新《政府會計制度》下高校預(yù)算績效評價體系探析

引言預(yù)算績效評價主要是評價主體根據(jù)預(yù)先設(shè)定的績效目標(biāo)，結(jié)合科學(xué)合理的績效評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)以及評價方法，對預(yù)算經(jīng)費支出的經(jīng)濟性、效率性、效益性等開展客觀、公正的評價過程。在新《政府會計制度》下，績效評價工作逐漸成為政府和社會公眾關(guān)注的一個重要環(huán)節(jié)，如何做好高校預(yù)算績效評價工作，提高財政資金的使用效率，完善資源配置是促進高校內(nèi)涵式發(fā)展的重要手段。一、新《政府會計制度》出現(xiàn)的背景研究新《政府會計制度》于2019年1月1日開始執(zhí)行，國內(nèi)各高校也順應(yīng)此趨勢，轉(zhuǎn)變原有的事業(yè)單位會計制度，嚴(yán)格按照新會計制度開展財務(wù)核算工作，編制標(biāo)準(zhǔn)的財務(wù)報告。新《政府會計制度》下的核算體系勢必然會影響高校預(yù)算績效考核工作和財務(wù)管理工作，制定科學(xué)的預(yù)算績效評價指標(biāo)，方能對高校辦學(xué)效益、預(yù)算管理水平、資金使用效果、財務(wù)資源配置的科學(xué)性和財務(wù)預(yù)算執(zhí)行進度等方面的狀況進行較為全面地反映，同時，可以根據(jù)預(yù)算績效考核評價結(jié)果分析本校預(yù)算管理現(xiàn)狀問題，并制定科學(xué)的解決方案，優(yōu)化高校財務(wù)管理戰(zhàn)略，提高學(xué)校財務(wù)收益。當(dāng)代高校財政收支預(yù)算通常是根據(jù)各部門與各層級自下而上的財務(wù)報告所匯總得出，這和新《政府會計制度》關(guān)系密切。從歷史視角來看，中國在改革之前，所使用的預(yù)算會計體系以財務(wù)收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)，并未制定標(biāo)準(zhǔn)的《政府會計制度》，會計管理工作缺乏系統(tǒng)性，各部門在編制財務(wù)決算時通常只反映預(yù)算收支結(jié)余。為了提高財務(wù)管理水平，全面反映財務(wù)管理工作狀況，國家非常重視改革新會計制度，對制度體系進行完善，量化財務(wù)管理體系與指標(biāo)。二、新《政府會計制度》相比以往制度所發(fā)生的改變和傳統(tǒng)會計制度相比，新《政府會計制度》的工作理念是簡化、務(wù)實、精確、提升質(zhì)量、繼承傳統(tǒng)經(jīng)驗，實現(xiàn)相關(guān)制度體系的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，勇于創(chuàng)新。首先，新會計制度符合市場經(jīng)濟發(fā)展趨勢，順應(yīng)了各行政事業(yè)單位的工作需求，有助于確保財務(wù)核算工作的精確性，提高單位財務(wù)管理水平。新《政府會計制度》針對會計核算工作制定了新模式，注重實現(xiàn)財務(wù)會計和預(yù)算會計的適度分離，同時，促進兩者的必要銜接，打破孤島效應(yīng)。在財務(wù)核算工作中，重視做好資產(chǎn)、凈資產(chǎn)、單位負(fù)債、費用支出、收入等方面的核算工作，確保核算結(jié)果的精確性。與此同時，會對單位的收入、支出和收支結(jié)余均進行準(zhǔn)確預(yù)算，以此做好預(yù)算會計核算工作。其次，國務(wù)院明確規(guī)定了行政事業(yè)單位在開展財務(wù)會計核算管理工作的過程中應(yīng)落實權(quán)責(zé)發(fā)生制，在開展預(yù)算會計核算工作時，應(yīng)落實收付實現(xiàn)制，兩項工作的制度各異，以此實行“雙基礎(chǔ)”核算。再次，對于要納入相關(guān)部門管理的現(xiàn)金收支信息，要做好平行記賬工作，根據(jù)預(yù)算會計科目和相關(guān)規(guī)定做好預(yù)算分錄的編制作業(yè)，這樣符合“雙分錄”的規(guī)則。最后，要同時做好財務(wù)報告和預(yù)算報告的編制工作，這兩種報告之間存在一定的關(guān)聯(lián)性。在核算范圍中，新《政府會計制度》進一步擴展了資產(chǎn)負(fù)債的核算范圍，例如固定資產(chǎn)計提折舊，在權(quán)責(zé)發(fā)生制下，高校固定資產(chǎn)按照相應(yīng)的年限計提折舊，可以更全面和準(zhǔn)確地反映高校的資產(chǎn)負(fù)債等會計信息。高校與其他企事業(yè)單位等采用相同的會計核算基礎(chǔ)，將會使高校財務(wù)報告信息更具有可比性，有利于對財政資金的使用情況進行綜合分析和評價。三、新形勢下高校財務(wù)面臨的挑戰(zhàn)（一）財政撥款收入與剛性支出增幅矛盾財政撥款的收入和剛性支出增幅矛盾主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面是來自人員支出的矛盾，據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，這部分支出在年度總預(yù)算中所占比例達到50%及以上。另一方面是來自公共服務(wù)保障支出的矛盾，高校不斷進行自身建設(shè)，擴大校舍，重視加強維修保障，及時更新和購置專業(yè)儀器設(shè)備，增加大量支出，而高校財政撥款收入增幅相對遲緩，這樣必然會加劇收支矛盾。（二）資金需求和資源配置效益偏低矛盾一方面是預(yù)算存在不足和松弛問題。高校在開展財務(wù)資源配置工作中通常是運用財務(wù)預(yù)算管理模式來完成。當(dāng)前很多高校還存在本年度資金使用率低下，資金結(jié)轉(zhuǎn)量較大，在年末有突擊性支出等現(xiàn)象，預(yù)算執(zhí)行工作不規(guī)范，缺乏系統(tǒng)性，使得資源配置效益難以提高。另一方面資源統(tǒng)籌規(guī)劃意識不足。在預(yù)算執(zhí)行工作中，許多高校未對資源的使用過程進行全面性監(jiān)督，在很大程度上致使二級學(xué)院在資源規(guī)劃工作中存在統(tǒng)籌兼顧意識低下問題，盲目追求進度，忽視了效率，進而導(dǎo)致高校財務(wù)資源被浪費和閑置，不利于推進學(xué)校的持續(xù)發(fā)展。（三）預(yù)算管理與績效評價矛盾高校全面預(yù)算管理要求同高校績效評價管理協(xié)同發(fā)展相矛盾，主要體現(xiàn)在兩方面：一方面是成本管理存在缺失。部分高校不是非常重視預(yù)算管理工作，在財政資金使用過程中，績效意識偏低，沒有明確年度績效目標(biāo)，缺乏成本管控意識，導(dǎo)致全過程預(yù)算管理力度不足。另一方面是預(yù)算績效考核機制失靈。當(dāng)前國家并未發(fā)布完整的高校財務(wù)績效管理制度，這在一定程度上導(dǎo)致績效評價標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置與執(zhí)行會受到評價單位組織或者評價人員的主觀性影響，無法準(zhǔn)確、客觀地反映真實的績效水平。四、基于新《政府會計制度》下高校預(yù)算績效評價體系探析（一）事前績效評估與論證事前績效評估一般是指財務(wù)部門根據(jù)相關(guān)單位所提供的客觀性資料（包括項目概括、部門規(guī)劃、事業(yè)計劃與職能方向等內(nèi)容），借助量化指標(biāo)來客觀、全面地評估項目立項的必要性與可行性以及績效目標(biāo)和預(yù)算編制的科學(xué)合理性，對事前績效評估結(jié)果予以輸出，從而為項目的投入和運行提供良好的基礎(chǔ)依據(jù)。通過事前績效評估將績效管理關(guān)口前移，為項目設(shè)立和預(yù)算安排提供重要參考依據(jù)，提高預(yù)算編制科學(xué)性、合理性，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，從源頭上防控財政資源配置的低效無效，提高財政資源配置效率和財政資金使用效益。事前評估過程中應(yīng)重點關(guān)注立項必要性、投入經(jīng)濟性、目標(biāo)合理性、實施可行性、籌資合規(guī)性五個指標(biāo)。1.立項必要性。該指標(biāo)主要評估立項依據(jù)的充分性和立項程序的規(guī)范性，包括哪些符合上級的決策部署、重點任務(wù)要求、發(fā)展規(guī)劃、優(yōu)先發(fā)展重點以及部門的職能分工，是否具有現(xiàn)實需求，是否具有明顯的經(jīng)濟、社會、環(huán)境或可持續(xù)性效益等必要性。2.投入經(jīng)濟性。該指標(biāo)主要評估成本效益情況和預(yù)算測算情況，包括預(yù)算測算遵循哪些規(guī)范的支出標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，預(yù)算安排和績效目標(biāo)的匹配情況，采取什么措施以較低成本實現(xiàn)績效目標(biāo)，有哪些節(jié)約成本或杜絕浪費的措施，有哪些提高預(yù)算使用效率的措施或預(yù)案等。3.目標(biāo)合理性。該指標(biāo)主要評估績效目標(biāo)設(shè)置情況，包括績效目標(biāo)和績效指標(biāo)是否量化可考核，是否相匹配，是否全面完整，是否契合政策或項目實質(zhì)，是否與部門的長期規(guī)劃目標(biāo)、年度工作目標(biāo)相一致，產(chǎn)出和效果是否相關(guān)聯(lián)，滿意度指標(biāo)預(yù)測等。4.實施可行性。該指標(biāo)主要評估實施的計劃性，包括是否制定實施方案或計劃，組織機構(gòu)是否健全，職責(zé)分工是否明確，是否有具體的實施時間，是否有明確的工作程序，基礎(chǔ)設(shè)施條件是否能夠有效保障，資金能否足額保證，是否具有相應(yīng)的質(zhì)量檢查、驗收等必要的控制措施或手段，是否有針對突發(fā)事件或未知風(fēng)險的應(yīng)急措施等。5.籌資合規(guī)性。該指標(biāo)主要評估資金來源渠道的合法合規(guī)性，包括政策或項目是否具有公共性，是否屬于公共財政支持范圍，籌資渠道是否符合法律法規(guī)規(guī)定，籌資結(jié)構(gòu)是否合理，資金來源渠道是否明確，各渠道資金到位時間、條件是否能夠落實等。（二）事中績效評估和監(jiān)控在項目資金運行過程中（尤其針對中長期項目），預(yù)算單位需要嚴(yán)格按照科學(xué)的量化指標(biāo)來準(zhǔn)確估算和衡量項目資金執(zhí)行的預(yù)期績效，對績效運行監(jiān)控結(jié)果予以準(zhǔn)確輸出。一是要進一步落實項目支出責(zé)任，做好績效目標(biāo)的糾偏工作。二是在事后績效評估工作中，需要以績效運行監(jiān)控結(jié)果為重要參考依據(jù)，這樣有助于完善預(yù)算管理，科學(xué)調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，確保公共資源能得以合理配置。按照績效評價標(biāo)準(zhǔn)、計劃標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在共性指標(biāo)方面各項目的績效評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置基本一致，再根據(jù)項目特點進行個性指標(biāo)的差異化設(shè)置。根據(jù)財政部2020年發(fā)布的《項目支出績效評價管理辦法》，考慮財務(wù)績效評價結(jié)果使用主體的信息需求和財政性項目的核算特點，分為決策、過程、產(chǎn)出和效果四個維度下的三級共性財務(wù)績效評價指標(biāo)體系，同時根據(jù)項目不同類型將部分三級指標(biāo)再細化為四級個性指標(biāo)，以實現(xiàn)績效分類評價的目標(biāo)。1.共性指標(biāo)。一級指標(biāo)采用“項目支出績效評價指標(biāo)體系框架”中的“決策”“過程”“產(chǎn)出”和“效果”4個維度指標(biāo)?！皼Q策”的二級指標(biāo)包括項目立項、績效目標(biāo)、資金投入，“過程”的二級指標(biāo)包括資金管理、組織實施，“產(chǎn)出”的二級指標(biāo)包括產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量、產(chǎn)出時效、產(chǎn)出成本，“效益”的二級指標(biāo)包括項目效益。三級指標(biāo)包含立項績效目標(biāo)合理性、預(yù)算執(zhí)行率等在內(nèi)的17個指標(biāo)。2.個性指標(biāo)。針對特殊性指標(biāo)，可采用專家咨詢、實際調(diào)研、座談討論等方式，結(jié)合部門工作特點、項目領(lǐng)域、支出目標(biāo)等，構(gòu)建項目個性化績效指標(biāo)。如項目實施效益可根據(jù)不同的項目屬性，分別設(shè)置社會效益、經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響等四級指標(biāo)，從而在個性指標(biāo)方面體現(xiàn)出項目自身特點。（三）事后績效評價和應(yīng)用事后績效評價主要是全面評估和準(zhǔn)確反饋資金執(zhí)行結(jié)束后的經(jīng)濟性、效率性、效益性和公平性。實現(xiàn)事后績效評價結(jié)果的合理應(yīng)用是高校財務(wù)部門和預(yù)算部門（單位）開展全過程預(yù)算績效管理工作的重要關(guān)注點，關(guān)注內(nèi)容涉及了三個方面：一是為實現(xiàn)預(yù)算資金的分配提供科學(xué)的參考依據(jù)；二是實施預(yù)算績效問責(zé)；三是公開預(yù)算績效評價結(jié)果。預(yù)算年度結(jié)束后應(yīng)及時進行預(yù)算績效評價，確保評價結(jié)果得以有效運用，為下一年度的項目立項和預(yù)算工作提供重要依據(jù)。結(jié)合預(yù)算項目的特征，通常高校將項目分為常規(guī)性項目、連續(xù)性項目和一次性項目三種類別。其中，常規(guī)性項目屬于為了推進高校年度常規(guī)工作或為保障事業(yè)持續(xù)發(fā)展而開展的工作，例如常規(guī)運行項目，將績效評價結(jié)果應(yīng)用于這類項目中，主要是統(tǒng)籌項目經(jīng)費安排的增減。連續(xù)性項目屬于為實現(xiàn)某個目標(biāo)連續(xù)跨年度實施的項目，例如教學(xué)改革專項。若績效評價結(jié)果為優(yōu)秀或良好，可在下一年度預(yù)算中優(yōu)先保障；若績效結(jié)果為中等或者合格時，應(yīng)控制下一年度預(yù)算；若績效評價結(jié)果為差時，需對其延續(xù)性進行分析，確實需要延續(xù)的，應(yīng)減少下一年度預(yù)算，若前期績效已不能使項目完成既定目標(biāo)，可取消下一年度預(yù)算。一次性項目是指為了實現(xiàn)某個目標(biāo)而只需要在一個年度內(nèi)所完成的專門性項目。當(dāng)這類項目的績效評價結(jié)果是差時，因其具有一次性特征，無法在原項目上采取縮減預(yù)算措施，就需要考慮在下一年度不再安排類似新增的一次性項目。公布績效評價結(jié)果是提升高校財政資金管理透明度的重要環(huán)節(jié)，高校理應(yīng)主動公布本校的績效評價結(jié)果，并自覺接受審查監(jiān)督工作。從圖1可以看出完整的預(yù)算評價體系包括事前績效評估與論證，事中績效評價與監(jiān)控，事后績效評價與應(yīng)用。其中，事前績效評