調(diào)研報告：政府投資項目招投標(biāo)存在的問題及建議

調(diào)研報告：政府投資項目招投標(biāo)存在的問題及建議政府投資項目招投標(biāo)審計是對政府投資項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、材料設(shè)備采購等招標(biāo)投標(biāo)活動的真實性、合規(guī)性進行審查、監(jiān)督，是審計機關(guān)依法開展政府投資項目審計中的一項重要內(nèi)容。根據(jù)參與多個政府投資項目審計經(jīng)驗，總結(jié)出目前政府投資項目招標(biāo)投標(biāo)中存在的主要問題及相關(guān)建議。一、招投標(biāo)過程中存在的主要問題（一）投標(biāo)單位不規(guī)范。一是借用資質(zhì)。有些投標(biāo)單位不具備要求的施工資質(zhì)和能力，就借用別的施工企業(yè)資質(zhì)，中標(biāo)后再轉(zhuǎn)包或分包，獲得工程利益，使工程項目質(zhì)量得不到應(yīng)有的保證。如有些工程中標(biāo)后，施工現(xiàn)場負責(zé)人與中標(biāo)單位根本就沒有勞務(wù)關(guān)系，實際施工的人員無規(guī)范管理、無施工資質(zhì)，無法保證工程質(zhì)量。二是圍標(biāo)、串標(biāo)。投標(biāo)單位互相串通，彼此達成協(xié)議，出現(xiàn)陪標(biāo)、大家輪流中標(biāo)的現(xiàn)象或借機抬高標(biāo)價，損害國家和社會的利益，削弱、限制了正當(dāng)?shù)母偁?，使招投?biāo)流于形式。如部分工程投標(biāo)時，有些投標(biāo)單位報送的投標(biāo)書中文書格式構(gòu)成、關(guān)鍵項目報價雷同或者差錯一致。三是一些投標(biāo)單位為迎合招標(biāo)單位利益與招標(biāo)單位串通壓低標(biāo)底或攔標(biāo)價，不惜以低于成本價中標(biāo)。中標(biāo)后，再通過設(shè)計變更或現(xiàn)場簽證單增加工程造價。如有些施工單位中標(biāo)后，在實際施工時不斷發(fā)生設(shè)計變更，但卻沒有執(zhí)行完整的變更程序，而是以現(xiàn)場簽證單替代，導(dǎo)致后期結(jié)算時，結(jié)算工程價遠遠超出中標(biāo)價。（二）建設(shè)單位借口規(guī)避?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》對應(yīng)當(dāng)實行招標(biāo)發(fā)包的工程項目有明確的規(guī)定。但一些工程項目的建設(shè)單位和主管部門為了自身利益，經(jīng)常采取種種借口規(guī)避招標(biāo)。主要表現(xiàn)有：1、以時間緊迫為借口規(guī)避招標(biāo)。這類工程多為“形象工程”等指令性項目，比較典型的就是各種迎檢工程，如創(chuàng)衛(wèi)生城市綜合整治工程、迎國慶等節(jié)日整治工程等。2、以集體決策為幌子規(guī)避招標(biāo)。一些項目單位以行政會議、黨內(nèi)會議或聯(lián)席會議的形式確定施工單位。主要集中表現(xiàn)為某些市政工程由于時間緊，各部門采取聯(lián)席會商的形式，將工程直接發(fā)包給某些國有施工單位。3、鉆法律法規(guī)的空子規(guī)避招標(biāo)。一些單位想盡辦法將一些工程項目戴上搶險工程、安保工程、外商投資工程的“帽子”，以規(guī)避招標(biāo)。尤其是如今盛行的PPP項目，有些項目直接以競爭性談判或磋商的方式，確定社會合作方。4、通過肢解工程來規(guī)避招標(biāo)。一是隱瞞工程量，騙取議標(biāo)報批；二是將一項目分解成若干小項目報建；三是申報項目只報主體，不報配套及其他專業(yè)項目。我們在審計時發(fā)現(xiàn)有些項目結(jié)算工程范圍、工程量與招投標(biāo)文件不一致，施工期間也沒有發(fā)生設(shè)計變更，糾其原因主要是建設(shè)單位在招標(biāo)時未將所有施工項目編入招標(biāo)工程量清單。（三）運作過程弄虛作假。有一些工程項目，迫于《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，進入了招標(biāo)投標(biāo)的程序，但在實際運作中弄虛作假,招標(biāo)投標(biāo)成了掩人耳目的走過場。其弄虛作假的方式主要是：1、內(nèi)定外陪。即項目單位在招標(biāo)前與擬投標(biāo)的施工企業(yè)私下接觸，先從中選定中標(biāo)企業(yè),然后內(nèi)定的“中標(biāo)企業(yè)”再串通其他幾家企業(yè)做陪標(biāo)對象。如在查閱相關(guān)工程資料時，我們發(fā)現(xiàn)在項目尚未招投標(biāo)或簽訂合同時，有些施工的前期內(nèi)容包括場地平整、土方開挖等已由后來的中標(biāo)（合同）單位實施。2、暗中偏袒。有的項目單位為了把工程發(fā)包給自己選中的企業(yè)，制定招標(biāo)文件時暗中偏袒，設(shè)立一些其他企業(yè)難以跨越的門坎,使招標(biāo)條件有利于某一投標(biāo)人。如有些項目單位在招標(biāo)文件中設(shè)置明顯高于該項目的施工標(biāo)準(zhǔn)或資質(zhì)要求，或者在文件中特定某些獎項要求。3、偷梁換柱。即未按招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立合同。包括招標(biāo)人投標(biāo)人就合同標(biāo)的、價款、質(zhì)量進行再次談判，雙方訂立的合同不符合招標(biāo)文件和中標(biāo)人投標(biāo)文件實質(zhì)性內(nèi)容。比較典型的:一是中標(biāo)后，招標(biāo)人再要求總價下??；二是雙方就投標(biāo)文件中的某些價款再進行談判，將主材價格由固定單價變?yōu)樾畔r或?qū)⒛稠検┕?nèi)容由清單報價變?yōu)闀汗纼r等等。（四）招標(biāo)代理機構(gòu)疏于監(jiān)管。一是招標(biāo)代理機構(gòu)執(zhí)業(yè)人員缺乏綜合素質(zhì)，一些代理人員的服務(wù)只限于“跑腿”，忽略了招標(biāo)代理的造價咨詢服務(wù)，部分代理人員流動性太大，根本不懂招投標(biāo)的工作流程，工作中常出現(xiàn)錯誤。二是招標(biāo)代理機構(gòu)職業(yè)缺乏誠實信用。為了能承攬項目，一些代理機構(gòu)，不依法代理，過于迎合招標(biāo)人的要求，幫助招標(biāo)人規(guī)避公開招標(biāo)，肢解發(fā)包，虛假招標(biāo)。最突出的表現(xiàn)就是招標(biāo)文件、評標(biāo)辦法、評標(biāo)報告等重要資料從其他項目中拷貝過來，沒有針對代理項目的特點，導(dǎo)致了招標(biāo)文件、合同編制過程中存在缺陷。其次是私下將有關(guān)情況泄漏給特定投標(biāo)人，或者協(xié)助特定投標(biāo)人撤換標(biāo)書，更改標(biāo)價，向特定投標(biāo)泄漏標(biāo)底等秘密信息。二、相關(guān)建議（一）建立市場準(zhǔn)入和清出制度，對達不到規(guī)定要求以及有違法違規(guī)行為的企業(yè)和專業(yè)技術(shù)人員，堅決依法予以降級或清出建筑市場。對有假借資質(zhì)、違規(guī)掛靠、違規(guī)轉(zhuǎn)包以及在招投標(biāo)活動中有其它不良行為的企業(yè)和人員列入黑名單，使這些企業(yè)或人員在市場準(zhǔn)入時受到限制，以加大違法違規(guī)的成本，利用經(jīng)濟手段強化準(zhǔn)入管理。（二）加強法制教育。對各方參與招投標(biāo)工作人員加強法制教育，使他們執(zhí)法懂法，守法用法，自覺運用法律約束自己，警鐘長鳴。（三）加強監(jiān)管機構(gòu)建設(shè)，實施有效監(jiān)督。要發(fā)揮招標(biāo)投標(biāo)管理機構(gòu)的宏觀管理職能，依法查處招標(biāo)活動中的包括不正當(dāng)競爭的違法行為，保證招投標(biāo)工作的依法進行。監(jiān)察部門要實施駐場監(jiān)督，對招投標(biāo)各個環(huán)節(jié)存在的問題，依法追究當(dāng)事人的紀(jì)律法律責(zé)任。要進一步明確招投標(biāo)辦與建管部門的責(zé)任，跟蹤管理，保證招標(biāo)的法律效力和嚴肅性，嚴防在建設(shè)工程項目中出現(xiàn)不響應(yīng)招投標(biāo)文件、轉(zhuǎn)包、違法分包、違規(guī)變更設(shè)計等違法違規(guī)問題。（四）對招標(biāo)代理機構(gòu)實行動態(tài)