒng)地記錄有關(guān)政策問題、政策投入、產(chǎn)出和外部環(huán)境變化等方面的信息資料。必須建立覆蓋全社會的，快速的信息反饋網(wǎng)絡。政府部門除了法律規(guī)定應予保密的信息之外，其它一切有關(guān)公共政策制度背景、執(zhí)行情況、評估結(jié)論等信息均應該通過網(wǎng)絡及時向社會傳播，最大