第四章-行政組織

行政管理學(xué)共五十九頁第四章

行政(xíngzhèng)組織◆教學(xué)(jiāoxué)目的◆教學(xué)要點◆教學(xué)內(nèi)容

組織概說組織理論組織結(jié)構(gòu)組織體制共五十九頁第四章

行政(xíngzhèng)組織

教學(xué)目的：

通過本章的學(xué)習(xí)，大家要了解

1、行政組織的含義、基本要素、產(chǎn)生與成立(chénglì)及其組織的種類；

2、掌握行政組織理論；

3、認識行政組織結(jié)構(gòu)以及行政組織體制

4、了解我國的行政組織改革。

共五十九頁第四章

行政(xíngzhèng)組織

教學(xué)要點：

●行政管理學(xué)所說的行政組織，特指國家行政組織，即狹義的政府組織。

●國家行政組織是一個由若干要素組成的有機整體；而行政組織的產(chǎn)生與成立，一般指國家行政機關(guān)或機構(gòu)的設(shè)置及其合法性，它包括依據(jù)、效力(xiàolì)和規(guī)程等基本問題。

●行政組織大體可以分為首腦機關(guān)、職能機關(guān)、幕僚機關(guān)、咨詢機關(guān)、派出機關(guān)。

共五十九頁第四章

行政(xíngzhèng)組織教學(xué)要點：

●結(jié)構(gòu)是組織的基本屬性之一。組織的性質(zhì)(xìngzhì)不但取決于它的組成要素，而且取決于它的結(jié)構(gòu)方式。管理幅度與管理層次是組織結(jié)構(gòu)的基本范疇。●我國國家行政組織即政府組織，其基本原則從根本上說是由我國的社會主義制度所決定的。共五十九頁第四章

行政(xíngzhèng)組織教學(xué)內(nèi)容：第一節(jié)

行政組織概說第二節(jié)

行政組織理論(lǐlùn)第三節(jié)

組織結(jié)構(gòu)第四節(jié)行政組織體制共五十九頁第一節(jié)

行政(xíngzhèng)組織概說一、行政組織的涵義

1．含義：（1）組織：組織是社會的細胞、社會的基本單元(dānyuán)，是人們實現(xiàn)共同目標(biāo)的工具。中文的組織是將絲麻織成布；后來，組織被引申為將一種物體的構(gòu)成部分組合成一個整體英文的組織則源于器官一詞；是指兩個以上的人、目標(biāo)和特定的人際關(guān)系這三個要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系從詞源上共五十九頁第一節(jié)

行政(xíngzhèng)組織概說（2）行政組織：

廣義(guǎngyì)：

包括政府、立法、司法、企業(yè)、事業(yè)及社會團體中具有行政性職能的機構(gòu)。

狹義：專指為推行政務(wù)，依憲法和法律組建的國家行政機關(guān)體系，是國家機構(gòu)的重要組成部分。國家行政機關(guān)，國務(wù)院序列共五十九頁

1）人：成員2）機構(gòu)：載體(zàitǐ)3）物：物質(zhì)設(shè)備第一節(jié)

行政(xíngzhèng)組織概說

2、基本要素

物質(zhì)要素：

精神要素---見課本

1）組織目標(biāo)

2）權(quán)責(zé)關(guān)系

3）法規(guī)制度共五十九頁第一節(jié)

行政(xíngzhèng)組織概說二、國家行政(xíngzhèng)組織的特征

1．政治性與社會性2．法制性與權(quán)威性3.系統(tǒng)性與動態(tài)性

共五十九頁第一節(jié)

行政(xíngzhèng)組織概說三、行政組織與其他組織的區(qū)別

1．與權(quán)力(quánlì)機關(guān)4、與企業(yè)組織

2．與政黨組織5、事業(yè)組織

3．與司法組織6、與社會團體區(qū)別體現(xiàn)：管理對象、服務(wù)內(nèi)容、活動依據(jù)、活動目的

共五十九頁第二節(jié)

行政(xíngzhèng)組織理論

一、傳統(tǒng)時期（古典行政組織理論）

1．威爾遜的行政組織思想:

代表作：《行政學(xué)研究》主要思想：

2．泰羅:

代表作：《科學(xué)管理原理(yuánlǐ)》1911主要思想

3、法約爾:代表作：《工業(yè)管理與一般管理》

1916主要思想：

4、韋伯:組織理論之父

代表作：《官僚制理論》

主要思想：

西方共五十九頁第二節(jié)

行政組織(zǔzhī)理論

5、古利克、厄威克:首次提出組織理論

古利克7項要素

厄威克8項原則

6、對傳統(tǒng)時期行政組織理論的評述(pínɡshù):

貢獻：不足：古利克7項要素PlanningOrganization

Staffing

Direction

Coordination

ReportingBudgeting

POSDCRB西方共五十九頁第二節(jié)

行政(xíngzhèng)組織理論二、行為科學(xué)時期（新古典組織理論）

1．梅奧的人際關(guān)系組織理論:

代表作：《工業(yè)文明(wénmíng)里的人的問題》

主要思想：

2．巴納德的組織要素與平衡理論:

主要觀點：

共五十九頁第二節(jié)

行政組織(zǔzhī)理論

3．西蒙的決策組織理論代表作：《管理行為》

主要思想：

4、評述：貢獻：（1）以人為中心.

（2）注重動態(tài)研究（3）注重非正式組織研究（4）注重組織決策研究。不足：忽視組織結(jié)構(gòu)、法規(guī)及環(huán)境(huánjìng)的作用共五十九頁第二節(jié)

行政組織(zǔzhī)理論三、現(xiàn)代(xiàndài)組織理論1、卡斯特和羅森茨維克的行政組織理論：代表作：《組織與管理——系統(tǒng)方法與權(quán)變方法》

主要觀點：2、雷格斯的生態(tài)行政組織理論：代表作：《行政生態(tài)學(xué)》1961。主要觀點：三種行政組織模式。3、帕金森定律：代表作：《帕金森定律》（官場病）共五十九頁第二節(jié)

行政(xíngzhèng)組織理論4、彼得原理5、企業(yè)家政府(zhèngfǔ)

組織理論：

代表人物：戴維.奧斯本和泰德.蓋布勒《重新創(chuàng)造政府》共五十九頁第二節(jié)

行政(xíngzhèng)組織理論6、評述

貢獻：注重從社會整體聯(lián)系、環(huán)境影響、發(fā)展變化等方面系統(tǒng)研究行政組織。

不足：（1）只強調(diào)組織被動地適應(yīng)環(huán)境，很少研究組織應(yīng)如何主動地去促進環(huán)境改變。（2）過分強調(diào)組織的變數(shù)，而忽略了對組織的基本(jīběn)原則和運行規(guī)律的研究。共五十九頁第二節(jié)

行政(xíngzhèng)組織理論中國(zhōnɡɡuó)鄧小平的組織理論毛澤東的組織理論一、二、共五十九頁第三節(jié)

組織(zǔzhī)結(jié)構(gòu)行政組織結(jié)構(gòu)就是行政組織的各種要素的配合(pèihé)和排列組合方式共五十九頁第三節(jié)

組織(zǔzhī)結(jié)構(gòu)一、行政組織的縱向結(jié)構(gòu)

行政組織的縱向結(jié)構(gòu)就是縱向分工(fēngōng)形成的行政組織的層級制，又稱為直線式結(jié)構(gòu)。

層級越高，管轄的范圍越廣，但組織的數(shù)量越少

特點共五十九頁第三節(jié)

組織(zǔzhī)結(jié)構(gòu)（1）分層負責(zé)，事權(quán)集中，指揮統(tǒng)一；（2）決策及時，便于(biànyú)控制；（3）能發(fā)揮各層級行政組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地的實際情況開展工作；（4）各級行政首長全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面性的行政管理人才優(yōu)點共五十九頁第三節(jié)

組織(zǔzhī)結(jié)構(gòu)（1）各行政首長管轄事務(wù)過多，責(zé)重事繁，難以事事精通；（2）容易形成(xíngchéng)塊塊分割，不利于各地的經(jīng)濟和文化的交流；（3）易犯地方主義的錯誤，不利于中央對地方的宏觀控制。缺點共五十九頁第三節(jié)

組織(zǔzhī)結(jié)構(gòu)二、行政組織(zǔzhī)的橫向結(jié)構(gòu)

行政組織的橫向結(jié)構(gòu)就是橫向分工形成的行政組織的職能制，就是行政組織的部門分工共五十九頁第三節(jié)

組織(zǔzhī)結(jié)構(gòu)（1）便于(biànyú)業(yè)務(wù)管理專業(yè)化；（2）各部門分工負責(zé)，便于行政首長集中精力辦大事。

（1）易形成條條分割，各不同的業(yè)務(wù)部門之間難以相互溝通與協(xié)調(diào);（2）事權(quán)分散，易推諉。

優(yōu)點：缺點：共五十九頁第三節(jié)

組織(zǔzhī)結(jié)構(gòu)三、管理幅度與管理層次

1．管理幅度：是指一個單位或一個行政首長直接領(lǐng)導(dǎo)和指揮的下級單位或人數(shù)(rénshù)。

2．管理層次：就是行政組織縱向結(jié)構(gòu)的等級層次。

3、二者的關(guān)系：反比共五十九頁第三節(jié)

組織(zǔzhī)結(jié)構(gòu)4、如何處理二者關(guān)系：（1）下屬工作性質(zhì)及難易成都制約著管理幅度與管理層次；（2）領(lǐng)導(dǎo)者的水平與能力直接制約著管理幅度；（3）被管理者的素質(zhì)高低(gāodī)也制約著管理幅度（4）集權(quán)、分權(quán)與授權(quán)程度；（5）科技水平和工作條件。共五十九頁第四節(jié)

行政(xíngzhèng)組織體制體制(tǐzhì)行政組織體制一般指某一組織的制度及運行方式，其實質(zhì)是權(quán)力關(guān)系的制度化、程序化就是行政組織內(nèi)部各個層級各個部門之間的權(quán)力分配關(guān)系的制度化、程序化共五十九頁第四節(jié)

行政(xíngzhèng)組織體制一、首長制、委員制和混合制

（1）首長制：法定最高決策權(quán)由行政首長一人執(zhí)掌---美國

（2）委員制：法定最高決策權(quán)由兩人以上組成的集體(jítǐ)或委員會執(zhí)掌---瑞士

（3）混合制：行政組織的事權(quán)一部分由委員會集體討論決定，另一部分由行政首長個人決定---我國建國初按執(zhí)掌最高決策人數(shù)的多寡

共五十九頁第四節(jié)

行政(xíngzhèng)組織體制二、集權(quán)(jíquán)制、分權(quán)制、均權(quán)制1、集權(quán)制：行政決策權(quán)主要集中于中央，中央對地方有完全的指揮、監(jiān)督之權(quán)力，地方接受中央的命令。法國2、分權(quán)制：地方對轄區(qū)內(nèi)的行政事務(wù)由自主決定權(quán)，中央一般不予干涉。美國3、均權(quán)制：不偏于集權(quán)，也不偏于分權(quán)。共五十九頁第四節(jié)

行政(xíngzhèng)組織體制

三、完整(wánzhěng)制與分離制

（1）完整制：同一層級地方政府的各個行政部門均受同一行政組織首腦機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)---美國各州

（2）分離制：同一層級地方政府的各個行政部門分屬兩個以上的行政組織領(lǐng)導(dǎo)---我國

按同一層級各個行政部門所隸屬領(lǐng)導(dǎo)的不同

共五十九頁第四節(jié)

行政(xíngzhèng)組織體制四、名義(míngyì)市長制與市經(jīng)理制

（1）名義市長制：城市政府僅設(shè)立一名名義市長，行政及立法實權(quán)都由民選的市議會或民選的委員會所指掌。

（2）市經(jīng)理制：城市的立法權(quán)由民選的市議會所執(zhí)掌，再由市議會聘一名市經(jīng)理執(zhí)掌行政權(quán)。

按城市政府行政首長的產(chǎn)生及職權(quán)不同共五十九頁第五節(jié)編制(biānzhì)管理一、編制(biānzhì)的含義法定社會組織內(nèi)人員的數(shù)額及職位的配置狹義法定社會組織的職能范圍、機構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、規(guī)格級別、人員數(shù)額及職位的配置廣義共五十九頁二、編制管理(guǎnlǐ)的原則1、精簡原則2、統(tǒng)一原則3、編制立法原則共五十九頁三、基本方法1、行政(xíngzhèng)方法2、經(jīng)濟方法3、法律方法共五十九頁

課后作業(yè)(zuòyè)

思考題：

1．試述國家行政組織的特征。

2．試述國家行政組織的基本要素。

3．怎樣理解(lǐjiě)管理幅度與管理層次？

4．試述行政組織體制的基本類型。共五十九頁閱讀材料一：州長撂挑子

政府(zhèngfǔ)全

關(guān)門

7月1日，新澤西州州長喬恩·科贊發(fā)布了一道罕見的“停工令”，關(guān)閉該州政府機關(guān)，數(shù)萬雇員也因此陷入“無限期下崗”。至于政府什么時候恢復(fù)運轉(zhuǎn)，就要看州長和州議會之間的預(yù)算案博弈何時能見分曉了。據(jù)悉，這是美國(měiɡuó)州政府第一次因為預(yù)算糾紛而關(guān)門歇業(yè)

4.5萬雇員放大假據(jù)美聯(lián)社報道，科贊在1日上午9時30分簽署了關(guān)閉州政府的行政命令。幾分鐘后，州內(nèi)公路建設(shè)項目就已接到停工通知，州法院也將處于“停工”狀態(tài)，除非有特殊情況亟待處理。而州屬的海灘、公園、名勝古跡景點將在7月4日“獨立日”后關(guān)閉。賭場由于需要州政府的監(jiān)管，因此也可能被迫停業(yè)。這意味著大約4.5萬政府雇員可以放假回家了。共五十九頁閱讀(yuèdú)材料一：州長撂挑子

政府全

關(guān)門

不過，這項命令要求州警察局、監(jiān)獄、精神病院和兒童福利機構(gòu)繼續(xù)運作，大約3.6萬雇員將在欠薪的情況下堅守崗位。由于上周以來的暴雨使得流經(jīng)新澤西部分地區(qū)的特拉華河水急漲，該州有4個縣進入了緊急狀態(tài)，大批居民需要轉(zhuǎn)移(zhuǎnyí)。如果救援的警察在這時候甩手不干，那可真要亂套了。撂挑子旨在施壓.

新澤西州政府的關(guān)閉可謂州長與州議會之間預(yù)算案之爭的最高潮。州長科贊提出將州銷售稅從目前的6%提高到7%，以平衡45億美元的財政赤字，但卻遭到了州眾議院的強烈反對。根據(jù)憲法規(guī)定，這項預(yù)算案必須在7月1日之前通過，如果沒有通過，政府就沒有財政開支權(quán)。在過于5年中，新澤西州有4次都沒能在最后期限前確定預(yù)算案，不過最晚也沒有超過7月2日上午，而此前也沒發(fā)生過州長如此較真的情況。共五十九頁閱讀(yuèdú)材料一：州長撂挑子

政府全

關(guān)門

科贊這次簽署“停工令”顯然有些負氣的成分，并可借此向國會施壓。他抱怨說：“快樂、滿足、做必做之事的權(quán)利，他們什么也不給我?！辟€場損失高達730萬.

不過，最受這一事件打擊還是新澤西州的賭場。根據(jù)新澤西州法律，賭場營業(yè)時必須有州政府派出的監(jiān)督員負責(zé)監(jiān)督，而州長叫停大多數(shù)政府部門運行后，賭場將不具備營業(yè)的前提條件。根據(jù)新澤西賭場協(xié)會的估計，如果新澤西州的所有賭場停止?fàn)I業(yè)，新澤西州政府(zhèngfǔ)每個普通日子將失去130萬美元的賭場營業(yè)稅，如果從這一天算到“獨立日”假期的話，預(yù)計稅收損失將達到730萬美元。共五十九頁閱讀材料(cáiliào)二：18歲、月薪250美元的市長

250美元的月薪，沒有辦公室，沒有秘書。那么這個管理著8200人的城市(chéngshì)市長擁有什么？

在MSNBC的脫口秀——大衛(wèi)·萊特曼深夜秀節(jié)目中，塞申斯宣讀了《18歲當(dāng)市長的十大好處》的清單：10.如果父母對我指手畫腳，那我就要加他們的稅；9.每晚都會有不同的市政廳人員幫我做功課；8.每個青少年都有的夢想：更改法律和規(guī)則的權(quán)力；7.再見，教育預(yù)算。你好，全新的X－box游戲；6.黛米·摩爾（好萊塢著名女影星）給我打電話了；5.可以在市政廳拍攝MTV節(jié)目；4.不用在快餐廳排隊了；3.學(xué)校里專門欺負弱小的壞學(xué)生現(xiàn)在得和政府官員打交道；2.“男人”這個詞的解釋中將包括成功的演講；1.布什總統(tǒng)打電話給我向我征詢建議，令我受寵若驚。共五十九頁

雖然這十大好處的清單是脫口秀節(jié)目的創(chuàng)作(chuàngzuò)，但18歲當(dāng)市長的故事確實對塞申斯的同齡人是一個很大的刺激。

“我的朋友們在目睹了我競選成功以后，現(xiàn)在對政治都很感興趣。他們開始探討一些政府究竟是干什么的話題了。這種感覺太棒了，因為我讓人們，特別是這些年輕人，開始對政治感興趣。”塞申斯告訴記者。幫助塞申斯參加競選的好朋友杰夫·馬克思費爾德說，“當(dāng)塞申斯還在高二的時候，他就說他可能會在高三時競選市長?！薄耙恢币詠恚覍φ味己芨信d趣。我看父親參加了很多次總統(tǒng)競選的投票，我覺得都非常有趣?！比晁拐f。去年，他的一個堂兄在密歇根州首府蘭辛的政府辦公室實習(xí)，塞申斯就一直跟著他。

明年7月塞申斯就要從學(xué)校畢業(yè)了，他打算繼續(xù)留在小城上學(xué)，并選擇希爾斯代爾學(xué)院的政治學(xué)專業(yè)。他的朋友甚至說他都開始考慮連任的問題了。

共五十九頁

塞申斯的任期將在4年后結(jié)束，到時候他將是個22歲的青年了。很多居民(jūmín)認為塞申斯的政治前途無可限量。

“我會循序漸進，一次只走一步。我不知道能不能在較短的時間內(nèi)通過層層政治角色的考驗?！比晁垢嬖V記者。共五十九頁案例(ànlì)分析一：非常設(shè)機構(gòu)為何撤而復(fù)增

A縣縣委、縣人民政府根據(jù)黨中央、國務(wù)院關(guān)于清理非常設(shè)機構(gòu)的通知精神，決定對縣級機關(guān)的委員會、領(lǐng)導(dǎo)小組、辦公室等非常設(shè)機構(gòu)進行一次清理，該合并的合并，該保留的保留，該撤銷的撤銷。經(jīng)縣常委會議和常務(wù)會議認真討論后決定將60個非常設(shè)機構(gòu)砍掉40個，并分別將這些機構(gòu)承擔(dān)的職能落實到有關(guān)部門去承擔(dān)。

但是，時隔不久，麻煩來了。首先碰到的是退伍軍人和軍隊離休、退休干部要從部隊轉(zhuǎn)到地方，安置任務(wù)特別(tèbié)繁重。以前遇到這種情況，一般都是以縣政府的一位領(lǐng)導(dǎo)為首的領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)。共五十九頁這次非常設(shè)機構(gòu)被撤銷，這項工作交由縣民政局和勞動人事局負責(zé)以后，帶來了一系列問題，而且這些問題都牽涉到不少縣級部門(bùmén)。比如，離休干部建設(shè)住房所需的基建指標(biāo)和經(jīng)費，分別涉及到計委和財政局；建房所需"三大建材"涉及到物資部門；離休、退休干部轉(zhuǎn)業(yè)按規(guī)定隨遷的家屬、子女的戶口和工作安排涉及到公安部門；隨遷子女的轉(zhuǎn)學(xué)、升學(xué)需要教育部門幫助落實；醫(yī)療保健等又涉及到衛(wèi)生局。如此大量的工作，要通過這么多的環(huán)節(jié)，光靠民政、勞動人事兩個部門實在難以招架，更何況這兩個部門與其他局都屬同一級別。于是，民政局、勞動人事局便要求恢復(fù)縣退伍軍人和軍隊離退休干部安置領(lǐng)導(dǎo)小組。報告送到縣政府，領(lǐng)導(dǎo)只得同意。

共五十九頁緊接而來的是地方病防治領(lǐng)導(dǎo)小組，省里有這么一個機構(gòu)，且每年掌握有一大筆經(jīng)費?？h里的相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)小組一撤銷，上級就發(fā)來通知，聲稱如果沒有這一機構(gòu)，每年給縣的經(jīng)費就停止下?lián)?。這樣一來，縣委、縣政府又不得不考慮該機構(gòu)的命運，經(jīng)醞釀再三，還是決定恢復(fù)縣地方病防治領(lǐng)導(dǎo)小組。

恢復(fù)非常設(shè)機構(gòu)的口子一開，不少單位恢復(fù)臨時機構(gòu)的報告紛至沓來。有的是因為省里有明文規(guī)定、有的是根據(jù)(gēnjù)省里某一次會議精神或領(lǐng)導(dǎo)講話、有的是因為有突出性任務(wù)而提出的。這樣一來非常設(shè)機構(gòu)反而越撤越多，所不同的只是名稱改換了一下，有的只是在某一職能部門掛一塊牌子應(yīng)付上面。

共五十九頁就這樣，A縣在不到三年的時間內(nèi)，縣級機關(guān)的非常設(shè)機構(gòu)又從20個增到55個，增加的非常設(shè)機構(gòu)中7個是恢復(fù)的，28個是新建立的，盡管現(xiàn)在又感到非常設(shè)機構(gòu)越來越多，需要抑制和整頓，但幾經(jīng)研究，覺得還是應(yīng)該尊重現(xiàn)實，以不動為好。尤其是曾經(jīng)辦過此事的同志更是心有余悸(xīnyǒuyújì)，認為與其興師動眾，辛苦一場,還不如節(jié)約一點人力，聽之任之。共五十九頁[案例思考]

在政府機構(gòu)中是否有必要設(shè)置非常設(shè)機構(gòu)？A縣非常設(shè)機構(gòu)為何撤銷而復(fù)增？應(yīng)如何解決非常設(shè)機構(gòu)膨脹(péngzhàng)的問題？共五十九頁

1、政府機構(gòu)中設(shè)置非常設(shè)機構(gòu)是十分必要的，主要用于完成新的臨時性任務(wù)，解決突發(fā)性的事件和協(xié)調(diào)部門與部門之間的關(guān)系。因為：首先，政府工作部門是按照職能需要而設(shè)立的，在這種情況下，當(dāng)政府面臨一些跨部門的事務(wù)時，需要幾個部門共同承擔(dān)，而在部門之間的橫向協(xié)調(diào)上出現(xiàn)矛盾時，往往要設(shè)置非常設(shè)機構(gòu)來協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系；其次，政府工作部門一般根據(jù)行政管理的經(jīng)常性、長期性或可預(yù)見性的基本職能來設(shè)置的，但是行政管理實踐中經(jīng)常會有一些新的、臨時性的任務(wù)或突發(fā)性事務(wù)出現(xiàn)，也使得非常設(shè)機構(gòu)的設(shè)置成為必要。但非常設(shè)機構(gòu)不能任意設(shè)置，也應(yīng)該根據(jù)具體實際來考慮。

2、A縣非常設(shè)機構(gòu)的撤而復(fù)增，從主觀原因來考察，主要是對非常設(shè)機構(gòu)設(shè)置的原則缺乏全面的掌握，一方面撤了不該撤的機構(gòu)，另一方面又保留或新增了不必要的機構(gòu)。

3、為了解非常設(shè)機構(gòu)膨脹的問題，必須遵循(zūnxún)如下原則：

（1）以職能為基礎(chǔ)的原則。非常設(shè)機構(gòu)的設(shè)置要根據(jù)職能需要，必須是對現(xiàn)有機構(gòu)的補充。

（2）機動性、靈活性原則。一旦任務(wù)完成，機構(gòu)即行撤銷。（3）程序化、法制化原則。共五十九頁案例二：深圳受命特別試驗“行政(xíngzhèng)三分”再造政府2002年11月底，中共十六大閉幕后幾天。深圳市召開了一個很小范圍的討論會，議題是十六大報告中的一句話：“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進政府機構(gòu)改革。”這句話出自十六大報告中“政治建設(shè)和政治體制改革”部分，一共34個字，不注意(zhùyì)讀一晃就過去了。一位與會的官員后來指出，“但可能很少有人知道，這34個字，將指導(dǎo)一場震動深圳的改革”。用“震動深圳”可能還不足以形容這場改革的分量。教育部公共管理教學(xué)指導(dǎo)委員會委員、深圳大學(xué)的馬敬仁教授透露，“深圳是中央編制辦選定的試點，即將推出的深化公共行政管理體制試點改革方案，事實上將拉開新一輪行政改革和政府管理創(chuàng)新的序幕”。這場改革的基本思路是“行政三分制”，在深圳已秘密醞釀一年多。共五十九頁政府職能一分為三

據(jù)了解，行政三分制的主要內(nèi)容，是將行政管理職能分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三部分，在相對分離的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)(shíxiàn)三者的相輔相成、相互制約、相互協(xié)調(diào)。馬敬仁教授認為，這是二戰(zhàn)后各國對“大政府”進行改革過程中形成的一種普適性管理模式，已為大多數(shù)發(fā)達國家所采用。其實，“行政三分制”這個詞是馬敬仁的概括，他顯然對此十分滿意。之前曾有媒體稱為“三權(quán)分離”，他認為不夠準(zhǔn)確，“容易被誤為三權(quán)分立，而且不能體現(xiàn)十六大報告中的‘協(xié)調(diào)’二字的確切內(nèi)涵”。馬敬仁是深圳改革試點方案的起草人之一，他和深圳市委黨校的卞蘇徽教授作為專家，參與設(shè)計方案的框架體系和整體思路，而深圳市人事局的兩位官員則負責(zé)方案的執(zhí)筆細化。在他們的身后，是深圳市市長于幼軍掛帥的領(lǐng)導(dǎo)小組，成員來自市政府辦公廳、人事局、體改辦、法制局等諸多部門。在深圳市背后，中央編制辦等部門直接監(jiān)控整個試點工作的進展。共五十九頁自1982年以來，中國進行了多次機構(gòu)改革。深圳市法制局的一位官員認為，“與前幾次相比，深圳即將推出的‘行政三分制’，將從政府管理結(jié)構(gòu)、功能、運行機制等方面進行重新設(shè)計，因此具有‘革命’意義”。一位參與者則透露，方案主要借鑒香港特區(qū)和英聯(lián)邦國家行政改革的經(jīng)驗。但在運作機制上，會引入美國、北歐等國家的一些(yīxiē)經(jīng)驗，例如對公務(wù)員的績效管理。據(jù)綜合多渠道消息獲知，深圳推出的“行政三分制”，傾向性比較高的方案，是在事務(wù)分析、職能分析的基礎(chǔ)上，以大行業(yè)、大系統(tǒng)的方式設(shè)立決策部門，并就每個決策部門關(guān)聯(lián)的業(yè)務(wù)設(shè)若干個執(zhí)行局，決策權(quán)在決策局，執(zhí)行權(quán)、審批權(quán)在執(zhí)行局；決策局只管決策，而執(zhí)行局則是單一的執(zhí)行。與此相配套，是建立三至五個公共行政管理系統(tǒng)平臺，作為所有政府部門共享的內(nèi)務(wù)管理和服務(wù)系統(tǒng)，其職責(zé)是為所有政府機構(gòu)提供有效的管理和服務(wù)，如公共財政、綜合法制、公共人力資源、公共信息等。至于監(jiān)督那一部分，深圳市監(jiān)察局的一位負責(zé)人表示，‘‘深圳是全國惟一單獨設(shè)立監(jiān)察局的城市”，“監(jiān)督功能可以很方便地轉(zhuǎn)化，關(guān)鍵是授予多大權(quán)力的問題”。共五十九頁決策、執(zhí)行、監(jiān)督三分框架建立后，應(yīng)運而生的還有一大批法定組織。馬敬仁指出，“比如立法規(guī)定，每個決策局將設(shè)服務(wù)于局長和制約局長權(quán)力的兩類咨詢機構(gòu)，其組織形式可以是委員會、中心、審議會等，其成員將包括專家、市民和相關(guān)領(lǐng)域的資深退休干部”。為了配合“行政三分制”的推行，深圳將大力健全社區(qū)服務(wù)系統(tǒng)(xìtǒng)，培育中介組織和其他社會公共組織。深圳市委黨校卞蘇徽教授認為，深圳的改革，事實上就是致力于建設(shè)“現(xiàn)代公共型政府”，在這一管理體系下，政府職能將重新定位，主要表現(xiàn)在從全能型轉(zhuǎn)為有限型，從權(quán)威行政轉(zhuǎn)向服務(wù)行政，從人治行政轉(zhuǎn)向依法行政，從“部門性”轉(zhuǎn)向“公共性”。從集權(quán)到分權(quán)共五十九頁深圳市委黨校副教授李榮華認為，中國政府機構(gòu)沿襲的是前蘇聯(lián)的權(quán)力集中模式，在這種模式下，政府部門融決策、執(zhí)行、監(jiān)督為一體，自定規(guī)則、自己執(zhí)行、自我監(jiān)督，事實上形成“權(quán)力壟斷”，往往造成“弱政府、強部門”的格局。比如，深圳市出租車運價全國最貴，便是這一弊端下的產(chǎn)物。據(jù)有關(guān)資料記載，深圳現(xiàn)行出租車運價是1994年、1996年制定的標(biāo)準(zhǔn)，市政府早就提出2002年降價，但到現(xiàn)在仍無動靜。深圳市政府辦公廳一位處長認為，“降價需要相關(guān)部門減免收費，涉及具體利益，反彈就很大”。分權(quán)可以削弱“強部門”，但要根除部門利益，就有賴于公共財政體制的建立，李榮華說，“這是建立公共型政府的前提”。他認為，從制度上讓權(quán)力與利益脫鉤，部門沒有了“小金庫”動力，才會從“部門性”回到“公共性”。中國的政治與行政文化一向諱言分權(quán)，在馬敬仁教授眼里，此次改革因此更具有符號意義。決策、執(zhí)行、監(jiān)督分開之后，“事實上改變了權(quán)力運作的傳統(tǒng)規(guī)則”，“以權(quán)力來制約權(quán)力”，才可能最大程度地維護公眾利益，實現(xiàn)公共目標(biāo)。馬敬仁指出，從邏輯上講，一個領(lǐng)域的事務(wù)有三個局長盯著，出錯概率自然小多了，即使一時難以杜絕腐敗(fǔbài)或官僚主義，也會大大增加其難度和代價。共五十九頁讓決策“慢下來”“拍腦袋決策”，是傳統(tǒng)行政體制的另一個痼疾。深圳市法制局一位處長這樣描述(miáoshù)部門決策：往往是派幾個人作調(diào)研，然后在酒店中租個房，住上幾天拿出方案，再送領(lǐng)導(dǎo)辦公會討論決定。他認為，這種重執(zhí)行輕決策的做法，往往帶來巨大的社會成本付出。馬敬仁認為，“決策短平快，根本原因是政府里沒有專門的決策機構(gòu)，在中國當(dāng)市長風(fēng)險太大了，因為體制要求你是‘萬能首長’，事事能拍板，而且不能出錯”。在香港考察時，一個細節(jié)給考察團留下了深刻印象：公交車漲價1毛多錢，提交決策的論證方案足足100多頁。決策的過程拖得很長，但執(zhí)行起來卻很順暢，因為方方面面的可能性都已考慮。這一慢一快，與內(nèi)地的慣常做法形成鮮明對比。馬敬仁認為，建立“行政三分制”的政府管理體制后，決策應(yīng)該“慢下來”，通過聽證、議政、民意調(diào)查、專家咨詢、市民參與等行政參與新方式，廣泛吸納民意和民智，在充分論證的基礎(chǔ)上，形成多個決策方案，供決策者抉擇，可以減少決策失誤，大大提高決策質(zhì)量和決策水平。

共五十九頁由此，在每個決策中，局長和他的咨詢班子都將成為市長的得力助手。簡言之，行政三分制下的決策體系，事實上是一個開放式的公共權(quán)力運作過程，每一步都是集體決策、策，并在這一過程中形成有效的責(zé)任機制和監(jiān)督機制。破除阻礙的過程和以往的其他改革(gǎigé)一樣，本次改革(gǎigé)同樣必然涉及利益的重大調(diào)整，如何突破改革(gǎigé)阻礙，以達成妥協(xié)和共識便顯得極為重要。據(jù)了解，深圳是2001年11月被確定為試點的，當(dāng)時中編辦的意圖是年底出方案，2002年一季度開始實施，三季度總結(jié)經(jīng)驗。但是，一位官員毫不掩飾地說，“時間太緊了”。隨后，深圳組織的考察團馬不停蹄地到中國香港、新加坡、英國去考察，“每個地方最長都只呆了一個星期”。而按照深圳市領(lǐng)導(dǎo)的要求，是希望他們盡可能多呆些時間，了解充分一點。但這個時間表隨即作廢，實施時間從3月延到6月，然后推到9月，再推到12月。據(jù)深圳市人事局行政編制辦孫福金處長的說法，一拖再拖的原因是，雖然大的框架確定了，但在具體的政府部門設(shè)置上面臨強大的阻力。市政府一位官員指出，“阻力來自