公共行政學(xué)（第五版）課件 第13章 行政監(jiān)督；第14章 行政治理模式

公共行政學(xué)（第五版）彭和平編著重點(diǎn)問題第13章行政監(jiān)督行政監(jiān)督的基本概念外部監(jiān)督機(jī)制內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督機(jī)制自古以來是國家制度的重要組成部分，是統(tǒng)治階級(jí)有效控制國家機(jī)器、保證其正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必要手段。狹義的行政監(jiān)督指國家行政組織系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督。廣義的行政監(jiān)督除包括內(nèi)部監(jiān)督外，還包括國家行政組織系統(tǒng)之外的各種政治力量、組織和公民對(duì)國家行政組織的行政執(zhí)行過程中的活動(dòng)情況、行為及其效果所進(jìn)行的監(jiān)督。13.1.1行政監(jiān)督和行政執(zhí)行

13.1行政監(jiān)督的基本概念

政監(jiān)督的內(nèi)容與國家行政組織行政執(zhí)行過程中的各種行政行為密切相關(guān)，大致有下列三個(gè)方面：（1）對(duì)行政立法的監(jiān)督。（2）對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督。（3）對(duì)行政司法的監(jiān)督。13.1行政監(jiān)督的基本概念13.1.1行政監(jiān)督和行政執(zhí)行

作為現(xiàn)代國家制度的組成部分，行政監(jiān)督具有下列一些基本特點(diǎn)：（1）法制性（2）多樣性（3）強(qiáng)制性（4）全民性（5）經(jīng)常性（6）公開性（7）限制性13.1行政監(jiān)督的基本概念13.1.2行政監(jiān)督的特點(diǎn)

由于行政監(jiān)督過程中監(jiān)督主體和監(jiān)督形式的多樣性，可以從不同的角度劃分出多種多樣的類型。行政監(jiān)督過程雖然復(fù)雜多樣，但并不是一個(gè)雜亂無章的聚合體，而是一種有內(nèi)在聯(lián)系的社會(huì)機(jī)制。國家行政組織的外部監(jiān)督機(jī)制在某種程度上可以分為權(quán)力監(jiān)督、政治監(jiān)督、權(quán)利監(jiān)督三種類型。國家行政組織的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制一般也可分為權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利監(jiān)督兩種類型，根據(jù)我國特點(diǎn)，政治監(jiān)督也是內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的類型和組成部分。

13.1行政監(jiān)督的基本概念13.1.3行政監(jiān)督的類型和機(jī)制

立法監(jiān)督指國家立法機(jī)關(guān)依據(jù)憲法對(duì)國家行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的監(jiān)督。在實(shí)行“三權(quán)分立”憲法原則的國家中，國家權(quán)力被分為立法、行政、司法三個(gè)部分，分別由三個(gè)國家機(jī)關(guān)獨(dú)立行使，三者之間保持一種互相牽制、互相約束的制衡關(guān)系。在我國，實(shí)行“議行合一”憲法原則，政權(quán)組織形式是人民代表大會(huì)制度。全國人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，行使國家立法權(quán)。13.2外部監(jiān)督機(jī)制13.2.1立法監(jiān)督

立法監(jiān)督的主要內(nèi)容，一般包括：（1）監(jiān)督憲法的實(shí)施，在某些實(shí)行三權(quán)分立原則的國家中，由國家司法機(jī)關(guān)主管憲法實(shí)施的監(jiān)督；（2）監(jiān)督由各級(jí)立法機(jī)關(guān)制定的法律、法規(guī)的貫徹執(zhí)行（3）監(jiān)督行政法規(guī)、決定、命令等的合憲性、合法性；（4）監(jiān)督各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員活動(dòng)和行為的合憲性、合法性；（5）按所轄權(quán)限監(jiān)督并有權(quán)罷免同級(jí)政府行政領(lǐng)導(dǎo)人；（6）審批各級(jí)預(yù)算、決算、經(jīng)濟(jì)計(jì)劃及其執(zhí)行情況；（7）處理國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭端；等等。13.2外部監(jiān)督機(jī)制13.2.1立法監(jiān)督

從世界各國的總體情況看，立法監(jiān)督的形式一般包括：（1）質(zhì)詢（2）提出不信任案或不信任表決（3）任命（4）彈劾（5）罷免（6）審批（7）國政調(diào)查（8）行使司法職能13.2外部監(jiān)督機(jī)制13.2.1立法監(jiān)督13.2.2司法監(jiān)督13.2外部監(jiān)督機(jī)制司法監(jiān)督指國家司法機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和有關(guān)法律對(duì)國家行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的監(jiān)督。一般所說的司法機(jī)關(guān)，主要指法院。法院進(jìn)行行政監(jiān)督的主要方式有下列四種：(1)違憲審查。(2)行政訴訟。(3)刑事訴訟。(4)民事訴訟。13.2.3政黨監(jiān)督13.2外部監(jiān)督機(jī)制1.政黨監(jiān)督的特點(diǎn)：第一，監(jiān)督是爭奪政權(quán)的手段。第二，監(jiān)督作用主要體現(xiàn)在議會(huì)斗爭過程中。第三，注重對(duì)政府政策的控制和影響。13.2.3政黨監(jiān)督13.2外部監(jiān)督機(jī)制2.我國政黨監(jiān)督的具體表現(xiàn)：

中國共產(chǎn)黨的行政監(jiān)督作用與我國的政治制度密切相關(guān)，具體表現(xiàn)在下列幾個(gè)方面：(1)政治監(jiān)督。

(2)政策監(jiān)督。(3)立法監(jiān)督。(4)紀(jì)律監(jiān)督。(5)法制監(jiān)督。13.2.4社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督13.2外部監(jiān)督機(jī)制

實(shí)施社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督，是大多數(shù)國家憲法中人民主權(quán)原則、基本人權(quán)原則和法治原則的體現(xiàn)。這些原則的基本點(diǎn)包括：（1）主權(quán)在民，代議機(jī)關(guān)是實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的形式；（2）以公民基本權(quán)利的規(guī)定表現(xiàn)基本人權(quán)的具體

內(nèi)容；（3）用法律體現(xiàn)人民意志并保證公民的基

本權(quán)利。13.2.4社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督13.2外部監(jiān)督機(jī)制

社會(huì)監(jiān)督一般通過下列渠道進(jìn)行：第一，輿論監(jiān)督第二，參政議政第三，申訴、控告或檢舉第四，社會(huì)政治活動(dòng)第五，公意表達(dá)結(jié)構(gòu)性監(jiān)督是與國家結(jié)構(gòu)形式和內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)相聯(lián)系的監(jiān)督形式。結(jié)構(gòu)性監(jiān)督直接關(guān)系國家行政組織的內(nèi)部指揮和協(xié)調(diào)運(yùn)行，是一種最主要的內(nèi)部監(jiān)督形式。結(jié)構(gòu)性監(jiān)督可以劃分為直線監(jiān)督和職能監(jiān)督兩種類型。直線監(jiān)督，是與國家行政組織的直線結(jié)構(gòu)形式相聯(lián)系的一種監(jiān)督機(jī)制，其作用是調(diào)整組織內(nèi)部指揮和服從、命令和執(zhí)行的關(guān)系。職能監(jiān)督是與國家行政組織的參謀或職能結(jié)構(gòu)形式相聯(lián)系的一種監(jiān)督機(jī)制。目的在于保證組織的整體運(yùn)行績效。13.3.1結(jié)構(gòu)性監(jiān)督13.3內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制13.3.2違法違紀(jì)監(jiān)督13.3內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制結(jié)構(gòu)性監(jiān)督是在政府各部門自己正常的隸屬關(guān)系、工作關(guān)系和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)對(duì)日常工作所進(jìn)行的監(jiān)督。違法違紀(jì)監(jiān)督則是在國家行政組織系統(tǒng)內(nèi)由專門的行政監(jiān)察、監(jiān)督或政法機(jī)關(guān)對(duì)國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員所實(shí)施的監(jiān)督。違法違紀(jì)監(jiān)督一般有下列幾種類型：1.行政監(jiān)察2.審計(jì)監(jiān)督3.政法機(jī)關(guān)監(jiān)督13.3.3黨內(nèi)監(jiān)督13.3內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制由于我國的社會(huì)制度、政治制度和其他國家不同，政黨監(jiān)督的作用并不僅限于國家行政組織的外部監(jiān)督機(jī)制。從某種意義上說，黨內(nèi)監(jiān)督是構(gòu)成我國國家行政組織的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的一個(gè)重要組成部分。黨內(nèi)監(jiān)督可從廣義上分為組織監(jiān)督和紀(jì)律檢查兩種類型。13.3.3黨內(nèi)監(jiān)督13.3內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

組織監(jiān)督主要表現(xiàn)在下列幾個(gè)方面：(1)民主集中制原則。(2)“四個(gè)服從”原則。(3)在各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)中以黨組織為核心的領(lǐng)導(dǎo)體制(4)各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)中的黨員干部接受黨組織領(lǐng)導(dǎo)的制度。(5)各種生活會(huì)制度。13.3.3黨內(nèi)監(jiān)督13.3內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

紀(jì)律檢查是黨內(nèi)監(jiān)督的重要組成部分，也是一種違法違紀(jì)監(jiān)督，但由于它是由黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施的，其隸屬關(guān)系不同于監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等國家行政組織的專門機(jī)構(gòu)。因此，在此作為黨內(nèi)監(jiān)督的形式來論述。關(guān)鍵術(shù)語行政監(jiān)督外部監(jiān)督機(jī)制內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制立法監(jiān)督司法監(jiān)督政黨監(jiān)督社會(huì)監(jiān)督輿論監(jiān)督結(jié)構(gòu)性監(jiān)督黨內(nèi)監(jiān)督違法違紀(jì)監(jiān)督復(fù)習(xí)思考題1．簡述行政監(jiān)督的概念和重要性。2．外部監(jiān)督機(jī)制有何內(nèi)容和特點(diǎn)？3．內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制有何內(nèi)容和特點(diǎn)？4．如何加強(qiáng)和完善行政監(jiān)督？公共行政學(xué)（第五版）彭和平編著重點(diǎn)問題第14章行政治理模式

行政治理模式的相關(guān)論述政府角色與治理模式政府信息化與行政治理模式14.1.1傳統(tǒng)的行政治理模式14.1行政治理模式的相關(guān)論述馬克斯·韋伯提出的官僚制被認(rèn)為是傳統(tǒng)的行政治理模式的典型代表。韋伯所說的官僚制指的是一種層次分明、制度嚴(yán)格、權(quán)責(zé)明確的理想的等級(jí)制組織模式。韋伯所描述的官僚制模式是一種典型的金字塔形的組織形式。韋伯的官僚制模式被認(rèn)為適用于政府、企業(yè)等各種各樣的，特別是實(shí)行中央集權(quán)的、規(guī)模龐大的組織。14.1.2對(duì)傳統(tǒng)治理模式的挑戰(zhàn)14.1行政治理模式的相關(guān)論述

官僚制組織的理論與模式，從它誕生的第一天起就存在著爭論。但是，直到20世紀(jì)80年代和90年代，它才遇到嚴(yán)重的危機(jī)和挑戰(zhàn)：第一，規(guī)模膨脹、機(jī)構(gòu)臃腫。第二，開支龐大，稅負(fù)沉重。第三，程序僵化，績效低下。第四，權(quán)力集中，反應(yīng)遲鈍。第五，官僚習(xí)氣，缺少活力。第六，角色錯(cuò)位，功能失調(diào)。第七，權(quán)力失控，腐敗嚴(yán)重。第八，形象不佳，信任危機(jī)。14.1.3新的治理模式14.1行政治理模式的相關(guān)論述到目前為止，對(duì)傳統(tǒng)的官僚制的治理模式的批評(píng)較為廣泛，但對(duì)新的治理模式的描述并不是很系統(tǒng)，并且沒有統(tǒng)一的定論。新的治理模式的提法很多，如“企業(yè)型政府”、“市場型政府”、“以顧客為導(dǎo)向的政府”等，其中較為系統(tǒng)的是戴維·奧斯本、特德·蓋布勒提出的政府再造的“十條原則”和B·蓋伊·彼得斯提出的四種治理模式。14.1.4政府能力與治理模式14.1行政治理模式的相關(guān)論述政府能否有效推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，能否有效維護(hù)社會(huì)治安，能否有效處理突發(fā)事件，能否有效承擔(dān)憲法賦予的各種角色以及有效發(fā)揮應(yīng)有作用等，都與“政府能力”的概念有關(guān)。政府能力，泛指政府依法管理社會(huì)公共事務(wù)、有效履行各種職能、綜合利用社會(huì)資源、持續(xù)推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)規(guī)定目標(biāo)的能力。政府能力是一個(gè)綜合性的概念，政府能力的強(qiáng)弱取決于四種因素的整合效果。14.1.4政府能力與治理模式14.1行政治理模式的相關(guān)論述政府能力是一個(gè)綜合性的概念，政府能力的強(qiáng)弱取決于四種因素的整合效果。第一，政府行政管理人員的素質(zhì)。第二，政府所享有的行政權(quán)力。第三，政府的財(cái)力、物力及各種用于行政管理的技術(shù)手段。第四，政府的運(yùn)行機(jī)制或治理模式。政府角色是一個(gè)涉及政府地位、作用和職能范圍廣泛的問題。要界定政府治理模式問題首先應(yīng)界定政府角色問題。政府角色是確定政府治理模式的主導(dǎo)因素，政府治理模式的確定要服從于政府角色的要求。而政府治理模式則是政府角色的外在表現(xiàn)和施展手段，政府角色的好壞取決于治理模式的成敗。

14.2.1政府角色分析14.2政府角色與治理模式

一般來說，根據(jù)政府的地位、作用和職能，政府角色可分為：1.與政府的國家使命相聯(lián)系2.與政府的職能相聯(lián)系

14.2.1政府角色分析14.2政府角色與治理模式1.與政府的國家使命相聯(lián)系第一，國家政權(quán)的組成者.第二，國家行政權(quán)的行使者。

14.2.1政府角色分析14.2政府角色與治理模式2.與政府的職能相聯(lián)系：第一，國家安全的保衛(wèi)者。第二，國際事務(wù)的協(xié)調(diào)者。第三，社會(huì)秩序的維護(hù)者。第四，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的調(diào)控者。第五，公共產(chǎn)品的提供者。第六，文教事業(yè)的推動(dòng)者。第七，公民利益的保護(hù)者。第八，公共道德的建設(shè)者。

14.2.1政府角色分析14.2政府角色與治理模式(1)政府是按照法律規(guī)定和嚴(yán)格的法律程序建立起來的，是政治和政黨斗爭的產(chǎn)物。而企業(yè)是按照經(jīng)濟(jì)規(guī)定和市場規(guī)則建立起來的，是市場競爭的產(chǎn)物。(2)政府只有一個(gè)，是唯一的、壟斷性的、不可替代的行政主體，而企業(yè)是成千上萬的，是競爭性的、可替代的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。(3)政府不能破產(chǎn)、倒閉。在一般情況下，若對(duì)政府不滿意，只能通過換屆選舉的方式更替政府領(lǐng)導(dǎo)人，在極端情況下，推翻一個(gè)政府則靠政治暴力進(jìn)行；企業(yè)可以破產(chǎn)、倒閉，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，某些企業(yè)產(chǎn)生了，某些企業(yè)破產(chǎn)了，這是一種正常的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。

14.2.2政府與企業(yè)的差別14.2政府角色與治理模式(4)政府的政策、機(jī)制有相當(dāng)大的連續(xù)性和穩(wěn)定性，特別是必要的政治程序和法律程序使其改革的進(jìn)程較為緩慢；而企業(yè)的政策、機(jī)制隨市場形勢、外界壓力的變化可以快速轉(zhuǎn)變。(5)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)靠預(yù)算維持，預(yù)算則靠強(qiáng)制性的稅收收入獲?。黄髽I(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)靠利潤維持，利潤則靠成本控制、客戶服務(wù)、生產(chǎn)銷售等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)獲取。(6)政府的社會(huì)形象主要取決于上述10種角色的履行情況，各級(jí)政府管理者的職權(quán)不同程度地受這10種角色的制約；企業(yè)的社會(huì)形象主要取決于其產(chǎn)品、服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量。政府與企業(yè)間存在的這些重要差別決定了政府必然具有區(qū)別于企業(yè)的、特殊的治理模式。

14.2.2政府與企業(yè)的差別14.2政府角色與治理模式

為分析政府角色和治理模式之間的關(guān)系，可以將政府角色分為兩種基本類型：第一，行政角色的劃分：掌舵者和劃槳者。第二，政治角色的劃分：統(tǒng)治者和管理者。

14.2.3政府角色與治理模式的關(guān)系14.2政府角色與治理模式“電子政務(wù)”（ElectronicGovernor或e

Governor）與“電子政府”（ElectronicGovernment或e-Government）。二者的英文詞義有所區(qū)別，中文的譯法也有所區(qū)別。前者是直譯，后者則是意譯，若按原文直譯，帶有“電子治理者”之意。我國政府實(shí)際工作部門較普遍的用語是“電子政務(wù)”和政府信息化，而國外文獻(xiàn)和學(xué)術(shù)界較普遍的用語是“電子政府”，14.3.1電子政務(wù)與電子政府的概念14.3政府信息化與行政治理模式

一般認(rèn)為，電子政務(wù)與電子政府是在20世紀(jì)60—80年代辦公自動(dòng)化、管理信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。

計(jì)算機(jī)與信息技術(shù)在政府管理領(lǐng)域的應(yīng)用可以概括為下列幾個(gè)方面：第一，加速推行辦公自動(dòng)化。第二，建立和利用管理信息系統(tǒng)與決策支持系統(tǒng)。第三，全面進(jìn)行政府信息化