公共管理學(xué)張成福課件全

張成福

黨秀云

著公共管理學(xué)（修訂版）公共管理學(xué)（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第1頁，共32頁。第1章

公共管理導(dǎo)論重點(diǎn)問題公共管理的性質(zhì)公共管理的研究途徑和公共管理學(xué)的性質(zhì)公共管理與私人部門管理的區(qū)別與聯(lián)系新公共管理公共管理的時(shí)代挑戰(zhàn)公共管理學(xué)（修訂版） 公共管理碩士（MPA）系列教材第2頁,共32頁。1.1公共管理的意義皮瑞和克萊姆的觀點(diǎn)公共管理一種新的途徑,它是傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范性取向以及一般管理制工具取向的結(jié)合體。公共管理的重點(diǎn)是將公共行政作為一種職業(yè),并將公共管理這是為職業(yè)的實(shí)踐者,而非政客或政治家。公共管理學(xué)（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第3頁,共32頁?？柹蜌W爾曼的觀點(diǎn)公共管理是對行政的一般方面科際整

合的研究……它將人力、財(cái)力、物資、信

息和政治資源的管理與管理學(xué)的計(jì)劃、組

織、控制職能相融合。卡爾森和歐爾姆還

對公共管理與公共行政的不同進(jìn)行了說明。公共管理學(xué)（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第4頁,共32頁。奧托、海蒂和沙夫里茨的觀點(diǎn)公共管理是公共行政或公共事務(wù)的一部分,是綜合了公共行政的方案設(shè)計(jì)與組織重建、政策與管理規(guī)劃、經(jīng)由預(yù)算將公共管理進(jìn)行資源分配、財(cái)務(wù)管理、人力資源管理的各種方法與藝術(shù)。公共管理學(xué)（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第5頁,共32頁。波茨曼與史陶斯曼的觀點(diǎn)公共管理就是對政治權(quán)威的管理。如果不考慮組織的性質(zhì),大部分管理工作和任務(wù)是具有共通性的。但公共管理的主要領(lǐng)域在政治系統(tǒng)下,一旦政治權(quán)威進(jìn)入管理戲局,管理的游戲規(guī)則就會(huì)改變。在他們看來,公共管理含有戰(zhàn)略意義,并且更有彈性。公共管理學(xué)（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第6頁,共32頁。休斯的觀點(diǎn)與管理相比,行政的范圍更狹小、功能更有限,因此,從公共行政到公共管理的變化意味著理論和功能的變化。公共行政的焦點(diǎn)在于過程、程序以及順序,而公共管理包括得更多。公共管理者不僅僅遵循指示,而且關(guān)注達(dá)成結(jié)果以及為達(dá)成結(jié)果而承擔(dān)的責(zé)任。公共管理學(xué)（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第7頁,共32頁。本書對公共管理的理解公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量,廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法,強(qiáng)化政府的治理能力,提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì),從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益。公共管理學(xué)（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第8頁,共32頁。1.2公共管理學(xué)的發(fā)展與研究途徑公共管理學(xué)的發(fā)展公共管理學(xué)這一名詞首次出現(xiàn)在20世紀(jì)30年代,當(dāng)時(shí)行政學(xué)者古利克主張將管理主義與公共性目標(biāo)相結(jié)合。在英國,1968年的富爾頓報(bào)告也表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)。具體來說,導(dǎo)致公共管理學(xué)產(chǎn)生的主要原因,既有學(xué)科發(fā)展方面的因素,也有現(xiàn)實(shí)的背景。公共管理學(xué)（修訂版） 公共管理碩士（MPA）系列教材第9頁,共32頁。公共管理的研究途徑依公共管理學(xué)者波茲曼的觀點(diǎn),盡管研究途徑及理念有各種差異,但就概念的演進(jìn)而言,大致可以分為兩種研究途徑,即公共政策的途徑（publicpolicyapproach,簡稱P途徑）以及企業(yè)管理途徑（businessapproach,簡稱B途徑）。公共管理學(xué)（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第10頁,共32頁。公共管理學(xué)的特質(zhì)公共管理是以整合性的概念。公共管理是將私部門的管理手段運(yùn)用于公部門。公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系,強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為焦點(diǎn)。公共管理學(xué)（修訂版） 公共管理碩士（MPA）系列教材第11頁,共32頁。公共管理不完全等于“政府管理”,而意味著一種新治理。公共管理強(qiáng)調(diào)價(jià)值調(diào)和與責(zé)任。公共管理關(guān)注政府改革和政府再造。公共管理是以科際整合的研究領(lǐng)域。公共管理學(xué)（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第12頁,共32頁。1.3

公共管理的特質(zhì)以及與私部門管理的區(qū)別政治權(quán)威與經(jīng)濟(jì)權(quán)威公共管理以國家強(qiáng)制力為后盾,具有公權(quán)力,私組織則沒有。公部門的權(quán)威來自制度與法律的授予,而私部門則是來自經(jīng)濟(jì)性的市場力量。公共管理學(xué)（修訂版） 公共管理碩士（MPA）系列教材第13頁,共32頁。多元制衡與自主性公共管理只有有限的管理自主權(quán)但卻有著復(fù)雜的政治界面,而私部門管理則由相對充分的管理自主權(quán)。公共利益與私人利益政府具有促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公共利益的義務(wù)和責(zé)任。這是公共管理區(qū)別于私管理的一個(gè)重要特征。而私營企業(yè)和組織往往是個(gè)人利益最大化的追求者。公共管理學(xué)（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第14頁,共32頁。公共管理學(xué)（修訂版） 公共管理碩士（MPA）系列教材法的支配與意思自治對于政府而言，凡是法律未允許的便是非法的。而對于私領(lǐng)域的管理而言，法無禁止即自由。政府與市場公共管理與私部門的管理的一個(gè)最重要之處在于政府與市場的區(qū)別與差異。這種差異主要表現(xiàn)在:壟斷與市場；公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品；自由與依賴；利潤與支出等。第15頁,共32頁。多元理性與經(jīng)濟(jì)理性公共部門處在社會(huì)各種力量作用的核心,承擔(dān)著社會(huì)價(jià)值權(quán)威性分配的職責(zé),所以政府理性往往是多元的,應(yīng)考慮各種利益和價(jià)值的平衡；而私部門的管理大多為工具的經(jīng)濟(jì)理性,往往較少顧及其他理性的考慮。公共管理學(xué)（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第16頁,共32頁。1.4新公共管理新公共管理的背景簡介自20世紀(jì)80年代以來,西方各國為了應(yīng)對財(cái)政危機(jī)和政府的信任赤字、績效赤字,均開始了大規(guī)模的政府改革。其共同的特征是引進(jìn)公共管理的理念、技術(shù)及模型。這種變化,并不僅僅是一種改革或管理形態(tài)的變化,而是政府角色與市民關(guān)系產(chǎn)生了本質(zhì)的變化。公共管理學(xué)（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第17頁,共32頁。胡德對新公共管理的理解即時(shí)的專業(yè)管理；目標(biāo)明確與績效衡量；強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制；轉(zhuǎn)向部門分權(quán)；強(qiáng)調(diào)運(yùn)用私營部門的管理風(fēng)格、方法和實(shí)踐；強(qiáng)調(diào)資源的有效利用。公共管理學(xué)（修訂版） 公共管理碩士（MPA）系列教材第18頁,共32頁。法漢姆及霍頓對新公共管理的理解采用理性途徑的方式處理問題；重新設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)；改變組織結(jié)構(gòu),促進(jìn)官僚體制更為扁平化；改變現(xiàn)行的政策,轉(zhuǎn)換成為“新公共服務(wù)模式”；運(yùn)用人力資源管理技術(shù)；試圖建立一種彈性、回應(yīng)性及學(xué)習(xí)的公共組織；以契約關(guān)系來取代傳統(tǒng)的信托關(guān)系。公共管理學(xué)（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第19頁,共32頁。本書對新公共管理的理解從總體上來看,新公共管理以自利人為假設(shè),即與公共選擇、代理人理論及交易成本理論,以傳統(tǒng)的管理主義和新泰羅主義為基點(diǎn)而發(fā)展起來的,新公共管理代表著人民持續(xù)不斷地改革政府,實(shí)現(xiàn)理想政府治理的一個(gè)努力方向。但它是否意味著政府治理的一個(gè)新典范時(shí)代的到來,現(xiàn)在下結(jié)論還為時(shí)尚早。公共管理學(xué)（修訂版） 公共管理碩士（MPA）系列教材第20頁,共32頁。1.5公共管理:現(xiàn)時(shí)代的挑戰(zhàn)關(guān)于回應(yīng)維持憲政秩序和政府穩(wěn)定問題安全與秩序是人類社會(huì)發(fā)展的一個(gè)基本問題。凡是人類存在的地方,人們莫不試圖建立良好的的秩序。作為公共管理者,如何防止政府的崩潰,建立和發(fā)展憲政秩序并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)良好的政府致力職位關(guān)鍵。公共管理學(xué)（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第21頁,共32頁。關(guān)于如何在公共管理與維系并發(fā)展民主法治社會(huì)的基本價(jià)值問題政府治理絕非是一個(gè)工具——理性價(jià)值的追求問題。公共管理的一個(gè)重要使命在于要扮演執(zhí)行與捍衛(wèi)民主憲政的角色,這就是說它要致力于發(fā)展、弘揚(yáng)民主治理過程的合法性。公共管理學(xué)（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第22頁,共32頁。關(guān)于平衡政府與市場的作用,以促進(jìn)政府治理的有效性問題一個(gè)有效的政府和一個(gè)較為完備的市場機(jī)制是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩個(gè)機(jī)輪。在公共領(lǐng)域,現(xiàn)階段又過于崇尚市場機(jī)制取向,但市場也不是萬能的,它必須與政府有機(jī)結(jié)合起來。公共管理學(xué)（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第23頁,共32頁。關(guān)于回應(yīng)全球化的挑戰(zhàn)問題對于政府治理而言,全球化是機(jī)會(huì)也是挑戰(zhàn)關(guān)于如何平衡目前及最近未來與較長遠(yuǎn)未來的需要問題面對著人類日益增長的期望革命,如何平衡眼前發(fā)展與長遠(yuǎn)發(fā)展的需要,是當(dāng)代政府治理所面臨的挑戰(zhàn)。公共管理學(xué)（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第24頁,共32頁。關(guān)于如何應(yīng)付科學(xué)技術(shù)革命帶來的挑戰(zhàn)問題如何應(yīng)付越來越多的官僚腐敗,重振公民對政府的信任問題公共管理學(xué)（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第25頁,共32頁。關(guān)于重振政府的治理能力問題如果政府要進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的繁榮,就必須提供自己的能力,依據(jù)世界銀行的觀點(diǎn),政府的能力是指政府以最小的社會(huì)價(jià)格采用集體行動(dòng)的能力。公共管理學(xué)（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第26頁,共32頁。關(guān)于如何發(fā)展有效的組織體制的問題如何構(gòu)建國家與社會(huì)的共同治理模式問題問題在于政府能否有能力激發(fā)、培養(yǎng)這種責(zé)任感；政府是否能夠給社會(huì)提供這樣的機(jī)會(huì)；政府是否改變自己傳統(tǒng)的優(yōu)越感、自我中心感。公共管理學(xué)（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第27頁,共32頁。公共管理如何應(yīng)付復(fù)雜、不確定與變革的問題社會(huì)科學(xué)與自然科學(xué)都認(rèn)識(shí)到,人類面臨的主要問題也是全球的、復(fù)雜的和非線性的。管理的復(fù)雜性,需要我們改變傳統(tǒng)的機(jī)械的管理思維方式,發(fā)展一種有機(jī)的、整體的、生態(tài)的管理方式。公共管理學(xué)（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第28頁,共32頁。重建公共管理的道德秩序公共管理，不僅關(guān)乎專業(yè)技術(shù)，也重視公共服務(wù)的道德追求。社會(huì)學(xué)家涂爾干曾言:假如沒有目標(biāo)的話，即使我們大步邁向前去，亦將無所寸進(jìn)。面對21世紀(jì)，我們的確面臨著道德秩序重建的挑戰(zhàn)。公共管理學(xué)（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第29頁,共32頁。關(guān)鍵術(shù)語公共管理 公共管理學(xué) 新公共管理P途徑的公共管理 B途徑的公共管理公共管理學(xué)（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第30頁,共32頁。復(fù)習(xí)思考題何謂公共管理？公共管理與公共行政有何異同？公共管理興起的時(shí)代背景和學(xué)科背景為何？公共管理研究的途徑為何？ 何謂“新公共管理”？如何評價(jià)新公共管理？有學(xué)者認(rèn)為新公共管理是“新瓶裝舊酒”，你同意這種說法嗎？ 公共管理與私人部門管理有何異同？你認(rèn)為私人部門的管理可以應(yīng)用到公共部門的管理當(dāng)中嗎？為什么？公共管理學(xué)（修訂版） 公共管理碩士（MPA）系列教材第31頁,共32頁。6.有學(xué)者認(rèn)為“一切