第三講行政倫理

行政管理學(xué)PublicAdministration第講行政倫理內(nèi)容提要：第一節(jié)行政倫理概述第二節(jié)中國行政倫理傳統(tǒng)第三節(jié)西方行政倫理興起背景與發(fā)展態(tài)勢第四節(jié)行政倫理的功能和內(nèi)容第五節(jié)行政倫理的基本問題：責(zé)任和履行第六節(jié)當(dāng)代中國行政倫理：規(guī)范建構(gòu)和行為約束第一節(jié)行政倫理概述倫理學(xué)（ethics）

：關(guān)于道德的科學(xué)，又稱道德學(xué)、道德哲學(xué)。在西方，倫理學(xué)一詞源出希臘文ethos，意為風(fēng)俗、習(xí)慣、性格等。古希臘哲學(xué)家亞里士多德最先賦予其倫理和德行的含義，所著《尼各馬可倫理學(xué)》一書為西方最早的倫理學(xué)專著。在中國古代沒有使用倫理學(xué)一詞，19世紀(jì)后才廣泛使用。

第一節(jié)行政倫理概述倫理學(xué)以道德現(xiàn)象為研究對象，不僅包括道德意識(shí)現(xiàn)象（如個(gè)人的道德情感等），而且包括道德活動(dòng)現(xiàn)象（如道德行為等）以及道德規(guī)范現(xiàn)象等。倫理學(xué)將道德現(xiàn)象從人類活動(dòng)中區(qū)分開來，探討道德的本質(zhì)、起源和發(fā)展，道德水平同物質(zhì)生活水平之間的關(guān)系，道德的最高原則和道德評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，道德規(guī)范體系，道德的教育和修養(yǎng)，人生的意義、人的價(jià)值和生活態(tài)度等問題。

第一節(jié)行政倫理概述倫理：倫理有兩重含義,一是指人們之間的一種社會(huì)關(guān)系，二是指人們的行為應(yīng)遵循的規(guī)范。第一節(jié)行政倫理概述倫理學(xué)的西方歷史十分悠久，其源頭可以在最古老的史詩與神話中考究。是對人類道德生活進(jìn)行系統(tǒng)思考和研究的學(xué)科。它試圖從理論層面建構(gòu)一種指導(dǎo)行為的法則體系，即“我們應(yīng)該怎樣處理此類處境”，“我們?yōu)槭裁?依據(jù)什么這樣處理”。倫理學(xué)是哲學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科，也稱為道德哲學(xué)或道德學(xué)。第一節(jié)行政倫理概述【自然科學(xué)中的倫理問題】

環(huán)境保護(hù)

污染核能

及核污染可持續(xù)發(fā)展動(dòng)物福利安樂死干細(xì)胞

克隆

轉(zhuǎn)基因生物武器中國古代倫理之涵義倫，《說文》：“倫，輩也。從人，侖聲。一曰：道也?！崩?，《說文》：“治玉也?！?/p>

《禮記·樂記》：“樂者，通倫理者也?！?/p>

“倫理”就是人與人相處的有序與和諧。

人是倫理之存在者

人生來就在人倫關(guān)系中。

中國古代的“五倫”：父子、兄弟、君臣、朋友、夫婦——孝、悌、忠、信、別

孟子曰：“父子有親，君臣有義，夫婦有別，長幼有序，朋友有信?！保ā睹献印る墓戮渖稀罚┬姓惱恚宏P(guān)于調(diào)整國家公務(wù)員與社會(huì)、行政機(jī)構(gòu)之間、國家公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部成員之間，以及行政機(jī)構(gòu)之間相互關(guān)系的行政行為規(guī)范的總和。政治倫理行政組織倫理和行政人員倫理主觀倫理意識(shí)、習(xí)俗化的倫理規(guī)則和制度化倫理法則。第二節(jié)中國行政倫理傳統(tǒng)中國倫理傳統(tǒng)之特征：以自然人情作為倫理法則的出發(fā)點(diǎn)1.重人情，“以孝治天下”。

孟子在答桃應(yīng)“舜為天子，皋陶為士，瞽瞍殺人，則如之何”之問時(shí)，答曰：“舜視棄天下，猶棄敝屣也。竊負(fù)而逃，遵海濱而處，終身欣然，樂而忘天下?！保ā妒酚洝罚┓治觯焊尢請?zhí)法，合君臣之義，合禮；舜棄天下，竊負(fù)而逃，合父子之義，亦合禮；皋陶與舜之身份不同，故其義各不同，且舜盡管既是子又是天子，但一為父子之情，一為國法，前者重。

葉公語孔子曰：“吾黨有直躬者，其父攘羊，而子證之?！笨鬃釉唬骸拔狳h之直者異于是：父為子隱，子為父隱，直在其中矣?！保ā墩撜Z·子路》）有子曰：“君子務(wù)本，本立而道生。孝弟也者，其為仁之本與？”（《論語·學(xué)而〉）２．“正名”原則：君君，臣臣，父父，子子

定公問：“君使臣，臣事君，如之何？”孔子對曰：“君使臣以禮，臣事君以忠?！薄墩撜Z·八佾》：齊景公問政于孔子?？鬃訉υ唬骸熬?，臣臣，父父，子子?！保ā墩撜Z·顏淵》）“為臣必臣，為君必君。”（《國語·周語中》）“君不君則臣不臣，父不父則子不子?！保ā豆茏印ば蝿荨罚常H賢愛民

樊遲問“仁”。子曰：“愛人?！眴枴爸?。子曰：“知人?！狈t未達(dá)。子曰：“舉直錯(cuò)諸枉，能使枉者直。”樊遲退，見子夏曰：“鄉(xiāng)也吾見于夫子而問‘知’，子曰：‘舉直錯(cuò)諸枉，能使枉者直。’何謂也？”子夏曰：“富哉言乎！舜有天下，選于眾，舉皋陶，不仁者遠(yuǎn)矣；湯有天下，選于眾，舉伊尹，不仁者遠(yuǎn)矣?！保ā墩撜Z·顏淵》）子曰：“道千乘之國，敬事而信，節(jié)用而愛人，使民以時(shí)?！保ā墩撜Z·學(xué)而》）譯文樊遲問什么是仁?？鬃诱f：“愛人?！狈t問什么是智，孔子說：“了解人?！狈t還不明白?？鬃诱f：“選拔正直的人，罷黜邪惡的人，這樣就能使邪者歸正。”樊遲退出來，見到子夏說：“剛才我見到老師，問他什么是智，他說‘選拔正直的人，罷黜邪惡的人，這樣就能使邪者歸正。這是什么意思？”子夏說：“這話說得多么深刻呀！舜有天下，在眾人中逃選人才，把皋陶選拔出來，不仁的人就被疏遠(yuǎn)了。湯有了天下，在眾人中挑選人才，把伊尹選拔出來，不仁的人就被疏遠(yuǎn)了?！?/p>

治理擁有千輛兵車的諸侯國，就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅認(rèn)真、恭恭敬敬的對待自己所從事的工作；講求信用，而不欺愚百姓；節(jié)省開支，不奢侈浪費(fèi)；正確的使用官吏，役使老百姓應(yīng)該在農(nóng)閑時(shí)間。

哀公問“政”。子曰：“文武之政，布在方策。其人存，則其政舉；其人亡，則其政息。（《禮記·中庸》）4.重德禮，輕政刑子曰：“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格。”（《論語·為政》）子曰：“聽訟，吾猶人也。必也使無訟乎？”（《論語·顏淵》）第三節(jié)西方行政倫理興起背景與發(fā)展態(tài)勢1、行政學(xué)誕生之后至行政倫理學(xué)誕生（從19世紀(jì)末至20世紀(jì)70年代）

伍德羅·威爾遜（W.Wilson）于1887年6月在《政治科學(xué)季刊》第2期上發(fā)表“行政學(xué)研究”一文，標(biāo)志著公共行政學(xué)的誕生。

他在該文中提出了著名的“政治行政二元論”。認(rèn)為，政治和行政是兩回事，政治就是制定政策，行政則是執(zhí)行政策。

美國政治學(xué)家古德諾（F.Goodnow）在出版于1900年的《政治與行政》一書中也明確區(qū)分政治與行政：“在一切政治制度中，只有兩種基本的功能，即國家意志的表現(xiàn)和國家意志的執(zhí)行，前者謂之政治，后者謂之行政?！表f伯提出的科層制結(jié)構(gòu)理論系統(tǒng)證明了行政是個(gè)專門化的系統(tǒng)領(lǐng)域；決策和行政被進(jìn)一步分離，“非人性化”是官僚組織的特殊德性，組織中的每個(gè)人被視為機(jī)器中的零部件，沒有任何自主控制權(quán)可言。圍繞行政管理的效率目標(biāo)，科學(xué)化、技術(shù)化的工具理性的追求被推向極端，而倫理的、道德的價(jià)值因素在公共行政中的作用遭到忽視。政治-行政二分的理論框架開始動(dòng)搖伊頓（D.Eaton）在《英國文官制度：帶有弊端的歷史及其改革以及對美國政治的影響》一文中認(rèn)為：道德感和民族精神以及正義和自由是行政倫理的重要原則。

20世紀(jì)30年代，高斯（J.M.Gaus）、迪莫克（M.B.Dimock）等人開始關(guān)注自由裁量權(quán)問題。他們合著的《行政學(xué)前沿》，是行政倫理學(xué)研究較為系統(tǒng)的著作。

2、行政倫理學(xué)誕生以來（20世紀(jì)70年代后）行政倫理學(xué)的產(chǎn)生原因（1）社會(huì)根源六十年代的反文化運(yùn)動(dòng)、反戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)、爭取種族平等運(yùn)動(dòng)，表明西方社會(huì)存在著倫理危機(jī)，政治與行政必須正視倫理問題。12/22/202421（2）實(shí)踐根源

20世紀(jì)70年代美國的“水門事件”。美國國家公共行政學(xué)會(huì)專門小組在關(guān)于水門事件的研究報(bào)告中提出了幾項(xiàng)建議：改進(jìn)和制定有關(guān)公共服務(wù)倫理方面的法規(guī)和指導(dǎo)原則；把行政倫理法規(guī)納入一切新官員和新雇員的就職宣誓中；準(zhǔn)備提拔的官員要參加行政倫理培訓(xùn)班；設(shè)立聯(lián)邦政府倫理委員會(huì)，對全體政府雇員頒發(fā)統(tǒng)一的倫理指導(dǎo)準(zhǔn)則；配備專門調(diào)查政府內(nèi)部腐敗問題的官員；對那些輸送大量公共官員的行政學(xué)院和專業(yè)學(xué)校，應(yīng)該把更多的注意力集中在行政倫理即公共服務(wù)的道德方面。（3）理論根源政治與行政無法截然二分，政策執(zhí)行亦是政策制訂執(zhí)行者不僅要遵循行政自身的倫理，而且還應(yīng)遵循人的普遍倫理只有不僅把執(zhí)行當(dāng)作工具，同時(shí)也當(dāng)作有知、情、意的人，才能充分發(fā)揮執(zhí)行者的才能

20世紀(jì)60年代末，美國誕生“新公共行政運(yùn)動(dòng)”，美國哲學(xué)家羅爾斯（J.Rawls）在《正義論》中所倡導(dǎo)的“正義”觀念，成為這一運(yùn)動(dòng)的核心倫理學(xué)概念。該運(yùn)動(dòng)的代表人物喬治·弗雷德里克（H.G.Frederickson）1980年出版《新公共行政學(xué)》為行政倫理學(xué)奠定了學(xué)科基礎(chǔ)

公共行政實(shí)踐對行政倫理研究的推動(dòng)從控制導(dǎo)向轉(zhuǎn)化為服務(wù)導(dǎo)向從效率導(dǎo)向轉(zhuǎn)化公正導(dǎo)向在工具研究中引入價(jià)值視角確立合作和信任的新型整合機(jī)制在治理變革上謀求德治與法治的結(jié)合第四節(jié)行政倫理的功能和內(nèi)容行政倫理的功能：中介功能規(guī)范與約束功能教育與塑造功能保證與激勵(lì)功能國家認(rèn)同和民心凝聚功能行政倫理的內(nèi)容組織倫理：程序公正的基本準(zhǔn)則民主責(zé)任的倫理導(dǎo)向行政組織信任（政府的公信力建設(shè)）行政倫理的內(nèi)容人員倫理：去除官本位，為民服務(wù)公權(quán)公用，秉公行政勤勉盡職，提高行政效率，避免人浮于事清正廉潔模范遵紀(jì)守法，恪守職業(yè)道德第五節(jié)行政倫理的基本問題：責(zé)任及其履行不管是組織倫理還是人員倫理，都始終圍繞著一個(gè)核心問題，即“如何維持公共組織中的負(fù)責(zé)任行為”?！柏?zé)任”是行政倫理的關(guān)鍵性原則之一?？陀^責(zé)任主觀責(zé)任客觀責(zé)任客觀責(zé)任的具體形式是與職責(zé)相關(guān)且應(yīng)盡的義務(wù)。包括三個(gè)層次：（1）對上級負(fù)責(zé)；（2）對法律、公共政策負(fù)責(zé)；（3）對公民負(fù)責(zé)，可解釋的主觀責(zé)任主觀責(zé)任是根植于公務(wù)員自己對忠誠、良知、認(rèn)同而產(chǎn)生的倫理信念。三個(gè)層次：（1）意識(shí)形態(tài)層次；（2）價(jià)值觀層次；（3）心理層次。外部控制與內(nèi)部控制與行政責(zé)任的兩種類型相對應(yīng)的是實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的兩種方式：外部控制與內(nèi)部控制。源于芬納和弗里德里奇之爭芬納：外部制約，實(shí)現(xiàn)客觀責(zé)任弗里德里奇：內(nèi)在制約，注重主觀責(zé)任感外部控制途徑：制度化倫理外部控制是探討行政倫理原則、精神和規(guī)范如何轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的行政制度形式的問題，實(shí)質(zhì)是行政倫理規(guī)范的文獻(xiàn)化、法律化、和常規(guī)化過程。兩種形式：法律（倫理立法）和道德規(guī)范優(yōu)點(diǎn)：剛性標(biāo)準(zhǔn)，有據(jù)可查，便于追究責(zé)任；明確了道德底線缺點(diǎn)：只能解決一般問題，不能解決特殊問題；倫理立法是對理性性道德責(zé)任的放棄；監(jiān)督成本高。內(nèi)部控制途徑：制度倫理化制度倫理化：在強(qiáng)調(diào)法治基礎(chǔ)作用的同時(shí)，重視倫理道德的作用，加強(qiáng)對公務(wù)員的道德教育、約束、考核，使得公共行政人員具備勇氣、尊重人類價(jià)值和正直等重要品質(zhì)，使得人們的內(nèi)在秩序力量開始發(fā)揮積極作用，產(chǎn)生強(qiáng)烈的道德自覺感和行為自控力。優(yōu)點(diǎn)：上限倫理，在法律存在和缺位的情況下都能發(fā)揮作用；使法律制度的不充分性和不適宜性得到補(bǔ)充和糾正。缺點(diǎn)：多元價(jià)值觀，存在沖突的可能性，不能保證行政人員不會(huì)以滿足自我利益的方式行事。第六節(jié)當(dāng)代中國行政倫理：規(guī)范建構(gòu)與行為約束一、組織倫理角度二、制度設(shè)計(jì)與公共政策角度三、個(gè)人倫理角度服務(wù)型政府公共行政的根本的和唯一的目標(biāo)立于社會(huì)公共利益。政府不應(yīng)當(dāng)有單獨(dú)的利益，而應(yīng)以追求社會(huì)公共利益為唯一目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。保障人民群眾的身心健康和生命財(cái)產(chǎn)安全，是服務(wù)型政府的基本職責(zé)。有限責(zé)任政府

我國政府目前的核心職能：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)為政府的核心職能。將部分職能適時(shí)適度地交給社會(huì)，即一部分外移給公有事業(yè)法人、中介組織、社會(huì)團(tuán)體等公益性組織或自治組織，充分利用社會(huì)力量管理社會(huì)、服務(wù)社會(huì)。法治型政府

公共行政權(quán)力來源于人民，政府在行使公共行政權(quán)力的過程中，不能越權(quán)、不能缺位，必須依法行政，對管理行為自然約束，公正廉潔，接受監(jiān)督。廉價(jià)效能型政府

公共行政要求政府珍惜民力。公共行政依靠公共稅收支撐，必須核算行政成本，講究行政投入、行政產(chǎn)出、行政績效。廉價(jià)效能需要科學(xué)決策，科學(xué)決策才能避免浪費(fèi)。新修訂的《國務(wù)院工作規(guī)則》，突出強(qiáng)調(diào)了實(shí)行科學(xué)民主決策、堅(jiān)持依法行政、加強(qiáng)民主監(jiān)督問題，充分發(fā)揚(yáng)民主，廣開言路，廣納善策，集思廣益，避免決策失誤，增強(qiáng)決策科學(xué)性，形成廣泛共識(shí)，使正確的決策能夠順利得到貫徹執(zhí)行。

制度設(shè)計(jì)與公共政策的倫理原則制度設(shè)計(jì)與公共政策的制定，其總的倫理原則應(yīng)當(dāng)是：人類的可持續(xù)發(fā)展。人類可持續(xù)發(fā)展是以人的全面發(fā)展為目標(biāo)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。1990年聯(lián)合國《人類發(fā)展報(bào)告》對發(fā)展的中心的界定1990年，聯(lián)合國《人類發(fā)展報(bào)告》引入了“人類發(fā)展”概念。發(fā)展不只是一個(gè)純粹的經(jīng)濟(jì)概念，它把人——人的需求、人的抱負(fù)、人的能力——放在發(fā)展的中心位置。我國制度設(shè)計(jì)與公共政策的倫理原則：

以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以人的全面發(fā)展為目標(biāo)，推進(jìn)中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)、政治、文化的全面發(fā)展。制度與公共政策目標(biāo)的原則。

⑴效率原則：經(jīng)濟(jì)為好社會(huì)之本。發(fā)展經(jīng)濟(jì)，是消除人類貧困的唯一手段。因此，社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)要設(shè)計(jì)成產(chǎn)生高效率的，盡可能創(chuàng)造最大的財(cái)富總額。公共政策的制定要考慮到擴(kuò)大人們的生活方式選擇，保護(hù)人們的創(chuàng)造性并使其得到多樣性的發(fā)展和實(shí)現(xiàn)。

n材料一：某年7月4日《三湘都市報(bào)》報(bào)道，鼠災(zāi)危害湘江防洪大堤，但是當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門因“目前沒有防老鼠經(jīng)費(fèi)，尚需打報(bào)告審批”，使問題議而不決，此事引起市民的強(qiáng)烈反響。市民感嘆，一些部門太官僚了；更有讀者提出，鼠患當(dāng)前，再拖不得了，大家是否考慮捐款以籌集資金滅鼠。當(dāng)時(shí)正值汛期，抗洪已經(jīng)成為公眾尤其是防洪一線民眾最關(guān)心的問題，這時(shí)候，任何一絲懈怠都可能造成無法挽回的重大損失。而當(dāng)鼠災(zāi)危害湘江防洪大堤時(shí)，有關(guān)部門卻在“防鼠經(jīng)費(fèi)”這個(gè)問題上卡殼了，他們正在“研究”，正在“打報(bào)告”，一切都按照慣常的程序按部就班，而老百姓憂心忡忡，甚至提議自己籌款，籌集資金滅鼠。n材料二：據(jù)報(bào)道，2000年某市基本建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，從前期工作的第一個(gè)環(huán)節(jié)到土地招標(biāo)投標(biāo)，到最后一個(gè)環(huán)節(jié)房屋的銷售，共涉及審批部門28個(gè)，經(jīng)過50個(gè)環(huán)節(jié)，如果各部門都開綠燈，前期工作的審批時(shí)間最少也需要10個(gè)月的時(shí)間。n材料三：新華社報(bào)道，某港商要在安徽投資興辦一家企業(yè)，結(jié)果跑了半年，項(xiàng)目書上蓋了上百個(gè)大紅公章，還被告知公章只蓋了一半，這位港商無奈的搖搖頭，只得放棄。

⑵公正原則：它要求政府制定的公共政策和行政人員的行政行為平等地對待一切社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)成員。公正的理論探索：

①羅爾斯自由主義的公平理論：羅爾斯自由主義的公正理論，是想在自由和平等這兩方面都做到公正，他認(rèn)為，公正問題的起因是對社會(huì)合作的利益有不可調(diào)和的各種要求——分歧，解決利益沖突的辦法，就要用適當(dāng)?shù)姆绞桨逊制甾D(zhuǎn)化為協(xié)議，以解決問題。凡是人都能達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)就是公正的。

羅爾斯《正義論》中原初狀態(tài)的理念

當(dāng)一個(gè)人不知道自己在社會(huì)中的地位，不知道自己屬于哪個(gè)階層，不知道自己的天賦和才能，甚至不知道自己喜歡什么追求什么的時(shí)候，他的決策就是毫無偏見的。當(dāng)所有的人都在這樣一重“無知之幕”背后作決策時(shí)，他們所一致公認(rèn)的社會(huì)契約，就是正義的。這樣一種人人都無知，因而人人都無偏見的狀態(tài)，羅爾斯管它叫“原初境況”（無知之幕）亞當(dāng)·斯密的倫理觀

亞當(dāng)·斯密認(rèn)為市場是從自愛到普遍富裕的中介。市場增進(jìn)了合作的行為模式的發(fā)展，它使得人更為自治，更易于使他非社會(huì)的情感（漠然、不合群、自私）服從別人的需要，它使得人的行為方面更“可尊敬”了。

③真正的公正的實(shí)現(xiàn)途徑

真正的公正，要通過社會(huì)公正與共同富裕來實(shí)現(xiàn)。

我國政府1998年10月簽署了《公民權(quán)力與政治權(quán)力國際公約》的承諾：承諾中國公民理應(yīng)享有和世界上其他國家公民同等的政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)權(quán)力。改革開放以來我國的利益分化

改革開放以來，我國實(shí)際上已分化出不同的利益群體、利益產(chǎn)業(yè)和利益地區(qū)。

⑶人本原則。制度的設(shè)計(jì)和各種公共政策的制定，其根本目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的最終目的是為人類造福。我國政府以人為本的改革決策的初步體現(xiàn)

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以人為本

服務(wù)理念：《婚姻登記條例》取代原來的《婚姻登記管理?xiàng)l例》所體現(xiàn)的服務(wù)理念。“管理”二字的隱退，說明了結(jié)婚是個(gè)人的事，婚姻登記機(jī)關(guān)一切工作以服務(wù)為主。⑷關(guān)愛原則。社會(huì)和法律的正義可以通過關(guān)愛而得到解釋。

案例B市政重建局開始涉入對B市的一個(gè)古老的社區(qū)的一項(xiàng)重建工程。有些房子需要重新修繕，有些房子應(yīng)該撤毀。這個(gè)古老的社區(qū)住著一個(gè)85歲的老夫人，這位老夫人姓趙，在此社區(qū)已經(jīng)住了30年了，丈夫已經(jīng)過世，沒有子女，收入及其微薄?！八姆课菀呀?jīng)相當(dāng)破敗了”應(yīng)該撤毀。按照慣例，老年人的房子無法享受房屋重修貸款，她將被安置到政府修建的老人公寓去，一直變到老態(tài)龍鐘直到死亡。有人認(rèn)為“政府沒有權(quán)力象處理垃圾一樣對待這些辛苦工作了一輩子的老人”