公共政策分析 課件 第14章公共政策的倫理學分析；第15章政策分析中的創(chuàng)造性思維

第十四章公共政策的倫理學分析本章要點：●倫理學的基本理論●倫理學與政策分析的相關性●價值（觀）與政策價值觀●什么是價值分析●價值評價標準●價值分析方法●政策分析職業(yè)倫理的不同觀點●政策分析職業(yè)倫理的基本內(nèi)容●政策分析職業(yè)倫理的綜合分析框架

§1.政策分析的倫理學基礎

從某種意義上說，政策分析或政策科學是一門關于選擇的科學（拉斯韋爾在作為政策科學奠基性著作的“政策方向”一文中正是這樣來看待政策科學的），而人的選擇行為以價值判斷或價值觀作為基礎。政策制定過程面對的是選擇問題：當存在A、B、C或更多的備選方案或行動過程時，決策者和分析者如何做出抉擇（比如說選擇A，而不是B和C或其它）？在這一過程中，決策者和分析者的價值判斷或價值觀起著重要的甚至是決定的作用。因此，政策研究離不開倫理學以及價值分析。

一、倫理學及其分支倫理學是哲學的一個古老而又重要分支學科，它以道德問題和道德判斷作為研究對象，是一門研究價值和價值觀的學科，它所涉及的是“應該”、“不應該”的問題，而不研究“是”、“不是”的問題。倫理學有各種不同的分支及理論。根據(jù)巴頓和沙維奇在《政策分析和計劃的基本方法》一書中的說法，倫理學有如下的分支：描述性倫理學應用倫理學元倫理學目的論學說義務論學說義務論學說行為功利主義規(guī)范性倫理學政策分析倫理學規(guī)劃倫理學環(huán)境倫理學商業(yè)倫理學醫(yī)藥倫理學其它行為義務論（制度主義）

規(guī)

則

功利主義

他們認為倫理學有三種基本理論或分支，即描述性理論（descriptivetheory）——它試圖形成一種針對倫理問題的人性理論；規(guī)范性理論（normativetheory）——它強調(diào)什么東西作為一種一般性原則是好的或正確的，并能導致一種規(guī)范性的判斷；批判性理論（criticaltheory）或元倫理理論（meta-ethicaltheory）——它強調(diào)邏輯的、認識論的或語義學的問題，討論倫理和價值判斷的建立和正當化。規(guī)范性倫理學有兩種基本學說，即義務論（teleology）學說和目的論（deontology）學說。目的論學說關注產(chǎn)出的利益，相信一種行動的道德價值是其行動結果的一個功能，它所關注的結果或利益可以是自我的結果（利己主義）、他人的結果（利他主義）或所有個人的結果（普遍主義）。依照這種學說，為了判斷某事是否為正確的、好的或應該做的，就必須首先了解規(guī)范意義上什么東西是好的，然后才能判斷所涉及的行為能否帶來好處。

義務論學說關注行動過程，它認為，判斷一個行動或行為是否正確，其依據(jù)是這一行動的性質(zhì)，而不管結果如何。依照這種學說，即使一個行動沒有產(chǎn)生善勝于惡的結果，它在道義上也可以是正確的。義務論和目的論既可以以規(guī)則為基礎，也可以以行為為基礎。在以規(guī)則為基礎的理論中，理論原則被用來產(chǎn)生引導個人行為的規(guī)則；在以行為為基礎的理論中，個人運用一般性的倫理原則來對特殊情況做出決策。作為一種普遍的目的論學說，行為功利主義認為一個行為是正確的，當且僅當它為最大多數(shù)人帶來最大的幸福，而不管利害如何分配。規(guī)則義務論學說關注的焦點是正確的規(guī)則、權利和行為本身，而不考慮其結果，即關注正確與錯誤，而非利益關系。

由于義務論學說和目的論學說都不能產(chǎn)生令人滿意的實踐結果，人們提出了一些折衷或中間的理論，如規(guī)則功利主義和行為義務論（制度主義）。在規(guī)則功利主義中，功利原則適應于規(guī)則而非個人行為，它允許道德規(guī)則與功利主義原則共存，并用道德規(guī)則來判斷；行為義務論學說認識到有許多應該遵守的倫理規(guī)則，但它們往往互相沖突，而且每個人都必須在每種場合選擇直覺上正確的原則。

二、政策分析與倫理學的相關性政策分析與倫理學的相關性主要表現(xiàn)在于，倫理學是政策分析的一個重要學科基礎，而倫理學分析（價值分析）構成政策分析的一個基本的方面。鄧恩在“政策分析中的價值、倫理觀和標準”一文中認為，政策分析采用各種探討和論證的方法提出有關政策的信息并轉(zhuǎn)換其形式，政策分析的范圍和方法部分是描述性的，目的在于提出關于公共政策的原因和結果的信息；然而，政策分析也是規(guī)范性的：它的另一個重要目的是產(chǎn)生這種后果對過去、現(xiàn)在和將來幾代人具有何種價值的信息。政策分析要為如下幾個問題提供答案：描述性問題——公共政策的原因和結果是什么？評價性問題——這項政策有什么價值？倡導性問題——應該做什么。因此，政策分析的目的不僅要提供相關的“事實”，而且要提供關于“價值”以及采取何種行為方面的知識。為了實現(xiàn)這一宗旨、政策分析涉及如下三類主題：價值觀——它的實現(xiàn)是政策問題是否得以解決或緩解的重要檢驗；事實——其存在可能促進或制約價值觀的實現(xiàn)；行動——部分根據(jù)關于政策制約因素或機會的真實信息，并經(jīng)過深思熟慮而采取行動，可能導致價值觀的實現(xiàn)或問題的緩和和解決。R·M·克朗在《系統(tǒng)分析和政策科學》一書中將價值分析看作政策分析（系統(tǒng)分析）方法論的一個方面。他認為，系統(tǒng)分析方法論包括三個相互關聯(lián)的基本范疇：（1）行為研究；（2）價值研究；（3）規(guī)范研究。行為研究（事實分析）要回答的是“是什么”的問題，前提是能夠了解到事物的本來面目，事實真相是能夠被發(fā)現(xiàn)的，它要對事物、事件、關系和相互作用等進行描述、觀察、計數(shù)和測度；價值研究要回答的是“喜歡什么”的問題，價值分析旨在于確認某種目的是否值得為之爭取，采取的手段是否能被接受以及改進系統(tǒng)的結果是否“良好”，它通過價值的確認與分析而直接面對價值問題；規(guī)范研究要解答的是“應該是什么”的問題，它尋求的是通過確定和肯定為達到預定目的而采取的行動和手段，來證實“應該如何”的論斷或假設。

價值觀是決定政策或政策過程尤其是政策制定行為的主觀概念，它對政策過程有極大的影響。既然人們是以自己的價值觀來理解世界的，那么，政策制定和執(zhí)行的目的可能反映了那些涉及政策制定和執(zhí)行過程的人的內(nèi)心主觀愿望和他們對過去、現(xiàn)在和未來的看法。價值觀影響著政策研究者對政策問題的分析態(tài)度，影響著決策者對政策方案的選擇；同樣，價值觀也制約著政策執(zhí)行者的行為，制約著公眾對公共政策的接受及合作程度；價值觀決定了倫理或道德準則，決定關于政府應該如何發(fā)揮作用和應怎樣干預那些政府權威之下的公眾的生活的觀點；政策的好壞也常常要用一組價值標準來加以衡量。因此，可以把政策和政策過程置于價值觀的背景下來加以分析。這也就是為什么價值分析會被人們當作政策分析（系統(tǒng)分析）的研究方法論的一個基本方面的原因。

三、價值（觀）和政策價值觀

1.價值（觀）價值分析以承認價值觀在人類社會系統(tǒng)的所有行動和行為具有決定性的影響這一點為基本前提。何謂“價值（觀）”？按照《公共政策詞典》的解釋，價值觀（values）是指“政策制定者以及其他涉及決策過程的人共有的偏好，個人愿望和目標；價值觀可能包括一個人的政治信條、個人偏好、組織目標以及政策取向；價值觀關心的是一個人認為是稱心和美好的東西?！编嚩髟凇罢叻治鲋械膬r值觀、倫理觀和標準”一文中則認為，價值觀有廣義和狹義之分。廣義的價值觀表示一個異常廣闊的選擇行為方式范圍：包括向往、希望、愛好、愉快、需要、興趣、選擇責任和明顯的道德義務。因為進行評價的主體即人對價值觀非常感興趣，所以，政策分析可以研究許許多多不同的對象——公共事物，它們的好壞、對錯、公正與否。正是在這個意義上，伊斯頓將政策定義為“價值的權威性分配”。狹義的價值觀指評判標準，包括據(jù)以提出鑒定性和辯護性斷言的假設、決策規(guī)劃以及評判標準。

就一般的哲學含義而言，價值（觀）是刻畫主體與客體關系的一個范疇，它表征主體（人）同滿足其某種需要的客體的屬性之間的關系，是指某種事物或現(xiàn)象對個人、群體或社會組織有意義，能滿足人們的某種需要，成為人們的興趣、目的所追求的對象。也就是說，價值是人感到之所以要生活的向往的東西。價值觀或價值論則主要從主體的需要的角度，考慮和評價各種物質(zhì)的、精神的現(xiàn)象及人們的行為對個人、群體和社會組織的意義。換言之，個人、群體或社會組織的價值觀是不依具體情況而轉(zhuǎn)移的期望和評價標準。價值觀聯(lián)系著人的直覺，影響著人的信念和選擇的合理性，決定著人的生活方式和投身其中的事業(yè)。價值觀規(guī)定著政治進程和管理過程，并且是資源分配的指導原則的核心。也可以說，價值觀是棱鏡和濾色鏡，人們通過它們來觀察世界。價值觀導源于社會環(huán)境、文化傳統(tǒng)、個人修養(yǎng)及社會聯(lián)系等，它是由復雜的歷史、地理、心理、文化和社會經(jīng)濟因素所決定的超理性的現(xiàn)成的東西，而不是某種合乎理性的決策過程的結果。

價值包含著豐富的內(nèi)容，或者說有各種各樣的價值。學者們力求對價值做出分類，提出了各種各樣的類型學。羅奇（M·Rokeach）在《人類價值的本質(zhì)》（1973）一書中提出了一種基本價值類型學，主要包含如下兩類：終極價值（觀）——它是對“良好的生存最終狀態(tài)”的信念；機械價值（觀）——它是對“良好的行為模式的信念”。他列出了下列18種終極價值和工具價值：羅奇的基本價值類型學

終極價值

手段價值

舒適的生活激動人心的生活成就感和平的世界美的世界平等家庭安全自由幸福內(nèi)心和諧成熟的愛國家安全愉快靈魂的拯救自尊社會承認真正的友誼智慧

雄心思想開闊有能力令人愉快潔凈勇氣諒解幫助誠實富于想象力自立理智有邏輯性富于愛心恭順有禮貌負責自律

2．政策價值觀（1）政策價值觀的含義政策價值觀與價值觀是一般與特殊的關系，政策價值觀既具有一般價值觀的內(nèi)涵與特點，又具有自身的內(nèi)在規(guī)定性。政策價值觀指的是公共政策的價值取向模式。公共政策的價值取向就是對政策系統(tǒng)行為的選擇，即對社會資源的提取和分配以及對行為管制的選擇。從不同的角度看，政策價值觀有著不同的含義和表現(xiàn)形式。從個人角度看，政策價值觀是以選擇、愿望或興趣的形式來表現(xiàn)的；從標準角度來看，政策價值觀則意味著對一些特定情況的論斷。一個典型個人或團體處在這些情況中持有某種價值準則。

（2）政策價值觀的構成要素

政策理論。政策理論就是對國家政策系統(tǒng)和政策過程的基本看法和意向，它直接反映了社會經(jīng)濟運動和生產(chǎn)方式的狀況，直接體現(xiàn)了社會階級關系不同階級的地位和利益。政策理論是政策的行動指南。

政策理想。政策理想是對政策體系和政策過程的期望和對未來發(fā)展的設計，是社會的定向因素和精神支柱，從而規(guī)定了政策動機、政策目標、政策方向和指導原則。政策理想在政治社會化的作用下往往轉(zhuǎn)化為一些堅定不移的政治信念，政治信念是政策價值觀中最重要的面向，它在相當?shù)某潭壬蠜Q定人們的政策行為。

意識形態(tài)。意識形態(tài)是指一定的階級、政黨及利益集團對政治現(xiàn)實、政治關系、政治發(fā)展的認識和理解，集中表達了政策主體的根本利益和愿望，是政策主體的行為的出發(fā)點和歸宿。不同的意識形態(tài)要求人們有不同的政治行為，意識形態(tài)總是以某種價值體系為其核心組成部分的。

政策認知。是人們對政策系統(tǒng)和政策過程的看法和觀念，包括人們對政策系統(tǒng)功能、作用、結構、關系等的認識。價值是客體屬性滿足主體需要的關系。在價值認識中，存在著不同的價值認識主體。政策認知構成系統(tǒng)中的各個個體對政策系統(tǒng)和政策過程的認識。這種認識貫穿在政策制定、執(zhí)行、控制、評估和終結等各個環(huán)節(jié)。

政策感情。指人們對政策系統(tǒng)和政策活動的各種不同的感情傾向。這些感情傾向雖然往往是感性的，但對人們的價值取向和價值行為的選擇有著很大的影響。對于政策系統(tǒng)的感情如果過于強烈，會導致過高的政治期望值，影響政策主體的反應平衡，產(chǎn)生對政策系統(tǒng)的失望。于是，保持適度的“系統(tǒng)感情”、適度的期望、適度的懷疑精神都是必要的。

政策態(tài)度。即人們在政策過程中所表現(xiàn)出來的精神狀態(tài)和反應傾向。如參與政策過程的積極或消極的態(tài)度，對國家政治決策的服從或反抗的態(tài)度等。政策態(tài)度傾向?qū)θ藗儍r值行為的影響和支配作用是相當顯著的。因此，政策態(tài)度成為分析政策過程的重要方面。

（3）政策價值觀的功能政策價值觀構成了公共決策的一個基礎。它影響、制約政策主體和政策客體（目標團體）的活動，滲透到政策過程的各個環(huán)節(jié)。通過政策主體的政策實踐活動，觀念形態(tài)的價值觀轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的政策力量。政策價值觀對政策主體的影響。政策主體的行為受一定的理論、信仰、態(tài)度、感情、認知的支配和影響。在政策過程中，政策價值觀對政策主體的影響是多方面、多層次的，發(fā)揮作用的方式和途徑主要有規(guī)范、引導和調(diào)節(jié)三個方面。

第二，政策價值觀對目標團體的影響。政策價值觀對社會某一團體的政策行為的影響與對個人的政策行為的影響是大致相同的。團體政策行為是個人政策行為的集合，在同一政策系統(tǒng)內(nèi)，這一集合成為有機的組合。政策目標團體對政策與政策系統(tǒng)的態(tài)度、感情、認知等要素，影響其對政策系統(tǒng)和過程的要求，決定了他們執(zhí)行政策的能力和程度。政策價值觀對目標團體的政策行為的影響表現(xiàn)為引導和支配作用，包括對政策態(tài)度影響、政策情感影響和政策認知影響三個方面的內(nèi)容。第三，政策價值觀對政策過程的影響。在政策過程中，政策價值觀實現(xiàn)了從觀念形態(tài)到物質(zhì)實踐的過程，通過這一過程的信息的收集和反饋，不斷地調(diào)節(jié)政策過程本身。政策價值觀對政策問題認定、政策目標確定、政策方案選擇、政策執(zhí)行和政策評估的影響。

§2.政策研究中的價值分析

一、公共政策價值分析的興起盡管倫理學是政策科學的一個重要的學科基礎，倫理分析構成政策分析的一個基本方面，但是在政策科學或政策分析發(fā)展的相當長時期，公共政策的倫理學分析或價值分析是被忽略或有意排除在外的。原因在于，二戰(zhàn)后迅速發(fā)展起來的政策分析這一學科的動力主要來自于運籌學、系統(tǒng)分析和應用經(jīng)濟學，而這幾個學科特別抵制和反對作倫理推論或倫理分析。同時，政策分析的多學科的廣闊視野擴展了傳統(tǒng)的社會、行為和管理科學的邊界，從而引出了大量新的不熟悉的研究任務。這也使得政策分析學者不愿把這一學科的邊界超出對政策的原因與結果的科學研究或理性分析的范圍之外。

大部分政策分析者（不管來自于經(jīng)濟學領域還是來自于政治學領域）都堅持實證觀點或理性主義觀點。在20世紀70年代中后期出版的有影響的政策分析教科書或?qū)Ｖ疾扇∵@種態(tài)度。例如，斯托基和扎克豪斯在《政策分析入門》（1975）一書中主張，政策分析“應該把重點放在預測的差異上，而不是放在價值的差異上”。安德森的《公共政策制定》（1975）、托馬斯·戴伊的《理解公共政策》（1978）和韋達夫斯基的《向權力講真理：政策分析的藝術和技巧》（1979）都認為，科學的解釋和預測是政策分析的合理目標，而政策倡導和其他形式的價值判斷、規(guī)定和命令則不是。

那時的政策分析者往往受邏輯實證主義的影響，反對將價值分析作為政策分析方法的一個基本組成部分。他們堅持邏輯實證主義的事實與價值分開的觀點，主張政策分析的“價值中立性”，認為價值分析勢必影響政策分析的科學性，政策分析應把重點放在對事實的分析和對事物發(fā)展的預測上，而不應放在主觀價值的分析上。政策分析應嚴格區(qū)分事實與價值，政策分析完全是處理“是”的問題，而不是處理“應該”的問題。

其實，邏輯實證主義之后的科學哲學尤其是歷史主義學派已經(jīng)證明了實證主義哲學的“價值中立性”（事實與價值嚴格區(qū)分）觀點的錯誤。運用“觀察滲透理論”，可以證明價值觀對于科學發(fā)現(xiàn)、理論檢驗、發(fā)展和評價、理論選擇等都有著重要作用。在政策分析領域，純粹的“客觀的”事實分析或行為研究是不存在的。事實分析或行為研究在許多方面都涉及價值觀或價值判斷：（1）系統(tǒng)邊界條件的界定和分析人員的興趣問題。系統(tǒng)的確定反映了人們和集體的愛好（價值觀），而當問題出現(xiàn)時其中固有的價值觀念又和選擇什么樣的系統(tǒng)有關。（2）在事實的選擇和對事實的觀察過程中，行為研究或事實分析就表明了它的價值觀，因為每一種這樣的選擇，都意味著對許多其他選擇的直接或間接的拒絕。（3）在對自身的目標進行行為研究時，價值觀與這種研究的整個前提關系極大；在人類組織系統(tǒng)中和進行分析的人當中，傾向于用他們的整套價值觀來確認事實的性質(zhì)。20世紀70年代末80年代初以來，公共政策的倫理學方面或價值分析受到人們的重視，公共政策倫理學以及公共管理倫理學（行政倫理學）逐步成為政策分析和公共行政學的一個相對獨立的研究領域。80、90年代以來，涌現(xiàn)出大量的關于這一領域的著作，但這些著作往往被看作是“雜亂無章的”，關于公共政策的倫理學分析也沒有得到一個公認的界定。二、什么是價值分析價值分析在于確認某種目的是否值得為之爭取，采取的手段是否能被接受以及改進系統(tǒng)的結果是否“良好”；它要回答的問題包括：“因為什么？為了什么目的？為誰？許諾什么？多大風險？應優(yōu)先考慮什么？”等等。價值研究通過價值的確認與分析而直接面對價值問題；它的假定前提是在人類系統(tǒng)中價值觀是所有行為的主要決定因素。價值分析要回答以下一些問題:（１）為了什么目的？（2）多大風險？（3）應優(yōu)先考慮什么？

在政策分析中，價值研究與行為研究及規(guī)范研究是怎樣的一種關系呢？價值分析構成了政策分析研究的三個相互區(qū)分的范疇之一，而且價值研究在政策分析的三個范疇中處在核心地位。價值研究回答“喜好什么？”；而規(guī)范研究要解答“應該是什么？”；行為研究要回答的問題是：什么事情？什么時候？什么程度？有多少？即對事物、事件、關系和相互作用等進行描述，前提是了解事物的本來面目。純行為研究是不涉及價值觀念的，或者說至少是試圖將事實與價值觀念區(qū)分開來，然后再在更大的價值觀念的范圍之內(nèi)考慮這些事實。事實上在人類系統(tǒng)中從來不能將事實和價值觀念截然分開。

規(guī)范研究尋求的是通過確定和肯定為達到預定目的而采取的行動和手段，來證實“應該如何”的論斷或假設。因為規(guī)范研究工作中要表明應該如何，它具有一種內(nèi)在的理想主義成份。規(guī)范研究在三個方面與價值問題相聯(lián)系：首先，想取得某種結果，原因就在于對它們是喜好的（即覺得“好”）這就是一個價值判斷；其次，在選擇手段時要考慮其是否合意、可行、可用和有效；第三，在規(guī)范研究中要假定受到未來政策影響的人和機構，對所產(chǎn)生的結果不會面臨價值對抗。行為研究涉及的是在過去和現(xiàn)在“發(fā)生了什么”的問題；價值研究既涉及過去和現(xiàn)在，也涉及將來；而規(guī)范研究則涉及未來的期望。在整個研究過程中，這三個范疇的研究不能也不應該各自孤立地進行。復雜的人類系統(tǒng)中的實際情況是，個人的、組織的偏好，對現(xiàn)存事物的觀察和對未來應該如何的規(guī)定都混和在一起，系統(tǒng)分析必須對所有這些方面加以綜合。三、價值評價標準價值分析的作用主要是制定和應用評判標準來評價政策價值觀與政策選擇，力求給予政策實踐的人們以指導。因此，價值分析的內(nèi)容主要是提出并評價價值論點正確性的判斷標準。價值分析的中心問題是用什么標準證明政策行為的正確、有益或公正。價值評價標準的類型:（１）義務論標準——斷言某些政策行為之所以是正確的，是因為在本質(zhì)上符合某一傳統(tǒng)原則；正確行為（如：誠實、負責、公正）的判斷標準是行為本身可自我確認的特點，從而無需進一步證實。（２）目的論標準——認為某些行為之所以正確，是因為它們導致了好的或有價值的結果，即根據(jù)行為后果的效益來評價行為。（３）本質(zhì)論標準——根據(jù)政策行為內(nèi)在的良好或內(nèi)在價值來評價政策行為，就是把良好或價值作為正確的標準；本質(zhì)論把注意力集中在感受快樂、運用能力、完成自我實現(xiàn)或?qū)徝赖膬?nèi)在價值上。價值評價標準一致性的問題。評價標準在政策分析中是不可缺少的，但也要看到各種標準的片面性和局限性。

(1)確立標準的必要性?！皼]有規(guī)矩不成方圓”，價值標準使觀念形態(tài)的政策理論成為可操作的，從而為政策過程帶來秩序。價值標準的建立就是為了克服和避免政策行為中的任意性，從而減少沖突、減少失誤，提高效率。因此標準必須明確、易于判斷、難于被人們?nèi)我饨忉?。一個健全的標準保證的是更大概率上的合理。（２）標準的局限性。大概不會有人否認政策評價中標準的必要性，但是對于標準的片面性和局限性問題，也必須有充分的認識。任何標準大多是兩難中的產(chǎn)物，任何標準的設定都不可能十全十美，比如說我們中國的宏觀經(jīng)濟政策中就面臨著一系列的兩難選擇，任何選擇都意味著要做出一些犧牲，是權衡諸害取其輕。價值評價標準一致性的問題。既然標準并不能窮盡一切方面，那么就牽涉到一個問題，追求價值評價標準的一致性有無必要？對于功能各異的價值分析判斷，必須具體分析。另外，評價標準具有歷史性，不同時代的人對于事物的評價標準可能是不一樣的，某種生活方式，甚至某種生產(chǎn)方式，對這一代人是重要的，很可能對另一代人并不重要。

四、價值分析的方法１.規(guī)范性和經(jīng)驗性探索麥克雷在《社會科學的社會功能》（１９７６）這一著作中詳述了一種價值分析的方法論。這種方法的一個中心概念是“價值假說”概念，這些假說就是政策行為的正確、良好或價值的規(guī)范假設體系。他提出了關于研究相互對立的價值假說的三個原則：

第一,

詳述價值假設。由兩個以上倡議者提出的倫理假說體系應預先書面詳述。“這種詳述是為了維護‘明晰’的準則可能包括按不同于其他常用方式來表明的定義，對文中突出的原理所作論述，以及邏輯或數(shù)學符號。”

第二，應用通用的評定標準。相互對立的倫理假說體系的建議者應采用通用標準評定規(guī)范爭論。通用的評定標準包括普遍性（應用的范圍）、內(nèi)部一致性（一個倫理假說體系內(nèi)部沒有矛盾）、外部一致性（一個倫理假說體系同其他對于正當?shù)赖滦袨榈男拍钪g沒有矛盾）。“預料一個按此規(guī)定的內(nèi)部一致倫理體系不會同它的倡議者們的全部具體的道德信念相一致；上述程序的目的是檢驗體系是否必須修改，或具體的信念是否必須排除以作為進一步辯論的基礎”。第三,評定情節(jié)恰當程度。相互對立的倫理假說體系的倡議者應提出各種旨在從對立的論點中引出矛盾的“沖突情節(jié)”?！袄^每次這種擺出沖突情節(jié)的機會之后，處于鑒定中的倫理體系的倡議者須決定他是否希望改變其倫理體系或作出其體系所規(guī)定的抉擇”。２.元倫理的研究方法元倫理觀的提問方式是：什么（元倫理觀）準繩能保證選用來證明政策行為正確、有益或公正的有關論斷正確的標準是合理的？在政策研究中，價值分析有時是以帕累托最優(yōu)性之類的評斷準繩為基礎的。所謂帕累托最優(yōu)性就是：如果至少有一人境況改善而無一人處境更壞，那么這種社會狀態(tài)就比另一種好。元倫理理論可能揭示出使我們對自己原來的評價產(chǎn)生懷疑的一些基本假定。政策分析中元倫理理論的作用是回答關于規(guī)范性倫理主張本身的問題：我們能否確定規(guī)范性倫理主張的正確或謬誤？3.價值分析常用的方法與技術在政策研究中，價值分析的方法及技術是：對各種價值表征（基本信念、系統(tǒng)選擇、資源分配優(yōu)先順序、獎懲、目標、系統(tǒng)意向、領導和管理風格、出臺政策及未出臺政策等等）加以分析；對作為規(guī)范性的價值系統(tǒng)即社會政治意識形態(tài)進行分析；決策分析；預算分析；面談；利用德爾斐法進行調(diào)查；識別出目標個人或團體的價值觀的基本含義和范圍等。價值分析中著重研究的特殊的東西包括：政策的價值含義、系統(tǒng)中價值的一致性、絕對價值和相對價值、明確價值觀的可行性的限制、價值組合、價值觀的加強和改變以及進一步假定的價值內(nèi)容。

4.價值分析的難點政策研究中的價值分析是一件復雜的工作，它在方法論上遇到了不少困難問題，主要有下列三個：（１）“合理”問題。（２）“價值中立”問題。（３）“價值沖突”問題。§3.政策分析的職業(yè)倫理政策研究的倫理規(guī)范是一個復雜的問題，包括政策決策者的行為標準、政策研究者的職業(yè)道德要求、政策執(zhí)行者的道德規(guī)范等。政策研究的職業(yè)倫理具有多層面的綜合的內(nèi)容，包括決策者和研究者個人的道德品質(zhì)，如公正、誠實、正直等；也包括決策者和研究者的職業(yè)行為規(guī)范，如權力、義務、職責、程序等。更為重要的是政策決策者和研究者要有科學的政策價值觀。

一、政策分析職業(yè)倫理的不同觀點西方學者對于政策分析職業(yè)倫理的問題提出了各種不同的看法。韋默爾和維寧在《政策分析：概念與實踐》一書中建議分析家在其職業(yè)生涯的行為中要考慮三種價值：“分析上的誠實、對顧客負責、以及對其個人有關美好社會觀念的堅持?！彼麄冎赋觯@些價值何種居于中心地位取決于分析家的角色，或者作為客觀技術人員、或者作為顧客的支持者、或者是問題的支持者。他們主張發(fā)揚政策分析的如下職業(yè)精神：“作為政策分析的教師和實踐者，我們應該明確認識到我們有義務維護他人的基本權利，支持我們憲法中的民主程序、促進分析和個人誠實。這些價值應在我們的倫理評估中普遍支配我們對顧客的職責。盡管如此，我們應該對顧客選擇解決不同價值間沖突的方式表示理解，而且我們應該對我們分析的預測能力保持一種現(xiàn)實的謙虛態(tài)度?！?/p>

通格（R·Tong）在“倫理學和政策分析：責任問題”一文中，看到分析家們正學著在雇用他們的機構的外部性物品和吸引他們的實踐中的內(nèi)部性物品之間尋找平衡；及在權利、權威、貨幣和盡可能做最好工作的滿足感之間尋求平衡。她建議分析家問自己如下問題：我向顧客提供建議是因為它反映現(xiàn)實還是因為他或她想聽？我運用某一方法論是因為它被我所在組織的當權者接受還是因為它能提供最準確的結果？我使顧客信任是因為這樣做能升職嗎？對我而言出人頭地比盡可能做好本職工作更重要嗎？

類似地，林德布洛姆在“誰需要什么樣的社會研究”一文中，建議分析家遵循以下四個原則：第一，不追求公共利益，而追求黨派利益；第二，不專注于可行性解決方案，而專注于研究的多樣化；第三，不能只為政府官員的需要服務，還要幫助普通市民；第四，不強調(diào)注意事項，而要對調(diào)查進行調(diào)整以符合不斷變化的特定的關鍵性需要。在實踐中，許多專業(yè)或職業(yè)學會也形成了職業(yè)倫理規(guī)范。如美國公共行政學會、國際城市管理學會、美國運籌學學會、全美職業(yè)工程師學會等都有本專業(yè)或職業(yè)的倫理規(guī)范。美國公共政策分析和管理協(xié)會也逐步形成其職業(yè)倫理規(guī)范。

二、政策分析職業(yè)倫理的基本內(nèi)容

1.道德品質(zhì)要求道德品質(zhì)是指在一定的社會中，在調(diào)節(jié)人與自然、人與社會、人與人（包括自身）關系的行為準則，以及在實際行為中顯現(xiàn)出來的精神素質(zhì)。不論何人，作為一個社會成員，在社會結構中總是具有特定的地位和身分，并扮演特定的角色。政策決策者和研究者的道德品質(zhì)，既要具備社會成員的一般道德，又要具備作為政治角色的職業(yè)道德。職業(yè)道德應該是相對于社會群體的關系以及特別事項而言的，職業(yè)道德實質(zhì)上就是責任與義務的表現(xiàn)。責任是指決策者和研究者必須對國家權力主體負責，必須通過自身職責的履行，來為國民謀利益；對國民負責，從國民的利益著想，實質(zhì)就是“公仆責任”。實現(xiàn)目的性與責任性道德行為的統(tǒng)一，必須具備兩方面的基礎，一是指導行為的道德品質(zhì)；二是實現(xiàn)職業(yè)功能的能力：（１）公正（處理好決策者自我利益與公共利益的關系）；(2)勇氣（一視同仁，堅持原則）；（３）樂觀（堅定信心，勇于創(chuàng)新）。

2.行為規(guī)范要求政策選擇必須具有實踐性。政策選擇作為政策主體的價值取向，必須在政策過程中，通過政策目標群體的實踐活動才能實現(xiàn)。政策主體要利用一定的可能性空間，按照自身的要求促使一定的可能性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實性。政策選擇應是合目的性與合規(guī)律性相統(tǒng)一。合目的性與合規(guī)律性的統(tǒng)一，表現(xiàn)在主體需要與客體可能性的結合。目的盡管是觀念性的東西，然而，它總是同人的對象性活動相聯(lián)系。在可能性與現(xiàn)實性之間的關系，取決于決策者的目的與環(huán)境及過程的因果關系。政策動機要體現(xiàn)廣大人民的利益。任何政策決策活動都是由一定的動機（需要、利益、目的）所驅(qū)動的。政策選擇的直接動力，首先是需要和利益。政策動機要體現(xiàn)廣大人民的利益。政策選擇要協(xié)調(diào)各方面的利益關系。政策決策是在各種選擇的沖突中實現(xiàn)的，在多種選擇的矛盾沖突中，必有一種體現(xiàn)主導性的選擇，這種主導性的選擇要能夠協(xié)調(diào)各方面的利益關系。

3.價值判斷要求價值判斷要以事實為根據(jù)。價值與事實、價值判斷與事實判斷是內(nèi)在有機統(tǒng)一的，每一項決策都包含價值要素和事實要素；事實與價值的有機結合，是政策分析的基礎。政策決策者及研究者就是要把“是”與“應當”有機地統(tǒng)一起來。價值判斷要以公共利益為重。政策是是否具有權威性，具有規(guī)范和命令的功能，與政策決策者及研究者能否權威地協(xié)調(diào)各種利益和反映公眾利益的要求，有著非常密切的關系。從本質(zhì)上看，作為體現(xiàn)政府行為的公共政策，是政府依據(jù)特定時期的目標，對社會公共利益進行選擇、綜合、分配與落實過程中所制定的行為準則和規(guī)定。價值判斷應是利益與義務的統(tǒng)一。利益是有關功利層面的，義務是關于原則、規(guī)范等倫理層面的。政府作有自身的利益，但政府更為主要的要考慮自身的義務。政策實際上由政府從社會的利益需求出發(fā)，對復雜的利益關系進行選擇、結合的結果，在承認利益主體對利益追求的合理性與自主性的基礎上，解決不同利益群體間的矛盾。

三、政策分析職業(yè)倫理的一個綜合分析框架巴頓和沙維奇在《政策分析和計劃的基本方法》一書中提出了的政策分析職業(yè)倫理的一個綜合分析框架，如下所示：1.關于分析者自身

·

我明確地認識價值嗎？

·

我使用負責任的方法嗎？

·

我用多重方法來揭示備選方案嗎？

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我的行動會導致知識的增多嗎？

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我會丟掉工作并殃及家庭嗎？2.關于雇主和顧客

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我進行獨立的判斷嗎？

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我在我的能力范圍內(nèi)工作嗎？

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我讓人信任嗎？

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有利益沖突嗎？

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這一行動反映顧客需求嗎？

3.關于同事和職業(yè)

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我公平對待同事嗎？

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我必須與分析團體共享信息嗎？

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我僅是備用的解決方案嗎？

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這一行動對職業(yè)有負面影響嗎？

4.關于普通公眾

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這一行動會造成不公正的損害嗎？

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這會違反任何人的權利嗎？

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我隱瞞了任何黨派偏見嗎？

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我使市民適當參與了嗎？

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這一行動尋求遠期正面收益嗎？

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我提供了全面、清晰和標準的信息嗎？[思考題]1.為什么說倫理學是政策分析的一個重要學科基礎？2.什么是價值（觀）？政策價值觀包含著哪些基本內(nèi)容？3.用例子說明價值分析方法的應用。4.結合現(xiàn)實政策實踐，談談如何加強我國的政策分析職業(yè)倫理建設。第十五章政策分析中的創(chuàng)造性思維方法本章要點：●理性、有限理性和漸進主義●非理性或超理性過程●創(chuàng)造性思維的涵義與特征●創(chuàng)造性思維在政策研究中的地位和作用●頭腦風暴法●德爾菲法●腳本寫作法●運籌博弈§1.政策分析中的理性思維與非理性思維

理性思維方法尤其是定性分析方法僅僅是政策研究或政策分析方法論的一個組成部分，而非全部。政策研究或政策分析并沒有固定的模式和一成不變的方法，它是一個復雜的創(chuàng)造性思維活動過程。在這一過程中，理性思維與超（非）理性思維、定性方法與定量方法、事實分析與價值分析、形式思維與辯證思維交替、綜合地發(fā)揮作用。因此，對于超（非）理性思維或創(chuàng)造性思維在政策研究中的作用的研究應該成為政策研究方法的一個主題。

一、理性、有限理性和漸進主義

1.理性的概念。所謂的理性或合理性（rationality），簡要地說就是人們強調(diào)經(jīng)過理性的計算或推理，選擇適當?shù)氖侄稳崿F(xiàn)目的的傾向?；蛘哒f，理性是指為達到一定的目的，解決一定的問題，人們使用冷靜、客觀和準確的計算，利用已獲取的信息或統(tǒng)計資料，對目的和手段進行分析，以求得最佳最適的手段或解決辦法，有效率地或有效地達成目的。這個概念是德國著名學者馬克斯·韋伯（MaxWeber）最先提出的。理性方法是一種強調(diào)邏輯推理和精確的數(shù)學計算的方法，最典型的就是定量的分析方法及其技術。2.理性主義。政策分析中的理性主義模式則是一種主張將理性方法（定量分析及定性分析）作為政策研究的主導方法或唯一方法的觀點。按照這一模式，為了一個理性的決策，政府的決策者必須知道所有的社會價值偏好及相對權重，所有可能的備選方案，每一備選方案可能產(chǎn)生的所有后果；必須能夠估計每一政策方案可能得到或者失去的社會價值比例，能夠選擇最經(jīng)濟有效的政策方案。理性模式由于忽視了決策過程的復雜性，片面夸大理性方法尤其是定量分析方法的地位和作用，而受到了來自各個方面的批評，其中包括西蒙、林德布洛姆等人的批評，并由此提出不同的政策分析模式。

3.有限理性。赫伯特·西蒙（HerbertA.Simon）批評（純粹）理性概念及模式，提出有限理性的概念及模式。西蒙認為，由于人類知識的不完備性、預測的困難以及人類活動或行為的范圍有限等因素，使得（純粹）理性在實際中是不存在的。因此，西蒙認為，人類決策行為所依賴的是有限理性（Boundedrationality），而不是（純粹）理性，也不是弗洛伊德等人所講的非理性，而是介于理性和非理性之間的東西。人們在實際活動中，由于受能力、信息、時間、知識等因素的制約，只能在有限的且是力所能及的范圍內(nèi)去從事決策。在此基礎上，西蒙提出用有限理性模式去取代（純粹）理性模式。其要點是決策者在決策過程中對備選方案的選擇，所追求的不是最優(yōu)的方案，而是次優(yōu)或令人滿意的方案；決策者在“滿意”標準和有限理性之下，面對一個簡化了的決策，不必去檢視“所有的”可能備選方案。這一模式并未全盤否認理性的作用，但突出了非理性因素在政策分析中的重要性。4.林德布洛姆更強烈地批評理性概念及理性主義模式，并提出他的“漸進主義”（incrementalism）概念及模式。他認為，政策制定決不是理性主義者所說的是一種理性分析的過程，理性主義模式與實際的政策制定過程不相符。林德布洛姆提出了他的漸進主義的模式，即把政策制定看作各種政治力量、利益團體相互作用、討價還價的過程，把政策制定看作是對過去的政策加以修正、補充的漸進的過程。他假定，政策制定是一個序列，即通過一條政治和分析步驟的長鏈、一條沒有開端和終結、沒有準確的邊界的長鏈來展開。在漸進主義那里，理性的分析（決策的科學化、形式化、定量化分析等）的作用及地位是有限的。林德布洛姆認為，理性分析不應被用來尋求政策方案的重大革新，而應為尋求其邊際的或彌補性的變化服務；理性分析更多地是一種幫助決策者進行討價還價的手段，而不是為他提供足夠多的信息而做出決策。因此，他斷言，政策研究或政策分析所要考察的是那些漸進地不同于現(xiàn)行的政策和漸進地彼此不同的替代方案，要做更多的理性分析（定性定量工作）也只能是浪費精力，徒勞無功。

二、理性思維的作用及其局限性

1.理性思維尤其是定量分析是當代政策分析的主流。政策分析不能單憑經(jīng)驗、想象、臆斷或直覺，在許多情況下，必須有準確可靠的數(shù)字資料的分析作為依據(jù)。定性分析以及創(chuàng)造性思維方法只能是單測度的，其結果只能指出大致的方向或區(qū)間范圍，無法得出精確的結論。這個工作必須靠理性分析尤其是定量分析來完成?，F(xiàn)代政策科學及政策分析的奠基者們?yōu)榱颂岣邲Q策的科學化、合理化和可靠性，從一開始就從運籌學、系統(tǒng)分析、統(tǒng)計學、數(shù)學、計量經(jīng)濟學等定量化學科中借鑒和發(fā)展出一些適應于政策研究領域的新方法和工具。尤其是60年代以后，系統(tǒng)分析方法在政策研究領域中得到了廣泛的應用，從而使定量化（分析）成為現(xiàn)代政策研究中重要標志。

2.定量分析是政策分析的一種不可或缺或基礎性的方面。因為所有的政策問題如同其他事物一樣，都具有質(zhì)和量兩個方面，或者說是質(zhì)和量的統(tǒng)一，量的方面的探索和質(zhì)的方面的探索同樣重要，而且從認識論的角度看，量的方面的認識是在質(zhì)的方面的認識基礎上進行的，因而是一種更高層次或深化的認識。在當代，幾乎所有重大政策問題的研究都毫不例外地要運用定量分析方法。隨著理性方法尤其是定量分析方法及計算機技術的日益成熟，其應用不只局限于技術性和經(jīng)濟性的政策研究，而且也同樣應用于政治性和社會性的政策研究；不只應用于政策制定的階段，同樣應用于政策的執(zhí)行、評估及監(jiān)控的階段。正是定量分析方法的成長及其廣泛的應用，才使得人類實現(xiàn)從傳統(tǒng)的經(jīng)驗型決策向現(xiàn)代的科學化決策的飛躍。

3.理性分析方法尤其是定量分析方法有其局限性和適用范圍，它不能處理所有的政策問題或政策問題的所有方面，不能取代其他分析方法，如定性方法、創(chuàng)造性思維方法、價值分析和組織（政治）分析方法的作用。這種方法的局限性主要表現(xiàn)在如下幾個方面：（1）用理性方法尤其是理性模型（定量分析模型）得出的政策并不是在任何時期或任何情況下都是最優(yōu)政策，每個理性模型都是建立在一定的假定和研究框架的基礎上的，如果時間、空間或其他方面的條件改變了，則原有的假定和框架可能不再與實際情況相符，結果原為最優(yōu)的方案，未必再是最優(yōu)、甚至可能是錯誤的方案。（2）理性方法都是一種靜態(tài)的方法，結果得到的方案或答案大都是長期性的；而有的政策從長期看可能是有問題的或錯誤的，但從短期看可能是正確、是必要的；同樣，一種從長期看是最優(yōu)的政策，如果不考慮許多其他因素，在短期內(nèi)實施，可能導致嚴重的不良效果。

（3）公共政策深受制度化和社會化了的過去的政策和價值標準的影響。這些制度化了的政策的存在，可能妨礙政策分析者達成合理的研究結論；即使能找到最優(yōu)的方案，這些現(xiàn)存的舊政策也可能成為采納并執(zhí)行新政策的阻力。（4）政策分析者用理性的、科學的方法去分析一個政策問題，有時可能得出兩個同樣優(yōu)良的政策方案，而靠分析者用理性方法難以確定應當選擇哪一個。政府必須在科學或理性的方法以外去決定哪一個方案是最優(yōu)的，并加以采納。（5）理性方法遇到的最大困難則是如何對各種不能量化的因素加以處理的問題，人類行為、心理因素、社會政治制度及過程、價值觀、意識形態(tài)等是難以靠定量分析來處理的。在當代、如果不能將非量化的因素加以處理，要想得到最優(yōu)的、合理的政策方案就是十分困難的。

4.必須充分認識理性方法以及定量分析的局限性和應用范圍，不要片面夸大其作用，將它們當作政策分析的唯一的方法，而必須在各種場合輔以其他的方法。在政治問題、社會問題、經(jīng)濟上的分配問題、軍事戰(zhàn)略等領域，理性的計算或定量分析的局限性更是明顯，甚至在環(huán)境問題、犯罪問題、交通問題的應用上，政策分析者也常常感到定量分析方法的作用有限。無視定量分析方法的局限性并排斥其他分析方法的作用，必將產(chǎn)生嚴重的惡果。在這一點上，西方的政策分析有不少的經(jīng)驗教訓。

三、非理性的過程（超理性的過程）Ｒ·Ｍ·克朗對超理性的過程（非理性的過程）在政策分析中的作用作了分析，他列出了超理性過程的各種表現(xiàn)或形式，并給這些形式下定義：（１）判斷——從經(jīng)驗中獲得的決策智慧；（２）直覺——不依靠邏輯推理而在頭腦中領悟到的知識；（３）創(chuàng)造力——產(chǎn)生型式、構造和關系的腦力過程；（４）靈感——通過非理性的方式而得到的偶然發(fā)現(xiàn)；（５）隱含的知識——通過生活體驗而獲得的知識；（６）信仰——未經(jīng)理性檢驗而接受為真理；（７）洞察力——理解能力；（８）意志——達到目的決心；（９）超感交流——越出感覺的正常范圍的交流；（１０）預見能力——預見未來事件的能力。此外還包括愛情、歡樂、歉意、憎恨、恐懼、領袖的魅力、政治等等。

非理性思維對人的行為和決策有著直接的、重要的影響。人們往往認為理性思維或邏輯分析比依據(jù)非理性過程做出的決策得到更好的結果，因而忽視或低估非理性思維的作用。實際的情況是，人類的決策既依賴于理性或邏輯分析，也依賴非理性的分析。在一些場合，決策主要是依靠非理性過程做出的。因此，在政策研究中，應注意到非理性因素的作用，把理性分析的科學與非理性分析的藝術很好地結合起來。理性分析能提供工具，卻難以提供智慧；非理性分析雖不能提供工具，卻可以提供智慧。非理性思維（超理性思維）的方法，但它們并不排斥理性思維或定量分析方法的運用。正如臺灣學者伍啟元在《公共政策》一書中所說的：“非理性不是指沒有理性，而是指沒有辦法達到理性方法所追求的最佳的解決辦法，并且沒有辦法達到有限理性方法所追求的次佳次適的或可滿意的解決辦法。但決策者還是會利用精細的計算和科學方法，去分析若干部門的政策的”?！?.創(chuàng)造性思維在政策分析中的作用

一、什么是創(chuàng)造性思維什么是創(chuàng)造性思維？要回答這個問題并不是件輕而易舉的事。從古到今并沒有一個關于它的令人滿意的定義。有人把直覺、靈感、頓悟等看作創(chuàng)造性思維的幾種主要形式；有人則把這幾種形式看成同一東西，而把創(chuàng)造性思維稱為直覺思維或靈感思維，并與邏輯思維和形象思維相對照。而對直覺、靈感、頓悟同樣沒有明確的定義。例如，對于直覺，柏拉圖認為是一種直接的認識方式；柏格森認為是一種通過理智體驗把握實在的生命本能；萊布尼茲則看作一種認識自然的理性的真理能力；貝弗里奇在《科學研究的藝術》一書中則綜合了一些科學家的觀點，把直覺定義為突然躍入腦海的能闡明問題的思想。

二、創(chuàng)造性思維的基本特征

1.創(chuàng)造性思維既是心理的過程，又是邏輯的過程，是心理過程與邏輯過程的統(tǒng)一。創(chuàng)造性的直覺、靈感、頓悟等并不是神秘莫測的東西，也不是對事物的表面現(xiàn)象的生動直觀，而是對事物本質(zhì)或規(guī)律的洞察性猜測。它首先表現(xiàn)為一個心理過程，這一過程的機制可以根據(jù)現(xiàn)代心理學和神經(jīng)生理學的成果來加以解釋。同時，創(chuàng)造性思維又表現(xiàn)為一個邏輯的過程。從表面上看，創(chuàng)造性思維并沒有按照嚴格的邏輯規(guī)則進行，它的問題的結論直接顯示出來，從問題到結論似乎沒有邏輯道路，沒有顯示出中間的邏輯過程。但這并不意味著它是完全非邏輯和非理性的，它是各種思維方法和推理形式的綜合運用。意識的邏輯運演是明確的，同樣，潛意識也包含著不甚清晰的思維圖式，思維的心理過程包含著邏輯的運演在其中。2.創(chuàng)造性思維既是突發(fā)的，偶然的，又是漸進的、必然的，它是突發(fā)和漸進、偶然與必然的辯證統(tǒng)一。創(chuàng)造性思維往往以突然爆發(fā)的形式出現(xiàn)，即所謂的“豁然開朗”、“茅塞頓開”。靈感或頓悟等的發(fā)生往往并不是在苦思冥想之時，而是在思路中斷而轉(zhuǎn)向之時，如在散步、觀光、閑談、做夢等時候。在這些情景中，研究者能觸景生情，思路開通，問題的答案迅速出現(xiàn)。從表面看，直覺、靈感等的出現(xiàn)似乎主要靠運氣、意外，但實際上，這正是研究者長期探索、經(jīng)驗積累和思想進化的必然結果，它經(jīng)歷了一個由量變到質(zhì)變的長時間孕育過程。一朝分娩，必先有“十月懷胎”。如果沒有長期的研究思索的艱苦過程，沒有知識、經(jīng)驗及思想的積累，就不可能有創(chuàng)造性思維的突發(fā)。直覺、靈感、頓悟只垂青于天才而又勤奮的頭腦。3.創(chuàng)造性思維既以創(chuàng)新性為目標，又以傳統(tǒng)性為基礎，它是創(chuàng)造性與傳統(tǒng)性的統(tǒng)一。在科學研究及政策研究活動中，創(chuàng)造性思維的目標是發(fā)現(xiàn)新概念、新定律和新理論，因此，新穎性、獨特性和求異性是它追求的目標。它或者表現(xiàn)為對已有理論或方案的分析批判，或者表現(xiàn)為大刀闊斧、另辟蹊徑。創(chuàng)造性思維是沿著人類鋪就的知識大道前進的，它必須以背景理論或知識作為出發(fā)點。只有當原有的理論或知識不能解決新問題或出現(xiàn)矛盾時，才會產(chǎn)生進一步解決問題的直覺、靈感和頓悟。猜測是在有了謎，而沒有謎底時才發(fā)生的。因此，知識傳統(tǒng)是創(chuàng)造性思維的出發(fā)點和思想原料。三、創(chuàng)造性思維在政策分析中的作用理性思維方式尤其是定量分析方法是政策研究方法論的基礎，但是理性及定量分析方法有其明顯的局限性，不可能解決全部的政策研究問題，必須有另外的分析途徑尤其是非理性或創(chuàng)造性思維方法及價值分析途徑來加以補充。下列幾種情況需要我們采用非理性或創(chuàng)造性思維方法：

(1)在公共決策及政策分析過程中，分析者經(jīng)常面對不適宜定量分析技術的情況。例如教育、福利、衛(wèi)生、文化、城市規(guī)劃、環(huán)境保護等問題，這些問題涉及到廣泛的社會、政治、文化、組織因素和宗教、民族、意識形態(tài)，倫理道德因素，使得定量分析難以進行或難以收到預期的效果，因而必須靠非理性或創(chuàng)造性思維方法及價值分析來加以研究。

（2）有的公共政策問題盡管可以用定量分析方法來解決，但仍然存在某些難以量化的因素。因此，當一個公共政策問題包含社會、政治、組織、意識形態(tài)，倫理道德因素時，就不能單純靠理性或定量分析方法解決、必然結合創(chuàng)造性思維尤其是專家的經(jīng)驗、直覺、靈感和判斷來進行分析和解決。（3）即使是那些能夠進行完善分析的問題，在進行定量分析以前，也要注意聽取專家的意見，充分利用他們的直覺和判斷，否則定量分析有可能失去方向或意義。因為并非每個政策分析者都具備與問題有關的所有方面的知識，因此，他們需要請教有關方面的專家，聽取專家的意見與判斷。

非理性或創(chuàng)造性思維方法對于政策研究方法論的重要意義就在于，它們可以彌補理性方法尤其是定量分析方法的不足，憑借專家以及決策者的直覺和判斷、智慧和經(jīng)驗，根據(jù)政策問題的性質(zhì)及其所處的外部環(huán)境，通過直觀歸納，對相關政策問題的過去、現(xiàn)在的狀況、發(fā)展變化的過程進行綜合研究，找出其一般的發(fā)展、變化規(guī)律，從而對問題及環(huán)境的未來發(fā)展趨勢做出預測判斷、并在此基礎上提出解決問題的可行性方案，供決策者參考。近半個世紀以來的政策分析實踐表明，非理性方法或創(chuàng)造性思維的方法在政策研究中，發(fā)揮著越來越重要的作用。這是它能夠迅速發(fā)展，并且與定量分析技術并駕齊驅(qū)的一個重要原因。創(chuàng)造性思維的各種基本形式（如直覺、靈感、判斷和頓悟等）在政策研究過程的各個環(huán)節(jié)中都起著重要作用。例如，直覺（預感、洞察力、直覺判斷等）在政策研究過程中的作用就在于，幫助研究者和決策者構造問題，分析問題的原因、性質(zhì)并界定問題的邊界，預測問題及環(huán)境的變化，抓住該問題與其他問題及環(huán)境的聯(lián)系，形成政策未來的大致圖景；幫助決策者和研究者確定政策目標和形成方案。有時，解決政策問題的方案及所要達到目標并不是靠嚴格的邏輯分析獲得的，相反，是決策者、研究者和咨詢者的直覺捕獲的。直覺還有助于方案的抉擇，有時多種方案的優(yōu)劣靠理性分析是難以確定和選擇的，這時候決策者及研究者靠直覺和經(jīng)驗可以做出抉擇。又如，靈感（頓悟）對政策研究過程中的作用也是十分明顯的，它有助于啟發(fā)思路，提供新設想或解決問題的新途徑，并在方案的論證、比較和抉擇中提供線索?！?.創(chuàng)造性思維方法在政策研究或政策分析過程中，建立在直覺、判斷、靈感和類比等形式基礎上的創(chuàng)造性思維方法的應用相當廣泛，很難將這些方法加以系統(tǒng)、全面的概括與總結，我們僅僅簡要介紹幾種比較成熟和常用的創(chuàng)造性思維方法。一、個人判斷法（Individualjudgment）個人判斷法是指依靠專家個人對政策問題及其所處環(huán)境的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢、政策方案及其可能結果等做出自己的判斷的一種創(chuàng)造性政策研究方法。這種方法先征求專家個人的意見、看法和建議，然后對這些意見、看法和建議加以歸納、整理而得出一般的結論。個人判斷方法的優(yōu)點是保證專家在不受外界影響、沒有心理壓力的條件下，充分發(fā)揮個人的判斷和創(chuàng)造力。但是，這種方法受專家個人的知識面、信息來源及其可靠性、對涉及問題是否感興趣、甚至個人的先入之見等因素所囿；也缺乏相互啟發(fā)的氛圍。因此，專家得出的個人判斷容易帶有片面性。個人判斷法可以運用于政策研究過程的各個環(huán)節(jié)之中。二、頭腦風暴法（Brainstorming）頭腦風暴法是一種專家會議法，是用來產(chǎn)生有助于查明和概念化問題的思想、目標和策略的方法。它是１９４８年由創(chuàng)造性思維專家奧斯本（AlexF.Osborn）首先提出的一種加強創(chuàng)造性思維的手段，它可以用來產(chǎn)生大量關于解決問題的潛在解決辦法的建議。它通過召集一定數(shù)量的專家（通常在１０～１５人之間）一道開會研究，共同對某一問題做出集體判斷。頭腦風暴法的優(yōu)點是：（１）它能夠發(fā)揮一組專家的共同智慧，產(chǎn)生專家智能互補效應；（２）它使專家交流信息、相互啟發(fā)，產(chǎn)生“思維共振”作用，爆發(fā)出更多的創(chuàng)造性思維的火花；（２）專家團體所擁有及提供的知識和信息量比單個專家所有的知識和信息量要大得多；（４）專家會議所考慮的問題的方面以及所提供的備選方案，比單個成員單獨思考及提供的備選方案更多、更全面和更合理。這種方法的主要缺點是：與會專家人數(shù)有限，代表性是否充分成問題；與會者易受權威及潮流的影響；出于自尊心等因素，有的專家易于固執(zhí)己見等。為了給專家的提供一個充分發(fā)揮創(chuàng)造性思維的良好環(huán)境，獲得真知灼見，采用頭腦風暴法組織專家會議時，應遵守如下基本原則：第一，提出論題或議題的具體要求，限制議題的范圍，并規(guī)定提出設想時所用的術語，使主題突出，而不至于漫無邊際；第二，不能對別人的意見或建議評頭品足、提出懷疑，不要放棄和中止討論任何一個設想，而要對每一個設想加以認真研究，而不管它是否適當或可行；第三，鼓勵與會者對已提出的設想或方案加以改進和綜合，給予準備修改自己的設想者以優(yōu)先發(fā)言權；第四，支持和鼓勵與會者解放思想，創(chuàng)造一種自由討論的氛圍，激發(fā)其想象力和創(chuàng)造力；第五，發(fā)言要簡練、不要詳述，冗長的闡述將有礙創(chuàng)造性氣氛，使人感到壓抑；第六，不允許參加者宣讀事先準備好的建議一覽表。頭腦風暴法有各種類型，如直接的頭腦風暴法——這是一種依一定的規(guī)則，鼓勵創(chuàng)造性活動的一種專家集體評估的方法；質(zhì)疑的頭腦風暴法——這是一種同時召開兩個專家會議的集體產(chǎn)生設想或方案的方法（第一個會議按照直接的頭腦風暴法的要求進行，第二個會議對第一個會議提出的設想或方法加以質(zhì)疑）；有控制的產(chǎn)生設想的方法——這是一種利用定向智力活動作用于產(chǎn)生設想的過程，用于開拓遠景設想和獨到設想的方法；鼓勵觀察的方法——其目的是在一定限制條件下，就所討論的問題找出合理的方案；對策創(chuàng)造方法——即就所討論問題尋找一個統(tǒng)一的方案。

三、德爾菲法（Delphitechnique）德爾菲方法是一種直覺預測技術