公共行政學史 課件 第3章 基石：政治行政二分、科層制與科學管理；第4章 初創(chuàng)：公共行政學的產生

公共管理創(chuàng)新系列教材

公共行政學史

何艷玲

著

公共行政學史第3章基石：政治行政二分、科層制與科學管理

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章導言

要理解公共行政學特別是美國公共行政學的發(fā)展邏輯，必須準確理解政黨分肥制。在政黨分肥制下，公務員任用確實打破了以往精英和上流階級壟斷的局面，但公務員任免和選舉政治的捆綁卻又使公務員陷入了選舉政治的惡斗之中。在進步主義運動的推動下，探索能夠高效整合社會和經濟活動的政府管理結構成為公共行政學的重要議題，由此逐漸形成了傳統公共行政理論的基本范式，包括：將行政從政治領域中分離出來，構建科層制組織和采納“科學效率”管理方式，改革文官制度，等等。

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公共管理創(chuàng)新系列教材公共行政的倡導者希望通過專業(yè)化手段提高公務員的素質和行政能力，并通過與政治分離，使公共行政擺脫政治惡斗，成為執(zhí)行公民意志的專門部門。

準確理解政黨分肥制（spoilsystem）是深刻理解公共行政學特別是美國公共行政學發(fā)展不可缺少的一步。對政黨分肥制的理解不能超脫于其所處時代，只有認識到其產生的緣由、針對的問題以及背后的理論依據，才能真正認識到從建立政黨分肥制到取消政黨分肥制的系列改革背后所蘊含的公共行政范式變化，在此基礎上，才可能理解傳統公共行政學的指向和基本精神。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章重點政黨分肥制1政治行政二分2韋伯的科層制34泰勒的科學管理思想

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公共管理創(chuàng)新系列教材3.1政黨分肥制

在美國建國之初，尤其是在華盛頓時代，公務員的工作被視為只屬于出身好并受過良好教育的上流階級所有。在這一觀點的影響下，美國公共行政特別是公務員任免出現了強烈的貴族化傾向，公務員崗位被特定階級和小團體壟斷。

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安德魯·杰克遜（AndrewJackson）總統嚴厲批評了公務員貴族化模式和小圈子壟斷公務員崗位的情況，認為這樣的公務員任免制度在根本上違反了民主精神。在這樣的觀念的影響下，政黨贊助制（patronsystem），也就是后來所謂的政黨分肥制，在杰克遜總統任期內被廣泛采納，并被后續(xù)的共和黨政府固化下來。在某種程度上，杰克遜的改革打破了上流社會壟斷政府崗位的情況，并為公務員崗位帶來了高度流動性。

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體制出現的問題

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公共管理創(chuàng)新系列教材010203公務員變成了沒有安全感的工作公務員任命與選舉掛鉤并沒有如預期中那樣改善公務員道德水平原本設想中捍衛(wèi)民主價值的贊助制變成了實際上的政黨分肥制

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公共管理創(chuàng)新系列教材3.2政治行政二分

政治與行政的區(qū)分，確實是公共行政學成為獨立學科的開始。因為，這意味著大家開始意識到選舉出身的政務官和執(zhí)行日常行政事務的事務官之間的不同，政黨分肥制初期樸素的選舉至上觀念也得以改變。研究者們開始真正從公務員工作的實際和特殊性的角度去思考和分析公共行政，而不再囿于那種認為只要把官員任免和選舉結合起來就能保證政府良好運作的傳統想法。這成為日后公共行政學確立和發(fā)展的重要基礎。

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公共管理創(chuàng)新系列教材3.2.1威爾遜對行政獨立的強調

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公共管理創(chuàng)新系列教材任何一門實踐科學，只有在人們有需要的時候才會去研究它，而公共行政學產生的背景正在于此，即“在現今的政治實踐中，與憲法的制定相比，憲法的實施越來越困難”。

行政及行政研究的重要性公共行政是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動中的政府；它就是政府的執(zhí)行、政府的操作，就是政府工作中最顯眼的部分，并且具有與政府本身同樣悠久的經歷政治行政分離由于害怕我的研究結果會導致出現一個盛氣凌人、狹隘的官僚主義，我最想堅持的原則是，美國政府的政府行政者必須時刻保持對民意的靈敏性獨立行政研究的開展

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公共管理創(chuàng)新系列教材3.2.2古德諾的政治行政關系觀

古德諾的主要著作有《比較行政法》《政治與行政:對政府的研究》《合眾國的行政法原則》《社會改革與憲法》《憲法政府的原則》。政治的任務體現在對國家意志的表達……而行政，在另一方面，是執(zhí)行國家意志；

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公共管理創(chuàng)新系列教材政治與行政如何協調也是古德諾有關政治行政關系的研究重點。古德諾將政治與行政進行劃分，表明他認同在政府部門內部的確存在這兩種功能的區(qū)別，但更重要的是，他試圖為政府的運作提供新的思路，以改善傳統的按照“立法、行政、司法”進行的部門劃分。

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公共管理創(chuàng)新系列教材3.2.3政治行政二分思想的影響

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公共管理創(chuàng)新系列教材歷史影響政治行政二分之所以成為公共行政學基石，并不完全取決于其在美國行政改革史上策略性的選擇與角色，更在于其所建立的基于功能主義的系統分析方法為此后的公共行政研究者所繼承。在威爾遜、古德諾之后，細分政府內部不同的功能和公務員扮演的不同角色成為非常重要的公共行政研究路徑。不管是威爾遜還是古德諾，都強調政治與行政的劃分是功能劃分，并不是要依據這個標準進行部門區(qū)分，更不是要據此進行部門設置。“作為一個理論問題，政治行政二分不久便壽終正寢（盡管或許更準確地說應該是從未存活過）……（但其）作為一個實用性問題繼續(xù)存在于公共行政的建制性定義之中”

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公共管理創(chuàng)新系列教材3.3.1科層制的提出3.3韋伯的科層制

馬克斯·韋伯（1864—1920），德國政治經濟學家、社會學家，被公認為現代社會學和公共行政學最重要的創(chuàng)始人之一。韋伯最初在柏林洪堡大學開始教職生涯，并陸續(xù)于維也納大學、慕尼黑大學等任教。韋伯將國家定義為一個“擁有合法使用暴力的壟斷地位”的實體。

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韋伯對科層制的關注源于其對社會理性化進程的理解，科層制的設計所隱含的是韋伯對現代社會理性化趨勢的覺察，科層制的擴張過程其實也是現代化理性思維擴張的過程。正如法國思想家阿?。≧aymondAron）所說，在西方社會理性文化歷史進程中，科層制體現了超越以前所有文明的重大技術進步，是一切現代社會的特征，也是所有制度的一個重要組成部分。

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公共管理創(chuàng)新系列教材3.3.1科層制的提出

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公共管理創(chuàng)新系列教材科層制的合法性基礎科層制的實踐在韋伯給它一個名稱以前就已存在，韋伯所做的是對其賦予完整的邏輯解釋。在韋伯看來，資本主義企業(yè)遵守的是合理的經濟行為，現代國家機關遵守的是合理的管理行為，總之二者遵守的都是有目的的理性行為科層制的理性化特征從前面的論述可以看出，科層制與早期模式主要的差別在于，運用以規(guī)則為基礎的非人格化行政取代人格化的行政

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公共管理創(chuàng)新系列教材3.3.2文官制度

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公共管理創(chuàng)新系列教材制度法案現代文官制度，是在反對官吏恩賜制的過程中逐步形成的，是新興資產階級與貴族爭奪統治權的勝利，是吸取政黨分肥制教訓，為了穩(wěn)定政局和保持政策執(zhí)行連續(xù)性，在政治實踐中逐漸摸索而形成和發(fā)展起來的?！杜淼聽栴D文官改革法案》主要包括：第一，文官必須通過競爭考試，擇優(yōu)錄用；第二，文官不得因為政黨關系等政治原因被免職，也不得強迫文官參加政治活動或提供政治捐款；第三，文官在政治上要保持“中立”。

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如果說政治行政二分、科層制提供了應對政黨分肥制的制度安排及組織架構，那么科學管理則提供了這一制度和組織得以有效運作的必要技術。泰勒被稱為“科學管理之父”，他的著作《科學管理原理》揚起了科學管理的旗幟。3.4泰勒的科學管理思想

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公共管理創(chuàng)新系列教材中心

最優(yōu)法第一是標準化的工作，也就是探尋“一種最佳工作方式”；第二是“實行廣泛而嚴密的控制，為維持所有這些標準提供保證”。效率至上泰勒認為，提高生產效率，不但會降低成本和增加利潤，也能增加工人收入。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章小結

毫無疑問，政治行政二分、科層制、文官制度、科學管理等思想至少在歷史上曾經成為公共行政的強心劑。這些理論第一次指出了一條新路徑，使公務員不再處于貴族化或政黨分肥制的兩難之中。專門的管理知識讓公務員以行政專家的姿態(tài)超然于政治惡斗之外，又讓普通人有了通過學習考試獲得公務員職務的可能。

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公共管理創(chuàng)新系列教材產生于美國的公共行政學從一開始就帶著極強的問題指向，除了韋伯的科層制更多是理論推演外，不論是政治行政、科學管理，抑或是各種行政原則的提出，都得益于美國政治實踐的推動。作為一種政治回應，泰勒等人的管理思想是順應行政地位的凸顯和獨立而出現的，他們的目的，是為具體的行政事務尋求到一種最佳的方法，去實現組織目標。對于龐大復雜的公共行政領域來說，傳統公共行政學是不完整的，其實用主義也讓它難以面對迅速變動的公共行政事務，它對公共行政世界的解釋也越發(fā)乏力。很快，赫伯特·西蒙、羅伯特·達爾、德懷特·沃爾多等人展開了對傳統公共行政學的批判。公共行政學的發(fā)展進入了一個新階段。

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公共管理創(chuàng)新系列教材推薦閱讀GOODNOWFJ.Politicsandadministration:astudyingovernment，TransactionPublishers，1967.HOOGENBOOMA.Thependletonactandthecivilservice.Americanhistoricalreview，1959，64(2):301318.LYNNJrLE.Themythofthebureaucraticparadigm:whattraditionalpublicadministrationreallystoodfor.Publicadministrationreview，2001，61(2).

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公共管理創(chuàng)新系列教材NORTHCOTESH，TREVELYANTE.Reportontheorganisationofthepermanentcivilservice，1854.WILSONW.Thestudyofadministration.Politicalsciencequarterly，1887，2(2).WOODRUFFCR.Anewmunicipalprogram.DAppletonandCompany，1919.古德諾.政治與行政.北京：華夏出版社，1987.馬克斯·韋伯．經濟與社會：上卷．北京：商務印書館，1997．馬克斯·韋伯．經濟與社會：下卷．北京：商務印書館，1997．泰勒.科學管理原理.北京：中國社會科學出版社，1984.

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公共行政學史第4章初創(chuàng)：公共行政學的產生

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章導言

基于學科專門化的需要，公共行政學開始了對提高行政效率的研究，在此過程中大量借鑒了管理學的研究方法和思想傳統。公共部門被視為一種人、財、物的組織模式，因此適用于組織的研究方法和研究路徑也被認為可以適用于提高政府行政效率與效能。在此背景下，懷特、威洛比、古立克、福萊特、巴納德等人的公共行政理論構成了公共行政學發(fā)展的正統時期，公共行政學發(fā)展進入鼎盛時期。

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公共管理創(chuàng)新系列教材可以說在這一階段，傳統公共行政學完成了建構學科的研究范圍、研究體系、研究目標和研究方法的任務。從公共行政實踐來看，公共行政學在變動的社會經濟環(huán)境中也施展出了巨大能量。要理解初創(chuàng)時期的公共行政學，也就是傳統公共行政理論，必須理解傳統公共行政理論的成因，以及它所面對的社會問題和社會環(huán)境。由此，我們才能理解為何沃爾多認為傳統公共行政理論是一場政治運動的結果，而非對科學的奠基。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章重點公共行政理論的產生1傳統公共行政理論的整體思路2傳統公共行政理論的其他面向34被質疑的傳統公共行政理論

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公共管理創(chuàng)新系列教材4.1公共行政理論的產生

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公共管理創(chuàng)新系列教材從教材來看1926年出版的懷特的《公共行政學導論》；1927年出版的威洛比的《公共行政學原理》從專著來看1937年出版的古利克和厄威克所編的《行政科學論文集》學會的成立1939年12月，美國公共行政學會在美國政治學會年會上成立學科的建立1970年，全美公共行政與公共事務學院聯合會

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公共管理創(chuàng)新系列教材4.2

傳統公共行政理論的整體思路

傳統公共行政理論者一方面希望將政府部門從選舉政治中解放出來，讓政府承擔更多職能，另一方面又強調用企業(yè)式的方式來進行管理，以高效行政挽救民主體制。在傳統公共行政理論所處時代，企業(yè)式的管理模式并不象征著反對科層制、扁平化管理和企業(yè)家精神，反而象征著理性科層制、集權和內部管理紀律，與之相對的是打著民主旗號的碎片化、官員獨斷與行政混亂。這是傳統時期公共行政學與后續(xù)管理主義的顯著區(qū)別。

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要提高政府效率就必須達成三個條件：第一，行政要脫離政治的不確定性，尤其是必須應對杰弗遜式的分權民主；第二，效率至上，其中包括采用企業(yè)管理技術，并總結出高效率的原則，作為公共行政學知識；第三，拓展政府部門，形成一個系統性的整體管理系統，打破美國傳統的碎片化政府結構。而對于這些條件的強調，則進一步衍生出了傳統公共行政理論的理論路徑。

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公共管理創(chuàng)新系列教材4.2.1行政對政治不確定性的規(guī)避

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公共管理創(chuàng)新系列教材010203基于與美國改革政黨分肥制度、建立文官制度等一系列改革的歷史聯系，傳統公共行政理論對杰弗遜式民主主義與現實中的政府行政低效持有先天警惕傳統公共行政理論也對公民參與乃至公民政治運動對政府行政的影響保持高度警惕，因為這有悖于穩(wěn)定的科層制能達到高效的觀念傳統公共行政理論致力于追求結構化、制度化來消除不確定性，也即通過建立適當的正式組織和對行政人員施加合理的限制來提高效率

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不像后來者往往將效率包裝成事實或者客觀中立的指標，傳統公共行政理論大方坦承效率是政府部門的最高價值。正如懷特認為的那樣，“公共行政的目標是最高效地利用公務員和政府雇員所掌握的資源”。

4.2.2效率至上的價值觀

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公共管理創(chuàng)新系列教材觀點

傳統公共行政理論者相信效率是可以通過總結經驗、提煉原則而得到的。只有高效行政才是挽救民主價值的根本條件，而低效行政則會在現實中葬送看似美好的民主價值。

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公共管理創(chuàng)新系列教材4.2.3擴大政府部門

傳統公共行政理論提出，政府部門應該擴大。如古利克所說，“在變化的時代，政府必須強化那些進行政府行政的部門，也就是進行協調、計劃、人事管理、財務控制和調研的部門。這些部門是組織的大腦和意志。

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這其中的邏輯是，既然在私人部門中，企業(yè)老板不可能僅靠自己的決策和生產就能運轉一個企業(yè)，而是需要一系列的協調、計劃、人事、財務等行政部門來維系企業(yè)的運作，那么，政府作為一個組織，也就不可能僅憑政治程序，不需要相應的行政部門就能進行有效的政府行政。因此，政府也需要像企業(yè)那樣擴展自己的行政部門。這種企業(yè)有諸多行政部門則政府也應該有相應行政部門的觀點，在傳統公共行政理論者中并不少見，威洛比就把立法者比作企業(yè)中的理事會。

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公共管理創(chuàng)新系列教材4.3傳統公共行政理論的其他面向

作為公共行政學最為如日中天的一段時期，傳統公共行政時期并不是僅關注組織結構這一單一面向。在嘗試提高組織效率和認識組織內人際互動的過程中，傳統公共行政學也關注其他面向。特別是，從總結日常管理實踐出發(fā)，傳統公共行政理論意識到許多對工人進行管理的社會因素。

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公共管理創(chuàng)新系列教材4.3傳統公共行政理論的其他面向

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公共管理創(chuàng)新系列教材4.3.14.3.2政府行政過程中的人及其對環(huán)境的動態(tài)適應作為傳統時期的公共行政學者，美國社會心理學家瑪麗·福萊特也關注到了如何改進組織才能提高效率，但她還關注到另一個面向，即如何理解組織中的個人和群體的行為動機和欲望，以及組織該如何控制成員。行政組織理論傳統公共行政時期的另一位管理學家切斯特·巴納德也非常重視組織理性。與福萊特類似，巴納德認為組織作為合作體系有賴于個體的積極參與，因此，理解個人動機和滿足組織中的個體欲望對于提高效率非常重要。

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正如林恩所描述的，傳統公共行政理論一度如日中天，但在下午就死了.這其中的一個重要原因就是傳統公共行政理論雖然一直強調科學，但實際上并不科學，也就是，是不科學的“科學管理”。泰勒在國會聽證會上對科學進行了解釋，認為科學是“某種有分類或有組織的知識”，或者說是“收集存在于工人腦中但沒有分類條件的知識，然后將這些知識抽象為規(guī)律、規(guī)則和公式”。4.4被質疑的傳統公共行政理論

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公共管理創(chuàng)新系列教材4.4.1

“不科學”的公共行政學傳統公共行政理論經常會告訴你要做什么，例如要統一指揮、要集權、要權責一致、要專業(yè)化、要重視下屬的意見、要重視非正式組織等，但如何才能真正可重復地、有保證地做到這些，傳統公共行政理論往往只能依賴非科學的策略。“不科學”的公共行政學真正探究在什么情況下用什么方式能真正解決問題，或者發(fā)現真正的根本性問題，傳統公共行政理論只能訴諸因時因地的管理藝術，或者情境下的權衡。

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公共管理創(chuàng)新系列教材4.4.2傳統公共行政理論的重要影響

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公共管理創(chuàng)新系列教材010203公共行政學需要與政治分離并以效率為基礎而自立的觀點影響了后世的管理主義公共行政學的發(fā)展傳統公共行政理論被后續(xù)的不同學派賦予了不同解讀，既為后來理論提供了古典依據，也重塑了對傳統公共行政理論的理解因為傳統公共行政理論并不符合今天對學術嚴謹性的要求，這反而使得其思想具有彈性

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章小結

從傳統公共行政理論的產生到傳統公共行政理論的原則化的演變，這一時期的公共行政理論不再是強調公共行政學的宏觀理論，而是將注意力放在具體事務上。作為一種管理思想，公共行政是隨著現代工業(yè)的擴張而出現的，以效率為導向的社會運行必然要求重新設計原有的運作模式。作為一種回應，泰勒、法約爾、古利克和厄威克等人的管理思想是順應公共行政地位的凸顯和獨立而出現的，他們的目的是為具體行政事務尋求一種最佳的方法，去實現組織目標。

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或許傳統公共行政理論是粗糙的或不完整的，在某些方面其結論也許是錯誤的，但這些在今天看來理所應當的事情在當年無疑都是革命性的變化。正是在此意義上可以說，傳統公共行政理論有效回應了公共行政學初創(chuàng)時期所面臨的問題。也正是經過這個階段，公共行政研究得以制度化，公共行政學作為一門學科也逐漸走向成熟。

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