公共管理學(xué)原理（修訂版）課件 第5章 政府作用；第6章 政府工具

第5章政府作用公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材

第5章政府作用

5.1現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府角色5.2轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府的角色定位5.3政府失敗及其防范5.1現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府角色5.1.1關(guān)于市場(chǎng)體制下政府作用的爭(zhēng)論5.1.2基于物品特性和提供機(jī)制的政府角色分類5.1.3現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府行為的一般模式5.1.1關(guān)于市場(chǎng)體制下政府作用的爭(zhēng)論1重商主義強(qiáng)調(diào)國(guó)家的干預(yù)作用2自由主義自由放任、限制國(guó)家干預(yù)3凱恩斯主義放棄自由的放任主義，實(shí)行政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的全面干預(yù)4新自由主義主張限制或取消政府干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用5.1.2基于物品特性和提供機(jī)制的政府角色分類在這里，我們參照國(guó)外學(xué)者的做法，以物品提供中的政府作用為線索，將政府角色分為生產(chǎn)者、提供者和安排者?！罢撋a(chǎn)哪些物品，該提供哪些物品和服務(wù)，又該對(duì)哪些物品和服務(wù)的生產(chǎn)進(jìn)行安排應(yīng)該是理性的結(jié)果，而不是政府決策者一時(shí)沖動(dòng)的決定。這種理性就建立在物品的分類和對(duì)物品提供機(jī)制的理性選擇上?！?．物品的分類2．物品的不同參與主體及物品提供的不同制度安排為了進(jìn)一步探討政府角色，需要了解物品的不同參與主體及物品提供的不同制度安排。（1）物品的不同參與主體。物品的任何參與者都可以歸入以下三類：消費(fèi)者生產(chǎn)者安排者（2）物品提供的不同制度安排。消費(fèi)、生產(chǎn)、安排是物品參與中的基本行為，此外還有另一種不可忽視的行為——成本支付成本支付者可以是生產(chǎn)者、安排者和消費(fèi)者中的任何一方或是其中的聯(lián)合。表52公共服務(wù)提供的制度安排資料來(lái)源：［美］ES薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》，106頁(yè)。3．政府政府可以扮演生產(chǎn)者、提供者、安排者三種基本角色：（1）公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)者——政府親自生產(chǎn)服務(wù)。（2）公共物品和服務(wù)的提供者——政府不直接生產(chǎn)，但是通過(guò)政府掌握的資源（包括資金和政策）資助公共物品的生產(chǎn)和消費(fèi)，“政府的作用更多的是掌舵而非劃船，即政府對(duì)提供服務(wù)進(jìn)行控制，但不是常規(guī)性地通過(guò)官僚制手段親自提供服務(wù)”［澳］歐文·E.休斯：《公共管理導(dǎo)論》（第2版），285頁(yè)。（3）公共物品和服務(wù)的安排者——政府通過(guò)一系列制度安排，為公共物品的消費(fèi)者指派生產(chǎn)者，為公共物品的生產(chǎn)者指派消費(fèi)者，以及選擇服務(wù)的生產(chǎn)者。5.1.3現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府行為的一般模式可以將政府的作用或行為模式概括為如下五種角色：1.公共物品的提供者2.宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者3.外在效應(yīng)的消除者4.收入及財(cái)產(chǎn)的再分配者5.市場(chǎng)秩序的維護(hù)者5.2轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府的角色定位5.2.1市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的我國(guó)政府職能5.2.2現(xiàn)階段我國(guó)政府角色定位的缺陷5.2.3轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府角色合理定位的思考5.2.1市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的我國(guó)政府職能可以概括為如下八種基本角色1．加強(qiáng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)，創(chuàng)立平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序與環(huán)境2．深化企業(yè)制度改革，造就市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀主體3．培育和完善各類市場(chǎng)，形成開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系4．依靠宏觀調(diào)控手段，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與增長(zhǎng)5．參與某些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的資源分配，充當(dāng)公共物品的提供者6．制定并實(shí)施分配與再分配政策，形成收入與財(cái)產(chǎn)公平分配機(jī)制7．?dāng)U大對(duì)外開(kāi)放，加強(qiáng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作8．轉(zhuǎn)變職能和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府自身的革命5.2.2現(xiàn)階段我國(guó)政府角色定位的缺陷1．政府生產(chǎn)角色的越位生產(chǎn)角色越位表現(xiàn)為政府所有的企業(yè)事業(yè)單位壟斷生產(chǎn)大量的物品和服務(wù)，政府對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)的管制過(guò)多過(guò)濫。2．政府提供角色的缺位政府提供角色對(duì)應(yīng)的制度安排有合同承包、補(bǔ)助、憑單三種。目前，這三種制度都沒(méi)有得到充分的應(yīng)用。3．政府安排角色的錯(cuò)位政府安排角色的錯(cuò)位主要表現(xiàn)為過(guò)分強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)的官僚制組織，對(duì)私有產(chǎn)權(quán)和契約進(jìn)行限制、政府壟斷多數(shù)企業(yè)、政府控制資本、中央計(jì)劃所有投資，在各個(gè)領(lǐng)域過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府壟斷。5.2.3轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府角色合理定位的思考我國(guó)政府角色合理定位需要從下列三個(gè)方面來(lái)努力：1．政府放棄不必要的生產(chǎn)職能（1）對(duì)政府服務(wù)進(jìn)行委托授權(quán):政府在承擔(dān)全部責(zé)任的前提下，可以把實(shí)際生產(chǎn)職能委托給民營(yíng)部門(mén)，政府可以使用合同承包、特許、補(bǔ)貼（補(bǔ)助或憑單）、法令委托四種形式。（2）政府撤資:政府放棄一個(gè)企業(yè)、職能或某一資產(chǎn)，對(duì)撤資戰(zhàn)略的正確選擇要求對(duì)國(guó)有企業(yè)做出正確分類。（3）政府淡出。政府淡出是指隨著市場(chǎng)發(fā)展越來(lái)越能滿足人們的需求，政府的作用越來(lái)越小，直至逐漸被取代的過(guò)程。與授權(quán)和撤資不同，政府淡出的過(guò)程是消極被動(dòng)的。政府淡出有民間補(bǔ)缺、政府撤退和放松規(guī)制三種形式。（4）在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵭忻駹I(yíng)化。政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面與民間資本的合作在我國(guó)被統(tǒng)稱為基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化。圖51企業(yè)分類與撤資戰(zhàn)略資料來(lái)源：［美］ES薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》，228頁(yè)。2．規(guī)范市場(chǎng)秩序和社會(huì)秩序公平競(jìng)爭(zhēng)秩序規(guī)范的市場(chǎng)秩序健全、公平的公法和私法體系公正的仲裁制度3．提高政府管理能力政府在放棄部分生產(chǎn)職能后，必須能夠承擔(dān)更多的管理和控制責(zé)任。（1）提高合同管理能力。（2）促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)（3）建立規(guī)制框架，進(jìn)行合理規(guī)制。（4）提高降低或分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力（5）提高融資能力5.3政府失敗及其防范5.3.1政府失敗問(wèn)題的提出5.3.2政府失敗現(xiàn)象的表現(xiàn)、類型與成因5.3.3政府失敗的防范及糾正5.3.4政府失敗論的啟示5.3.1政府失敗問(wèn)題的提出政府本身的行為也有其內(nèi)在局限性，政府同樣會(huì)失??；市場(chǎng)解決不好的問(wèn)題，政府也不一定能解決得好，而且政府失敗將給社會(huì)帶來(lái)更大的災(zāi)難，造成更大的資源浪費(fèi).公共選擇理論就是應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假定和方法來(lái)研究非市場(chǎng)決策或公共決策問(wèn)題的一個(gè)研究領(lǐng)域，其核心主題則是用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來(lái)說(shuō)明市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為的局限性以及政府失敗問(wèn)題。然而，與市場(chǎng)失靈研究相比，非市場(chǎng)或政府失敗的研究尚不成熟，“關(guān)于市場(chǎng)的缺陷已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中得到了符合邏輯的、規(guī)范的闡述，而那些‘非市場(chǎng)’缺陷卻還沒(méi)有被同等地分析到”。這不僅是因?yàn)榉鞘袌?chǎng)缺陷的表現(xiàn)、成因、機(jī)制及其與市場(chǎng)缺陷的聯(lián)系中的許多問(wèn)題尚未被弄清楚，而且因?yàn)榉鞘袌?chǎng)缺陷理論缺少例證和國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的支持由此可見(jiàn)，市場(chǎng)缺陷研究與非市場(chǎng)缺陷研究不對(duì)稱。非市場(chǎng)缺陷及政府失敗問(wèn)題亟待人們進(jìn)行深入的探討。5.3.2政府失敗現(xiàn)象的表現(xiàn)、類型與成因1．公共政策失效或失誤成因：（1）社會(huì)實(shí)際并不存在作為政府公共政策追求目標(biāo)的所謂公共利益（2）即使現(xiàn)實(shí)中存在著一些大家利益比較一致的情況，現(xiàn)有的各種公共決策體制及方式(投票規(guī)則)因其各自的缺陷而難以達(dá)到最優(yōu)化或理想的政策（3）信息的不完全、公共政策議程的偏差、投票人的“近視效應(yīng)”、沉沒(méi)成本和先例等對(duì)合理決策的制約。（4）政策執(zhí)行上的障礙。2．公共物品供給的低效率成因：（1）公共物品的估價(jià)或評(píng)價(jià)上的困難。（2）公共機(jī)構(gòu)尤其是政府部門(mén)壟斷了公共物品的供給，缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。（3）政府機(jī)構(gòu)及官員缺乏追求利潤(rùn)的動(dòng)機(jī)。（4）監(jiān)督機(jī)制的缺陷。3．內(nèi)部性與政府?dāng)U張公共機(jī)構(gòu)尤其是政府部門(mén)及其官員追求自身的組織目標(biāo)或自身利益而非公共利益或社會(huì)福利，這種現(xiàn)象被人們稱為內(nèi)在效應(yīng)或內(nèi)部性內(nèi)部性會(huì)導(dǎo)致政府?dāng)U張產(chǎn)生尋租是政府干預(yù)的副產(chǎn)品。當(dāng)政府干預(yù)市場(chǎng)時(shí)，就會(huì)經(jīng)常形成集中的經(jīng)濟(jì)利益和擴(kuò)散的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用，政府干預(yù)帶來(lái)了可以“租金”形式出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益。特點(diǎn)尋租活動(dòng)的特點(diǎn)是利用各種合法或非法的手段(如游說(shuō)、疏通、拉關(guān)系、走后門(mén)等)，以獲得擁有租金的特權(quán)。危害尋租活動(dòng)導(dǎo)致政府失敗尋租導(dǎo)致不同政府部門(mén)及官員爭(zhēng)權(quán)奪利，影響政府聲譽(yù)和增加廉政成本，它妨礙公共政策的制定與執(zhí)行過(guò)程，降低行政運(yùn)轉(zhuǎn)速度甚至危及政權(quán)穩(wěn)定。機(jī)制它使資源配置扭曲，或說(shuō)它是資源無(wú)效配置的一個(gè)根源。尋租作為一種非生產(chǎn)性活動(dòng)，并不增加任何新產(chǎn)品或新財(cái)富，只不過(guò)改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大一部分的社會(huì)財(cái)富裝入私人腰包歸因公共選擇學(xué)者一般都將租金歸因于政府對(duì)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。4．尋租及腐敗5.3.3政府失敗的防范及糾正1：公共選擇學(xué)者認(rèn)為，政府失敗及非市場(chǎng)缺陷實(shí)質(zhì)上是西方政治制度的失敗。措施：

（1）進(jìn)行立憲改革。（2）對(duì)政府的財(cái)政過(guò)程尤其是公共支出加以約束（3）完善表達(dá)民主的方式以及發(fā)明新的政治技術(shù)2：公共選擇和政策分析學(xué)者主張用市場(chǎng)力量改善政府的功能，提高政府效率，以克服非市場(chǎng)缺陷及政府失敗5.3.4政府失敗論的啟示（1）必須高度重視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為的局限性及限度問(wèn)題。（2）必須隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及經(jīng)濟(jì)體制變革，及時(shí)進(jìn)行政治—行政體制改革（尤其是轉(zhuǎn)變政府職能）。（3）必須在政府機(jī)構(gòu)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，用市場(chǎng)的力量來(lái)改進(jìn)政府的工作效率。（4）必須加強(qiáng)公共決策和政府管理的法制化建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)依法行政、依法治國(guó)。（5）反腐敗必須釜底抽薪，從體制及制度的創(chuàng)新上下功夫，從根本上消除尋租及腐敗滋生的土壤與條件。第6章政府工具

公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材

第6章政府工具

6.1政府工具研究概述6.2政府工具的理論脈絡(luò)6.3當(dāng)代政府治理的新工具6.1.1政府工具研究的由來(lái)和發(fā)展6.1.2政府工具研究的范圍與途徑6.1.3政府工具研究的理論與實(shí)踐意義6.1政府工具研究概述6.1.1政府工具研究的由來(lái)和發(fā)展政府工具研究興起的原因：一是政府管理以及政策執(zhí)行的復(fù)雜性使人們對(duì)政府工具或手段進(jìn)行反思，實(shí)際的行政管理以及政策執(zhí)行對(duì)工具方面知識(shí)需求的增長(zhǎng)，要求對(duì)公共政策問(wèn)題做更多科學(xué)與實(shí)證的分析和研究。二是福利國(guó)家的失敗以及政府工作的低效率導(dǎo)致人們對(duì)工具途徑的政治及意識(shí)形態(tài)上的支持三是當(dāng)代社會(huì)科學(xué)實(shí)踐性的增強(qiáng)，特別是應(yīng)用性社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域日益介入政府的政策和管理實(shí)踐，導(dǎo)致這些學(xué)科的學(xué)者對(duì)包括工具性知識(shí)的更多追求（例如，大學(xué)的法律和政策學(xué)者同時(shí)也參與實(shí)際生活中政策與法律的制定、執(zhí)行和評(píng)估過(guò)程）。6.1.2政府工具研究的范圍與途徑

政府工具的分析有三個(gè)層面的理論：一是工具理論，研究不同工具的運(yùn)行特性以及工具的提供系統(tǒng)和提供方式；二是選擇理論，研究如何針對(duì)公共行動(dòng)的目標(biāo)及政治環(huán)境，選擇與之相適應(yīng)的工具；三是運(yùn)行理論，研究如何最有效地運(yùn)用新的工具來(lái)達(dá)到目標(biāo)。國(guó)外政府工具的研究主要有如下四種基本途徑：（1）工具主義。（2）過(guò)程主義（3）權(quán)變主義。（4）建構(gòu)主義6.1.3政府工具研究的理論與實(shí)踐意義

從理論上說(shuō)可以拓寬公共管理學(xué)以及政策科學(xué)的視野，豐富公共管理學(xué)的理論內(nèi)容，完善其學(xué)科體系，更好地把握公共管理研究領(lǐng)域的發(fā)展前沿，推動(dòng)公共管理理論的建構(gòu)。從實(shí)踐上說(shuō)加強(qiáng)對(duì)政府工具的研究，概括、總結(jié)和提煉一整套在國(guó)內(nèi)外公共管理實(shí)踐中被證明是行之有效的政府工具，可以促進(jìn)政府治理方式的改進(jìn)，推動(dòng)我國(guó)行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府管理的績(jī)效及效率，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。6.2政府工具的理論脈絡(luò)6.2.1工具的識(shí)別和分類6.2.2工具的特性及其適用情境6.2.3工具選擇及其績(jī)效6.2.1工具的識(shí)別和分類研究者分類標(biāo)準(zhǔn)分類與對(duì)應(yīng)關(guān)系羅威等強(qiáng)制性強(qiáng)制性工具和非強(qiáng)制性工具薩拉蒙政府支出支出性工具和非支出性工具范德倫作用機(jī)理強(qiáng)制性工具、財(cái)政激勵(lì)工具、信息提供工具喬丹等作用機(jī)理強(qiáng)制性工具、市場(chǎng)工具、信息裝置、志愿協(xié)議霍萊特等強(qiáng)制性強(qiáng)制性工具、混合工具、志愿工具6.2.2工具的特性及其適用情境

我們可以對(duì)幾種工具的特性做出如下歸納：（1）強(qiáng)制性工具，又叫指導(dǎo)性工具（directivetools）或規(guī)制性工具（regulatorytools）它的特點(diǎn)是用規(guī)制和直接行動(dòng)的方式對(duì)市場(chǎng)組織和社會(huì)個(gè)體施加影響，以實(shí)現(xiàn)期望的政策目標(biāo)在需要相對(duì)人無(wú)條件遵從的時(shí)候，強(qiáng)制性工具是最有效的。（2）志愿工具。這種工具是指在所期望實(shí)現(xiàn)的任務(wù)上，較少政府介入，而由民間力量或市場(chǎng)自主運(yùn)作。志愿工具作為一種必要的補(bǔ)充發(fā)揮了重要作用。因而在一些政策領(lǐng)域其有效性優(yōu)于規(guī)制。一般而言，這些領(lǐng)域有排污政策、節(jié)能政策、人權(quán)保護(hù)政策等另外，志愿工具在很多尚無(wú)相關(guān)立法和行政規(guī)章規(guī)制的新興政策領(lǐng)域也發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。（3）混合工具（mixedtools）。在霍萊特和拉梅什那里，混合工具是指強(qiáng)制性介于強(qiáng)制性工具和志愿工具之間的那部分政府工具（其中的有些工具本身就是具體的市場(chǎng)化手段），因而混合工具選擇的情境最為廣泛。6.2.3工具選擇及其績(jī)效

彼得斯的“5I”模型（見(jiàn)圖62）。圖62政府工具選擇的“5I”模型王滿船的研究作為對(duì)現(xiàn)實(shí)的抽象，較為切合中國(guó)的政治環(huán)境和政府管理實(shí)際表62中國(guó)背景下政府工具的選擇6.3當(dāng)代政府治理的新工具6.3.1市場(chǎng)化工具6.3.2工商管理技術(shù)6.3.3社會(huì)化手段6.3.4新治理工具的推廣與應(yīng)用6.3.1市場(chǎng)化工具

1．民營(yíng)化民營(yíng)化是指將原先由政府控制或擁有的職能交由企業(yè)私方承包或出售給私方，通過(guò)市場(chǎng)的作用，依靠市場(chǎng)的力量來(lái)提高生產(chǎn)力，搞活國(guó)營(yíng)企業(yè)。2．用者付費(fèi)公眾在消費(fèi)政府提供的公共服務(wù)時(shí)也要適量繳費(fèi)，誰(shuí)消費(fèi)誰(shuí)付費(fèi)。3．合同外包合同外包把民事行為中的合同引入公共管理的領(lǐng)域中來(lái)，它必須以合同雙方當(dāng)事人協(xié)商一致為前提，變過(guò)去單方面的強(qiáng)制行為為一種雙方合意的行為。4．特許經(jīng)營(yíng)公共管理中的特許經(jīng)營(yíng)是由公共部門(mén)授予私人企業(yè)經(jīng)營(yíng)和管理某項(xiàng)公用事業(yè)的權(quán)利，通過(guò)特許協(xié)議明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到公共管理目的的一種工具。5．憑單制憑單制是一種借用私人市場(chǎng)憑單的理念和技術(shù)來(lái)改造公共服務(wù)供給的政府改革工具。6．分散決策分散決策其實(shí)就是分權(quán)與權(quán)力下放的過(guò)程，其主要目的是通過(guò)賦予執(zhí)行者更大的自主權(quán)，使被授權(quán)的下級(jí)組織或單位能夠更加獨(dú)立，能夠自由地與其他組織進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。7．放松管制管制作為一種基本的政府工具，開(kāi)始于1887年美國(guó)鐵路州際商務(wù)委員會(huì)的成立。8．產(chǎn)權(quán)交易產(chǎn)權(quán)指的是人們操縱一項(xiàng)事物的排他性權(quán)利，它由使用權(quán)、收益權(quán)、決策權(quán)和讓渡權(quán)等組成。9．內(nèi)部市場(chǎng)“廣義的內(nèi)部市場(chǎng)是指任何把生產(chǎn)和購(gòu)買(mǎi)職能相分離的公共部門(mén)改革；狹義的內(nèi)部市場(chǎng)是指對(duì)行政部門(mén)自身提供的某種服務(wù)供自己使用的模式進(jìn)行改革（也就是市場(chǎng)模擬）?！?.3.2工商管理技術(shù)

1．全面質(zhì)量管理全面質(zhì)量管理（totalqualitymanagement，TQM）則是以質(zhì)量為中心，建立在組織全體員工參與基礎(chǔ)上的一種管理，其目的是通過(guò)顧客、本組織成員和社會(huì)收益來(lái)達(dá)到長(zhǎng)期成功。2．目標(biāo)管理目標(biāo)管理（managementbyobjectives，MBO）是通過(guò)參與式的目標(biāo)設(shè)置、實(shí)施和評(píng)價(jià)等活動(dòng)來(lái)管理組織的一種方法。3．績(jī)效管理績(jī)效管理（performancemanagement）是利用績(jī)效信息協(xié)助設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，進(jìn)行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標(biāo)計(jì)劃，并且報(bào)告符合目標(biāo)的管理過(guò)程。4．戰(zhàn)略管理戰(zhàn)略管理（strategymanagement）是管理者有意識(shí)地進(jìn)行政策選擇、發(fā)展能力、解釋環(huán)境，以集中組織的努力，達(dá)成目標(biāo)之行