調(diào)研報(bào)告：基層審計(jì)問題整改中存在的不足與建議

調(diào)研報(bào)告：基層審計(jì)問題整改中存在的不足與建議審計(jì)整改是審計(jì)工作的落腳點(diǎn)，是全面履行審計(jì)監(jiān)督職能，維護(hù)審計(jì)權(quán)威的必要保證。隨著審計(jì)工作的不斷發(fā)展，審計(jì)整改工作效果越來越受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，如何抓好問題整改落實(shí)，成為各級(jí)政府和審計(jì)機(jī)關(guān)所面臨的一項(xiàng)重要課題。近年來基層審計(jì)整改工作取得了一些顯著成效，值得肯定；但從嚴(yán)從高看，審計(jì)整改中還或多或少存在一些不足，亟待進(jìn)一步完善。本文擬結(jié)合工作實(shí)際，對(duì)當(dāng)前基層審計(jì)問題整改方面存在的不足進(jìn)行調(diào)研和思考，并就如何加強(qiáng)和完善整改工作提出一些粗淺的建議。一、存在的主要不足（一）對(duì)審計(jì)整改工作的認(rèn)識(shí)有待提高當(dāng)前，還是存在部分單位對(duì)審計(jì)整改工作重視不夠的情況。如對(duì)審計(jì)部門提出的整改建議沒有認(rèn)真采納，只是簡單提交一個(gè)整改報(bào)告，寫上幾句應(yīng)付了事。另一方面，審計(jì)部門內(nèi)部也存在一些“輕整改”的現(xiàn)象，認(rèn)為出具了審計(jì)報(bào)告，審計(jì)工作也就結(jié)束了，后續(xù)問題整改的主體責(zé)任由被審計(jì)單位承擔(dān)，對(duì)審計(jì)整改工作的具體指導(dǎo)未能完全到位，對(duì)整改報(bào)告的驗(yàn)收把關(guān)不嚴(yán)，相關(guān)宣傳培訓(xùn)工作力度也不夠。（二）整改工作存在一定形式主義有的被審對(duì)象希望審計(jì)整改過程快點(diǎn)結(jié)束，以求心安。因此，表現(xiàn)出非常重視整改工作，對(duì)于整改要求都“認(rèn)真落實(shí)”，對(duì)于問題都“舉一反三”，短時(shí)間內(nèi)組織班子專題研究、出臺(tái)制度和文件，表面上的整改迅速到位。一旦要求其提供實(shí)質(zhì)性的整改證明資料，有些就拿不出來。還有的被審對(duì)象為了達(dá)到整改目標(biāo)，不惜采取造表格、填數(shù)據(jù)、虛假記載經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的形式提供整改證明資料，從形式上完成整改任務(wù)，一些問題并沒有得到實(shí)質(zhì)性解決。（三）部分問題未完全整改到位很多部門對(duì)小問題、表象問題、容易整改的問題等積極整改，但對(duì)較為棘手的問題、“邊角、死角”問題以及牽涉到切身利益問題的整改往往避重就輕，想方設(shè)法回避；還有的單位存在的一些歷史遺留問題，不是短期內(nèi)能解決的，也不是現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)產(chǎn)生的，整改難度較大。“選擇性整改”現(xiàn)象導(dǎo)致一些問題久懸不決，長期存在。（四）整改結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一審計(jì)過程中，審計(jì)人員和被審計(jì)對(duì)象具體情況不同，對(duì)不同單位查出的類似問題定性和處理意見存在一些差異，導(dǎo)致后續(xù)問題整改的標(biāo)準(zhǔn)不一，單位間互相攀比的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，增加了整改的難度。（五）屢改屢犯現(xiàn)象依然存在一些單位的問題在審計(jì)年度進(jìn)行了整改，但在下次審計(jì)時(shí)又再次出現(xiàn)；有的審計(jì)問題，雖然組織了學(xué)習(xí)培訓(xùn)糾正，但在一些單位身上仍會(huì)反復(fù)出現(xiàn)。整改成果難以鞏固，審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題容易屢審屢犯。二、原因分析（一）審計(jì)整改工作缺乏法律保障和制度約束早在2014年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》（國發(fā)﹝2014﹞48號(hào)）第五部分第十四至十六條分別就健全整改責(zé)任制、加強(qiáng)整改督促檢查、嚴(yán)肅整改問責(zé)作出了規(guī)定，為各地審計(jì)整改工作開展提供了政策依據(jù)。2021年10月23日全國人大常委會(huì)表決通過關(guān)于修改審計(jì)法的決定，明確了被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)查出問題的整改責(zé)任以及各級(jí)人民政府、有關(guān)主管機(jī)關(guān)單位和審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)單位整改情況的監(jiān)督責(zé)任，同時(shí)強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，規(guī)定審計(jì)結(jié)果以及整改情況應(yīng)當(dāng)作為考核、任免、獎(jiǎng)懲領(lǐng)導(dǎo)干部和制定政策、完善制度的重要參考。但各級(jí)政府對(duì)《意見》的貫徹落實(shí)力度直接影響審計(jì)整改工作的效果，實(shí)際操作層面不確定因素比較多，持續(xù)性也不夠強(qiáng)，長效機(jī)制難以為繼。而當(dāng)前的新修改的《審計(jì)法》剛剛推出，且尚未實(shí)施，相關(guān)的配套規(guī)章條例不夠完善，審計(jì)整改工作相對(duì)常規(guī)審計(jì)執(zhí)法來講，常態(tài)化和規(guī)范化抓整改的力度不夠。因此，從審計(jì)部門強(qiáng)化執(zhí)法和建立審計(jì)整改長效機(jī)制的角度看，審計(jì)整改工作還是需要不斷完善，以促使審計(jì)職能依法得到增強(qiáng)，審計(jì)整改工作也相應(yīng)會(huì)更加受到重視。（二）整改工作標(biāo)準(zhǔn)和路徑不夠明確規(guī)范目前體制下，政府關(guān)于審計(jì)整改工作的具體意見一般交由審計(jì)部門來擬定，相關(guān)指導(dǎo)工作一般也由審計(jì)部門全盤負(fù)責(zé)。而審計(jì)部門目前關(guān)于整改工作的具體操作規(guī)范還不夠健全，缺乏標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)威的評(píng)判依據(jù)和成熟經(jīng)驗(yàn)。對(duì)部門的指導(dǎo)主要依據(jù)現(xiàn)行的一些法規(guī)及審計(jì)人員的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行，對(duì)審計(jì)問題如何整改，整改到何種程度，如何界定責(zé)任等都無法做到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和剛性要求，具體操作上可能存在較大差異。另外，有些問題涉及到其他專業(yè)主管部門，審計(jì)并不精通相關(guān)業(yè)務(wù)流程；一些審計(jì)問題已既成事實(shí)，從過程上無法逆轉(zhuǎn)糾正，如何處理還需要組織相關(guān)部門進(jìn)行研究協(xié)商；一些屬于管理體制、機(jī)制范疇的問題及一些歷史遺留問題，確實(shí)也不可能在部門層面完全解決，僅靠一二個(gè)主管部門的力量難以整改到位。這些都需要在政府層面上予以研究和解決，而目前比較欠缺的就是權(quán)威高效、集中統(tǒng)籌、分級(jí)分類確定整改標(biāo)準(zhǔn)和路徑的機(jī)制。只有將審計(jì)整改的標(biāo)準(zhǔn)明確、統(tǒng)一，將審計(jì)整改的路徑講清楚，為部門指明整改的方向，明確整改的目標(biāo)，才能有效推動(dòng)整改順利進(jìn)行。（三）整改工作缺乏結(jié)果導(dǎo)向的推動(dòng)當(dāng)前，很多基層政府對(duì)所屬部門審計(jì)問題整改結(jié)果進(jìn)行驗(yàn)收和評(píng)判的制度尚未健全，相關(guān)整改驗(yàn)收工作尚未完全列入政府年度工作考核范圍。目前的績效目標(biāo)管理體系和干部監(jiān)督考核任用體系中，對(duì)問題整改工作涉及不多，也沒有各部門必須將審計(jì)整改納入年度部門工作內(nèi)容予以安排的硬性規(guī)定。審計(jì)整改缺乏結(jié)果性運(yùn)用，導(dǎo)致各部門真正下功夫?qū)徲?jì)問題進(jìn)行整改的動(dòng)力不足。需要指出的是，2018年底習(xí)近平總書記對(duì)審計(jì)整改作出了重要指示后，各級(jí)政府普遍落實(shí)了本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改情況向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告的制度。但同時(shí)也存在另一些現(xiàn)象就是納入了人大報(bào)告的問題整改力度較大；被人大指定要上會(huì)進(jìn)行報(bào)告的單位重視程度較高。剛剛修改的《審計(jì)法》中也有所體現(xiàn)，明確了審計(jì)工作報(bào)告應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)報(bào)告對(duì)預(yù)算執(zhí)行及其績效的審計(jì)情況，并按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定報(bào)告對(duì)國有資源、國有資產(chǎn)的審計(jì)情況。這其實(shí)是一種正面結(jié)果導(dǎo)向的有效探索，在具體操作層面還可以進(jìn)一步完善。此外，很多基層政府關(guān)于審計(jì)結(jié)果公開公示的機(jī)制還尚未有效實(shí)行，審計(jì)監(jiān)督與輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的結(jié)合度不高，利用媒體和社會(huì)輿論推動(dòng)審計(jì)問題整改的手段發(fā)揮還比較有限。（四）審計(jì)整改監(jiān)督和問責(zé)等配套機(jī)制還不夠完善當(dāng)前，審計(jì)整改的監(jiān)督跟蹤檢查機(jī)制還不夠健全?；鶎訉徲?jì)部門任務(wù)繁重與審計(jì)力量不足的矛盾長期存在，在完成審計(jì)項(xiàng)目之余，投入到審計(jì)整改方面的力量會(huì)有所不足。對(duì)被審單位審計(jì)整改以材料驗(yàn)收為主，全面完整地進(jìn)行實(shí)地檢查核實(shí)較難實(shí)現(xiàn)。一些問題整改需要多部門聯(lián)合發(fā)力，有些地方雖然成立了整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但是由于責(zé)任機(jī)制不明晰，整改工作中往往牽頭單位很積極，其他部門配合力度有限。另外，當(dāng)前還尚未形成有效的整改責(zé)任追究機(jī)制。出于維護(hù)部門利益和保護(hù)干部職工的考慮，對(duì)一些問題的懲戒和處理力度不夠，往往對(duì)相關(guān)責(zé)任沒有追究或從輕處理；對(duì)具體責(zé)任人的問責(zé)處罰更是象征性的點(diǎn)到為止。違規(guī)違紀(jì)成本較低，難以形成震懾力，導(dǎo)致審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題屢審屢犯，無形中降低了審計(jì)的權(quán)威性，影響了審計(jì)整改工作的效果。三、加強(qiáng)審計(jì)問題整改的幾點(diǎn)建議（一）以審計(jì)法修訂為契機(jī)，加強(qiáng)學(xué)習(xí)宣傳，解決好審計(jì)整改的地位問題，積極營造整改良好氛圍一是加強(qiáng)審計(jì)整改工作重要性的宣傳力度，積極爭(zhēng)取各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及各部門的支持配合。要抓住審計(jì)監(jiān)督被列為八大監(jiān)督之一以及今年審計(jì)整改相關(guān)內(nèi)容納入審計(jì)法修改，已經(jīng)上升到法律高度的歷史機(jī)遇，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)整改工作的宣傳，組織好整改相關(guān)內(nèi)容的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，促進(jìn)各部門提高認(rèn)識(shí)，將審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改工作列入重要議事日程，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)部署。二是審計(jì)部門自身要提高認(rèn)識(shí)，順應(yīng)形勢(shì)，進(jìn)一步強(qiáng)化審計(jì)整改在審計(jì)監(jiān)督中的地位。要把審計(jì)整改與年度審計(jì)項(xiàng)目放到同等重要的位置來抓，未來在審計(jì)法正式實(shí)施后可考慮依法將相關(guān)審計(jì)整改工作情況列入年度項(xiàng)目計(jì)劃，單獨(dú)立項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，加大力量投入。同時(shí)，依法逐步制定和健全審計(jì)整改工作的相關(guān)制度，使其正規(guī)化、專業(yè)化，用具體可行的制度來落實(shí)督促審計(jì)整改的責(zé)任。（二）加大對(duì)整改工作標(biāo)準(zhǔn)的研究，解決好審計(jì)整改的路徑問題，切實(shí)提升整改實(shí)務(wù)操作水平一是審計(jì)部門和審計(jì)人員要不斷提高自身能力，精于專業(yè)，在前期審計(jì)過程中就要考慮好后續(xù)整改的銜接問題，力求做到問題定性處理標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。針對(duì)被審計(jì)單位存在的問題和實(shí)際情況，要立足分析問題產(chǎn)生的原因，提出具體、可操作性強(qiáng)的審計(jì)意見和建議。在明確整改工作標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，指導(dǎo)相關(guān)部門做好整改路徑規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)整改效果。二是要由政府協(xié)調(diào)組織人大專委、紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事及財(cái)政、國資、審計(jì)等部門，對(duì)需要整改的問題進(jìn)行專題研究。要依據(jù)問題所屬的不同層面和不同類別，分層分類擬定相應(yīng)整改措施，列出整改完成的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。屬于主管部門業(yè)務(wù)范圍的同類問題由相關(guān)主管部門負(fù)責(zé)擬定統(tǒng)一的整改措施和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)；屬于部門層面的由部門負(fù)責(zé)整改，部門層面解決不了的由政府統(tǒng)籌拿出意見；相關(guān)責(zé)任如何劃分，相關(guān)責(zé)任人如何處理等等，也應(yīng)逐一予以明確。（三）突出整改工作的結(jié)果導(dǎo)向性，解決好審計(jì)整改的動(dòng)力問題，著力推動(dòng)整改成果廣泛運(yùn)用一是逐步完善整改結(jié)果驗(yàn)收?qǐng)?bào)告制度。地方政府可考慮將所屬部門相關(guān)整改情況列入政府年度工作計(jì)劃范圍，定期聽取報(bào)告，進(jìn)行督辦。報(bào)告內(nèi)容應(yīng)不限于當(dāng)年度審計(jì)問題，可根據(jù)單位實(shí)際情況指定延伸至以前年度，便于從政府層面掌握相關(guān)問題的全貌和歷史遺留問題的整改現(xiàn)狀，以解決問題為導(dǎo)向，及時(shí)調(diào)整和擬定相關(guān)措施。二是進(jìn)一步提高審計(jì)整改結(jié)果的運(yùn)用力度。新修改的審計(jì)法規(guī)定審計(jì)結(jié)果以及整改情況應(yīng)當(dāng)作為考核、任免、獎(jiǎng)懲領(lǐng)導(dǎo)干部和制定政策、完善制度的重要參考。通過管人用人和目標(biāo)責(zé)任管理體系來提升各部門落實(shí)整改工作要求的動(dòng)力，促使各部門必須將審計(jì)整改納入年度部門工作內(nèi)容予以考慮。三是穩(wěn)步推行審計(jì)整改結(jié)果公開公示。適時(shí)將部分審計(jì)情況向社會(huì)通報(bào)，促進(jìn)審計(jì)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，以媒體和輿論的力量推動(dòng)審計(jì)問題整改。也可考慮建立審計(jì)整改“正面清單”，對(duì)重視審計(jì)整改、積極采納審計(jì)建議、強(qiáng)化內(nèi)部管理等方面的經(jīng)驗(yàn)和做法進(jìn)行宣傳報(bào)道，并在年度績效考核中對(duì)相關(guān)部門予以加分獎(jiǎng)勵(lì)，以充分發(fā)揮審計(jì)整改正面典型的示范引導(dǎo)作用。（四）加強(qiáng)整改跟蹤督辦檢查，解決好審計(jì)整改的監(jiān)督追責(zé)問題，有效保障整改機(jī)制落到實(shí)處一是完善跟蹤檢查反饋機(jī)制。審計(jì)部門對(duì)正在整改的問題及時(shí)進(jìn)行跟蹤回訪，實(shí)地了解問題整改進(jìn)度情況，并定期進(jìn)行情況通報(bào)，表揚(yáng)先進(jìn)，督促后進(jìn)。同時(shí)，對(duì)部門反映的整改工作中的難點(diǎn)問題、歷史遺留問題等加強(qiáng)分析研究，及時(shí)形成專報(bào)提請(qǐng)政府作進(jìn)一步研究調(diào)度。二是建立審計(jì)整改聯(lián)動(dòng)檢查合作機(jī)制。把審計(jì)問題整改同人大專委監(jiān)督、政府督辦、政治巡察、紀(jì)委監(jiān)委