《公共管理導(dǎo)論》(澳)休斯 著 第七章 戰(zhàn)略管理

第七章戰(zhàn)略管理一私營(yíng)部門戰(zhàn)略的興起和發(fā)展二公共部門戰(zhàn)略管理三對(duì)公共部門引入戰(zhàn)略管理的批評(píng)傳統(tǒng)的公共行政模式對(duì)戰(zhàn)略概念幾乎沒有什么要求，審慎的、前瞻性的計(jì)劃或者根本未被實(shí)施，或者以極為有限的方式實(shí)施。那些負(fù)有戰(zhàn)略責(zé)任的政治官員并不總能對(duì)公共組織進(jìn)行長(zhǎng)期的戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)。如果公共管理者要對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)，有必要考慮它們是怎樣融合進(jìn)組織的總目標(biāo)和任務(wù)的。戰(zhàn)略觀念在公共部門的應(yīng)用會(huì)產(chǎn)生一些問題，并招致一些批評(píng)。然而，歸根結(jié)底這是傳統(tǒng)行政模式所具有的問題，由于引入某種形式的戰(zhàn)略觀點(diǎn)，問題至少有望得到改善。引言源于軍事術(shù)語，“將軍指揮軍隊(duì)的藝術(shù)”Strategy：對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)全局的籌劃和指導(dǎo)一般的定義：未來的、重大的、全局性的謀劃戰(zhàn)略的概念一、私營(yíng)部門戰(zhàn)略的興起和發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃和計(jì)劃的區(qū)別-地位：戰(zhàn)略是規(guī)劃的基礎(chǔ)，規(guī)劃是計(jì)劃的基礎(chǔ)-范圍：全面——全面或部分-期限：長(zhǎng)期——長(zhǎng)期或中期——短期-特點(diǎn)：原則性——輪廓性——詳盡性一、私營(yíng)部門戰(zhàn)略的興起和發(fā)展背景：20世紀(jì)中葉

-環(huán)境因素：節(jié)奏加快——長(zhǎng)期發(fā)展受關(guān)注環(huán)境復(fù)雜——從分析性部門管理到整體管理

-經(jīng)營(yíng)思想：生產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向市場(chǎng)導(dǎo)向，競(jìng)爭(zhēng)加劇

——從簡(jiǎn)單競(jìng)爭(zhēng)到綜合競(jìng)爭(zhēng)

私營(yíng)部門戰(zhàn)略管理的演進(jìn)1.預(yù)算與財(cái)務(wù)控制階段（20世紀(jì)50年代以前）2.長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃階段（20世紀(jì)50年代初-60年代初）3.企業(yè)戰(zhàn)略計(jì)劃階段（20世紀(jì)60年代初-70年代）4.公司戰(zhàn)略計(jì)劃階段（20世紀(jì)70年代初-80年代）5.戰(zhàn)略管理階段（20世紀(jì)80年代-至今）?？怂购婉R吉魯夫（HaxandMajluf,1984,1996)私營(yíng)部門戰(zhàn)略管理的演進(jìn)預(yù)算與財(cái)務(wù)控制階段長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃階段戰(zhàn)略計(jì)劃階段戰(zhàn)略管理階段產(chǎn)生時(shí)間20世紀(jì)50年代以前50年代初60年代初80年代初環(huán)境假設(shè)環(huán)境是簡(jiǎn)單的，重復(fù)發(fā)生的過去的情況必將持續(xù)到未來，未來是可以預(yù)測(cè)的環(huán)境的變化和趨勢(shì)是可以預(yù)測(cè)和控制的環(huán)境變化充滿不可預(yù)測(cè)的，非連續(xù)性事件管理重點(diǎn)內(nèi)部的預(yù)算、財(cái)務(wù)控制和目標(biāo)管理以對(duì)環(huán)境的預(yù)測(cè)和制定長(zhǎng)期計(jì)劃為重點(diǎn)注重觀察環(huán)境中的威脅與機(jī)會(huì)和組織的優(yōu)勢(shì)與弱勢(shì)，側(cè)重點(diǎn)在于戰(zhàn)略制定和行動(dòng)方案的形成因應(yīng)環(huán)境突變及出現(xiàn)的機(jī)會(huì)和威脅，制定和實(shí)施戰(zhàn)略并重管理程序年度財(cái)務(wù)周期周期性程序周期性程序因地制宜與周期性程序并存在目標(biāo)價(jià)值財(cái)務(wù)預(yù)測(cè)規(guī)劃未來預(yù)測(cè)和控制未來創(chuàng)造未來二、公共部門戰(zhàn)略管理公共部門的戰(zhàn)略計(jì)劃，出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代的初期，它落后于私人部門十幾年；而戰(zhàn)略管理的引入，卻是在20世紀(jì)80年代的后期，只比私人部門晚幾年。自1993年以來，美國(guó)聯(lián)邦政府已經(jīng)把建立戰(zhàn)略計(jì)劃作為對(duì)其機(jī)構(gòu)的普遍要求(Joyce，2000)。美國(guó)國(guó)會(huì)1993年通過的《政府績(jī)效與結(jié)果法》，要求到1997年所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)都必須實(shí)行戰(zhàn)略規(guī)劃。

二、公共部門戰(zhàn)略管理公共部門實(shí)施戰(zhàn)略管理的必要性：復(fù)雜的不確定性環(huán)境的挑戰(zhàn)公共部門戰(zhàn)略途徑的興起是與其面臨的復(fù)雜變遷的環(huán)境緊密相關(guān)的。如信息技術(shù)的發(fā)展使面臨的環(huán)境變得更加動(dòng)態(tài)和不確定；全球化的影響；資源的短缺；對(duì)公共服務(wù)需求的增加等。政府改革的產(chǎn)物公共部門尤其是政府的職能、角色、地位、組織結(jié)構(gòu)及其與社會(huì)的關(guān)系都發(fā)生了變化，公共部門經(jīng)常面臨重組、合并和私有化的威脅，必須提高自身競(jìng)爭(zhēng)力。私營(yíng)部門戰(zhàn)略管理的示范性影響自20世紀(jì)60年代以來，私營(yíng)部門在運(yùn)用戰(zhàn)略管理方面取得了巨大的成功，產(chǎn)生了示范性的影響。二、公共部門戰(zhàn)略管理公共部門進(jìn)行戰(zhàn)略管理時(shí)可能存在的問題與限制：包括憲法規(guī)定、立法和司法命令、政府法規(guī)、管轄權(quán)限、稀缺資源、政治氣候因素、顧客與選民利益。(MaCaffery，1989)最近隨著戰(zhàn)略管理運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)，戰(zhàn)略可以被證明是最有前途的方法——正如其在私營(yíng)部門中的那樣。

公共部門戰(zhàn)略管理的原則

（1）關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)；（2）把目的與目標(biāo)融合進(jìn)統(tǒng)一的等級(jí)制；（3）戰(zhàn)略管理與戰(zhàn)略計(jì)劃不會(huì)自行貫徹；（4）強(qiáng)調(diào)一種外向性的觀點(diǎn)，不是去適應(yīng)環(huán)境而是要參與和改變環(huán)境。戰(zhàn)略性的公共管理則需增加額外的一項(xiàng)要求，即：戰(zhàn)略思維必須考慮政治權(quán)力的執(zhí)行問題。全部任務(wù)與目標(biāo)描述，由組織的行政管理部門制定，從中提供戰(zhàn)略發(fā)展的框架——戰(zhàn)略所指向的“目標(biāo)”。

(博茲曼和斯特勞斯曼的觀點(diǎn)：BozemanandStraussman，1990)公共部門戰(zhàn)略管理的內(nèi)容

1、行動(dòng)定位；行動(dòng)定位是要保證任何文件都有關(guān)于執(zhí)行的內(nèi)在過程，包括行動(dòng)的具體計(jì)劃、進(jìn)度、責(zé)任與詳細(xì)成本。2、認(rèn)識(shí)到設(shè)計(jì)的重要性；設(shè)計(jì)包括：“所要求的結(jié)果與實(shí)現(xiàn)它們的過程相一致。3、認(rèn)識(shí)到人的要素的重要性。

(伊迪的觀點(diǎn)：Eadie，1989)戰(zhàn)略計(jì)劃模式階段（20世紀(jì)80年代初—90年代）布萊森(Bryson，1988)的戰(zhàn)略計(jì)劃模式過程：開始制定戰(zhàn)略計(jì)劃過程并取得一致意見；明確組織權(quán)限；闡明組織任務(wù)和價(jià)值；評(píng)估外界環(huán)境(機(jī)會(huì)和威脅)；評(píng)估內(nèi)部環(huán)境(優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì))；確定組織面臨的戰(zhàn)略性問題；制定處理問題的戰(zhàn)略；確定有效的組織未來愿景。SWOT分析即strength,weakness,opportunity，threat。優(yōu)勢(shì)—S列出優(yōu)勢(shì)弱點(diǎn)—W列出弱點(diǎn)機(jī)會(huì)—O列出機(jī)會(huì)SO戰(zhàn)略依靠?jī)?yōu)勢(shì)利用機(jī)會(huì)WO戰(zhàn)略利用機(jī)會(huì)克服弱點(diǎn)威脅—T列出威脅ST戰(zhàn)略利用優(yōu)勢(shì)規(guī)避威脅WT戰(zhàn)略減少弱點(diǎn)規(guī)避威脅在公共部門戰(zhàn)略計(jì)劃的初期，戰(zhàn)略計(jì)劃過程的唯一產(chǎn)物通常是制定正式的文件。

最近有了向戰(zhàn)略管理發(fā)展的趨勢(shì)，這是一種同樣也來自于私營(yíng)部門的、綜合性更強(qiáng)的方法。戰(zhàn)略計(jì)劃在私營(yíng)部門的下一個(gè)發(fā)展階段就是戰(zhàn)略管理。而公共部門也同樣是由于認(rèn)識(shí)到戰(zhàn)略計(jì)劃的局限性而向戰(zhàn)略管理方向發(fā)展的。

戰(zhàn)略管理階段概述

（20世紀(jì)80年代末至今）戰(zhàn)略管理旨在將計(jì)劃職能與整個(gè)管理工作整合到一起。綜上，從戰(zhàn)略計(jì)劃向戰(zhàn)略管理的轉(zhuǎn)變是：首先，要更為注意制定計(jì)劃及其代表性；其次，要對(duì)執(zhí)行問題給予更多的關(guān)注。戰(zhàn)略管理階段（20世紀(jì)80年代末至今）

（一）戰(zhàn)略管理計(jì)劃納特和貝克沃夫提出的六點(diǎn)戰(zhàn)略管理計(jì)劃(NuttandBackff，1992)：1、根據(jù)環(huán)境發(fā)展趨勢(shì)、總體方向及標(biāo)準(zhǔn)概念描述組織的歷史關(guān)聯(lián)因素；2、根據(jù)現(xiàn)在的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)、未來的機(jī)遇與威脅分析判斷目前的形勢(shì)；3、制定出當(dāng)前要解決的戰(zhàn)略問題議程；4、設(shè)計(jì)戰(zhàn)略選擇方案，以解決需要優(yōu)先考慮的問題；5、根據(jù)利害關(guān)系人和所需資源評(píng)價(jià)戰(zhàn)略選擇方案；6、通過調(diào)動(dòng)資源和對(duì)利害關(guān)系人實(shí)施管理以貫徹需要優(yōu)先考慮的戰(zhàn)略。戰(zhàn)略管理階段（20世紀(jì)80年代末至今）

（二）執(zhí)行執(zhí)行的概念:執(zhí)行既是指戰(zhàn)略管理的執(zhí)行也是指所有已制定的戰(zhàn)略計(jì)劃的執(zhí)行。所有這些都必然涉及組織內(nèi)的變革。1、影響執(zhí)行的因素公開性方面的限制、政治影響、權(quán)限、監(jiān)察以及職工所有權(quán)2、執(zhí)行中最大的問題是如何使組織成員確信戰(zhàn)略所指向的目標(biāo)是有用的，以及隨著該戰(zhàn)略的實(shí)施所帶來的變化將使組織長(zhǎng)期受益。因此，需要改變?nèi)说囊延械奈幕?，而這是非常困難的。同時(shí)，人的因素又是非常重要的，管理團(tuán)隊(duì)的建設(shè)是戰(zhàn)略管理取得成功的決定性因素。戰(zhàn)略管理階段（20世紀(jì)80年代末至今）

（二）執(zhí)行3、實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略計(jì)劃到戰(zhàn)略管理轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵由戰(zhàn)略計(jì)劃到戰(zhàn)略管理的一個(gè)關(guān)鍵性的轉(zhuǎn)變是格外關(guān)注利害關(guān)系人的重要性。利害關(guān)系人是組織與環(huán)境內(nèi)的決策制定者，他們與組織績(jī)效有利害關(guān)系，可以協(xié)助或妨礙戰(zhàn)略的選擇和實(shí)施。4、戰(zhàn)略管理的主要目的戰(zhàn)略管理的主要目的在于把戰(zhàn)略思維融入到管理的所有階段之中，而不是制定只產(chǎn)生空頭文件的一次性計(jì)劃的實(shí)踐。但是，戰(zhàn)略管理在實(shí)際運(yùn)用中往往比較困難。三、對(duì)公共部門引入戰(zhàn)略管理的批評(píng)對(duì)于將戰(zhàn)略計(jì)劃引入公共部門一直存在著批評(píng)意見。主要有：（1）正式的戰(zhàn)略計(jì)劃過程被描述為比它的實(shí)際情況或所能做到的更具邏輯性和分析性。它的設(shè)計(jì)過于抽象，因此對(duì)任何人類組織中起作用的社會(huì)一政治的動(dòng)態(tài)現(xiàn)象末予考慮。（2）正式的戰(zhàn)略計(jì)劃過程過于僵化和過于遲鈍，以至于不能對(duì)變化和動(dòng)蕩不定的外部環(huán)境做出迅速的回應(yīng)。（3）正式的過程與創(chuàng)造性和革新相背離。奧爾森和伊迪(OlsenandEadie，1982)（4）將戰(zhàn)略概念應(yīng)用到與私營(yíng)部門差異很大的公共部門可能產(chǎn)生嚴(yán)重問題。三、對(duì)公共部門引入戰(zhàn)略管理的批評(píng)（5）提出了責(zé)任問題。如果戰(zhàn)略由組織制定的，就會(huì)造成政治控制困難，產(chǎn)生責(zé)任問題。（6）提出了設(shè)定目標(biāo)的困難。有人可能會(huì)認(rèn)為，公共部門的組織目標(biāo)含混不清，戰(zhàn)略考慮毫無意義。（7）公共部門的時(shí)間觀念過于短暫（主要指官員的任期問題），以至于任何長(zhǎng)期計(jì)劃都必定遭遇失敗。（8）還有其他一些問題。例如：制定計(jì)劃的信息不足；對(duì)于戰(zhàn)略計(jì)劃中的重要活動(dòng)可能會(huì)存在一些偏見，從而增加了這些活動(dòng)的成本；組織成員可能會(huì)因?yàn)榕嘤?xùn)不足而問題不斷，戰(zhàn)略計(jì)劃被束之高閣，組織成員根本認(rèn)識(shí)不到它的價(jià)值。三、對(duì)公共部門引入戰(zhàn)略管理的批評(píng)對(duì)批評(píng)的回應(yīng)：第一種回應(yīng)，目標(biāo)設(shè)定不明確的程度并非像設(shè)想的那樣，實(shí)際上公共部門與私營(yíng)部門并沒什么差別。第二種回應(yīng)來自于納特和貝克沃夫，他們用”最終目標(biāo)“來取代目標(biāo)。戰(zhàn)略管理過程可以用這種方法進(jìn)一步發(fā)展，而不會(huì)陷入確定準(zhǔn)確目標(biāo)的困境，組織也須有某種類型的最終目的，以此來制定有確切含義的戰(zhàn)略?？偨Y(jié)和評(píng)述把戰(zhàn)略觀念引入公共部門是有價(jià)值的，但前提是它必須切合實(shí)際