政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制政策問答（一至四）

政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制政策問答（一至四）為了便于社會(huì)各界準(zhǔn)確理解《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》），規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目，清華大學(xué)投融資政策研究中心開設(shè)了政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制政策問答專欄，針對(duì)各方關(guān)注度較高的共性問題，邀請(qǐng)權(quán)威人士予以解答。一

1、《指導(dǎo)意見》出臺(tái)的背景是什么？2014年以來，政府和社會(huì)資本合作（PPP）的實(shí)施一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動(dòng)有效投資的作用，但在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。今年2月以來，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委分別布置各地暫停政府和社會(huì)資本合作（PPP）推進(jìn)工作，抓緊開展清理核查和項(xiàng)目整改。6月初，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志組織召開專題會(huì)議，明確了工作思路和工作分工。按照國(guó)務(wù)院確定的工作分工，國(guó)家發(fā)展改革委牽頭制訂了《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》，會(huì)同財(cái)政部聯(lián)合上報(bào)國(guó)務(wù)院同意后以國(guó)務(wù)院辦公廳名義轉(zhuǎn)發(fā)各地方、各部門貫徹實(shí)施。規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制，旨在暢通民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的渠道，拓寬民間投資空間；充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)水平；遏制新增地方政府隱性債務(wù)，確保規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

2、《指導(dǎo)意見》的定位是什么？《指導(dǎo)意見》出臺(tái)后，此前與《指導(dǎo)意見》不一致的PPP相關(guān)文件是否仍然有效？《指導(dǎo)意見》是按照國(guó)務(wù)院確定的工作分工，報(bào)國(guó)務(wù)院同意后印發(fā)實(shí)施的，是規(guī)范2023年2月份以后政府和社會(huì)資本合作工作的綱領(lǐng)性文件。《指導(dǎo)意見》明確，“2023年2月政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目清理核查前未完成招標(biāo)采購(gòu)程序的項(xiàng)目，以及后續(xù)新實(shí)施的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，均應(yīng)按照本指導(dǎo)意見規(guī)定的新機(jī)制執(zhí)行”。在此之前的涉及政府和社會(huì)資本合作工作的各類文件，應(yīng)僅適用于2023年2月PPP清理核查前已完成招標(biāo)采購(gòu)程序的項(xiàng)目。近日，財(cái)政部已廢止了此前印發(fā)的部分政府和社會(huì)資本合作文件。需要強(qiáng)調(diào)的是，規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制必須要統(tǒng)一思想、統(tǒng)一認(rèn)知、統(tǒng)一概念、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各有關(guān)方面應(yīng)結(jié)合《指導(dǎo)意見》出臺(tái)背景準(zhǔn)確理解文件精神。只有做到思想統(tǒng)一、行動(dòng)統(tǒng)一，才能形成合力，真正實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展，陽光運(yùn)行。3、PPP新機(jī)制各部門如何分工？《指導(dǎo)意見》對(duì)政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的管理責(zé)任分工作了明確劃分。從中央和地方的職責(zé)劃分看，國(guó)家發(fā)展改革委要牽頭做好特許經(jīng)營(yíng)模式推進(jìn)工作，切實(shí)加強(qiáng)政策指導(dǎo)；地方各級(jí)人民政府要切實(shí)負(fù)起主體責(zé)任，規(guī)范推進(jìn)本級(jí)政府事權(quán)范圍內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。從地方政府內(nèi)部的職責(zé)劃分看，地方各級(jí)人民政府可依法依規(guī)授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等，作為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)特許經(jīng)營(yíng)方案編制、特許經(jīng)營(yíng)者選擇、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議簽訂、項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管、合作期滿移交接收等工作；地方各級(jí)發(fā)展改革部門要發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，嚴(yán)格把關(guān)項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案等有關(guān)內(nèi)容，依法依規(guī)履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案職責(zé)。從財(cái)政部門的職責(zé)看，各級(jí)財(cái)政部門要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理制度，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，加大財(cái)會(huì)監(jiān)督力度，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。

4、如何把握PPP項(xiàng)目新老劃斷的具體標(biāo)準(zhǔn)？應(yīng)以發(fā)放中標(biāo)通知書為準(zhǔn)還是以簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議為準(zhǔn)？以2023年2月政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目清理核查啟動(dòng)時(shí)間點(diǎn)為界限：2023年2月政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目清理核查前已完成招標(biāo)采購(gòu)程序的項(xiàng)目為存量項(xiàng)目；2023年2月政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目清理核查前未完成招標(biāo)采購(gòu)程序的項(xiàng)目，以及后續(xù)新實(shí)施的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，均應(yīng)按照《指導(dǎo)意見》規(guī)定的新機(jī)制執(zhí)行。完成招標(biāo)采購(gòu)程序應(yīng)當(dāng)以實(shí)施機(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營(yíng)者（或社會(huì)資本方）簽署正式合作協(xié)議或特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議為準(zhǔn)。

5、如何理解政府和社會(huì)資本合作（PPP）、特許經(jīng)營(yíng)、BOT等概念之間的關(guān)系？PPP（Public-PrivatePartnership）直譯為公私合作伙伴關(guān)系，是基礎(chǔ)設(shè)施投融資的一種具體操作方式，是倡導(dǎo)公共部門和私人機(jī)構(gòu)以合作伙伴的關(guān)系提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的一種實(shí)踐理念。PPP的相關(guān)內(nèi)容來自于各國(guó)的具體實(shí)踐，并不斷豐富完善；PPP不是一門理論學(xué)科，沒有系統(tǒng)完整的理論體系。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上看，PPP包括兩種主要模式：一是以法國(guó)為代表的基于使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)模式，二是以英國(guó)為代表的基于政府付費(fèi)的私人融資計(jì)劃（PFI）模式；BOT及其各種衍生形式則為PPP的具體實(shí)施方式。按照新機(jī)制要求，所有基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目均須采用基于使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)模式，具體實(shí)施方式主要包括建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交（BOOT）、設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營(yíng)—移交（DBFOT）等。準(zhǔn)確理解和把握PPP、特許經(jīng)營(yíng)、BOT等概念之間的關(guān)系，對(duì)于規(guī)范推進(jìn)實(shí)施PPP新機(jī)制至關(guān)重要。此前，因諸多原因，許多從業(yè)人員未準(zhǔn)確分辨PPP、特許經(jīng)營(yíng)、BOT等概念界限，甚至將這些概念互相交叉、并列，由此造成了不少認(rèn)知上和實(shí)踐中的混亂?！吨笇?dǎo)意見》明確指出，未來政府和社會(huì)資本合作（PPP）將全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式，包括BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等具體實(shí)施方式。今后，務(wù)必把相關(guān)認(rèn)知統(tǒng)一到《指導(dǎo)意見》的精神上來，嚴(yán)格遵照《指導(dǎo)意見》要求規(guī)范開展PPP工作。

6、特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是否均為政府和社會(huì)資本合作？今后是否均應(yīng)按照《指導(dǎo)意見》執(zhí)行？是否可通過“打捆”形式實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)？除商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)以及不涉及產(chǎn)權(quán)移交環(huán)節(jié)的公建民營(yíng)、公辦民營(yíng)等外，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目均屬于政府和社會(huì)資本合作（PPP）范疇，均應(yīng)受到《指導(dǎo)意見》規(guī)范，不存在不受《指導(dǎo)意見》所約束和規(guī)范的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等項(xiàng)目，亦是如此。在實(shí)踐中，應(yīng)認(rèn)真甄別、嚴(yán)格把握采取特許經(jīng)營(yíng)模式的項(xiàng)目類型。例如，不應(yīng)無法律法規(guī)依據(jù)擅自增設(shè)行政許可事項(xiàng)并以此為由向特許經(jīng)營(yíng)者收費(fèi)，增加公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)成本；不應(yīng)將市場(chǎng)化程度很高的純商業(yè)類項(xiàng)目或產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目，或?qū)]有任何收益的純公益性項(xiàng)目，通過各種方式包裝成特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，收取特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)。此外，項(xiàng)目“打捆”實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)這種形式本身并不是問題，關(guān)鍵在于“打捆”的子項(xiàng)目是否均符合《指導(dǎo)意見》精神，是否適合采取特許經(jīng)營(yíng)模式。二

1、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)中，除政府直接投資項(xiàng)目外，是否所有相關(guān)項(xiàng)目必須采用PPP方式？可否由地方政府直接授權(quán)國(guó)有企業(yè)實(shí)施？基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目的投融資模式很多，PPP只是其中之一，并不是除了政府直接投資項(xiàng)目外，都必須通過政府和社會(huì)資本合作進(jìn)行。從國(guó)際情況看，英國(guó)是推動(dòng)PPP力度最大的國(guó)家，但私人投資計(jì)劃（PFI）占英國(guó)整體公共部門投資的比例最高峰時(shí)也只有11%。從國(guó)內(nèi)實(shí)踐看，在沒有大規(guī)模推廣PPP模式前，大量的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都是由地方政府直接授權(quán)地方本級(jí)國(guó)有企業(yè)投資建設(shè)，未來地方政府仍然可以通過這種方式推動(dòng)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。需要說明的是，是否能由地方政府直接授權(quán)本級(jí)國(guó)有企業(yè)投資建設(shè)要依法依規(guī)予以確定。地方政府可以依據(jù)《政府投資條例》或《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》，在審批或核準(zhǔn)項(xiàng)目時(shí)，將符合條件的地方本級(jí)國(guó)有企業(yè)明確為特定項(xiàng)目的項(xiàng)目法人。另外，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，“經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，采用招標(biāo)投標(biāo)方式選擇投資者”，故經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目不宜由地方政府直接確定項(xiàng)目法人，應(yīng)通過招標(biāo)投標(biāo)方式選擇投資者。

2、如何理解“明確收費(fèi)渠道和方式”？《指導(dǎo)意見》明確，要聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式。明確收費(fèi)渠道和方式，是確保實(shí)現(xiàn)“使用者付費(fèi)”的根本保障，必須在特許經(jīng)營(yíng)方案、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中予以體現(xiàn)。明確收費(fèi)渠道和方式，大致可以分為兩種做法：一是在國(guó)家相關(guān)制度法規(guī)、政策文件中有統(tǒng)一規(guī)定，例如高速公路依據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》收費(fèi)；二是針對(duì)特定項(xiàng)目，在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中依法依規(guī)明確收費(fèi)渠道和方式。

3、如何理解“不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任”？這句話對(duì)于堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)十分關(guān)鍵，是規(guī)范實(shí)施PPP新機(jī)制的核心要點(diǎn)之一。全面準(zhǔn)確理解這句話，需要把握三個(gè)關(guān)鍵詞，即“額外”、“未來”、“責(zé)任”。一是關(guān)于“額外”。如果采取PPP模式和不采取PPP模式相比，新增了地方財(cái)政未來支出責(zé)任，即“額外”；如果不論是否采取PPP模式都存在相同的地方財(cái)政未來支出責(zé)任，則不屬于“額外”。二是關(guān)于“未來”。政府在項(xiàng)目建設(shè)期依法依規(guī)給予的投資支持屬于當(dāng)期發(fā)生的政府支出責(zé)任，符合《指導(dǎo)意見》精神，但這種支持不能持續(xù)到項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期。三是關(guān)于“責(zé)任”。責(zé)任指存在發(fā)生的可能性，并不意味一定會(huì)產(chǎn)生未來的實(shí)際支出。例如車流量、水處理量設(shè)置保底安排等，這種帶有承諾形式的“或有”支出就是一種責(zé)任，是不符合要求的。

4、“政府投資支持”具體指的是什么？是否包括中央預(yù)算內(nèi)投資、中央專項(xiàng)建設(shè)基金、地方預(yù)算內(nèi)投資、地方政府專項(xiàng)債券資金、增發(fā)國(guó)債等？有無投資比例限制？《指導(dǎo)意見》中“政府投資支持”中的“政府投資”，泛指各類政府財(cái)政性投資資金。國(guó)家發(fā)展改革委管理的中央預(yù)算內(nèi)投資、近期國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)方面正在推動(dòng)的增發(fā)國(guó)債資金、地方預(yù)算內(nèi)投資，以及一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、地方政府專項(xiàng)債券中用于投資建設(shè)的資金，均屬于《指導(dǎo)意見》明確的“政府投資”。政府給予特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資支持，主要基于兩方面考慮：一是在項(xiàng)目建設(shè)階段給予政府投資支持，可以相應(yīng)提高特許經(jīng)營(yíng)者的投資回報(bào)，增強(qiáng)項(xiàng)目吸引力。二是政府投資在建設(shè)期一次性支出，不會(huì)新增未來地方財(cái)政支出責(zé)任。關(guān)于政府投資支持的額度或比例，不屬于《指導(dǎo)意見》規(guī)范的范圍，應(yīng)由各地根據(jù)相關(guān)政策要求依法依規(guī)、一視同仁予以安排。

5、如政府投資支持采用資本金注入方式，實(shí)施機(jī)構(gòu)等政府方能否作為政府資本金的股權(quán)所有人？能否只持股不分紅？根據(jù)《指導(dǎo)意見》，地方各級(jí)人民政府可依法依規(guī)授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等，作為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。根據(jù)《中央預(yù)算內(nèi)投資資本金注入項(xiàng)目管理辦法》有關(guān)規(guī)定，政府出資人代表原則上應(yīng)為國(guó)有資產(chǎn)管理部門、事業(yè)單位，國(guó)有或國(guó)有控股企業(yè)。因此，如果實(shí)施機(jī)構(gòu)是行業(yè)主管部門，不宜作為政府資本金的股權(quán)所有人；如果實(shí)施機(jī)構(gòu)是事業(yè)單位，則應(yīng)根據(jù)具體情況依法依規(guī)進(jìn)行判定。以資本金注入方式安排的政府投資支持可以只持股不分紅或少分紅，適當(dāng)提升特許經(jīng)營(yíng)者預(yù)期投資收益水平，吸引更多社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

6、如何理解“政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本”？關(guān)于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)政府補(bǔ)貼有關(guān)規(guī)定可以從兩個(gè)方面來理解和把握。一是對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)階段的政府補(bǔ)貼不能額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任。政府對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的補(bǔ)貼應(yīng)是行業(yè)通行的補(bǔ)貼，不可以是僅針對(duì)單個(gè)項(xiàng)目單獨(dú)給予的補(bǔ)貼。二是對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)階段的政府補(bǔ)貼應(yīng)符合“一視同仁”的原則。如某個(gè)行業(yè)或某類項(xiàng)目有統(tǒng)一的政府補(bǔ)貼，這類項(xiàng)目采取特許經(jīng)營(yíng)模式后，仍應(yīng)正常享有補(bǔ)貼，不能因采用特許經(jīng)營(yíng)模式而無法享有行業(yè)統(tǒng)一的政府補(bǔ)貼。需特別說明的是，《指導(dǎo)意見》明確指出，除在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持，以及政府付費(fèi)按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)外，不得通過可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式，使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。三

1、優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與，是否與《招標(biāo)投標(biāo)法》有關(guān)規(guī)定，以及文中“公平選擇特許經(jīng)營(yíng)者”等存在沖突？PPP直譯為“公私合作伙伴關(guān)系”，第二個(gè)P—Private指的就是“私人機(jī)構(gòu)”，在我們國(guó)家主要指民營(yíng)企業(yè)和外商投資企業(yè)。我國(guó)推進(jìn)PPP的初衷，主要是借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域引入民間資本和外商投資，提升運(yùn)營(yíng)效率和管理水平。2014年以來，才出現(xiàn)大量國(guó)有企業(yè)特別是建筑類國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本方參與PPP的現(xiàn)象。PPP新機(jī)制強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持初衷、回歸本源”，就是主要鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)和外商投資企業(yè)參與。不宜將某一個(gè)階段的特殊情況作為衡量和判斷標(biāo)準(zhǔn)?！吨笇?dǎo)意見》在起草過程中充分征求了有關(guān)部門意見，和其他法律法規(guī)不存在沖突。

2、如何界定民營(yíng)企業(yè)？國(guó)有控股上市公司存在流通股，對(duì)流通股部分如何界定是否屬于民營(yíng)企業(yè)？我國(guó)法律并未對(duì)“民營(yíng)企業(yè)”進(jìn)行明確定義。可以通過排除法進(jìn)行認(rèn)定，即除國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)和外商投資企業(yè)外的其他企業(yè)均可考慮認(rèn)定為民營(yíng)企業(yè)。參照上述標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)有控股上市公司不宜認(rèn)定為民營(yíng)企業(yè)。國(guó)有控股企業(yè)的上市公司流通股部分不宜認(rèn)定為屬于民營(yíng)企業(yè)。

3、針對(duì)《清單》中的第二類“民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%”的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，是否必須有民營(yíng)企業(yè)參股35%以上？民間資本參股35%以上的國(guó)有控股企業(yè)是否可以作為特許經(jīng)營(yíng)者參與？《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》（以下簡(jiǎn)稱《清單》）中“民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%”的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，原則上應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)參股不低于35%?！肚鍐巍穼?duì)第二類項(xiàng)目的規(guī)定是針對(duì)民營(yíng)企業(yè)持有項(xiàng)目公司股權(quán)的比例，不應(yīng)穿透計(jì)算國(guó)有控股企業(yè)中的民間資本參股比例。按照上述關(guān)于民營(yíng)企業(yè)認(rèn)定的參考標(biāo)準(zhǔn)，民間資本參股不低于35%的國(guó)有控股企業(yè)仍為國(guó)有控股企業(yè)，不宜單獨(dú)作為特許經(jīng)營(yíng)者實(shí)施清單中第二類項(xiàng)目。

4、《指導(dǎo)意見》列出的重點(diǎn)領(lǐng)域和《清單》中的項(xiàng)目是否必須按照新機(jī)制采取特許經(jīng)營(yíng)模式？能夠不通過政府和社會(huì)資本合作模式投資嗎？重點(diǎn)領(lǐng)域和《清單》中的項(xiàng)目并非必須采取特許經(jīng)營(yíng)模式，也可以采用其他方式進(jìn)行投資建設(shè)。

5、重點(diǎn)領(lǐng)域外有經(jīng)營(yíng)性收益的項(xiàng)目是否也可以納入PPP范圍之內(nèi)？可以。重點(diǎn)領(lǐng)域和《清單》采取的是不完全列舉形式，所列領(lǐng)域以外的有經(jīng)營(yíng)性收益的項(xiàng)目如確有必要采取特許經(jīng)營(yíng)模式，可以納入PPP范圍，但若為新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目，也要參照清單精神，根據(jù)市場(chǎng)化程度和公共屬性強(qiáng)弱情況，積極鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與。

6、哪些項(xiàng)目能夠采取特許經(jīng)營(yíng)？采取特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目需要具備哪些條件？特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目應(yīng)是提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)項(xiàng)目，項(xiàng)目應(yīng)有經(jīng)營(yíng)收益，具備使用者付費(fèi)的條件。哪些項(xiàng)目能夠采取特許經(jīng)營(yíng)，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，制定特許經(jīng)營(yíng)方案，經(jīng)充分論證比選后，決定是否采取特許經(jīng)營(yíng)模式。需要著重強(qiáng)調(diào)的是，在實(shí)踐中，應(yīng)認(rèn)真甄別、嚴(yán)格把握采取特許經(jīng)營(yíng)模式的項(xiàng)目類型。例如，不應(yīng)無法律法規(guī)依據(jù)擅自增設(shè)行政許可事項(xiàng)并以此為由向特許經(jīng)營(yíng)者收費(fèi)，增加公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)成本；不應(yīng)將市場(chǎng)化程度很高的純商業(yè)類項(xiàng)目或產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目，或?qū)]有任何收益的純公益性項(xiàng)目，通過各種方式包裝成特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，收取特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)。

7、對(duì)于《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》中未明確列出的領(lǐng)域，是否無需參照《指導(dǎo)意見》相關(guān)規(guī)定，可由國(guó)有企業(yè)獨(dú)立實(shí)施？無論是否屬于《清單》中明確列出的行業(yè)領(lǐng)域，對(duì)于可能采取特許經(jīng)營(yíng)模式的項(xiàng)目而言，應(yīng)首先論證項(xiàng)目采取特許經(jīng)營(yíng)模式的必要性和可行性。對(duì)于無需采取特許經(jīng)營(yíng)模式的項(xiàng)目，地方政府可以直接授權(quán)地方本級(jí)國(guó)有企業(yè)投資建設(shè)。對(duì)于采取特許經(jīng)營(yíng)模式的項(xiàng)目，屬于《清單》中明確列出的行業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目，應(yīng)按《清單》執(zhí)行；未在《清單》中明確列出的，按照《指導(dǎo)意見》精神，也應(yīng)積極鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與。

8、《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》后續(xù)是否還會(huì)調(diào)整？國(guó)家發(fā)展改革委將及時(shí)收集、整理各方面對(duì)《清單》實(shí)施過程中的意見建議，并結(jié)合投資管理新形勢(shì)新要求，適時(shí)對(duì)《清單》進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，真正做到最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與。

9、《清單》中提到的股權(quán)比例是指項(xiàng)目公司中的股權(quán)比例還是在投標(biāo)聯(lián)合體中的股權(quán)比例？項(xiàng)目公司股權(quán)比例。

10、中央企業(yè)是否可以以控股形式參與公共停車場(chǎng)和園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目？首先應(yīng)充分論證該項(xiàng)目是否需要采取特許經(jīng)營(yíng)模式。如確需采取特許經(jīng)營(yíng)模式，對(duì)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目，公共停車場(chǎng)、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施屬于《清單》明確的第一類“應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股的項(xiàng)目”，應(yīng)按《清單》規(guī)定執(zhí)行；對(duì)盤活存量資產(chǎn)項(xiàng)目，鼓勵(lì)符合條件的國(guó)有企業(yè)通過特許經(jīng)營(yíng)模式規(guī)范參與盤活存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán)。

11、如何認(rèn)定收費(fèi)公路項(xiàng)目投資規(guī)模大、建設(shè)難度高？收費(fèi)公路項(xiàng)目大多屬于地方事權(quán)，是否屬于“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”的收費(fèi)公路項(xiàng)目，應(yīng)由各地方政府結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況進(jìn)行認(rèn)定。地方政府可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際，從投資規(guī)模、建設(shè)難度等角度直接明確標(biāo)準(zhǔn)；也可以在設(shè)定合理招標(biāo)條件的前提下，根據(jù)公開招標(biāo)的結(jié)果進(jìn)行判斷，如有符合條件的民營(yíng)企業(yè)積極參與，則應(yīng)按照最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與的原則進(jìn)行把握。鼓勵(lì)各地積極通過第二種方式進(jìn)行認(rèn)定，這樣更加客觀合理。12、如何理解“外商投資企業(yè)參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目按照外商投資管理有關(guān)要求并參照上述規(guī)定執(zhí)行”？外商投資企業(yè)如何認(rèn)定？港澳臺(tái)企業(yè)在內(nèi)地投資是否算外商投資？國(guó)有控股企業(yè)在境外設(shè)立的公司是否可認(rèn)定為外資？根據(jù)《中華人民共和國(guó)外商投資法》，“外商投資企業(yè)是指全部或者部分由外國(guó)投資者投資，依照中國(guó)法律在中國(guó)境內(nèi)經(jīng)登記注冊(cè)設(shè)立的主體”。相關(guān)法律法規(guī)已對(duì)“外商投資企業(yè)”作出明確規(guī)定。外商投資企業(yè)在符合外商投資管理有關(guān)要求（如《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄（2022年版）》等）的前提下，可參照民營(yíng)企業(yè)適用清單內(nèi)容。根據(jù)《外商投資法實(shí)施條例》，香港、澳門投資者在內(nèi)地投資，參照《外商投資法》和《外商投資法實(shí)施條例》執(zhí)行；法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的，從其規(guī)定。根據(jù)《外商投資法》，國(guó)有控股企業(yè)在境外設(shè)立的公司在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的投資活動(dòng)，可以認(rèn)定為外商投資。四

1、《指導(dǎo)意見》提出特許經(jīng)營(yíng)方案“比照政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限和要求，由有關(guān)方面履行審核手續(xù)”。特許經(jīng)營(yíng)方案審批未來由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)審核？是否需要征求行業(yè)部門意見？根據(jù)“比照政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限和要求”，負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告審批的部門即為特許經(jīng)營(yíng)方案審核部門。實(shí)踐中，如果有關(guān)地方規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)方案須由同級(jí)人民政府審批，也符合文件精神。原則上講，特許經(jīng)營(yíng)方案審核職責(zé)可以上提，不宜下放。按照《指導(dǎo)意見》有關(guān)規(guī)定，行業(yè)主管部門可以作為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)牽頭編制特許經(jīng)營(yíng)方案，這種情況下可以不再重復(fù)征求行業(yè)主管部門意見。如果項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)不是行業(yè)主管部門，建議征求有關(guān)行業(yè)主管部門意見。

2、特許經(jīng)營(yíng)方案由“有關(guān)方面履行審核手續(xù)”，“有關(guān)方面”是否特指發(fā)展改革部門？不一定?！墩顿Y條例》對(duì)政府投資項(xiàng)目的審批權(quán)限作了明確規(guī)定，相關(guān)項(xiàng)目應(yīng)“按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報(bào)投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批”?，F(xiàn)實(shí)中，各地的政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限由各地自行規(guī)定、不盡相同，《指導(dǎo)意見》不改變各地既定的政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限。因此，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案審核部門應(yīng)由各地比照當(dāng)?shù)卣顿Y項(xiàng)目審批權(quán)限自行確定。

3、如何編寫特許經(jīng)營(yíng)方案？TOT項(xiàng)目和BOT等其他類型項(xiàng)目的主要差別在哪兒？特許經(jīng)營(yíng)方案應(yīng)圍繞特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的“三個(gè)方面、兩個(gè)目的”編寫。“三個(gè)方面”包括項(xiàng)目自身建設(shè)內(nèi)容、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議關(guān)鍵內(nèi)容、特許經(jīng)營(yíng)模式可行性論證。“兩個(gè)目的”包括明確項(xiàng)目建設(shè)的必要性和可行性、項(xiàng)目采取特許經(jīng)營(yíng)模式的必要性和可行性。審核特許經(jīng)營(yíng)方案，旨在把好“項(xiàng)目應(yīng)不應(yīng)該做”以及“應(yīng)不應(yīng)該采用特許經(jīng)營(yíng)模式”兩道關(guān)。對(duì)于TOT這類不涉及新建或改擴(kuò)建的項(xiàng)目，特許經(jīng)營(yíng)方案中項(xiàng)目自身建設(shè)內(nèi)容部分可以適當(dāng)簡(jiǎn)化，但應(yīng)體現(xiàn)存量資產(chǎn)現(xiàn)狀的有關(guān)情況。

4、特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施流程是什么？特許經(jīng)營(yíng)方案審核和項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案的定位和側(cè)重點(diǎn)分別什么？《指導(dǎo)意見》對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施流程作了明確規(guī)定。一是地方各級(jí)人民政府依法依規(guī)授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等，作為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。二是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)參照可行性研究報(bào)告編寫規(guī)范，牽頭編制特許經(jīng)營(yíng)方案。三是有關(guān)方面比照政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限和要求，履行特許經(jīng)營(yíng)方案審核手續(xù)。四是通過公開招標(biāo)等公開競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。五是規(guī)范簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。六是嚴(yán)格履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)。七是做好項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施管理。特許經(jīng)營(yíng)方案重點(diǎn)研究項(xiàng)目建設(shè)的必要性和可行性、項(xiàng)目采取特許經(jīng)營(yíng)模式的必要性和可行性，屬于政府內(nèi)部決策程序。項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案是有關(guān)部門依據(jù)《政府投資條例》和《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》對(duì)投資項(xiàng)目開展的法定投資管理手續(xù)。

5、特許經(jīng)營(yíng)方案審核是否可以替代可行性研究報(bào)告審批？不可以?！吨笇?dǎo)意見》明確，“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)參照可行性研究報(bào)告編寫規(guī)范，牽頭編制特許經(jīng)營(yíng)方案”，這是指特許經(jīng)營(yíng)方案中關(guān)于項(xiàng)目自身建設(shè)可行性核心內(nèi)容的論證應(yīng)基本達(dá)到可行性研究報(bào)告的深度，是為了決策更加精準(zhǔn)科學(xué)合理，并非指特許經(jīng)營(yíng)方案可以替代可行性研究報(bào)告。特許經(jīng)營(yíng)方案審核是政府內(nèi)部決策程序，可行性研究報(bào)告審批是