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目錄 摘要 3ABSTRACT 41緒論 61.1研究背景 61.2研究目的 71.3研究意義 71.3.1理論意義 71.3.2現(xiàn)實(shí)意義 81.4研究綜述 81.4.1國(guó)內(nèi)關(guān)于最低生活保障制度實(shí)施效應(yīng)的研究 81.4.2國(guó)外關(guān)于最低生活保障制度實(shí)施效應(yīng)的研究 111.4.3最低生活保障制度實(shí)施效應(yīng)研究述評(píng) 121.5研究?jī)?nèi)容與思路 131.5.1研究?jī)?nèi)容 131.5.2研究思路 141.6研究方法 152最低生活保障制度的概念界定與理論基礎(chǔ) 162.1最低生活保障制度的概念界定 162.1.1最低生活保障制度 162.1.2貧困線 172.1.3支出型貧困 182.2最低生活保障制度的理論基礎(chǔ) 182.2.1需求層次理論 182.2.2結(jié)構(gòu)功能理論 192.2.3社會(huì)交換理論 203上海最低生活保障制度的歷史延革與發(fā)展現(xiàn)狀 213.1上海最低生活保障制度的歷史延革 213.1.1政策探索階段(1993年—1995年) 213.1.2制度定型階段(1996年—1999年) 223.1.3功能拓展階段(1999年—2001年) 233.1.4規(guī)范完善階段(2002年至今) 243.2上海最低生活保障制度的現(xiàn)狀分析 253.2.1上海低保制度的保障對(duì)象 253.2.2上海低保的保障標(biāo)準(zhǔn) 263.3國(guó)外城鎮(zhèn)居民最低生活保障的借鑒 283.3.1美國(guó) 293.3.2英國(guó) 303.3.3智利 313.3.4國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒 314上海最低生活保障制度實(shí)施效應(yīng)的實(shí)證研究 324.1調(diào)查準(zhǔn)備工作 324.1.1樣本選擇 324.1.2問(wèn)卷設(shè)計(jì) 334.2調(diào)查數(shù)據(jù)分析 334.2.1調(diào)查對(duì)象基本信息 334.2.2影響低保滿意度的因子分析 375上海最低生活保障制度改革的政策建議 415.1規(guī)范享受對(duì)象的資格認(rèn)定 415.2進(jìn)一步規(guī)劃上海最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定 415.3完善各部門之間的銜接環(huán)節(jié) 425.4與其他社會(huì)保障體系促進(jìn)協(xié)調(diào) 425.5嚴(yán)格落實(shí)退出機(jī)制 435.6增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)知度和監(jiān)督力量 43參考文獻(xiàn) 45附錄 51致謝詞 55摘要本文的出發(fā)點(diǎn)主要圍繞提升上海城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的水平展開(kāi),通過(guò)的對(duì)上海城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的發(fā)展脈絡(luò),現(xiàn)狀進(jìn)行初步分析,并結(jié)合數(shù)據(jù)進(jìn)行定量分析,對(duì)進(jìn)一步完善上海城鎮(zhèn)居民低保制度提出了一些建議與對(duì)策。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,上海城鎮(zhèn)低保政策隨著社會(huì)環(huán)境不斷進(jìn)行著調(diào)整。但不可否認(rèn)的是,目前上海城鎮(zhèn)低保政策仍然存在一些問(wèn)題。正是基于這樣的背景,本文針對(duì)上海城鎮(zhèn)低保的實(shí)施效應(yīng)進(jìn)行初步分析,主要分為以下四個(gè)部分。第一部分主要是圍繞社會(huì)救助制度的一些理論基礎(chǔ),對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行了一些鑒定,主要圍繞最低生活保障制度的概念和內(nèi)容,貧困線和支出型平困這三個(gè)概念進(jìn)行解釋,同時(shí)對(duì)最低生活保障制度的一些相關(guān)理論也進(jìn)行了初步的闡述。第二部分則首先對(duì)上海城鎮(zhèn)低保的發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行了梳理,將上海低保制度的發(fā)展過(guò)程大致分為探索、定型、拓展、規(guī)范四個(gè)階段。隨后對(duì)目前上海城鎮(zhèn)低保的實(shí)施情況進(jìn)行了分析,主要圍繞上海城鎮(zhèn)低保制度的保障對(duì)象和保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行展開(kāi)。同時(shí)對(duì)上海城鎮(zhèn)低保制度的政策情況做了簡(jiǎn)單的介紹。最后介紹了國(guó)外社會(huì)救助的一些情況,并總結(jié)了一些經(jīng)驗(yàn)。第三部分則通過(guò)抽樣調(diào)查的結(jié)果,對(duì)上海城鎮(zhèn)低保的實(shí)施效果進(jìn)行了分析。以低保戶對(duì)低保政策的滿意度作為判斷的標(biāo)準(zhǔn),從側(cè)面反映上海目前的低保政策還存在哪些不足之處。從調(diào)查中可以得知目前醫(yī)療方面的支出對(duì)低保戶的負(fù)擔(dān)較為嚴(yán)重,有不少因病致貧的情況存在,其次,大部分受訪者反應(yīng),目前上海的低保水平僅勉強(qiáng)能維持最為基本的生活必需要求,認(rèn)為目前的保障標(biāo)準(zhǔn)難以跟上日益攀升的物價(jià),甚至基本的生存也開(kāi)始受到影響。第四部分為本文的結(jié)論,結(jié)合了問(wèn)卷調(diào)查和訪談的結(jié)果,對(duì)上海城鎮(zhèn)低保存在的一些問(wèn)題提出了一些建議。關(guān)鍵詞:上海,最低生活保障,保障水平,實(shí)施效應(yīng)StudyontheeffectoftheimplementationoftheminimumlivingsecuritysysteminShanghaiABSTRACTThestartingpointofthispaperismainlyfocusedonenhancingthelevelofurbanresidentsinShanghaiminimumsubsistenceguaranteesystemexpansion,thedevelopmentofthecontextofurbanresidentsinShanghaiminimumlivingsecuritysystem,thestatusquopreliminaryanalysisby,combineddataforquantitativeanalysis,tofurtherimprovethelow-Shanghaiurbanresidentssecuritysystemputforwardsomesuggestionsandcountermeasures.Withthesocialandeconomicdevelopment,Shanghaiurbanlowsocialenvironmentpolicywiththeongoingadjustment.ButitisundeniablethatthecurrentShanghaiurbanlowpolicyarestillsomeproblems.Basedonthisbackground,thispapereffectofimplementationofShanghaiurbanlowinitialanalysisisdividedintofourparts.Thefirstpartisaboutthetheoreticalbasisofsocialassistancesystem,anumberofrelatedconceptsidentified,mainlyaroundtheconceptandcontentoftheminimumlivingstandardsecuritysystem,thepovertylineandspendingFlatsleepyexplainthesethreeconcepts,whiletheminimumlivingSometheoriessecuritysystemhavealsobeenpreliminaryexposition.ThesecondpartofthefirstShanghaiurbanlowdevelopmentcontextofthesort,thedevelopmentofShanghaiminimumlivingsecuritysystembedividedintoexploration,stereotypes,expandandstandardizefourstages.ThenthecurrentimplementationoftheShanghaiurbanlowanalyzed,mainlyaroundthesecurityobjectandsecuritystandardsShanghaiminimumlivingsecuritysystembeexpanded.WhiletheShanghaiUrbanminimumlivingsecuritysystempolicymadeabriefintroduction.Finally,somecasesofsocialassistanceabroad,andsummarizessomeexperience.ThethirdpartbytheresultsofasamplesurveyontheimplementationoftheShanghaiurbanloweffectareanalyzed.Guaranteeingthatfamilieswithlowsatisfactionpolicycriteriaforjudging,fromthereflectionofthecurrentlowpolicyShanghaiwhichdeficienciesstillexist.CanbelearnedfromthesurveyofthecurrentMedicarespendingburdenonlowhouseholdismoreserious,therearemanycasesofpovertycausedbytheexistenceand,secondly,themajorityofrespondentsresponse,thecurrentlowlevelofShanghai,barelyabletomaintainthemostbasicnecessitiesofliferequires,thatthecurrentsecuritystandardsincreasinglydifficulttokeeprisingprices,evenbasicsurvivalbegantobeaffected.Thefourthpartoftheconclusionsofthispaper,acombinationoftheresultsofquestionnairesandinterviews,someoftheproblemsofurbanlowpresenceofShanghaimadeanumberofrecommendations.Keyword:Shanghai,socialsecuritysystem,thelowestlivingstandard,implementation
effect1緒論1.1研究背景城市居民最低生活保障制度對(duì)于我國(guó)社會(huì)保障體系的構(gòu)建而言是十分重要的部分,同時(shí),也是保障貧困人群能夠維持基本生活的最后一道防線。我國(guó)的最低生活保障制度經(jīng)過(guò)了20多年的發(fā)展,基本的救助體系可以說(shuō)是初見(jiàn)雛形了,它的建立和實(shí)施為城市居民基本生活進(jìn)行“兜底”,對(duì)社會(huì)和諧和穩(wěn)定也起到了促進(jìn)作用。目前,我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)救助制度的幫助對(duì)象主要是被稱之為“三無(wú)”對(duì)象的社會(huì)成員,具體包括沒(méi)有勞動(dòng)能力、法定贍養(yǎng)人或生活來(lái)源的社會(huì)成員。在原本“國(guó)家—單位”式的保障體系下,貧困人口相較于整體只是城鎮(zhèn)單位保障體系未覆蓋到的極小的一部分。然而近年來(lái),隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的逐步改革,加速了工業(yè)化的進(jìn)程,也進(jìn)一步加大的貧富差距。與此同時(shí),本來(lái)一大批由單位保障的人員面臨下崗的威脅,由單位人變成社會(huì)人,失業(yè)人數(shù)突發(fā)性的增長(zhǎng)。因此,圍繞著這一系列問(wèn)題的發(fā)生,政府對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)救助制度進(jìn)行改革,以期能解決當(dāng)時(shí)越來(lái)越嚴(yán)重的貧困問(wèn)題。與傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度相差最大的,是最低生活保障制度的保障對(duì)象從“三無(wú)”人員,逐步擴(kuò)展到低收入家庭,同時(shí)也涵蓋了用與傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)制度比較,最低生活保障制度在保障對(duì)象上發(fā)生了變化,即從只保障“三無(wú)”人員,到保障所有的低收入家庭,涵蓋了具有勞動(dòng)能力的困難對(duì)象。于此同時(shí),在新的城鎮(zhèn)最低生活保障制度下,國(guó)家將更多本來(lái)由家庭或者個(gè)人承擔(dān)的責(zé)任背負(fù)了起來(lái)。目前看來(lái),上海的社會(huì)救助制度演變大致可以被分為兩個(gè)部分:其一,2002年前的制度構(gòu)建階段。這一階段的主要變化是建立了以城市低保為核心,教育醫(yī)療等其他支出兼顧的設(shè)全新的社會(huì)救助結(jié)構(gòu)。其二,2002年至今的的制度完善階段。這一階段目前也依然在進(jìn)行之中,其主要目標(biāo)是進(jìn)一步建設(shè)制度框架,同時(shí)完善管理體制,推動(dòng)就業(yè),吧救助落在有需要的困難人群上。通過(guò)對(duì)上海市民政局網(wǎng)站的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合可以得知,2014年9月上海全市城鎮(zhèn)居民最低生活保障對(duì)象11.3萬(wàn)戶192419人(其中傳統(tǒng)對(duì)象1375人,重殘無(wú)業(yè)人員30703人,失業(yè)、無(wú)業(yè)人員家庭成員113317人,從業(yè)人員家庭成員47024人),失業(yè)、無(wú)業(yè)人員家庭成員及從業(yè)人員家庭成員占低保對(duì)象的83.33%。上海在完善制度框架和管理體制上所做的努力取得了一定的實(shí)效。然而不可忽視的是,從保障水平的適度性到具體實(shí)施中的各種問(wèn)題,仍然有許多問(wèn)題值得我們?nèi)パ芯浚疚耐ㄟ^(guò)對(duì)保障水平的定量分析與受保群眾的主觀意見(jiàn)兩方面展開(kāi),對(duì)上海最低生活保障制度的實(shí)施效應(yīng)進(jìn)行研究。1.2研究目的 研究基于上海市歷年統(tǒng)計(jì)年鑒與上海民政局網(wǎng)站相關(guān)數(shù)據(jù),結(jié)合對(duì)低保戶的問(wèn)卷調(diào)查和訪談得到的信息,對(duì)上海目前最低生活保障的實(shí)施效應(yīng)進(jìn)行研究。通過(guò)對(duì)被調(diào)查者的具體開(kāi)支情況與對(duì)政策的主觀認(rèn)識(shí)感受,同時(shí)結(jié)合上海目前最低生活保障制度實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行對(duì)照研究,從中得到目前受保者最為迫切的需求和他們對(duì)最低生活保障政策的一些看法,并對(duì)其進(jìn)行數(shù)據(jù)分析,希望能通過(guò)研究來(lái)完善上海低保制度,使得低保受眾的需要得到進(jìn)一步滿足。1.3研究意義1.3.1理論意義拓展了上海低保問(wèn)題研究的深度。過(guò)去對(duì)城鎮(zhèn)低保問(wèn)題的研究覆蓋面雖廣,也的確較為全面的反應(yīng)了低保制度研究的理論成果,但因缺乏深入地調(diào)查研究,導(dǎo)具體應(yīng)用性的缺失,主要以理論和思辨的論述為主。有利于豐富低保問(wèn)題研究的思想內(nèi)涵。關(guān)于城鎮(zhèn)最低生活保障制度的研究并不是一個(gè)新興的話題,一直有學(xué)者從各個(gè)角度對(duì)其進(jìn)行研究。然而過(guò)去的研究的視角更多的是站在領(lǐng)導(dǎo)者的角度,處于相對(duì)較高的位置進(jìn)行探討,并對(duì)目前的低保制度提出建議,然而整合受助者的主觀感受與客觀的數(shù)據(jù)分析對(duì)城鎮(zhèn)低保的實(shí)施效應(yīng)進(jìn)行研究還不是很豐富,仍然是一個(gè)需要深入研究的課題。本研究通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查對(duì)上海低保制度的實(shí)施情況和其效果進(jìn)行分析和研究,在此基礎(chǔ)上對(duì)過(guò)去的研究成果進(jìn)行借鑒,結(jié)合兩者對(duì)目前上海低保制度的實(shí)施情況進(jìn)行描述,以此來(lái)分上海低保制度存在的問(wèn)題。并在以上分析的基礎(chǔ)上提出建立上海城鎮(zhèn)最低生活保障制度的對(duì)策建議。1.3.2現(xiàn)實(shí)意義想要讓社會(huì)救助事業(yè)得到進(jìn)一步的發(fā)展,通過(guò)建立和完善城鎮(zhèn)低保制度能夠起到事半功倍的作用,與此同時(shí),也可以為進(jìn)一步完善我國(guó)城鎮(zhèn)低保制度提供理論支持。城鎮(zhèn)低保是我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分,同時(shí)也是保證城市貧困群體維持基本生活的基本途徑途徑。現(xiàn)行的低保制度在這逐步完善的十幾年過(guò)程中,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展所提供的物質(zhì)基礎(chǔ)、公民意識(shí)所帶來(lái)的福利沖擊、制度本身所暴露的內(nèi)在缺陷等使得低保制度的改革迫在眉睫,本文在理論分析的基礎(chǔ)上結(jié)合定量分析,以上海市為例對(duì)現(xiàn)行城市低保制度的運(yùn)行效果進(jìn)行分析,并指出其存在的問(wèn)題,對(duì)如何完善城市低保制度提供重要的參考依據(jù),有利于我國(guó)城市低保制度確定清晰地發(fā)展思路,使我國(guó)社會(huì)救助政策的制定和發(fā)展更具有實(shí)效性。1.4研究綜述1.4.1國(guó)內(nèi)關(guān)于最低生活保障制度實(shí)施效應(yīng)的研究國(guó)內(nèi)對(duì)最低生活保障制度實(shí)施效應(yīng)的研究?jī)?nèi)容還較為缺乏,目前主要圍繞定性研究展開(kāi)。因此本處把僅能檢索到的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行整理。首先,通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)的整理,發(fā)現(xiàn)有學(xué)者認(rèn)為,我國(guó)的城鎮(zhèn)低保制度在實(shí)踐中不斷修正改革,然而仍然存在著一些問(wèn)題,對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行調(diào)整改革是當(dāng)下急需去做的事情。唐鈞(2009)在《社會(huì)救助:從邊緣到重點(diǎn)》圍繞我國(guó)城鎮(zhèn)居民低保政策的改革歷程進(jìn)行了分析,對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)低保制度在實(shí)施過(guò)程預(yù)報(bào)的問(wèn)題進(jìn)行研究,并指出隨著政府研究的深入,陳舊的、不合時(shí)宜的救助政策會(huì)逐漸被新政策、新項(xiàng)目所替代。新的政策在舊政策上進(jìn)行改革創(chuàng)新,使得我國(guó)傳統(tǒng)救助政策順利過(guò)渡到現(xiàn)在社會(huì)救助政策。唐鈞.社會(huì)救助:從邊緣到重點(diǎn).《中國(guó)社會(huì)保障》.2009,10.P77。鄭功成(2009)通過(guò)他的著作表達(dá)他的看法,他首先對(duì)我國(guó)低保制度的建設(shè)表示了肯定,認(rèn)可了我國(guó)的低保制度對(duì)維持貧困群體的基本生存要求所作出的貢獻(xiàn),認(rèn)為目前的低保制度在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)發(fā)展中起到了重要的作用同時(shí),對(duì)中國(guó)目前的低保施行狀況做了分析,對(duì)我國(guó)低保政策的未來(lái)走向進(jìn)行了預(yù)判。鄭功成:維護(hù)生存權(quán)與底線公平的根本性制度保障.《中國(guó)社會(huì)保障》.2009,9.P24-25唐鈞.社會(huì)救助:從邊緣到重點(diǎn).《中國(guó)社會(huì)保障》.2009,10.P77鄭功成:維護(hù)生存權(quán)與底線公平的根本性制度保障.《中國(guó)社會(huì)保障》.2009,9.P24-25祝建華.城市居民最低生活保障制度的理念轉(zhuǎn)型與目標(biāo)重構(gòu).《中州學(xué)刊》.2009,5.P116祝建華.城市居民最低生活保障制度的調(diào)整與轉(zhuǎn)型——地方實(shí)踐與制度重構(gòu).《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》.2010,9.有學(xué)者認(rèn)為雖然當(dāng)前城鎮(zhèn)低保制度的覆蓋人群變得越發(fā)廣泛,在目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境下仍然有一批生活困難的群眾難以享受到城鎮(zhèn)低保政策的救助,他們被稱為“低保邊緣人群”。低保邊緣人群的首要特征是他們的收入會(huì)比他們所在的當(dāng)?shù)卣?guī)定的最低生活保障線高出一些,然而因?yàn)楦鞣N各樣的原因?qū)е滤麄兊纳顮顩r要劣于低保受眾。這樣一個(gè)群體是值得政府去關(guān)注并想方設(shè)法解決他們的問(wèn)題的。刑潔與郭健美(2009)的研究就著重圍繞城鎮(zhèn)低保邊緣人群進(jìn)行研究和展開(kāi),從社會(huì)救助制度的運(yùn)行機(jī)制及其完善手段進(jìn)行研究,希望通過(guò)政府機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)前的保障政策進(jìn)一步完善來(lái)彌補(bǔ)這一片政策空白區(qū),給予低保邊緣人群合理的救助,體現(xiàn)出救助政策的多元性郭健美、刑潔.郭健美、刑潔.城市低保邊緣群體社會(huì)救助機(jī)制的設(shè)計(jì)與完善.《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展》.2009,8.P40綜合來(lái)說(shuō),當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)低保制度因?yàn)橐恍┮蛩氐闹萍s還存在一些問(wèn)題,城鎮(zhèn)低保制度想要進(jìn)一步完善還需要很多時(shí)間來(lái)改善。因此目前城鎮(zhèn)低保制度不可避免得存在一些問(wèn)題,并且這些問(wèn)題是需要較長(zhǎng)得時(shí)間來(lái)研究和解決的。民政部社會(huì)救助司劉喜堂(2009)認(rèn)為城鎮(zhèn)低保制度目在實(shí)踐中遇到了許多問(wèn)題,比較有代表性的如何確立合理的保障標(biāo)準(zhǔn),對(duì)保障對(duì)象的確定還需要設(shè)立哪些規(guī)范等等,無(wú)法滿足當(dāng)前多元化城市發(fā)展的需求;分類施保政策目前還在研究階段,對(duì)分類施保的分類還不是很規(guī)范;特別是目前的分類施保政策的劃分缺乏相關(guān)法規(guī)的支持,因此地方的做法都不盡相同;于此同時(shí),分類施保是將救助制度進(jìn)一步細(xì)分與完善的過(guò)程,但缺乏合理的管理模式會(huì)使得本就忍受短缺的基層工作更加艱巨等問(wèn)題申玉蘭、鄭穎等.城市低保制度運(yùn)行中的問(wèn)題與完善.《經(jīng)濟(jì)論壇》.2009,10。申玉蘭、鄭穎等.城市低保制度運(yùn)行中的問(wèn)題與完善.《經(jīng)濟(jì)論壇》.2009,10楊立雄、胡姝.城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制研究.《中國(guó)軟科學(xué)》.2010,9.學(xué)者們針對(duì)目前低保政策在動(dòng)態(tài)實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的一些問(wèn)題提出了自己的一些看法和建議。有學(xué)者認(rèn)為目前低保戶再就業(yè)是一個(gè)難題,然而目前的低保制度針對(duì)這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有做出太多有效地解決措施,其對(duì)低保戶再就業(yè)應(yīng)該加大支持,只有進(jìn)一步完善配套救助措施,才能夠使得目前的低保政策更為完善,增強(qiáng)低保戶再就業(yè)的動(dòng)力。樊思辰(2010)通過(guò)對(duì)目前城鎮(zhèn)低保的政策內(nèi)容進(jìn)行深入分析,結(jié)合目前低保戶的再就業(yè)情況,指出目前具有勞動(dòng)能力的低保戶占據(jù)低保戶總?cè)藬?shù)的比例是比較大的,從側(cè)面也反應(yīng)出了目前低保政策的就業(yè)促進(jìn)效果還不是很好。因此他提出應(yīng)該推行更為符合群眾利益的政策項(xiàng)目,來(lái)提高低保戶的再就業(yè)率樊思辰.樊思辰.城市居民最低生活保障與就業(yè)問(wèn)題探討.《大眾商務(wù)》.2010,1.P266另外,有一些學(xué)者針對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立和救助目標(biāo)的定位給出了自己的看法。并在此基礎(chǔ)上給出了進(jìn)一步完善我國(guó)低保政策和低保戶管理方法的意見(jiàn)。姚建平(2009)在分析了國(guó)內(nèi)外制定貧困線的標(biāo)準(zhǔn)后,認(rèn)為我國(guó)對(duì)絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困線的制定不符合我國(guó)的實(shí)際,而且他也研究了相對(duì)貧困者的收入調(diào)查問(wèn)題姚建平.我國(guó)城市貧困線與政策目標(biāo)定位的思考.《社會(huì)科學(xué)》.2009,10.P68姚建平.我國(guó)城市貧困線與政策目標(biāo)定位的思考.《社會(huì)科學(xué)》.2009,10.P68黃晨熹.城市低保對(duì)象動(dòng)態(tài)管理研究:基于“救助生涯”的視角.《人口與發(fā)展》.2009,6.P101.4.2國(guó)外關(guān)于最低生活保障制度實(shí)施效應(yīng)的研究西方國(guó)家,實(shí)施社會(huì)救助制度的作用的研究更加豐富,下面是一些研究觀點(diǎn)的外國(guó)學(xué)者救助制度的實(shí)施效果。西方國(guó)家的社會(huì)救助制度建立較早的救援項(xiàng)目,因?yàn)槭峭暾?,它可以在這個(gè)系統(tǒng)的實(shí)施更加系統(tǒng)的效果會(huì)比較和衡量區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間。戈維亞和羅德里格斯(1999)研究了最低生活保障制度為葡萄牙的處境不佳的影響。收入中位數(shù)為貧困線,不考慮反應(yīng)條件考慮個(gè)體行為,在全國(guó)的貧困率最低生活保障制度,貧困深度和貧困強(qiáng)度下降了6.71%,28.08%和57.81%,50%個(gè)體行為反應(yīng)條件下,跌幅貧困指數(shù)有所下降。貝倫特(2000)利用數(shù)據(jù)(盧森堡收入研究LIS)盧森堡收入研究中心的覆蓋范圍,充分性和應(yīng)用率(收)評(píng)估德國(guó),瑞典和英國(guó)的社會(huì)救助體系的三個(gè)方面。他們發(fā)現(xiàn),在減貧,英國(guó)社會(huì)的援助,特別是在減輕赤貧比其他兩個(gè)國(guó)家更成功;德國(guó),更多的關(guān)注,因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)的作用,社會(huì)援助,使減貧并不突出;瑞典減少社會(huì)救助窮人生活兩者之間的影響,在全國(guó)所有收件人之間進(jìn)行分配的社會(huì)救助對(duì)象更均勻,并不像英國(guó)專門為特困家庭??傮w而言,絕對(duì)貧困的社會(huì)救助體系可以解決的,但在相對(duì)貧困減輕不盡人意。塞恩斯伯里和Morissens(2002)的10個(gè)歐盟成員國(guó),包括比利時(shí),法國(guó),德國(guó),捷克,匈牙利和波蘭,歐盟三個(gè)準(zhǔn)成員家庭的調(diào)查分析為基礎(chǔ),以全體人民和社會(huì)的社會(huì)轉(zhuǎn)移支付減少貧困弱勢(shì)群體。他們的計(jì)算表明,在20世紀(jì)90年代,國(guó)家的社會(huì)救助體系是最糟糕的扶貧減貧意大利,比利時(shí),法國(guó),瑞典,芬蘭,英國(guó)社會(huì)救助體系是顯而易見(jiàn)的。亞當(dāng)Szulc(2010)分析了社會(huì)救助的貧困在波蘭的影響。他的研究發(fā)現(xiàn),在樣本期內(nèi)可以觀察到,在轉(zhuǎn)移支付幫助窮人擺脫貧困,也起到了防止非貧困人口陷入貧困的作用,該系統(tǒng)具有不容易發(fā)生貧困家庭排斥反應(yīng)表現(xiàn)出的態(tài)度。Brunori,Chiuri和Peragine(2009)采用意大利措施的三種數(shù)據(jù)傳輸與收入和貧困狀態(tài)分布的社會(huì)救助性質(zhì)的影響。他們的計(jì)算結(jié)果表明這種性質(zhì)使收入不平等下降了0.6%的的轉(zhuǎn)移支付;60%的家庭收入中位數(shù)為貧困線,貧困率,貧富差距和貧困平方差距下降了百分之0.292.95。%和7.96%,本-沙洛姆ETA1。(2011年)評(píng)估對(duì)減貧的影響主要是美國(guó)基于大量的家計(jì)調(diào)查的社會(huì)救助和社會(huì)保險(xiǎn)的長(zhǎng)期政策。他們發(fā)現(xiàn),美國(guó)的社會(huì)保障體系,以有效地幫助殘疾人和老年人的家庭戶扶貧,社會(huì)保障支出逐步轉(zhuǎn)移到高收入家庭低收入家庭越來(lái)越多地傾向于支持就業(yè)和群體有特殊需要的。Tasseva(2012)評(píng)估保加利亞兩種社會(huì)援助方案和對(duì)兒童福利項(xiàng)目2家庭調(diào)查的減貧效果。研究人員發(fā)現(xiàn),由于社會(huì)援助水平,并申請(qǐng)低,覆蓋面有限,對(duì)窮人,所以扶貧項(xiàng)目的效果并不理想。60%的平均收入作為社會(huì)援助后,貧困線,貧困率在保加利亞,貧困差距不到4%的跌幅和平方只有13%和21%的貧困差距下降;如果政策得到有效實(shí)施,而100%的收繳率,社會(huì)救助,貧困率,貧困差距和平方貧困差距下降后會(huì)達(dá)到700%,分別為26.2%和45.3%;如果改革的手段,測(cè)試和安全標(biāo)準(zhǔn)的一部分系統(tǒng),這三個(gè)貧困指數(shù)將進(jìn)一步不同程度的下降。尼爾森(2012)使用的數(shù)據(jù)26個(gè)歐洲國(guó)家進(jìn)行測(cè)試社會(huì)救助金的水平和相對(duì)剝奪的程度呈負(fù)相關(guān),測(cè)試結(jié)果顯示,社會(huì)救助是歐洲最有效的政策工具,與貧困作斗爭(zhēng)。1.4.3最低生活保障制度實(shí)施效應(yīng)研究述評(píng)圍繞國(guó)內(nèi)和國(guó)外國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于“我國(guó)城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度”的討論,主要有以下幾點(diǎn)是值得我們思考的。首先,我國(guó)目前對(duì)社會(huì)救助制度的研究還是主要圍繞實(shí)踐下的政策問(wèn)題進(jìn)行展開(kāi),從制度本身的理論來(lái)進(jìn)行研究,對(duì)規(guī)律性的內(nèi)容的探索較為不足。其次,國(guó)外對(duì)社會(huì)救助的研究以定量分析居多,而國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)國(guó)內(nèi)低保政策的研究主要還是以定性研究為主,定量研究還不是很豐富,很多都是從定性分析來(lái)探討目前低保政策的現(xiàn)在,而國(guó)外主要通過(guò)調(diào)查來(lái)獲取大量數(shù)據(jù)后,用數(shù)學(xué)工具以定量分析的方式來(lái)研究有關(guān)社會(huì)救助的問(wèn)題,這一點(diǎn)我們是應(yīng)該向國(guó)外學(xué)者學(xué)習(xí)的。再次,國(guó)內(nèi)很多的研究更傾向于對(duì)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題進(jìn)行研究,目前絕大部分的研究是針對(duì)目前中國(guó)低保政策存在的問(wèn)題進(jìn)行探討,圍繞中國(guó)在將來(lái)發(fā)展中可能暈倒問(wèn)題進(jìn)行前瞻性研究的比較好。中國(guó)發(fā)展的迅速,自然而然會(huì)產(chǎn)生一些特有的問(wèn)題,如老齡化背景下中國(guó)未來(lái)社會(huì)救助政策可能遇到的問(wèn)題等、以及遇到這些問(wèn)題我們應(yīng)該如何去應(yīng)對(duì)就鮮有人展開(kāi)研究另外,對(duì)救助對(duì)象的研究大都聚焦于整體低保人群,對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)的分類區(qū)別研究的比較少,這一點(diǎn)和國(guó)外的研究區(qū)別是比較大的,對(duì)于諸如低收入單親家庭、老年人、兒童等以及其相對(duì)應(yīng)的社會(huì)救助制度研究很少。這一點(diǎn)是急待改善的。1.5研究?jī)?nèi)容與思路1.5.1研究?jī)?nèi)容本文首先對(duì)最低生活保障制度的理論,內(nèi)容和作用做出一些概況和總結(jié),并對(duì)上海低保制度的歷史演進(jìn)、制度框架和發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了梳理。在此基礎(chǔ)上,對(duì)該項(xiàng)制度的目標(biāo)瞄準(zhǔn)和保障標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)政策環(huán)節(jié)進(jìn)行定量分析,對(duì)上海最低生活保障制度的未來(lái)發(fā)展提出建議。第一章緒論,圍繞本文的研究背景和研究意義進(jìn)行簡(jiǎn)單的接受,并對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行歸納和總結(jié),對(duì)本文主要內(nèi)容和研究方法也進(jìn)行了簡(jiǎn)單的介紹。第二章主要是對(duì)最低生活保障制度的相關(guān)概念進(jìn)行界定,并對(duì)有關(guān)低保制度的一些理論進(jìn)行系統(tǒng)的介紹。第三章主要是對(duì)上海低保制度的制度框架、發(fā)展現(xiàn)狀和執(zhí)行情況進(jìn)行分析。第一節(jié)圍繞上海低保制度的發(fā)展脈絡(luò),對(duì)其進(jìn)行了梳理和總結(jié);第二節(jié)圍繞上海的保障對(duì)象和保障標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)對(duì)上海低保制度的實(shí)施情況進(jìn)行簡(jiǎn)單的介紹;第三節(jié)通過(guò)對(duì)國(guó)外低保政策實(shí)施情況進(jìn)行描述,總結(jié)出一些值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。第四章主要圍繞問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果,對(duì)得到的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析,運(yùn)用各類分析工具對(duì)上海目前低保制度的實(shí)施現(xiàn)狀,以及受眾的具體反映。結(jié)合定量分析與定性分析,對(duì)最低生活保障政策滿意度的影響因素作分析,得出相關(guān)結(jié)論。第五章針是本文的研究結(jié)論,對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)低保目前所存在的一些問(wèn)題提出一些意見(jiàn)和建議。上海最低生活保障實(shí)施效應(yīng)研究1.5.2研究思路上海最低生活保障實(shí)施效應(yīng)研究最低生活保障制度概述最低生活保障制度概述制度框架分析實(shí)施現(xiàn)狀分析理論基礎(chǔ)制度框架分析實(shí)施現(xiàn)狀分析理論基礎(chǔ)上海最低生活保障制度的保障水平及滿意度的分析上海最低生活保障制度的保障水平及滿意度的分析影響低保制度滿意度的因子分析影響低保制度滿意度的因子分析對(duì)上海最低生活保障制度提出政策建議對(duì)上海最低生活保障制度提出政策建議圖1-1研究框架圖1.6研究方法本文主要圍繞政策分析展開(kāi),并通過(guò)調(diào)查兼顧實(shí)踐研究,將理論分析與實(shí)證研究想結(jié)合對(duì)上海低保制度的實(shí)施效應(yīng)做出分析。本文主要運(yùn)用了以下的研究方法:1.文獻(xiàn)研究通過(guò)對(duì)過(guò)去專家學(xué)者對(duì)城鎮(zhèn)低保制度的各項(xiàng)研究進(jìn)行閱讀,在此基礎(chǔ)上進(jìn)行總結(jié),為本研究的研究方向的確立提供了幫助。同時(shí),對(duì)現(xiàn)有的文獻(xiàn)進(jìn)行總結(jié),也對(duì)論文實(shí)證研究的設(shè)計(jì)提供了幫助,也為解釋分析結(jié)果提供了文獻(xiàn)支持。2.數(shù)據(jù)分析在研究中,本文將上海的相關(guān)低保數(shù)據(jù)進(jìn)行了整理,于此同時(shí),對(duì)一些具有代表性的國(guó)家的社會(huì)救助制度情況的數(shù)據(jù)也進(jìn)行了整合。為本研究提供了了多角度的描述分析。3.案例分析本文主要圍繞上海寶山區(qū)展開(kāi)問(wèn)卷調(diào)查,通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查和訪談為論文提供了相對(duì)客觀的數(shù)據(jù)支持和案例支持。2最低生活保障制度的概念界定與理論基礎(chǔ)2.1最低生活保障制度的概念界定2.1.1最低生活保障制度建立最低生活保障制度是世界各國(guó)在面對(duì)貧困問(wèn)題時(shí)用來(lái)緩解和消除貧困的主要手段。最低生活保障制度是以保障居民的最基本生活為目的,以最低生活保障線作為實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)居民在生活上遇到困難時(shí),政府有義務(wù)在一定的規(guī)章制度下為其提供各方面的救助。這項(xiàng)政策保護(hù)了居民的基本生活。其主要有以下一些特點(diǎn):首先,公民有權(quán)利獲取最低生活保障。給予國(guó)民社會(huì)救助是政府應(yīng)盡的社會(huì)義務(wù)和責(zé)任。我國(guó)憲法明確規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下,有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?!敝腥A人民共和國(guó)憲法第四十五條所以,不論我國(guó)公民具有怎樣的社會(huì)地位和身份,在其收入情況低于當(dāng)?shù)卣?guī)定的保障線時(shí)完全可以統(tǒng)一享受這項(xiàng)權(quán)利。中華人民共和國(guó)憲法第四十五條其次,解決具體的貧困問(wèn)題才是最低生活保障孩子讀的最終目的。國(guó)家應(yīng)該在有人因其難以維持最基本的生活或其生活水平遠(yuǎn)低于其他社會(huì)成員,因而申請(qǐng)最低生活保障制度的救助時(shí),國(guó)家應(yīng)該從各個(gè)方面給予救助(包括生活,就業(yè)等等)。另外,最低生活保障制度是對(duì)生活困難群眾的“兜底”政策,只能用來(lái)滿足最基本的生活需求。因此保障水平要合理,這樣才能兼顧公平與效率2.1.2貧困線隨著經(jīng)濟(jì)全球化和社會(huì)理論的深入研究,貧困問(wèn)題,作為一個(gè)全球性與綜合性的課題,成為各國(guó)政府著重研究與考慮得對(duì)象。有關(guān)貧困概念的確定,觀點(diǎn)比較豐富,此處僅討論主流的分類方式,即把貧困分為絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困。絕對(duì)貧困,也被稱為生存貧困。絕對(duì)貧困的參考標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人或者家庭的收入無(wú)法維持身體機(jī)能最低指標(biāo)的狀態(tài),也就是指收入無(wú)法維持生存,與社會(huì)性的人的生存相區(qū)分,絕對(duì)貧困是更為嚴(yán)重的貧困情況。故絕對(duì)貧困的貧困線是以最大限度節(jié)儉的原則來(lái)確立的。在對(duì)這一指標(biāo)進(jìn)行估計(jì)的時(shí)候,其購(gòu)買力的計(jì)算必須嚴(yán)格遵守最低限度原則,除了維持身體健康以外的產(chǎn)品都是要被排除在外的。因此絕對(duì)貧困的客觀性是比較強(qiáng)的,絕對(duì)貧困線在一段時(shí)間內(nèi)的價(jià)值是不受時(shí)間影響相對(duì)固定的,因?yàn)榫捅举|(zhì)來(lái)說(shuō),其取決于生存所必須的熱量而對(duì)應(yīng)的食物。我國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中國(guó)城鎮(zhèn)居民貧困問(wèn)題研究》課題組對(duì)貧困的界定是:“貧困一般是指物質(zhì)生活困難,即一個(gè)人或一個(gè)家庭的生活水平達(dá)不到一種社會(huì)可接受的最低標(biāo)準(zhǔn)。他們?nèi)狈δ承┍匾纳钯Y料和服務(wù),生活處于困難境地?!敝袊?guó)城鎮(zhèn)居民貧困問(wèn)題研究中國(guó)城鎮(zhèn)居民貧困問(wèn)題研究相對(duì)貧困的概念與絕對(duì)貧困相比是較為主觀的。相對(duì)貧困的定義并不是由滿足最低生存要求出發(fā),而是建立在窮人的生活水平和與其相比生活較為寬裕的群體進(jìn)行生活水平上的比較而產(chǎn)生的。這包括對(duì)于社會(huì)平均水平的測(cè)度。人與人之間收入的差距是相對(duì)貧困這一概念的出發(fā)點(diǎn),然而個(gè)人的能力機(jī)遇環(huán)境等等因素決定了不同個(gè)體之間必然會(huì)存在著差距,底層的人也是必然存在的。對(duì)于絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困的討論從很久之前一直持續(xù)到現(xiàn)在。但上世紀(jì)80年代,歐洲學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了調(diào)查,發(fā)現(xiàn)多數(shù)被調(diào)查者認(rèn)為社會(huì)不公平導(dǎo)致資源分配不均,使部分人陷入貧困,故陷入貧困者接受救助是合情合理的。絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困的界定角度不同,因此在實(shí)際研究過(guò)程中應(yīng)將這兩者相結(jié)合來(lái)進(jìn)行運(yùn)用。在應(yīng)用中,相對(duì)貧困一般是確立最低生活保障線的重要參考。2.1.3支出型貧困支出型貧困的定義是當(dāng)家庭成員在患病,就學(xué)和突發(fā)事件中家庭財(cái)產(chǎn)無(wú)法應(yīng)對(duì)目前的情況,從而造成的絕對(duì)生活貧困。這種貧困情況有時(shí)會(huì)無(wú)法被目前的低保政策所接納,其主要原因在于這些支出型貧困的家庭,他們的收入有可能會(huì)高于政府所規(guī)定的最低生活保障線。因此雖然生活壓力巨大,難以維持基本的生活卻無(wú)法享受到政府的幫助。這種特殊情況一旦出現(xiàn),有很大可能會(huì)使得這些家庭的生活壓力更大于低保戶。對(duì)“支出型貧困”的研究,上海是走在前列的。在2011年上海市的政府工作報(bào)告中有關(guān)家庭支出型貧困的情況第一次出現(xiàn)在政府工作報(bào)告上。2007年國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,若以人均收入計(jì)算,全國(guó)城市貧困人口為1470萬(wàn)人,但若以人均支出計(jì)算,全國(guó)貧困人口總數(shù)則增加到3710萬(wàn)人。根據(jù)各區(qū)縣反饋,2009年上?!爸С鲂汀必毨Ъ彝ゴ蠹s有4000戶。2013年上海因病支出型貧困家庭生活救助辦法于9月開(kāi)始施行,這是上海針對(duì)目前支出型貧困這一情況進(jìn)行充分調(diào)查后所作出的一次嘗試,2014年8月,根據(jù)民政局的統(tǒng)計(jì),上海因病支出型貧困戶中已經(jīng)有約2600人接受了這項(xiàng)政策的幫助,在一定程度上緩解了他們的生活壓力??梢哉f(shuō)是一次成功的試點(diǎn)。2.2最低生活保障制度的理論基礎(chǔ)2.2.1需求層次理論馬斯洛需求層次理論主要包括5方面的內(nèi)容,其主要內(nèi)容有:生理上需求、安全上需求、情感和歸屬需求、受尊重需求、自我實(shí)現(xiàn)需求。這五種需求從生理上的需求依次由安全,情感和歸屬,受尊重到自我實(shí)現(xiàn)層次逐漸提高。進(jìn)一步詳細(xì)劃分,這五種需求又可以被分為兩個(gè)層次,依次是低級(jí)需求和高級(jí)需求。低級(jí)需求中包括生理需求、安全需求、情感和歸屬需求。通常來(lái)說(shuō)低通過(guò)滿足一定的外部條件就可以達(dá)到低級(jí)需求的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。剩下的兩個(gè)需求,尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求被分為高級(jí)需求。高級(jí)需求較低級(jí)需求更難實(shí)現(xiàn),通常只有內(nèi)部因素得到滿足才能實(shí)現(xiàn)。城鎮(zhèn)低保作為一項(xiàng)基本權(quán)利在城市居民在無(wú)法維持生存所需之時(shí)可以依照法律規(guī)定充分行使它,城鎮(zhèn)低保也是國(guó)家和社會(huì)對(duì)生活困難人群應(yīng)盡的義務(wù)。用馬斯洛需求層次理論來(lái)解釋這個(gè)問(wèn)題,低保制度是建立與居民的安全需求之上,其存在價(jià)值是保證城市居民能有維持最低生活水平不至于威脅生命,但同時(shí)使其在心理和生理多方面能夠有所依賴的保障制度。因此城鎮(zhèn)低保還應(yīng)有維護(hù)個(gè)人尊嚴(yán)的原則,國(guó)家對(duì)困難人群的救助不應(yīng)該被看做是一種憐憫與施舍,最低生活保障的建立應(yīng)該是為了滿足貧困居民各種不同層次的需求而建立的,僅僅滿足于低級(jí)需求的供給對(duì)未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)低保的發(fā)展將會(huì)是一種阻礙。2.2.2結(jié)構(gòu)功能理論結(jié)構(gòu)功能理論的核心內(nèi)容是社會(huì)的單位行動(dòng)是由個(gè)體的社會(huì)行動(dòng)所構(gòu)成的。其中最重要的兩個(gè)因素是狀態(tài)和規(guī)范。在具體行動(dòng)過(guò)程中,對(duì)于目標(biāo)和手段的確定,人們具有一定的自由,然而這種自由是受到制約的,其主要來(lái)源于兩個(gè)方面:社會(huì)文化中價(jià)值規(guī)范會(huì)自發(fā)的指導(dǎo)人們的選擇、對(duì)環(huán)境狀態(tài)進(jìn)行調(diào)節(jié)則為行動(dòng)起到促進(jìn)作用或造成一些障礙?!芭辽菇Y(jié)構(gòu)—功能理論”的結(jié)構(gòu)是由人格模式、行為模式和文化模式這三個(gè)模式在相互聯(lián)系與促進(jìn)中逐漸構(gòu)成的。行動(dòng)系統(tǒng)由有機(jī)體系統(tǒng)、人格系統(tǒng)、文化系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)構(gòu)成政府及相關(guān)部門實(shí)施城市居民最低生活保障必須在社會(huì)系統(tǒng)中完成。社會(huì)系統(tǒng)由文化要素、社會(huì)要素、政治要素、經(jīng)濟(jì)要素組成代表正義、平等、共識(shí)、互惠自上而下發(fā)出命令自下而上提供能量和依據(jù)。四個(gè)要素又分別構(gòu)成社會(huì)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化子系統(tǒng)對(duì)應(yīng)社會(huì)系統(tǒng)的適應(yīng)、目標(biāo)確立、整合和維護(hù)四個(gè)功能。社會(huì)系統(tǒng)的功能很好地解釋了社會(huì)秩序的含義,同時(shí)也促進(jìn)了社會(huì)秩序的有序、穩(wěn)定。社會(huì)活動(dòng)中經(jīng)濟(jì)活動(dòng)強(qiáng)調(diào)利益互惠性,政治活動(dòng)強(qiáng)調(diào)人格共識(shí)性,社會(huì)活動(dòng)強(qiáng)調(diào)權(quán)利平等性,精神文化活動(dòng)強(qiáng)調(diào)價(jià)值觀正義性,同時(shí)這四個(gè)活動(dòng)互相影響、互相存在,構(gòu)成社會(huì)結(jié)構(gòu)秩序的路徑與機(jī)制,使社會(huì)成員接受規(guī)范、慣例、習(xí)俗共享價(jià)值觀。城市這樣一個(gè)小型社會(huì)有其本身的秩序特點(diǎn)。市民作為城市的構(gòu)成要素,其生活狀況的好壞直接影響著社會(huì)秩序的穩(wěn)定與否。根據(jù)城市中居民占有生活資料的數(shù)量各不相同,市民生活水平也存在差異。占有生活資料少的市民(即所謂的貧困人口)可能會(huì)影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定性。所以,相關(guān)部門采取措施保障城市中居民的最低生活水平,從側(cè)面保障了社會(huì)秩序的有序與穩(wěn)定。開(kāi)展城市居民最低生活保障工作需要有一定的程序、步驟、制度,保障其順利實(shí)施。同時(shí),社會(huì)系統(tǒng)的功能也保障了城市居民最低生活保障制度的有效進(jìn)行。2.2.3社會(huì)交換理論社會(huì)交換理論是20世紀(jì)60年代興起于美國(guó)進(jìn)而在全球范圍內(nèi)廣泛傳播的一種社會(huì)學(xué)理論。由于它對(duì)人類行為中的心理因素的強(qiáng)調(diào),也被稱為一種行為主義社會(huì)心理學(xué)理論。這一理論主張人類的一切行為都受到某種能夠帶來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)和報(bào)酬的交換活動(dòng)的支配,因此,人類一切社會(huì)活動(dòng)都可以歸結(jié)為一種交換,人們?cè)谏鐣?huì)交換中所結(jié)成的社會(huì)關(guān)系也是一種交換關(guān)系。社會(huì)交換理論由霍曼斯創(chuàng)立,主要代表人物有布勞、埃默森等。什么是社會(huì)交換?布勞接受了由行為主義心理學(xué)家斯金納提出而由霍曼斯進(jìn)一步討論的社會(huì)交換的基本心理原則。他認(rèn)為雖然大部分人類行為是以對(duì)于社會(huì)交換的考慮為指導(dǎo)的,但并不是所有的人類行為都是這樣受到交換考慮的指導(dǎo),社會(huì)交換只是人類行為的一部分。他提出了使行為變?yōu)榻粨Q行為必須具備的兩個(gè)條件:“一是該行為的最終目標(biāo)只有通過(guò)與他人互動(dòng)才能達(dá)到;二是該行為必須采取有助于實(shí)現(xiàn)這些目的的手段”。布勞把社會(huì)交換界定為“當(dāng)別人作出報(bào)答性反應(yīng)就發(fā)生,當(dāng)別人不再作出報(bào)答性反應(yīng)就停止的行動(dòng)”。他認(rèn)為社會(huì)交換是個(gè)體之間的關(guān)系與群體之間的關(guān)系、權(quán)力分化與伙伴群體關(guān)系、對(duì)抗力量之間的沖突與合作、社區(qū)成員之間間接的聯(lián)系與親密依戀關(guān)系等的基礎(chǔ)。社會(huì)的微觀結(jié)構(gòu)起源于個(gè)體期待社會(huì)報(bào)酬而發(fā)生的交換。個(gè)體之所以相互交往,是因?yàn)樗麄兌紡乃麄兊南嗷ソ煌型ㄟ^(guò)交換得到了某些需要的東西。3上海最低生活保障制度的歷史延革與發(fā)展現(xiàn)狀3.1上海最低生活保障制度的歷史延革因?yàn)檫^(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的推行下,單位是勞動(dòng)者獲得勞動(dòng)保障的主要來(lái)源,當(dāng)其家庭成員面臨生活困難時(shí),不是由政府而是主要由企業(yè)來(lái)進(jìn)行定期或者臨時(shí)的補(bǔ)助,政府在當(dāng)時(shí)僅僅為一些特殊的人群提供社會(huì)救助。在充斥著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變革,整個(gè)中國(guó)發(fā)生巨大變化的20世紀(jì)90年代中,有一部分貧困人員,維持基本生活的難度大大增加,其面臨的情況在傳統(tǒng)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)低覆蓋面狹窄等等眾多缺陷下顯得格外突出,當(dāng)時(shí)的救助政策已經(jīng)難以滿足社會(huì)的需求,無(wú)法解決當(dāng)時(shí)的城市貧困問(wèn)題。因此,上海政府根據(jù)社會(huì)、市場(chǎng)的要求,開(kāi)始探索不同于當(dāng)時(shí)救助政策,即從企事業(yè)單位保障外的全新的社會(huì)救助制度。3.1.1政策探索階段(1993年—1995年)
1993年4月,市政府經(jīng)過(guò)討論,最終提出了制定一條最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn),以物價(jià)指數(shù)作為指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整并以此作為上海市政府施行社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的建議,這就是社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)的雛形。圍繞這個(gè)建議上海市民政局經(jīng)過(guò)調(diào)查最終提出了4套方案,經(jīng)過(guò)討論后最初的最低生活保障線和最低工資標(biāo)準(zhǔn)線這兩條線的施行被提上了日程。頂著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境劇變的壓力,上海市市政府于1993年6月1日宣布上海率先對(duì)全市市民開(kāi)始實(shí)施城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度。當(dāng)時(shí),城市最低生活保障線的標(biāo)準(zhǔn)定為每人每月120元。通過(guò)最低生活保障線的制定,當(dāng)年7680名城市居民獲得了基本生活保障,初步解決了當(dāng)時(shí)城市居民的絕對(duì)貧困問(wèn)題。一年后上海針對(duì)農(nóng)村居民也制定的相應(yīng)的最低生活保障線。當(dāng)時(shí)農(nóng)村低保的救助標(biāo)準(zhǔn)為近郊年850元、遠(yuǎn)郊年750元。城鄉(xiāng)低保制度的施行在很大程度使的上海社會(huì)救助的水平有了很大的提高,對(duì)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一標(biāo)志著上海的救助制度進(jìn)入新的發(fā)展軌道之中。1994到1995年政府根據(jù)城市的物價(jià)上漲的具體情況,對(duì)城市貧困人群進(jìn)行實(shí)物供應(yīng)和糧油供應(yīng)卡的政策,具體包括糧油供應(yīng)卡和十公斤米一斤糖一斤油的實(shí)物供,通過(guò)這些措施對(duì)上海的社會(huì)救助體系進(jìn)行進(jìn)一步完善。這些措施在很大程度上對(duì)當(dāng)時(shí)的貧困家庭在特定時(shí)期內(nèi)的生活困境,通過(guò)對(duì)救助政策的不斷探索和完善,上海的救助制度開(kāi)始逐漸成型,上海最低生活保障制度的社會(huì)化進(jìn)程向前邁進(jìn)了一大步。3.1.2制度定型階段(1996年—1999年)
在上海數(shù)年的摸索和對(duì)其他省市的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒后,在國(guó)家民政部門大力推動(dòng)的背景下,上海的最低生活保障制度開(kāi)始成型。
本階段中具有標(biāo)志性的事件,是1996年,上海頒布《上海市社會(huì)救助辦法》,對(duì)社會(huì)救助的原則、內(nèi)容、程序和經(jīng)費(fèi)渠道以及主管部門和相關(guān)部門的職責(zé)等做了明確的規(guī)定。于此同時(shí),上海最低生活保障制度的組織機(jī)構(gòu)也在這一階段開(kāi)始成型。1995—1997年,上海各個(gè)區(qū)和街道都成立了各自組織所屬的社會(huì)保障工作小組,初步實(shí)現(xiàn)了救助機(jī)制“一口上下”的模式,即救助工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),活動(dòng)統(tǒng)一組織?;鸾y(tǒng)一管理的運(yùn)作模式。1997年,各級(jí)政府開(kāi)始著手將所管轄的區(qū)域內(nèi)低保政策的受助對(duì)象的一系列情況輸入電腦進(jìn)行歸檔,并以此來(lái)建立系統(tǒng)化的社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)管理。新批困難戶的數(shù)據(jù)及時(shí)進(jìn)入系統(tǒng)的同時(shí),失去低保責(zé)任的資料也及時(shí)從電腦中建立社會(huì)救助計(jì)算機(jī)管理網(wǎng)絡(luò),將轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)救助對(duì)象資料輸入電腦,實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。新批準(zhǔn)的低保戶資料及時(shí)進(jìn)入電腦,取消資格的低保戶資料及時(shí)從電腦中消除。在經(jīng)過(guò)接近兩年的網(wǎng)絡(luò)化管理推進(jìn)后,最終與1998年年底對(duì)全市所有的街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了社會(huì)救助管理中心,市區(qū)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)三級(jí)聯(lián)網(wǎng)也終于宣告完成。在這一階段中,政府的主體責(zé)任也得到了進(jìn)一步明確。1999年10月市政府在對(duì)過(guò)去幾年的政策實(shí)行情況進(jìn)行評(píng)估后,全面調(diào)整并進(jìn)一步完善社會(huì)救助政策,城鄉(xiāng)的低保標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)前消費(fèi)水平掛鉤,上調(diào)了30%,“兩條救助線并軌”,糧油幫困對(duì)象再調(diào)整后也范圍發(fā)生了許多變化。由企業(yè)和政府共同承擔(dān)低保支出的模式開(kāi)始轉(zhuǎn)變?yōu)閷⒇?zé)任全部劃歸與政府的模式,這種模式是與現(xiàn)狀企業(yè)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境相適應(yīng)的的。通過(guò)對(duì)責(zé)任主體的轉(zhuǎn)移,政府出面進(jìn)行兜底,因而從制度上對(duì)低保對(duì)象基本完成了全覆蓋。通過(guò)這一系列的政策變化和這幾年的政策實(shí)踐最終使得上海最低生活保障制度基本成型3.1.3功能拓展階段(1999年—2001年)政府相關(guān)部門和社會(huì)團(tuán)體早在1997年開(kāi)始就在嘗試對(duì)新型社會(huì)救助的功能進(jìn)行改革。主要圍繞醫(yī)療,住房和教育等方面進(jìn)行進(jìn)一步拓展以期完善相關(guān)政策,從更多角度環(huán)境貧困戶的生活困難。將重殘無(wú)業(yè)人員納入低保的救助范圍,對(duì)因病致貧的特困對(duì)象進(jìn)行進(jìn)一步醫(yī)療救助和動(dòng)員社會(huì)力量開(kāi)展結(jié)對(duì)幫困形式的活動(dòng)等等。這一時(shí)期的標(biāo)志性事件,是1999年10月開(kāi)始施行《關(guān)于完善于本市城市居民最低生活保障制度的通知》。這標(biāo)志著上海低保制度進(jìn)入一個(gè)全新的發(fā)展階段,于此同時(shí),為建立獨(dú)立于企事業(yè)單位之外的社會(huì)救助體系打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在這一階段,醫(yī)療,住房,教育等多方面的改革進(jìn)一步深入,1999年,市民政局開(kāi)展了對(duì)小學(xué)生施行規(guī)范學(xué)雜費(fèi)減免和助學(xué)金等相關(guān)制度。2000年,長(zhǎng)寧、閘北兩區(qū)開(kāi)始試點(diǎn)推行城鎮(zhèn)低保家庭的廉租房制度,2001年后逐漸向全市推廣開(kāi)去。2001年,在醫(yī)保改革后,與之相配套的各類救助制度,如大病重病醫(yī)療救助制度在民政部門的管理下開(kāi)始進(jìn)行推廣,于此同時(shí),名字不能也開(kāi)始獨(dú)立管理醫(yī)療救助工作,將醫(yī)療救助逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫扰c規(guī)范并存的醫(yī)療救助體系。
在幾年的探索過(guò)沖中,上海的城鎮(zhèn)救助工作與改革前的相比發(fā)生了本質(zhì)性的變化,救助水平在醫(yī)療,住房,教育等方面也有了巨大的提升,覆蓋面更廣,領(lǐng)域范圍和救助內(nèi)容也急速增長(zhǎng),在這樣的背景下,上海的城鎮(zhèn)低保制度“全覆蓋”的目標(biāo)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)。3.1.4規(guī)范完善階段(2002年至今)經(jīng)過(guò)多年努力,到2002年,上海城鎮(zhèn)居民最低生活保障對(duì)象達(dá)到33.8萬(wàn)人,“應(yīng)保盡?!钡哪繕?biāo)已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)。2003年,全市城鎮(zhèn)居民最低生活保障對(duì)象達(dá)到21.5萬(wàn)戶、44.59萬(wàn)人,占城鎮(zhèn)人口的4.46%,可以說(shuō)是完全實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?!?。上海的城市最低生活保障制度由此進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段。規(guī)范社會(huì)救助實(shí)施過(guò)程中的具體操作和實(shí)施過(guò)程,是目前歷史條件下在新的歷史條件下當(dāng)前政府和相關(guān)職能部門需要研究的新問(wèn)題。市民政局圍繞繼“分類救助”的相關(guān)政策進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化,由此《關(guān)于調(diào)整本市部分救濟(jì)對(duì)象定期定量生活補(bǔ)貼的通知》等政策被逐步推出,很多特殊救濟(jì)人員的定期生活補(bǔ)貼也有很大的提升,他們的普遍待遇提升了10%左右,減輕了他們?cè)谏虾5纳顗毫?。使近千名特殊救?jì)人員的定期生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)普遍提高了10%左右。2005年,在探索現(xiàn)代城市社會(huì)救助體系,創(chuàng)新“分類施?!惫ぷ黧w系和完善相關(guān)政策措施等方面有了較大的突破和進(jìn)展,實(shí)行了“兩免一補(bǔ)(免雜費(fèi)、免書(shū)本費(fèi),補(bǔ)助生活費(fèi))”教育救助;2006年,繼續(xù)完善現(xiàn)代化城市救助體系建設(shè),推進(jìn)和完善就業(yè)補(bǔ)貼及低保漸退政策;2007年,繼續(xù)按照“要分類、有梯度、廣覆蓋、?;尽钡墓ぷ饕?,推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)。2013年,經(jīng)過(guò)近幾年來(lái)的調(diào)查積累,上海重點(diǎn)研究了對(duì)一部分因病造成家庭必需的剛性支出較大,超出家庭承受能力,特別是醫(yī)療費(fèi)用支出擠占基本生活費(fèi)用,實(shí)際生活水平低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn),但低保制度未覆蓋的居民家庭開(kāi)展生活救助的問(wèn)題。最終市政府于7月24日印發(fā)了《上海市因病支出型貧困家庭生活救助辦法(試行)》,市民政局同時(shí)制定了《上海市民政局關(guān)于實(shí)施〈上海市因病支出型貧困家庭生活救助辦法(試行)〉的若干規(guī)定》。針對(duì)因病致貧的家庭給予針對(duì)性的幫助。通過(guò)對(duì)上海低保制度的發(fā)展情況進(jìn)行梳理,我們可以看出這二十多年來(lái),上海低保制度的確有了相當(dāng)顯著的成就。然而,對(duì)于低保制度的具體實(shí)施效應(yīng)的測(cè)度,還是當(dāng)前疏與研究的一個(gè)方向。3.2上海最低生活保障制度的現(xiàn)狀分析3.2.1上海低保制度的保障對(duì)象 上海城鎮(zhèn)低保規(guī)定的救助對(duì)象,從一開(kāi)始主要被歸為三類:無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居民;領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金期間或失業(yè)救濟(jì)期滿仍未能重新就業(yè),家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民;在職職工和下崗人員在領(lǐng)取工資和最低工資、基本生活費(fèi)以及退休人員領(lǐng)取退休金后,家庭收入仍低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民。2004年,上海最低生活保障制度的城鎮(zhèn)低保人口為44.6萬(wàn)人,隨后的幾年救助人數(shù)有逐年下滑的趨勢(shì)。僅在2009年有微幅的提高,2009年正是金融危機(jī)爆發(fā)時(shí)期,可以從受保率上顯著地看出金融危機(jī)對(duì)上海社會(huì)救助的分布產(chǎn)生了一定的影響。2004年上海最低生活保障的救助率為4.28%。其發(fā)展趨勢(shì)與受保人數(shù)基本相同。救助率的逐年降低,究其原因主要有兩點(diǎn)。其一,通過(guò)與其他省市的低保覆蓋情況進(jìn)行對(duì)比得知。與該地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平里負(fù)相關(guān),越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、財(cái)政基礎(chǔ)薄弱的地區(qū),需要救助的人員越多,救助壓力越大;越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)政狀況好的地區(qū),需要救助的人員越少,救助壓力越小。其二,受保率的降低從側(cè)面也體現(xiàn)出了上海就業(yè)幫扶政策的效果開(kāi)始凸顯,低保政策的減貧效應(yīng)開(kāi)始顯現(xiàn)。這反應(yīng)了目前上海低保政策取的一些成就。年份城鎮(zhèn)低保人口(萬(wàn)人)城鎮(zhèn)人口(萬(wàn)人)救助率(%)200344.61041.394.28200440.361097.63.48200536.741148.943.12200635.141173.32.99200733.941196.942.84200834.081216.562.8200936.291236.762.93201035.371254.952.82201132.361267.762.55201222.31280.821.74201320.471289.581.59圖3-1上海城鎮(zhèn)最低生活保障制度受助率注:城鎮(zhèn)人口指上海市統(tǒng)計(jì)年鑒中的“非農(nóng)業(yè)人口”從低保對(duì)象的構(gòu)成看,上海失、無(wú)業(yè)家庭所占的比重最大,約占低保對(duì)象總數(shù)的一半。其次是從業(yè)人員家庭成員,即使約占總數(shù)的傳統(tǒng)救濟(jì)對(duì)象和重殘無(wú)業(yè)人員約占,表明當(dāng)前社會(huì)救助對(duì)象的主體是勞動(dòng)能力的低收入或失業(yè)和無(wú)業(yè)人員及其家庭。但通過(guò)數(shù)據(jù)查詢可以發(fā)現(xiàn),上海對(duì)各位不同貧困情況人群的分類以及對(duì)應(yīng)措施還并不完善,在將來(lái)對(duì)分類施保這一方面的內(nèi)容還有待進(jìn)一步拓展與加強(qiáng)。圖3-2上海城鎮(zhèn)居民最低生活保障人員構(gòu)成圖3.2.2上海低保的保障標(biāo)準(zhǔn)上海近10年來(lái)的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)從最初的290元到2013年的640元,在這10年內(nèi),上海將發(fā)展帶來(lái)的福利真真切切地體現(xiàn)在最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定中,讓貧困人群也感受到上海發(fā)展給他們生活帶來(lái)的幫助。但將其與其他民生數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)上海最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定還存在一些問(wèn)題。年度最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)(元)最低工資標(biāo)準(zhǔn)(元)人均月可支配收入(元)20032905701238.9120042906351390.2520053006901553.7520063207501722.3320073508401968.5820084009602222.9220094259602653.17201045011202653.17201150512803019.17201257014503349201364016203654.25圖3-3上海歷年低保標(biāo)準(zhǔn)與其他指標(biāo)對(duì)比資料來(lái)源:上海市2014年統(tǒng)計(jì)年鑒相較于與最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的變動(dòng),最低工資標(biāo)準(zhǔn)與人均月可支配收入的也隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而產(chǎn)生變化。最低工資由570元提高至1620元,人均月可支配收入更是從1238.91元提高至3654.25元。從這三者的增長(zhǎng)幅度來(lái)看,人均月可支配收入的提升最為迅速,最低工資次之,而最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的增幅相較于前兩者而言可以說(shuō)是明顯不足的。圖3-4上海歷年低保標(biāo)準(zhǔn)變化情況與其他指標(biāo)對(duì)比資料來(lái)源:上海市歷年統(tǒng)計(jì)年3.3國(guó)外城鎮(zhèn)居民最低生活保障的借鑒城鎮(zhèn)居民最低生活保障這個(gè)定義,是我國(guó)在當(dāng)前社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)情況下的產(chǎn)物,它作為社會(huì)救助政策中較為重要的一環(huán),其本質(zhì)是為了使得城鎮(zhèn)貧困居民(收入低于政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)線)能夠維持最基本的生活而設(shè)立的救助政策是。在國(guó)外,因?yàn)樯鐣?huì)救助的發(fā)展歷程和國(guó)情有所差異,一般以各類救助來(lái)區(qū)分社會(huì)救助政策。下文為了在論述過(guò)程中不因反復(fù)更換相近名詞導(dǎo)致混亂,統(tǒng)一使用城鎮(zhèn)居民最低生活保障來(lái)描述國(guó)內(nèi)外相類似的救助政策。3.3.1美國(guó)相較于中國(guó),美國(guó)作為一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家其保障實(shí)施的類型主要是以托底為主,即主要原因在于,美國(guó)的社會(huì)救助制度的主要目并不是為了救助貧困人群,而是維持社會(huì)生產(chǎn)的政策運(yùn)作維持消費(fèi)。所以雖然其保障體制是非常健全的,然而其保障水平較低貧富差距也較大,社會(huì)救助制度并沒(méi)有很好地起到對(duì)貧富差距的調(diào)整作用。低于貧困線人數(shù)(人)低于貧困線百分比(%)個(gè)人家庭個(gè)人家庭2000年2006年2000年2006年2000年2006年2000年2006年3331100038757000661500072630009.8圖3-5美國(guó)2000年、2006年個(gè)人及家庭低于貧困線情況表在美國(guó),貧困的定義一般是只要其指出中有三分之一上用來(lái)購(gòu)買食物就會(huì)被認(rèn)定為貧困。政府通過(guò)聯(lián)邦政府與州政府兩者共同為貧困居民提供最低生活保障待遇。通過(guò)上表可以得到以下一些結(jié)論,首先,相較于2000年的美國(guó)低于貧困線人數(shù),2006年的人數(shù)是其的兩倍左右。美國(guó)的最低生活保障項(xiàng)目可以被分為兩類,其一是現(xiàn)金補(bǔ)助項(xiàng)目,其二是實(shí)物補(bǔ)助項(xiàng)目。其中,現(xiàn)金補(bǔ)助以TANT和SSI為主。除此之外,美國(guó)較為重要的一類最低生活保障政策是家庭補(bǔ)助。家庭津貼由各州利用聯(lián)邦資金對(duì)單親家庭或者父母一方無(wú)勞動(dòng)能力和長(zhǎng)期失業(yè)的改革計(jì)劃,其最強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容就是“就業(yè)”。補(bǔ)償保障收入(SSI)是提供給老年人,殘疾人,只擁有有限資產(chǎn)的盲人,殘疾兒童和成年人不使用現(xiàn)金補(bǔ)貼項(xiàng)目。對(duì)身體的好處主要是醫(yī)療,住房補(bǔ)貼和食品券等。醫(yī)療補(bǔ)助計(jì)劃是專門為可憐的老人生活在貧困線以下,智力障礙,殘疾人和單親家庭的孩子提供補(bǔ)貼支持未成年人失明的人,主要由國(guó)家財(cái)政資助。還有一個(gè)針對(duì)窮人的補(bǔ)貼,即住房補(bǔ)貼,聯(lián)邦政府以出租房屋稅收豁免的方式來(lái)為為低收入租戶提供協(xié)助。另外,為了確保貧困戶最基本的生存要求,食品食品券補(bǔ)助就自然而然地成為了聯(lián)邦政府最大的食品援助計(jì)劃來(lái)確保糧食供應(yīng)的充足。3.3.2英國(guó)英國(guó)是最早開(kāi)始出現(xiàn)社會(huì)救助制度的國(guó)家,其可以追溯到1601年的《濟(jì)貧法》。因此,其社會(huì)救助政策有著豐富的實(shí)踐操作的經(jīng)驗(yàn)。于此同時(shí)作為一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家,保障水平相較與美國(guó)更高,同時(shí)比較具有特色的是,針對(duì)不同規(guī)模的家庭,最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)也是不同的。譬如已婚者的貧困線比獨(dú)身者的計(jì)算方式要高出10%,而四口之家的保障標(biāo)準(zhǔn)則被定位稅前平均收入的百分之四十到五十。從下表可以看到,英國(guó)對(duì)貧困人群的救助分類是相當(dāng)詳細(xì)的,覆蓋面也比較廣,對(duì)兒童、老人、殘疾者和精神疾病患者等等都有著專門的救助項(xiàng)目。于此同時(shí),其支出也是較為可觀的。項(xiàng)目年份兒童及家庭服務(wù)老年人物理或知覺(jué)傷殘學(xué)習(xí)殘障精神疾病年齡65歲以下成人開(kāi)支2001-20021799933152274437715231432245223892002-20032124953628205118916958439314211592003-20042446124107595995919580346875292962004-20052797144243646667921426750623335512005-20063177724449807313623928553875356422006-20073506804675987841426432559796328192007-20083677604741138288327987464228340723.3.3智利智利是社會(huì)保障水平很低、貧富差距極大的發(fā)展中國(guó)家,實(shí)施儲(chǔ)蓄型社會(huì)保障制度。1924年智利率先在拉美國(guó)家中建立了社會(huì)保障體系,當(dāng)時(shí)制度以現(xiàn)收現(xiàn)付制為基礎(chǔ);1980年智利率先在世界范圍內(nèi)推行以“私營(yíng)化”為主調(diào)的社會(huì)保障改革。救助項(xiàng)目主要包括以下內(nèi)容:養(yǎng)老救濟(jì)金,受益對(duì)象為在智利居住3年,無(wú)收人來(lái)源或領(lǐng)取的養(yǎng)老金低于法定最低養(yǎng)老金的50%的65歲以上老年人、18歲以上的殘疾人和弱智者;統(tǒng)一家庭津貼,1981年制訂了專門為窮人設(shè)立的貧困家庭津貼計(jì)劃,覆蓋了所有沒(méi)有獲得福利保障的勞動(dòng)者;失業(yè)津貼,享受失業(yè)津貼的人同樣也可享受家庭津貼、生育和醫(yī)療津貼;生活用水補(bǔ)貼,對(duì)各大區(qū)20%的最貧困階層進(jìn)行補(bǔ)貼,資金由聯(lián)邦政府財(cái)政預(yù)算解決,2008年政府向60萬(wàn)戶低收人家庭提供自來(lái)水補(bǔ)貼;住房補(bǔ)貼,1978年開(kāi)始施行,由住宅和城市建設(shè)部負(fù)責(zé),向無(wú)住房中低收人者提供五種計(jì)劃;團(tuán)結(jié)計(jì)劃,于2002年5月提出“智利團(tuán)結(jié)計(jì)劃”,為貧困家庭提供社會(huì)心理支持、保障性現(xiàn)金補(bǔ)貼和家庭救濟(jì)金。3.3.4國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒通過(guò)對(duì)國(guó)外社保情況進(jìn)行對(duì)比分析,有以下幾點(diǎn)是上海最低生活保障制度在未來(lái)的改革過(guò)程中可以借鑒的。首先,對(duì)目前的救助項(xiàng)目還不是很豐富,可以進(jìn)一步完善相關(guān)救助項(xiàng)目。與國(guó)外的救助方式相比較目前國(guó)內(nèi)的社會(huì)救助的補(bǔ)助方式主要還是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助或糧油票補(bǔ)助。想比與美國(guó)而言還很不完善。比如美國(guó)的醫(yī)療補(bǔ)助,針對(duì)不同的補(bǔ)助對(duì)象其具體的不中內(nèi)容是不同的。住房補(bǔ)助主要解決貧困人群的住房問(wèn)題,在這一點(diǎn)上,美國(guó)會(huì)給予貧困者住房補(bǔ)貼。于此同時(shí)為了滿足貧困者最基本的生存需要,美國(guó)對(duì)直接發(fā)放食品券更是一針見(jiàn)血地解決了貧困者的需求。在這幾點(diǎn)上美國(guó)是值得上海來(lái)學(xué)習(xí)的。我們可以根據(jù)自身情況制定輔助當(dāng)前社會(huì)救助政策的一系列措施,譬如食品券的發(fā)放在操作難度上就比較低,政府可以根據(jù)當(dāng)前的物價(jià)水平家庭成員具體情況等給予貧困戶食品券來(lái)緩解其生活壓力,具體到食品券使用的規(guī)章制度,為低保戶設(shè)立專門的食品兌換點(diǎn),食品券的使用也可以規(guī)定一定的期限、如當(dāng)月領(lǐng)取當(dāng)月用完、使用食品券需提交相關(guān)證明等。這樣食品券既能夠解決貧困戶的生活需要,也能防止有人趁機(jī)從中牟利的情況發(fā)生。其次,雖然分類施保在上海已經(jīng)以醫(yī)療救助為起點(diǎn)開(kāi)始進(jìn)行研究與探索,然而英國(guó)目前的救助項(xiàng)目細(xì)分的方式是值得我們參考和學(xué)習(xí)的。上海可以對(duì)英國(guó)的分類方式進(jìn)行模仿,將救助對(duì)象分為兒童、老年人、精神病人、殘疾人等不同的分類,更可以結(jié)合上海這幾年來(lái)的政策實(shí)行與社會(huì)調(diào)查得出的經(jīng)驗(yàn),針對(duì)上海自身的情況制定適合上海城鎮(zhèn)低保制度現(xiàn)狀的分類方式。如針對(duì)不同學(xué)齡段的困難戶的兒童,可以對(duì)其進(jìn)行分階段的救助方式;對(duì)失業(yè)者可以為其提供從就業(yè)培訓(xùn)到職業(yè)介紹等一系列的舉措來(lái)幫助其脫離貧困的情況。4上海最低生活保障制度實(shí)施效應(yīng)的實(shí)證研究4.1調(diào)查準(zhǔn)備工作4.1.1樣本選擇考慮到本次調(diào)查是以上海市城鎮(zhèn)低保戶為調(diào)查對(duì)象,故著重考慮地區(qū)相對(duì)偏遠(yuǎn)消費(fèi)水平相對(duì)較低的地區(qū)開(kāi)展調(diào)查,經(jīng)過(guò)多番考慮和實(shí)地觀察,認(rèn)為寶山區(qū)和閘北區(qū)對(duì)于上海市城鎮(zhèn)低保的實(shí)施現(xiàn)狀具有一定的代表性,因此決定主要圍繞兩區(qū)進(jìn)行研究。在寶山區(qū)選擇了張廟街道、友誼路街道,在閘北區(qū)選擇了彭浦新村街道、臨汾路街道和共和新路街道總計(jì)5個(gè)街道,采取了隨機(jī)抽樣的方法。4.1.2問(wèn)卷設(shè)計(jì)本研究采用結(jié)構(gòu)性問(wèn)卷的方法對(duì)資料進(jìn)行收集。調(diào)查問(wèn)卷由三個(gè)部分構(gòu)成,由共有37個(gè)問(wèn)題。問(wèn)卷的第一部分圍繞被調(diào)查者的基本情況展開(kāi),對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)略的調(diào)查。;第二部分主要針對(duì)低保家庭的收入和支出情況以及其生活壓力進(jìn)行調(diào)查;第三部分主要調(diào)查上海低保受助者對(duì)當(dāng)前上海最低生活保障制度的主觀態(tài)度和建議。本次調(diào)查由研究作者進(jìn)行具體的調(diào)查工作,主要以入戶調(diào)查和個(gè)人訪談的模式展開(kāi)。在遇到一些調(diào)查困難時(shí),街道工作人員也提供了一些幫助。一般低保戶采取訪問(wèn)的形式,由調(diào)查者填寫(xiě)問(wèn)卷;身體有嚴(yán)重疾病等特殊情況主要采取訪問(wèn)的形式,由調(diào)查者代填;因?yàn)橐恍┨厥庠螂y以接受問(wèn)卷調(diào)查的由街道工作人員代為進(jìn)行溝通調(diào)查。4.2調(diào)查數(shù)據(jù)分析本次調(diào)查采取問(wèn)卷調(diào)查的方式共發(fā)放問(wèn)卷60份,回收有效問(wèn)卷51份。4.2.1調(diào)查對(duì)象基本信息本研究通過(guò)問(wèn)卷的方式收集數(shù)據(jù),并將數(shù)據(jù)進(jìn)行初步處理后輸入計(jì)算機(jī),在檢查完信息的有效性后對(duì)得到的數(shù)據(jù)用SPSS軟件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析,從個(gè)案的角度對(duì)上海最低生活保障制度的實(shí)施現(xiàn)狀有更清晰客觀的描述。1.性別分布圖4.1性別分布圖在被調(diào)查者中,男性共26人,占總?cè)藬?shù)的51%。女性共25人,占總?cè)藬?shù)的49%。性別分配大致均勻,具有一定客觀性。2.年齡分布圖4.2年齡分布圖被調(diào)查者中30歲以下有5人,占總?cè)藬?shù)的9.8%,30歲到39歲有25人,占總?cè)藬?shù)的49%,40歲到49歲有9人,占總?cè)藬?shù)的17.6%,50到59歲有11人,占總?cè)藬?shù)的21.6%,60歲以上的有1人,占總?cè)藬?shù)的2%。3.家庭情況圖4.3家庭情況圖被調(diào)查者中共同家庭人數(shù)為2人的有3戶,占總量的5.9%,3人的有20戶,占總量的39.2%,4人的有13戶,占總量的25.5%,5人的有3戶,占總量的25.5%,6人的有2戶,占總數(shù)的3.9%被調(diào)查者中沒(méi)有需贍養(yǎng)老人的家庭為15戶,占總量的29.4%,需贍養(yǎng)老人人數(shù)為1人的有14戶,占總量的27.5,需贍養(yǎng)老人人數(shù)為2人的有11戶,占總量的21.6%,需贍養(yǎng)老人人數(shù)為3人的有3戶,占總量的5.9%,需贍養(yǎng)老人人數(shù)為4人的有8戶,占總數(shù)的15.7%被調(diào)查者中沒(méi)有需要撫養(yǎng)子女的家庭為6戶,占總量的11.8%,需撫養(yǎng)人數(shù)為1人的有36戶,占總?cè)藬?shù)的70.6%,需撫養(yǎng)人數(shù)為2人的有8戶,占總?cè)藬?shù)的15.7%,需撫養(yǎng)人數(shù)為4人的有1戶,占總數(shù)的2%。4.受教育情況圖4.4受教育情況分布圖被調(diào)查者中初中及以下文化程度的有15人,占總數(shù)的29.4%,高中(含中專)文化程度的有19人,占總數(shù)的37.3%,大專文化程度的有14人,占總數(shù)的27.5%,本科及以上文化程度的有3人,占總數(shù)的5.9%。5.婚姻情況圖4.5婚姻情況圖被調(diào)查者中已婚人數(shù)44人,占總數(shù)的86.3%,未婚人數(shù)5人,占總數(shù)的9.8%,離異人數(shù)1人,占總數(shù)的2%,喪偶人數(shù)1人,占總數(shù)的2%。6.受保情況圖4.6受保情況圖在被調(diào)查者中受助于低保政策5年及以下的有25戶,占總數(shù)的49%,受助于低保政策5年到10年的有20戶,占總數(shù)的39.2%,受助于低保政策10年到15年的4戶,占總數(shù)的7.8%,受助于低保政策15年以上的有2戶,占總數(shù)的3.9%。4.2.2影響低保滿意度的因子分析1.變量與模型的設(shè)定為了對(duì)影響上海低保政策實(shí)施效果的因素進(jìn)行進(jìn)一步的考察與研究,我們對(duì)調(diào)查對(duì)象的3大方面中的15個(gè)自變量做回歸分析。設(shè)因變量為y,取值1表示受助者對(duì)低保制度表示滿意,持肯定態(tài)度。取值2表示受助者對(duì)低保制度表示不滿意,持否定態(tài)度。影響y的m個(gè)自變量分別記為,…,。各個(gè)變量的含義、賦值及描述性統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果見(jiàn)下表。變量含義變量賦值均值標(biāo)準(zhǔn)差因變量y制度評(píng)價(jià)滿意=1;不滿意=21.490.505自變量個(gè)人層面x1性別男=1;女=21.490.505x2年齡30歲以下=1;30-39歲=2;40-49歲=3;50-59歲=4;60歲以上=52.571.005x3婚姻情況已婚=1;未婚=2;離異=3;喪偶=41.20.566x4受教育程度初中及以下=1;高中(含中專)=2;大專=3;本科及以上=42.10.9經(jīng)濟(jì)特征x5食品支出壓力幾乎沒(méi)有=1;有一點(diǎn)=2;一般=3;壓力較大=4;壓力很大=53.021.25x6教育文化支出壓力幾乎沒(méi)有=1;有一點(diǎn)=2;一般=3;壓力較大=4;壓力很大=52.881.201x7醫(yī)療支出壓力幾乎沒(méi)有=1;有一點(diǎn)=2;一般=3;壓力較大=4;壓力很大=52.811.315x8交通通訊支出壓力幾乎沒(méi)有=1;有一點(diǎn)=2;一般=3;壓力較大=4;壓力很大=52.421.217x9家庭設(shè)備支出壓力幾乎沒(méi)有=1;有一點(diǎn)=2;一般=3;壓力較大=4;壓力很大=52.41.162x10衣著支出壓力幾乎沒(méi)有=1;有一點(diǎn)=2;一般=3;壓力較大=4;壓力很大=52.631.231制度實(shí)踐x11政策了解情況很了解=1;了解較多=2;有些了解=3;了解較少=4;一無(wú)所知=52.941.018x12保障水平非常滿足=1;比較滿足=2;基本滿足=3;較難滿足=4;完全無(wú)法滿足=53.681.22x13工作水平非常滿意=1;比較滿意=2;一般=3;不太滿意=4;很不滿意=52.421.126x14政策公平有=1;無(wú)=21.740.487x15受保情況5年及以下=1;5-10年=2;10-15年=3;15年以上=41.670.792圖4.7變量設(shè)定及其統(tǒng)計(jì)描述設(shè)受助者i對(duì)低保制度持滿意態(tài)度的概率為,表示受助者對(duì)低保制度持不滿意態(tài)度的概率,他們均是由自變量向量X構(gòu)成的非線性函數(shù):,(1)受助者對(duì)低保制度持滿意態(tài)度和不滿意態(tài)度的概率之比被稱為事件發(fā)生比,簡(jiǎn)寫(xiě)為,一定為正值(因?yàn)椋?,且沒(méi)有上界。對(duì)進(jìn)行對(duì)數(shù)變換,得到logistic回歸模型的線性表達(dá)式:(2)(1)式和(2)式中為常數(shù)項(xiàng),m為自變量的個(gè)數(shù),其中,是自變量的系數(shù),反應(yīng)自變量影響公眾對(duì)低保制度的滿意度的方向及程度。2.回歸檢驗(yàn)結(jié)果及分析為了檢驗(yàn)上述3個(gè)層面15個(gè)自變量是否影響受助者對(duì)于最低生活保障制度的滿意度以及影響程度,本文運(yùn)用二元因變量的Logistic回歸分析模型,選擇法,模型回歸結(jié)果如下見(jiàn)表自變量回歸系數(shù)回歸標(biāo)準(zhǔn)差Wald檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)量自由度顯著性水平Exp(B)X1-0.6921.1550.35910.5490.501X21.290.6573.85710.053.634X30.1330.8780.02310.881.142X40.2760.6050.20910.0641.318X50.9290.7561.50910.0210.395X6-0.7980.6331.58910.2072.22X70.9350.7717.66710.068.454X8-0.5570.620.80710.3690.573X90.150.6180.00110.981.015X10-1.2640.7512.83610.728.454X11-0.2140.5850.13310.7150.808X121.8130.7995.15510.0236.131X13-0.7920.5572.02610.1550.453X14-0.6871.1280.3710.5430.503X150.4610.6552.49810.1140Chi-square=26.181-2Loglikelihood=39.61CoxSnellRSquare=0.42圖4.8模型回歸結(jié)果從結(jié)果看,個(gè)人層面的年齡和受教育水平,經(jīng)濟(jì)層面的食品支出壓力、醫(yī)療支出壓力與制度實(shí)踐層面的保障水平顯著影響受助者對(duì)最低生活保障制度的態(tài)度。受訪者的年齡與政策滿意度成負(fù)相關(guān),即年齡越大的群眾對(duì)最低生活保障制度的滿意度越高,從中可以看出年齡越高的低保對(duì)象認(rèn)為自己為家庭增加收入的潛力越是不足,提高全家生活質(zhì)量的貢獻(xiàn)能力越弱,政府機(jī)構(gòu)給予的最低生活保障無(wú)疑是“意外收入”,因此滿意度高。受訪者的受教育程度與政策滿意度成負(fù)相關(guān),即受教育程度越高對(duì)最低生活報(bào)制度的滿意度越低,可能的解釋是公眾的文化程度越高,受教育水平越高,人力資本積累越豐富,其就業(yè)能力、收人水平及接受新觀念的能力更強(qiáng),對(duì)我國(guó)最低生活保障制度的熟悉程度更高。作為保障弱勢(shì)群體基本生活的制度,他們對(duì)制度的期望值和關(guān)注度更高,越容易發(fā)現(xiàn)制度存在的問(wèn)題,因此滿意度相對(duì)較低。受訪者的食品支出和醫(yī)療支出與政策滿意度成負(fù)相關(guān),相較與其他支出項(xiàng)目,受訪者對(duì)與來(lái)自食品支出和醫(yī)療支出的壓力感受還是較為深刻的,提高這兩方面的補(bǔ)助可以提高受訪者對(duì)政策的滿意度。受訪者對(duì)保障水平的評(píng)價(jià)與政策滿意度成正相關(guān),即保障水平越高對(duì)政策的滿意度越高。從調(diào)查過(guò)程中,受訪者普遍對(duì)保障水平表示出不同程度的不滿,在目前情況下,提高保障水平可以顯著地提高受訪者對(duì)政策的滿意度。5上海最低生活保障制度改革的政策建議使市民的最低生活需求得到滿足,確保群眾的利益,是政府與社會(huì)的責(zé)任。通過(guò)對(duì)目前上海市低保戶的調(diào)研結(jié)果,對(duì)各項(xiàng)結(jié)果進(jìn)行分析,綜合各因素,提出以下幾方面的建議。5.1規(guī)范享受對(duì)象的資格認(rèn)定對(duì)低保戶和低保申請(qǐng)者的審查要進(jìn)一步強(qiáng)化。在調(diào)查過(guò)程中有28%的受訪者表示自
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