國家能源綜合發(fā)展研究戰(zhàn)略的基本構(gòu)想

國家能源綜合發(fā)展研究戰(zhàn)略的基本構(gòu)想國家能源綜合發(fā)展研究戰(zhàn)略的基本構(gòu)想國家能源綜合發(fā)展研究戰(zhàn)略的基本構(gòu)想國家能源戰(zhàn)略的基本構(gòu)想（中國能源綜合進(jìn)展戰(zhàn)略與政策討論課題小組）課題負(fù)責(zé)人：陳清泰

本報(bào)告執(zhí)筆人：馮飛

周鳳起

王慶一一、過去20年中國的能源進(jìn)展已取得了不小成就，并積累了肯定的閱歷

過去的20年，中國在能源領(lǐng)域取得的成就主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：一是實(shí)現(xiàn)了GDP翻兩番而能源消費(fèi)僅翻一番的成就。2002年，中國一次能源消費(fèi)量為14.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，居世界其次位。1980年—2000年期間中國GDP年均增長率高達(dá)9.7%﹔而相應(yīng)的能源消費(fèi)量年均僅增長4.6%，遠(yuǎn)低于同期經(jīng)濟(jì)增長速度，能源消費(fèi)彈性系數(shù)僅為0.47（見表1），按環(huán)比節(jié)能量計(jì)算，1981－2002年累計(jì)節(jié)省和少用能源近12.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，實(shí)現(xiàn)了中國經(jīng)濟(jì)增長所需能源一半靠開發(fā)，一半靠節(jié)省的目標(biāo)。如此低的能源消費(fèi)彈性系數(shù)，不僅在進(jìn)展中國家罕見，即便在發(fā)達(dá)國家也很低。

二是能源利用效率大幅度提高。一方面是單位GDP能耗不斷下降，按2000年不變價(jià)計(jì)算，我國每萬元GDP的能耗從1980年的4.28噸標(biāo)準(zhǔn)煤下降到了2000年的1.45噸標(biāo)煤（詳見附圖1）﹔相應(yīng)地，每噸標(biāo)準(zhǔn)煤所制造的GDP，也由1980年的2335元（2000年價(jià)）提高到2000年的6880元。20年時(shí)間單位產(chǎn)值能耗下降64%，年均節(jié)能率達(dá)4.6%。同期全世界單位產(chǎn)值能耗平均下降19%，經(jīng)合組織國家平均下降20%。另一方面，主要高耗能部門（如冶金、化工、建材、石化、電力等行業(yè)）的產(chǎn)品單耗有了較大幅度的下降，其中噸鋼綜合能耗、銅冶煉綜合能耗、小合成氨綜合能耗、內(nèi)燃機(jī)車耗油等單耗指針下降幅度達(dá)到30%以上，主要耗能產(chǎn)品的能耗與國際先進(jìn)水平的差距明顯縮小，如火電供電煤耗差距由1980年的32.5%縮小到了目前的21%左右（2002年我國火電供電煤耗為383克標(biāo)準(zhǔn)煤），噸鋼可比能耗也由70.4%縮小到目前的20%左右。

三是取得了相當(dāng)大的環(huán)境效益。1981年—2002年期間，我國由于能源節(jié)省和少用能源累計(jì)削減二氧化碳排放7.7億噸碳左右，削減二氧化硫排放1900萬噸以上。并且自20世紀(jì)80年月開頭，在寬闊農(nóng)村地區(qū)推廣適宜當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)能源項(xiàng)目（沼氣、小水電等）和節(jié)能技術(shù)﹔在城鎮(zhèn)地區(qū)實(shí)施建筑節(jié)能﹔開發(fā)和利用多種形式的新能源（太陽能、風(fēng)能、地?zé)崮艿龋?。近十多年來這些措施所帶來的效益是每年節(jié)省和少用常規(guī)商品能源3000多萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，相當(dāng)于每年削減二氧化碳排放2000萬噸碳。從而，在走可持續(xù)進(jìn)展之路方面取得了肯定的進(jìn)展。取得上述成就的基本閱歷主要有：

一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)效應(yīng)。20年來，中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)顯著，尤其是占一次能源消費(fèi)最大的工業(yè)部門（90年月工業(yè)部門能源消費(fèi)占全國能源消費(fèi)總量的比重始終保持在70％左右），其結(jié)構(gòu)性變化產(chǎn)生了明顯的節(jié)能效果。一方面是附加值低、能源密度高的行業(yè)比重下降，而附加值高、低能耗的行業(yè)比重提高，如冶金業(yè)比重下降，電子及通訊設(shè)備制造業(yè)比重上升﹔另一方面是產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)消滅較明顯的升級(jí)。據(jù)測算，1980年-2000年期間，全國每年節(jié)省或少用的能源中有70%以上來自因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整帶來的節(jié)能效果，相當(dāng)于每年削減二氧化碳排放4億多噸碳。

二是經(jīng)濟(jì)體制改革產(chǎn)生的制度效應(yīng)。經(jīng)濟(jì)體制的深層次變革轉(zhuǎn)變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的資源配置方式，市場機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用已經(jīng)初步形成，粗放型的經(jīng)濟(jì)增長方式正在逐步轉(zhuǎn)變。源于市場的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，提高了能源生產(chǎn)和利用效率，加速了高物耗、高能耗企業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)的淘汰。能源價(jià)格體制改革的效果尤為明顯，能源價(jià)格體制的改革經(jīng)歷了從指令性價(jià)格—計(jì)劃內(nèi)與計(jì)劃外價(jià)格—逐步放開價(jià)格，由市場供求關(guān)系形成價(jià)格的轉(zhuǎn)變過程，逐步發(fā)揮價(jià)格機(jī)制對(duì)能源產(chǎn)品供求關(guān)系的調(diào)節(jié)作用。1980年我國能源效率為25.9%，1992年為29%，12年期間能源效率提高3.1個(gè)百分點(diǎn)﹔實(shí)施金融、稅收、價(jià)格以及投融資改革后的1995年，我國能源效率就達(dá)到34.1%（《中國中長期能源戰(zhàn)略》，中國計(jì)劃出版社），短短三年提高了5.1個(gè)百分點(diǎn)。從節(jié)能率看，1981年—1990年十年間我國年均節(jié)能率為3.6%，九十年月以來，隨著能源價(jià)格的逐步理順和市場機(jī)制的完善，“八五”期間，年均節(jié)能率達(dá)到了5.6%，“九五”期間，年均節(jié)能率進(jìn)一步提高到7.1%。

三是實(shí)施有針對(duì)性的能源政策產(chǎn)生的政策效應(yīng)。中國政府綜合運(yùn)用法律、政策、標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)及行政等手段促進(jìn)節(jié)能與優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。1980年，確立了“開發(fā)與節(jié)省并重，近期把節(jié)能放在優(yōu)先地位”的能源方針，并且把節(jié)能工作納入到國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)展計(jì)劃中，建立了比較完整的節(jié)能管理體制，1997年頒布了《節(jié)省能源法》，迄今已制定實(shí)施的能源和節(jié)能國家標(biāo)準(zhǔn)達(dá)164項(xiàng)。90年月以來，政府又將改善生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)進(jìn)展和走新型工業(yè)化道路作為新的進(jìn)展目標(biāo)，通過實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策限制和強(qiáng)制淘汰高物耗、高耗能、高污染的產(chǎn)品、技術(shù)和企業(yè)，建立起旨在改善環(huán)境質(zhì)量的排污收費(fèi)制度和酸雨“雙控區(qū)”的劃分及掌握目標(biāo)，組織實(shí)施了一系列進(jìn)展綠色能源、推廣節(jié)能產(chǎn)品和技術(shù)的計(jì)劃和示范項(xiàng)目。近期，探究適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下的節(jié)能新機(jī)制和新方法，逐步引入了“綜合資源規(guī)劃（IRP）”、“需求側(cè)管理（DSM）”以及“能源服務(wù)公司（ESCO）”等方法與理念，并在逐步示范推廣。

在能源供應(yīng)方面，實(shí)行“集資辦電”，“群眾辦礦”的政策，使能源供應(yīng)大幅增加，能源嚴(yán)重短缺的局面逐步得到緩解。推行以小水電為主的農(nóng)村電氣化，使農(nóng)村無電人口由1978年的4.5億人削減到2000年的2800萬人，而目前世界上仍有20億人沒有用上電。

二、將來20年中國將面臨比較嚴(yán)峻的能源問題，能否繼承過去的成就，關(guān)鍵在于能否實(shí)行合理的政策。

本世紀(jì)的頭20年是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，同時(shí)也將面臨很多新的重要變化和挑戰(zhàn)。依據(jù)“十六大”提出的全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，到2020年中國實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)翻兩番。依據(jù)購買力平價(jià)（PPP）折算，屆時(shí)中國的人均GDP將超過1萬美元。依據(jù)國際閱歷，這一時(shí)期是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的關(guān)鍵時(shí)期，也是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、城市化水平、居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化的階段。反映到能源領(lǐng)域，大部分發(fā)達(dá)國家也是經(jīng)歷了人均能源消費(fèi)量增長較快（尤其在人均GDP在三千至一萬美元之間）和能源結(jié)構(gòu)快速變化（石油需求比例上升）的過程。再加上中國的特殊國情，以及經(jīng)濟(jì)全球化和環(huán)境保護(hù)日盛的國際背景，中國面對(duì)的情況要比發(fā)達(dá)國家曾經(jīng)歷的時(shí)期要簡潔得多。

在中國全面建設(shè)小康社會(huì)的過程中，需要多少能源支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)展目標(biāo)，面臨何種挑戰(zhàn)和壓力，既取決于經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)展的客觀規(guī)律，也取決于實(shí)行何種經(jīng)濟(jì)、能源、環(huán)境等方面的政策。為了說明不同政策背景下的能源需求及其產(chǎn)生的社會(huì)效益，我們?cè)O(shè)定了三種情景：

A情景：對(duì)能源需求及其社會(huì)效益產(chǎn)生重大影響的政策不實(shí)行格外的政策措施，可稱之為基準(zhǔn)情景。

B情景：對(duì)相關(guān)政策實(shí)行適當(dāng)調(diào)整。

C情景：在具有現(xiàn)實(shí)可操作性的前提下，做較大的政策調(diào)整，突出經(jīng)濟(jì)、能源、環(huán)境等政策的影響力，可稱之為強(qiáng)化政策情景。

需要說明的是，即使A情景也不是簡潔地沿用當(dāng)前的政策，既考慮了工業(yè)、交通、建筑和能源轉(zhuǎn)換部門正在實(shí)施的有關(guān)政策的深化，還考慮醞釀中的政策實(shí)施（簡略政策見附表1），與另外兩個(gè)情景相比只是醞釀中的政策實(shí)施時(shí)間有所差別。不憐憫景所實(shí)行的政策差別見附表2。

表2給出了三種情景的一次能源需求總量及其品種構(gòu)成，表3給出了三種情景下煤炭、石油、天然氣的需求。

從上述猜測結(jié)果可得出如下結(jié)論：

一是如果實(shí)行正確的能源戰(zhàn)略和相關(guān)的政策措施，將來20年中國的能源需求將有可能保持相對(duì)較低的增長速度。到2020年中國一次能源的需求在25-33億噸標(biāo)準(zhǔn)煤之間，均值為29億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，是2000年的2.2倍。這就意味著中國還有可能利用較少的能源投入支撐經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長，也有可能在遠(yuǎn)低于目前發(fā)達(dá)國家人均能源消費(fèi)量的條件下，進(jìn)一步顯著提高人民的生活水平。

二是在保持相同經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的前提下，由于實(shí)行不同的政策措施，將消滅能源結(jié)構(gòu)和能效提高的差別，從而導(dǎo)致2020年的一次能源需求仍可能有約8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的巨大差異。也就是說，選擇不同的能源進(jìn)展戰(zhàn)略，雖然均能滿意經(jīng)濟(jì)進(jìn)展目標(biāo)，但對(duì)能源供應(yīng)、能源平安、環(huán)境保護(hù)等諸多方面產(chǎn)生截然不同的影響。

三是隨之人民生活水平的提高和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，能源的需求結(jié)構(gòu)將發(fā)生重要變化，尤其是交通部門、建筑物的能源需求增長率將高于同期全社會(huì)和工業(yè)部門的增長速度，這兩個(gè)部門的用能增長在全部當(dāng)年新增能源消費(fèi)中的比例將從目前不到35%上升到2020年的57%—75%，逐漸成為能源需求增長的主要因素。為此，必須高度重視這些快速增長的用能部門的能源供應(yīng)和提高能效，以及石油平安和環(huán)境保護(hù)等問題。

在全面建設(shè)小康社會(huì)的過程中，中國在能源領(lǐng)域?qū)⒚媾R著一系列挑戰(zhàn)：

一是過度依靠化石燃料，對(duì)資源的可持續(xù)供應(yīng)造成壓力。我國人均能源可采儲(chǔ)量遠(yuǎn)低于世界平均水平，2000年人均石油開采儲(chǔ)量只有2.6噸，人均天然氣可采儲(chǔ)量1074立方米，人均煤炭可采儲(chǔ)量90噸，分別為世界平均值的11.1%、4.3%和55.4%。

我國石油產(chǎn)量不行能大幅增長，2020年估計(jì)為1.8-2.0億噸，然后將逐漸下降。

我國煤炭資源雖然比較豐富，但探明程度很低。2000年可供建設(shè)新礦的尚未利用的經(jīng)濟(jì)精查儲(chǔ)量僅203億噸（張榮立等，煤炭工業(yè)協(xié)調(diào)穩(wěn)定進(jìn)展與開發(fā)建設(shè)布局討論，中國煤炭，2003，No,4），遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿意不了近期煤礦建設(shè)的需要，必須加緊勘探。另外尚未利用的經(jīng)濟(jì)精查儲(chǔ)量中86％分布在干旱缺水、遠(yuǎn)離消費(fèi)中心的中、西部地區(qū)，開發(fā)、運(yùn)輸和利用的難度勢(shì)必加大。

從世界范圍看，據(jù)世界能源委員會(huì)/國際應(yīng)用系統(tǒng)分析討論所的評(píng)估，全球開采成本較低的化石燃料儲(chǔ)量將在本世紀(jì)中期到末期耗盡。

二是經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)展對(duì)能源的依靠度仍然較大，提高能源效率雖然還有較大潛力，但其困難性要遠(yuǎn)大于前20年。中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)展對(duì)能源的依靠比發(fā)達(dá)國家大得多。2001年，中國終端能源用戶用在能源消費(fèi)的支出為1.25萬元，占GDP總量的比例為13%，而美國僅為7%。從能源利用效率來看，我國單位產(chǎn)品的能耗水平較高（以能源強(qiáng)度（單位GDP能耗）進(jìn)行國別間對(duì)比，由于存在貨幣換算的問題，帶來結(jié)論有較大偏差。如按名義匯率計(jì)算，2000年中國的能源強(qiáng)度為日本的9.7倍，世界平均水平的3.4倍，中國能源強(qiáng)度被明顯高估。若按購買力平價(jià)（PPP）計(jì)算，中國的能源強(qiáng)度僅比日本高20%，比OECD國家的平均水平低8%，顯然又消滅了明顯的低估。故在此以單位產(chǎn)品能耗做為對(duì)比的標(biāo)準(zhǔn)。），目前8個(gè)高耗能行業(yè)的單位產(chǎn)品能耗平均比世界先進(jìn)水平高47%，而這8個(gè)行業(yè)的能源消費(fèi)占工業(yè)部門能源消費(fèi)總量的73%。按此推算，與國際先進(jìn)水平相比，中國的工業(yè)部門每年多用能源約2.3億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

從前述情景分析的結(jié)果看，到2020年存在少用8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的可能。要實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，其困難性要遠(yuǎn)大于過去的20年。過去20年通過經(jīng)濟(jì)體制改革和結(jié)構(gòu)變動(dòng)所釋放出來的節(jié)能效果，在今后雖然還有大的潛力可挖，但面臨著重化工業(yè)新階段和國際制造業(yè)轉(zhuǎn)移的新情況，必必要在經(jīng)濟(jì)、能源、環(huán)境等方面，實(shí)行切實(shí)可行的政策、措施并加以落實(shí)，方能見到成效。

三是可持續(xù)進(jìn)展面臨較大壓力，尤其是如何滿意小康社會(huì)對(duì)環(huán)境的要求面臨著巨大挑戰(zhàn)。中國并沒有擺脫先污染后治理的老路。僅以大氣污染情況為例，中國的二氧化硫和二氧化碳排放量分別居世界第一位和其次位。雖然單位GDP的碳排放量明顯下降（1990年至2001年下降了52%），但二氧化碳排放總量卻從1980年的3.94億噸碳增加到2001年的8.32億噸碳﹔燃煤排放的二氧化硫是造成酸雨的主要緣由，九十年月中期酸雨區(qū)面積比八十年月擴(kuò)大了100多萬平方公里，年均降水PH值低于5.6的區(qū)域面積已占全國面積的30%左右。由于較嚴(yán)重的環(huán)境污染，造成了昂揚(yáng)的經(jīng)濟(jì)成本和環(huán)境成本，并對(duì)公眾健康產(chǎn)生較明顯的損害，國內(nèi)、外討論機(jī)構(gòu)的成果顯示，大氣污染造成的經(jīng)濟(jì)損失占GDP的3-7%。造成大氣質(zhì)量嚴(yán)重污染的主要緣由是中國以燃煤為主的能源結(jié)構(gòu)，并且沒有對(duì)煤炭利用實(shí)行有效的環(huán)保措施，煙塵和二氧化碳排放量的70%、二氧化硫的90%、氮氧化物的67%來自于燃煤,此外機(jī)動(dòng)車快速增長所帶來的污染加劇。依據(jù)能源需求情景分析的結(jié)果，依據(jù)目前的排放水平，到2020年二氧化硫和氮氧化物估計(jì)產(chǎn)生量見表4。

從環(huán)境容量看，要使二氧化硫排放量處在生態(tài)系統(tǒng)能承受的降解能力之內(nèi)，全國最多能容納1620萬噸左右（在此僅考慮了基于酸雨掌握的二氧化硫容量。）﹔氮氧化物的環(huán)境容量也不會(huì)高于1880萬噸，這些標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是“環(huán)境小康”的最低要求。但是，表4的相關(guān)數(shù)據(jù)表明，目前已經(jīng)存在著環(huán)境“透支”，到2002年，即使依據(jù)污染物產(chǎn)生量最少的C情景，二氧化硫、氮氧化物產(chǎn)生量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過環(huán)境容量所承受的范圍，如果滿意目前的掌握水平，兩類污染物需削減量分別達(dá)到2436萬噸、1641萬噸，削減率分別為60.1%、46.6%。如果是污染物產(chǎn)生較多的A情景，屆時(shí)可能消滅的大氣污染將更為嚴(yán)重。此外，二氧化碳產(chǎn)生量也會(huì)明顯增加，要求中國限排溫室氣體的國際壓力將越來越大。從國際閱歷和中國的潛力看，在保持經(jīng)濟(jì)增長和能源進(jìn)展的同時(shí)，明顯削減環(huán)境污染，滿意小康社會(huì)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求，不是不行能，但面臨著十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

四是能源平安尤其是石油平安問題越來越重要，如果措施不當(dāng)就會(huì)出大問題。隨著人均收入水平的提高，中國必須面對(duì)難以避開的兩個(gè)情況：其一是石油消費(fèi)量顯著增加﹔其二是受石油資源的約束需要大量進(jìn)口石油滿意國內(nèi)需求。目前這些情況已有所表現(xiàn)，自1993年中國成為石油凈進(jìn)口國之后，我國石油對(duì)外依存度從1995年的7.6%增加到2000年的31.0%。到2020年，石油消費(fèi)量最少也要4.5億噸，屆時(shí)石油的對(duì)外依存度有可能接近60%，與目前美國的水平相當(dāng)（美國的石油對(duì)外依存度為58%）。中國石油供應(yīng)的一大半將依靠國際資源，一方面將對(duì)國際石油市場的供求關(guān)系產(chǎn)生肯定影響，另一方面使中國的石油平安問題變得十分突出，如何精準(zhǔn)把握影響石油平安的國際形勢(shì)和樹立切合實(shí)際的石油平安觀，如何充分利用好國內(nèi)外兩種資源，如何建立針對(duì)石油平安的緊急應(yīng)對(duì)機(jī)制和預(yù)警機(jī)制，如何參加到有利于保證中國石油平安的國際合作框架中，如何提高中國石油企業(yè)參加國際市場競爭的能力，是擺在中國政府和企業(yè)面前并需要很好解決的重要問題。除此之外，保障電力和天然氣供應(yīng)平安也是能源平安的重大問題。

三、實(shí)施可持續(xù)進(jìn)展能源戰(zhàn)略應(yīng)做為新時(shí)期我國能源進(jìn)展的基本方針，以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)進(jìn)展全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)對(duì)能源供應(yīng)及其供應(yīng)質(zhì)量提出了較高要求，實(shí)行正確的能源戰(zhàn)略對(duì)于保障能源供應(yīng)、解決當(dāng)前的突出沖突、應(yīng)對(duì)將來的挑戰(zhàn)具有決定性意義。如果將考慮問題的視角拓展到世界范圍和中國將來進(jìn)展的更長周期，可以發(fā)現(xiàn)兩個(gè)具有長遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義問題。一是從全球格外是發(fā)達(dá)國家能源進(jìn)展的趨勢(shì)看，能源消費(fèi)已經(jīng)逐步擺脫了對(duì)煤炭的依靠（目前世界煤炭消費(fèi)的比例為25.5%，中國的煤炭消費(fèi)比世界平均水平高出40個(gè)百分點(diǎn)以上。），轉(zhuǎn)向以石油天然氣為主并逐步擴(kuò)大可再生能源的比例，雖然做出最終由可再生能源替代化石燃料進(jìn)入“后石油時(shí)代”的推斷還為時(shí)尚早，但這一進(jìn)展趨勢(shì)已初見端倪。全球能源進(jìn)展帶給我們的思考是中國能否把握住此趨勢(shì)，有意識(shí)地在能源領(lǐng)域?qū)嵭锌缭绞綉?zhàn)略。二是從中國將來進(jìn)展的更長周期來觀察，盡管在本世紀(jì)的頭20年中國有可能仍然以能源消費(fèi)增長翻一番實(shí)現(xiàn)GDP翻兩番的目標(biāo)，但是不轉(zhuǎn)變能源長期過度依靠化石燃料（尤其是煤炭，中國的煤炭消費(fèi)已占全球煤炭消費(fèi)的27.7%）的局面將嚴(yán)重削弱能源的可持續(xù)進(jìn)展能力。因此，本世紀(jì)頭20年的中國能源戰(zhàn)略，應(yīng)著眼于長遠(yuǎn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)展方向和進(jìn)展方式的“轉(zhuǎn)型”。盡管進(jìn)展的任務(wù)相當(dāng)困難，但是要在進(jìn)展中實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，利用轉(zhuǎn)型促進(jìn)進(jìn)展。爭取利用20年時(shí)間建立新的進(jìn)展機(jī)制，為今后更長遠(yuǎn)的進(jìn)展奠定基礎(chǔ)。

實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：

一是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，要求能源供應(yīng)要從簡潔滿意經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的基本需求為目標(biāo)，轉(zhuǎn)向在滿意需求的基礎(chǔ)上重視環(huán)境效益的雙重目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)進(jìn)展。這就意味著能源進(jìn)展的目標(biāo)應(yīng)實(shí)現(xiàn)從“量”到“質(zhì)”的轉(zhuǎn)變，將環(huán)境保護(hù)做為能源進(jìn)展戰(zhàn)略的內(nèi)生決策要素。

二是能源產(chǎn)業(yè)的進(jìn)展方式由政府計(jì)劃和強(qiáng)管制，向政府引導(dǎo)下充分發(fā)揮市場化機(jī)制的方向轉(zhuǎn)變，以克服當(dāng)前能源領(lǐng)域仍然突出的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)弊端，進(jìn)一步發(fā)揮體制改革的巨大作用，保障能源供應(yīng)、效率提高和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

三是在經(jīng)濟(jì)全球化以及中國加入WTO的背景下，考慮到持續(xù)增加的石油進(jìn)口使中國在能源領(lǐng)域試圖封閉進(jìn)展的格局已被打破情況，中國的能源進(jìn)展應(yīng)從依據(jù)國內(nèi)資源的“自我平衡”轉(zhuǎn)變到國際化戰(zhàn)略，充分利用國內(nèi)外兩種資源、兩個(gè)市場，也就是說需要從國際視角來制定新時(shí)期中國的能源戰(zhàn)略。

依據(jù)上述原則和著眼解決能源進(jìn)展遇到的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，在將來20年中國應(yīng)實(shí)行“節(jié)能優(yōu)先、結(jié)構(gòu)多元、環(huán)境友好”的可持續(xù)能源進(jìn)展戰(zhàn)略。依靠體制創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步，實(shí)行國際化戰(zhàn)略，力爭實(shí)現(xiàn)GDP翻兩番、能源消費(fèi)翻一番的目標(biāo)﹔優(yōu)先滿意人民格外是貧困群眾的能源需求，有效保障國家的能源平安，最大限度地削減能源生產(chǎn)利用對(duì)環(huán)境和健康的影響﹔初步形成能源可持續(xù)進(jìn)展的新機(jī)制，為今后更長遠(yuǎn)的進(jìn)展奠定基礎(chǔ)。到2020年，中國可持續(xù)能源進(jìn)展的抱負(fù)目標(biāo)是，一次能源需求爭取少于25億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，最多不超過29億噸標(biāo)準(zhǔn)煤﹔煤炭消費(fèi)比例掌握在60%左右，可再生能源進(jìn)展到5.25億標(biāo)準(zhǔn)煤（其中新的可再生能源發(fā)電達(dá)到1億千瓦）﹔石油進(jìn)口依存度掌握在55%左右﹔主要污染物的削減率為46%-60%。

1.

節(jié)能優(yōu)先

情景分析的結(jié)果表明，如果實(shí)行強(qiáng)化節(jié)能和提高能效的政策，到2020年的能源消費(fèi)總量可以削減15%到27%。估計(jì)在2000年-2020年期間，我國可累計(jì)節(jié)能10.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，價(jià)值9320億元﹔相當(dāng)于減排二氧化硫1880萬噸、二氧化碳6.56萬噸﹔單位GDP能耗將每年下降2.3%—3.7%，雖然下降的幅度與過去20年相比可能趨緩，但仍大大超過屆時(shí)世界1.1%（P.3,《世界能源展望-為促進(jìn)明天的進(jìn)展而評(píng)價(jià)今日的供應(yīng)》，國際能源署（IEA），2001，地質(zhì)出版社）的年均下降率。從當(dāng)前的情況看，節(jié)能政策對(duì)現(xiàn)有生產(chǎn)能力能效改進(jìn)仍可以產(chǎn)生巨大的影響，據(jù)測算，目前市場上技術(shù)上可行、經(jīng)濟(jì)上合理的節(jié)能潛力仍高達(dá)1.5—2億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

由此可見，節(jié)能和提高能效有著巨大的潛力和可能，能否以較少的能源投入實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)，在很大程度上取決于節(jié)能的潛力能否有效挖掘出來。節(jié)能也對(duì)保障能源平安和削減能源生產(chǎn)利用引起的環(huán)境污染產(chǎn)生明顯的效益。因此，應(yīng)將節(jié)能放在能源戰(zhàn)略的首要地位，也就是說，為了滿意能源需求的增長，節(jié)能要比增加能源供應(yīng)更優(yōu)先考慮，做更多的貢獻(xiàn)﹔為了確立節(jié)能的重要戰(zhàn)略地位，建議將節(jié)省資源提升到基本國策的高度，將“掌握人口，節(jié)省資源，保護(hù)環(huán)境”共同做為新時(shí)期中國的基本國策（目前還未將節(jié)省資源做為基本國策。）。

從一次能源消費(fèi)的部門結(jié)構(gòu)看，到2020年，雖然工業(yè)部門占能源總需求的比例將從2000年的72.7%逐步下降到56.7%-58.7%（見表5），但仍然為第一大用能部門﹔而交通和建筑兩個(gè)部門的用能增長明顯加快，交通用能所占的比例將從2000年的11.1%提高2020年的16.3%-17.1%，建筑用能比例將由2000年的16.2%提高到2020年的25.0%-26.7%。由此可見，節(jié)能的領(lǐng)域應(yīng)該是全面的，對(duì)三大耗能部門均需要實(shí)行有效的措施，一方面今后20年能耗始終占一半以上的工業(yè)部門，仍是節(jié)能的重點(diǎn)領(lǐng)域，估計(jì)工業(yè)部門的節(jié)能潛力有5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右。另一方面需要盡快轉(zhuǎn)變偏重工業(yè)節(jié)能，忽視建筑、交通節(jié)能的現(xiàn)狀，對(duì)當(dāng)前已進(jìn)入快速增長期、今后需求比例明顯提高的建筑、交通部門，必須及早實(shí)行有效措施。如果近期實(shí)施燃油稅和旨在提高汽車燃油經(jīng)濟(jì)性的燃油效率標(biāo)準(zhǔn)，并逐步在優(yōu)化交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)等方面取得進(jìn)展，那么到2020年交通部門可少消費(fèi)8700萬噸油，幾乎可占屆時(shí)國內(nèi)原油產(chǎn)量的一半左右。在建筑部門也存在著很大的節(jié)能潛力，目前我國現(xiàn)有城市房屋建筑中，僅有2.1%達(dá)到了采暖建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，與同緯度氣候相近的國家相比，中國單位建筑面積采暖和空調(diào)能耗約高出2倍左右。2020年建筑物能源消費(fèi)量可削減1.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

2．結(jié)構(gòu)多元

相對(duì)能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)而言，自1990年以來，我國一次能源消費(fèi)構(gòu)成中的煤炭比重下降趨勢(shì)比較明顯（見附表）。1990年煤炭在一次能源消費(fèi)構(gòu)成中的比重為76.2%，2002年則降為66.1%，但中國能源結(jié)構(gòu)長期存在的過度依靠煤炭的問題并沒有得到根本解決，重要緣由之一是缺乏明確的能源戰(zhàn)略和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化政策。此能源結(jié)構(gòu)一是造成當(dāng)前已存在的環(huán)境嚴(yán)重污染﹔二是化石燃料長期無節(jié)制消耗對(duì)能源的可持續(xù)供應(yīng)能力構(gòu)成潛在威脅。三是影響能源利用效率，中國天然氣的平均利用效率比煤炭高30%，石油的利用效率比煤炭高23%(

NIRA資助討論項(xiàng)目《東北亞地區(qū)能源與平安保障的討論II：中國的能源環(huán)境問題與東北亞地區(qū)國際合作的必要性》，執(zhí)行總結(jié))。

能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)質(zhì)化進(jìn)程對(duì)能源需求總量影響很大。通過敏感性分析得出，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中煤炭的比重每下降一個(gè)百分點(diǎn)，相應(yīng)的能源需求總量可降低2000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。依據(jù)能源供應(yīng)分析,結(jié)構(gòu)優(yōu)化方案2020年可少用1.28億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

從將來的走勢(shì)看，由于對(duì)石油、天然氣等優(yōu)質(zhì)能源消費(fèi)快速增加，將消滅由需求側(cè)推動(dòng)的結(jié)構(gòu)性變動(dòng)。當(dāng)前在居民生活用能領(lǐng)域和發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)消滅較明顯的結(jié)構(gòu)變動(dòng)，這就為能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化供應(yīng)了較好的市場基礎(chǔ)。在制訂能源結(jié)構(gòu)調(diào)整政策方面需要體現(xiàn)如下原則：一是立足國內(nèi)資源、充分利用國際資源，在保證供應(yīng)和經(jīng)濟(jì)可承受性的前提下最大限度地優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)﹔二是國家能源平安有充分保障﹔三是環(huán)境質(zhì)量明顯改善，可持續(xù)進(jìn)展能力明顯增強(qiáng)。

能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的建議方案為：逐步降低煤炭消費(fèi)比例，加速進(jìn)展天然氣，依靠國內(nèi)外資源滿意國內(nèi)市場對(duì)石油的基本需求，樂觀進(jìn)展水電、核電和可再生能源先進(jìn)利用，利用20年的時(shí)間，初步形成結(jié)構(gòu)多元的局面，使得優(yōu)質(zhì)能源的比例明顯提高。簡略內(nèi)容包括：

逐步降低煤炭在一次能源消費(fèi)中的比例，到2020年煤炭消費(fèi)比例力爭掌握在60%左右。受我國“豐煤少油”的資源稟賦制約，煤炭在我國能源結(jié)構(gòu)還需要擔(dān)當(dāng)重要角色，這一情況可能持續(xù)較長時(shí)期。單純從資源量的角度來看，我國煤炭資源是有中長期保證能力的，如果依據(jù)年產(chǎn)25億噸原煤來推算可供應(yīng)80年。如果考慮水資源角度和環(huán)境容量的制約，我國煤炭資源最大開發(fā)規(guī)模為年產(chǎn)煤28億噸，煤炭供應(yīng)的關(guān)鍵是產(chǎn)能和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。即使依據(jù)煤炭需求量最小的方案，到2010年和2020年煤炭需求分別達(dá)到17億噸和21億噸煤。從目前的在籍礦井和在建國有礦井的供應(yīng)能力看，估計(jì)到2020年生產(chǎn)能力為7.1億噸(已扣除退役礦井的產(chǎn)能)，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的生產(chǎn)能力仍按3.5億噸估算，這就意味著，要保證煤炭的穩(wěn)定供應(yīng)，從2000到2020年，年均需要凈增加產(chǎn)能至少5000萬噸(雖然東南沿海地區(qū)可進(jìn)口煤炭解決供應(yīng)問題)，煤礦建設(shè)任務(wù)十分繁重。如果這一問題處理不好，甚至?xí)俣认麥缑禾抗?yīng)緊張。

加速進(jìn)展天然氣，使之在替代煤炭消費(fèi)方面發(fā)揮重要作用﹔石油則有效利用國際資源和國際市場，滿意國內(nèi)對(duì)石油的基本需求。轉(zhuǎn)變天然氣進(jìn)展滯后的局面，到2010年和2020年，天然氣消費(fèi)占一次能源的比例，要從2000年的2.8%提高5%—6%和6.7%—8.9%，力爭實(shí)現(xiàn)高方案。2000年至2020年天然氣消費(fèi)年均增長率為9%左右。天然氣的進(jìn)展要以國內(nèi)資源為主體，國外資源做補(bǔ)充，到2020年天然氣需求總量要達(dá)到1600億立方米以上(基年數(shù)據(jù)的天然氣折成熱值為9310大卡/千立方米，如按此標(biāo)準(zhǔn)折算，則天然氣需求量為1600億立方米)，進(jìn)口量為500—600億立方米，進(jìn)口依存度為34%左右。從國內(nèi)資源供應(yīng)能力看，2001年天然氣的儲(chǔ)采比為62.2，遠(yuǎn)高于石油15.4的儲(chǔ)采比（2002年世界石油、天然氣儲(chǔ)采比的平均水平分別為40.6和60.7），我國天然氣進(jìn)展尚處在青年期，有較大的進(jìn)展?jié)摿?。估?jì)到2010年和2020年天然氣累計(jì)探明儲(chǔ)量可能分別達(dá)到4.9萬億立方米和7.5萬億立方米，這就意味著至少到2020年中國天然氣的儲(chǔ)量增長仍保持青年期的特點(diǎn)。要達(dá)到上述目標(biāo)，天然氣開發(fā)利用必須實(shí)現(xiàn)高速進(jìn)展，到2020年國內(nèi)的天然氣產(chǎn)量要比2002年增加3—4倍，同時(shí)還需要為利用進(jìn)口天然氣建成較大規(guī)模的輸氣管線和其它基礎(chǔ)設(shè)施﹔另一方面，天然氣能否起到替代煤炭的作用，關(guān)鍵取決于其價(jià)格是否具備市場競爭力和可接受性，由于現(xiàn)行價(jià)格水平和定價(jià)機(jī)制存在問題，造成了當(dāng)前天然氣市場進(jìn)展受價(jià)格過高的影響而受阻，因此，需要盡快解決在價(jià)格形成機(jī)制方面存在的問題。

到2020年石油需求量在4.5億噸—6億噸，分別是2000年的2倍—2.6倍。考慮到受國內(nèi)資源稟賦的制約，以及大規(guī)模石油進(jìn)口對(duì)石油平安帶來的壓力，石油以滿意國內(nèi)基本需求為目標(biāo)，不做為替代煤炭的能源，并力爭在2020年將石油消費(fèi)量掌握在4.5億噸之內(nèi)。估計(jì)我國原油產(chǎn)量的高峰期在2015年前后，最大產(chǎn)量可能達(dá)到2億噸左右，2020年的原油產(chǎn)量在1.8—2.0億噸。這就意味著即使依據(jù)低方案石油進(jìn)口量也需要2.5—2.7億噸，石油的對(duì)外依存度將達(dá)到55%—60%。

樂觀進(jìn)展水電、核電和可再生能源。估計(jì)到2020年所需發(fā)電裝機(jī)達(dá)8.6-9.5億千瓦（見表5），相當(dāng)于今后20年每年新增2900萬至3300多萬千瓦的裝機(jī)。通過加快水電的建設(shè)和開發(fā)，到2020年水電裝機(jī)至少在2億千瓦以上，力爭達(dá)到2.4億千瓦，水電占全部發(fā)電量的比例由2000年的16.4%提高到2020年的19%—22%。這就要求每年需開發(fā)640—900萬千瓦的水電裝機(jī)。就水電資源而言，技術(shù)可開發(fā)的水電資源為5.21億千瓦，目前的開發(fā)率僅為15%，開發(fā)率遠(yuǎn)低于世界平均水平(我國按電量計(jì)算的開發(fā)率僅為10%，低于18.4%的世界平均水平，列世界第80位左右)，也落后于印度、越南、巴西等進(jìn)展中國家,依據(jù)上述的進(jìn)展設(shè)想，屆時(shí)水電開發(fā)程度將升至38—45%。此外，我國的水電開發(fā)程度存在著地區(qū)間的明顯差異，東部水電開發(fā)程度為68%，可開發(fā)的大型水電所剩無幾﹔而西部水電的開發(fā)率僅為8%。上述情況表明，水電有較大的進(jìn)展?jié)摿Γ_發(fā)重點(diǎn)是西部，但開發(fā)難度和開發(fā)成本也較大。

通過樂觀進(jìn)展核電，力爭到2020年核電裝機(jī)達(dá)到4000萬千瓦，年均增長高達(dá)15.9%，核電占全部發(fā)電量的比例從2000年的1.2%提高到2020年的7%。我國的鈾資源對(duì)核電的進(jìn)展是“近期有富有，中期有保證，遠(yuǎn)期有潛力”。核電進(jìn)展的關(guān)鍵決定因素是投入、技術(shù)和環(huán)境三大問題。當(dāng)前要通過提高國產(chǎn)化率和實(shí)現(xiàn)規(guī)模化進(jìn)展，顯著增強(qiáng)核電的市場競爭力。

樂觀進(jìn)展可再生能源，使其初步形成肯定規(guī)模，為今后更大規(guī)模地替代化石燃料奠定基礎(chǔ)。到2020年可再生能源利用量達(dá)到5.25億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比2000年的2.56億噸標(biāo)準(zhǔn)煤增加1倍左右，并且使可再生能源先進(jìn)利用（諸如風(fēng)能、太陽能等發(fā)電）占可再生能源利用量的比例，由2000年的15%提高到2020年的73.5％。到2020年，可再生能源發(fā)電裝機(jī)達(dá)到1億千瓦，其中小水電為7000萬千瓦，風(fēng)力發(fā)電裝機(jī)2000萬千瓦，生物質(zhì)能發(fā)電1000萬千瓦。從資源量看，我國新能源和可再生能源資源可獲得量是每年73億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，現(xiàn)在的開發(fā)量不足4000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，有足夠的資源可供使用。在“九五”期間，中國先進(jìn)可再生能源開發(fā)利用速度已達(dá)年均11.2%，如果將其加快到年均增長15%，就可實(shí)現(xiàn)2020年的進(jìn)展目標(biāo)。樂觀進(jìn)展可再生能源，除了初步替代化石燃料的長期目標(biāo)外，近期著眼解決全面建設(shè)小康社會(huì)過程中邊遠(yuǎn)及農(nóng)村地區(qū)的用能問題。

3.

環(huán)境友好

在世界各國經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)展的過程中，環(huán)境約束對(duì)能源戰(zhàn)略和能源供求技術(shù)產(chǎn)生的影響十分顯著，在很多情況下，環(huán)境因素比資源因素所起的作用更具決定性。鑒于我國環(huán)境已嚴(yán)重破壞以及能源生產(chǎn)利用是造成環(huán)境惡化的主要緣由，建議將環(huán)境保護(hù)做為決策能源戰(zhàn)略的內(nèi)部因素，也就是將環(huán)境容量以及小康社會(huì)對(duì)環(huán)境的需求做為能源政策的重要決策變量之一。

能源進(jìn)展受環(huán)境的制約主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一是環(huán)境容量的制約。如果是基于酸雨掌握考慮二氧化硫的容量，全國最多能容納二氧化硫1620萬噸左右﹔如果是基于空氣質(zhì)量要求的二氧化硫容量，則二氧化硫總量掌握在1200萬噸左右，才能使全國大部分城市的二氧化硫濃度達(dá)到國家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)﹔全國氮氧化物的環(huán)境容量不會(huì)高于1890萬噸。二是全球溫室氣體減排的制約。到2020年中國二氧化碳排放量在13億噸～20億噸，中國人均碳排放水平在0.9噸～1.3噸。如果美國簽署《京都議定書》，中國將是下一個(gè)納入限排承諾的“目標(biāo)”。2020年以后中國將難以回避溫室氣體排放增長限制的承諾。隨著溫室氣體的限排，二氧化碳的邊際削減成本將趨于上升。因此，將來中國能源的進(jìn)展將受到來自全球環(huán)境的壓力。溫室氣體限排所要求的經(jīng)濟(jì)投入，將迫使中國的能源部門必須重新定位。三是環(huán)境小康需求的制約，環(huán)境小康是中國全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的重要內(nèi)容之一，環(huán)境質(zhì)量也是衡量全面建設(shè)小康社會(huì)的重要指針。依據(jù)全國環(huán)境保護(hù)模范城市、生態(tài)省、市的考核指針，參照發(fā)達(dá)國家的閱歷，將來20年中國環(huán)境需求指針見表7。

四、實(shí)行綜合措施保障石油平安

1.國內(nèi)外石油資源、供需狀況以及石油平安對(duì)策共同構(gòu)成了影響中國石油平安的三大因素

"從長遠(yuǎn)和全球的觀點(diǎn)來看，所謂'能源問題'，精準(zhǔn)地說就是石油問題"1。

石油是制造社會(huì)財(cái)寶的關(guān)鍵因素，也是影響全球政治格局、經(jīng)濟(jì)秩序和軍事活動(dòng)的最重要的一種商品。幾乎全部國家都把石油置于能源戰(zhàn)略的核心位置。

所謂石油平安就是保障數(shù)量和價(jià)格上能滿意經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)進(jìn)展需要的石油供應(yīng)。所謂石油不平安主要體現(xiàn)在石油供應(yīng)臨時(shí)突然中斷或短缺、價(jià)格暴漲對(duì)一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)的損害，其損害程度主要取決于經(jīng)濟(jì)對(duì)石油的依靠程度、油價(jià)波動(dòng)的幅度以及應(yīng)變能力。應(yīng)變能力包括戰(zhàn)略儲(chǔ)備、備用產(chǎn)能、替代能源、預(yù)警機(jī)制等。

構(gòu)成中國石油平安的三大因素包括：中國油氣資源狀況以及國內(nèi)產(chǎn)量、進(jìn)口需求﹔世界石油供需狀況以及價(jià)格變動(dòng)是否能夠滿意中國在內(nèi)的需求﹔建立在國內(nèi)、國外供需基礎(chǔ)上的石油平安對(duì)策。

從國內(nèi)的情況看，中國是一個(gè)石油大國，還有肯定的進(jìn)展?jié)摿Ιr但同時(shí)中國油氣資源相對(duì)貧乏，按每平方公里國土面積的資源量、累計(jì)探明可采儲(chǔ)量、剩余可采儲(chǔ)量和產(chǎn)量值（即豐度）來看，中國都明顯低于世界平均水平（見表8），將來中國油氣勘探開發(fā)的難度增大。如前所述，隨著石油消費(fèi)的較快增長，到2020年中國的石油對(duì)外依存度可能超過55%，由此帶來的石油平安問題是一個(gè)極具挑戰(zhàn)性的重大問題。

從世界石油資源及其供需形勢(shì)看，本世紀(jì)初的石油處在相對(duì)平安期。其理由有四：一是過去20年世界石油產(chǎn)量和剩余可采儲(chǔ)量均平緩上升，剩余可采儲(chǔ)量年均遞增率為2.2%，做到了“收支平衡，略有節(jié)余”，石油儲(chǔ)產(chǎn)比維持在40以上﹔二是20世紀(jì)80年月后期以來，世界石油總體處在限產(chǎn)狀態(tài)，OPEC實(shí)行限產(chǎn)保價(jià)的總體戰(zhàn)略并充當(dāng)世界石油供應(yīng)的調(diào)節(jié)庫，獨(dú)聯(lián)體國家由于政治、經(jīng)濟(jì)緣由石油產(chǎn)量大幅度下降﹔三是世界石油儲(chǔ)量有在30年左右（到2025年）翻番的可能﹔四是2020年之前石油產(chǎn)量呈增長趨勢(shì)，2020年以后因替代能源的進(jìn)展略有降低，“后石油時(shí)代”將進(jìn)入能源品種多元化的時(shí)代，石油在一次能源構(gòu)成中的比例也將明顯降低。因此從總體上看，本世紀(jì)的前20至30年，無論對(duì)石油消費(fèi)國還是石油輸出國都處于相對(duì)平安狀態(tài)，能滿意包括中國在內(nèi)的石油需求。而天然氣的供應(yīng)將比石油更充分，天然氣的國際貿(mào)易將有大進(jìn)展。從國際石油市場的價(jià)格走勢(shì)看，長期穩(wěn)定而短期波動(dòng)幅度大。石油、天然氣價(jià)格長期以來是明顯高出成本的壟斷價(jià)格，以不變美元計(jì)，長期的多年油價(jià)均值相對(duì)穩(wěn)定，以可變美元計(jì)略有上升，估計(jì)2005年至2020年多年平均價(jià)（以2000年不變美元計(jì)）從23美元/桶上升到25美元/桶的可能性較大。但是，每種影響油價(jià)的因素都可以引起油價(jià)偏離平均值，并被投機(jī)運(yùn)作和人們的心理因素而放大，使油價(jià)消滅波動(dòng)。影響油價(jià)的多種因素中以經(jīng)濟(jì)增長的起伏、局部供需關(guān)系的變化和突發(fā)大事的沖擊為主。

2.樹立石油平安觀必須精準(zhǔn)把握現(xiàn)代國際石油市場和石油地緣政治的特點(diǎn)

現(xiàn)代石油市場和石油地緣政治消滅了如下特點(diǎn)：

一是石油向商品的回歸。石油做為國家間政治斗爭武器的作用已被大為削弱，做為戰(zhàn)略物資的一面趨于淡化，做為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)中重要商品的一面更加凸顯。石油的運(yùn)作更加明顯地受到市場經(jīng)濟(jì)本身規(guī)律的影響。二是石油輸出國和消費(fèi)國的關(guān)系消滅新局面。無論是OPEC還是OECD，任何一方想單獨(dú)、長期掌握國際市場，決定石油價(jià)格的局面已很難再現(xiàn)，雙方既有利益的爭斗也有相互依靠、相互滲透。三是供需格局簡潔化。非OPEC組織的石油輸出國作用增強(qiáng)，消滅了更多的石油勘探熱點(diǎn)和出口國，消滅了亞洲的新消費(fèi)熱點(diǎn)，全球石油貿(mào)易和流向更趨簡潔化，消費(fèi)國和石油輸出國都在使輸出（入）國多元化以保持穩(wěn)定的供需關(guān)系和獲得更好的經(jīng)濟(jì)利益。四是跨國公司成為掌握國際石油市場的重要力氣。石油公司私有化的浪潮不同程度地影響著各輸出國和輸入國，通過上下游一體化進(jìn)展和多種形式的并購，各主要輸出國和消費(fèi)國飛快進(jìn)展出一批大型跨國公司，跨國公司和國際金融財(cái)團(tuán)相結(jié)合，成為掌握國際市場的主要力氣。

上述世界石油市場和石油地緣政治的變化，對(duì)中國而言，既有有利的一面，也存在著新的挑戰(zhàn)。影響中國石油平安的主要因素包括：一是存在著國際石油供應(yīng)臨時(shí)短缺的可能。石油進(jìn)口依存度不斷增大，加大了石油供應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，國際上可能消滅短期和局部的供應(yīng)短缺，敵對(duì)勢(shì)力對(duì)石油供應(yīng)可能造成威脅。二是國際上石油價(jià)格有可能消滅短期的較大波動(dòng)，石油價(jià)格過高可降低GDP的增長速度，而價(jià)格過低將使國內(nèi)石油行業(yè)虧損。三是從國內(nèi)因素看，國內(nèi)油氣生產(chǎn)存在肯定的不確定性，自然災(zāi)難對(duì)生產(chǎn)和運(yùn)輸（尤其對(duì)天然氣輸送）可能產(chǎn)生較大影響。四是中國石油公司的實(shí)力和國際經(jīng)營的閱歷不足。五是缺乏石油平安應(yīng)對(duì)體系。

3.

實(shí)行綜合對(duì)策建立中國石油平安保障體系

石油不平安的因素可以利用綜合對(duì)策加以弱化和削減，除了前文所強(qiáng)調(diào)的實(shí)施可持續(xù)進(jìn)展能源戰(zhàn)略，真正將節(jié)能放在首位之外，綜合對(duì)策還包括：

一是加快國內(nèi)油氣資源的勘探開發(fā)。國家對(duì)基礎(chǔ)性的早期石油地質(zhì)工作加大投資支持力度，為新區(qū)、新領(lǐng)域的開拓制造條件﹔通過政策引導(dǎo)國內(nèi)各大石油公司加大對(duì)上游的勘探投入，從世界石油工業(yè)的投資重點(diǎn)看，自20世紀(jì)80年月后期以來已轉(zhuǎn)向上游。上游所占投資比例從40%—60%逐步提高到78.5%（1995年）、82.9%（1998年）﹔實(shí)施切合實(shí)際的油氣進(jìn)展區(qū)域戰(zhàn)略，并加速進(jìn)展石油科技。

二是強(qiáng)化采油，進(jìn)展替代燃料和技術(shù)。目前我國油田平均采收率約34％。采納三次采油技術(shù)強(qiáng)化開采，可提高到50%以上，從而大大增加開采儲(chǔ)量。據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局和世界石油協(xié)會(huì)“世界油氣資源評(píng)價(jià)”（2000年），中國實(shí)行強(qiáng)化采油提高采收率等措施，開采儲(chǔ)量可增加19.6億噸，相當(dāng)于2000年剩余可采儲(chǔ)量的80％以上。進(jìn)展替代燃料和技術(shù)（電動(dòng)汽車等），也是削減對(duì)進(jìn)口石油依靠的重要措施。估計(jì)到2020年，煤液化產(chǎn)品產(chǎn)量可達(dá)1600萬噸，需投資1450億元。

三是盡可能加入到國際合作架構(gòu)中，全面進(jìn)入國際市場。做為正在興起的國際石油消費(fèi)大國，中國應(yīng)充分利用目前已形成的國際石油利益格局，開展能源外交，樂觀參加多種形式的世界和地區(qū)性的能源合作組織。樂觀參加期貨和現(xiàn)貨交易，將市場做為獲得石油產(chǎn)品的主要手段，把在國外獲得份額油做為重要的經(jīng)營手段，開辟國內(nèi)石油期貨市場，力爭在石油價(jià)格上有更多的發(fā)言權(quán)，建立有利于進(jìn)入國際市場的法規(guī)體系和監(jiān)管體系。

四是逐步建立和完善石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度和預(yù)警體系。建立形式多樣、配置合理的石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度，以適應(yīng)不同層次的平安需要，爭取在2010年完成相當(dāng)40天需求量的戰(zhàn)略儲(chǔ)備，在2015年完成相當(dāng)55天需求的儲(chǔ)備量，并建立油田儲(chǔ)備和產(chǎn)能儲(chǔ)備制度。建立平安預(yù)警應(yīng)對(duì)機(jī)制，建議按5級(jí)（即石油短缺達(dá)到進(jìn)口量的3%、5%、7%、10%、15%）建立相應(yīng)的預(yù)警應(yīng)對(duì)方案。

五、完善制度、政府推動(dòng)促進(jìn)節(jié)能優(yōu)先戰(zhàn)略的實(shí)施

1．當(dāng)前節(jié)能工作仍存在著較大障礙

一是節(jié)能觀念落后。在發(fā)達(dá)國家，節(jié)能觀念已從上世紀(jì)70年月初為應(yīng)付能源危機(jī)而實(shí)行節(jié)省和縮減，演化成以提高效益、削減污染、改善生活質(zhì)量和改進(jìn)公共關(guān)系為目標(biāo)。在我國，補(bǔ)缺、縮減的觀念仍然存在，這是能源供應(yīng)緩和就放松節(jié)能工作的熟識(shí)根源。

二是政府節(jié)能管理機(jī)構(gòu)明顯削弱，節(jié)能管理人員大量流失，導(dǎo)致節(jié)能管理工作滑坡。美、日等國則大力加強(qiáng)政府節(jié)能管理機(jī)構(gòu)，美國能源部能源效率和可再生能源局有530人，2002年度預(yù)算達(dá)13億美元。

三是節(jié)能的立法和執(zhí)法存在明顯缺陷。《節(jié)能法》執(zhí)行不力，配套法規(guī)的制訂進(jìn)展遲緩﹔能源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境相協(xié)調(diào)的綜合規(guī)劃和決策體制尚待建立﹔節(jié)能決策和立法能力薄弱。

四是缺少有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度。1994年財(cái)稅體制改革以后，原先對(duì)節(jié)能項(xiàng)目和產(chǎn)品實(shí)行稅收減免、貸款優(yōu)惠等激勵(lì)政策措施大大減弱甚至取消，對(duì)節(jié)能十分不利。

五是節(jié)能的技術(shù)創(chuàng)新能力弱。節(jié)能技術(shù)討論開發(fā)投入太少，未能列入“十五”國家重大科研計(jì)劃。企業(yè)節(jié)能技術(shù)改造融資困難。節(jié)能設(shè)備質(zhì)量差，一些關(guān)鍵技術(shù)和設(shè)備過度依靠進(jìn)口。

2．節(jié)能工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是政府推動(dòng)和建立有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度

一是加強(qiáng)政府節(jié)能管理體系的建設(shè)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能

節(jié)能領(lǐng)域的市場缺陷和市場障礙比較明顯。主要體現(xiàn)在：市場價(jià)格不能反映長遠(yuǎn)利益﹔投資者偏向能源開發(fā)項(xiàng)目﹔能源生產(chǎn)利用的環(huán)境成本未計(jì)入能源價(jià)格﹔消費(fèi)者缺乏節(jié)能信息和技巧﹔政府不合理的財(cái)稅政策和管制政策阻礙節(jié)能潛力的充分發(fā)揮。節(jié)能具有公共事務(wù)的性質(zhì)，市場機(jī)制的作用很有限，據(jù)世界銀行討論，市場力氣對(duì)實(shí)現(xiàn)節(jié)能潛力的貢獻(xiàn)率只有20%。市場經(jīng)濟(jì)國家的實(shí)踐表明，節(jié)能同環(huán)保一樣，政府必須起主導(dǎo)作用。

為了扭轉(zhuǎn)節(jié)能領(lǐng)域政府管理職能被削弱的局面，建議國務(wù)院設(shè)立資源節(jié)省辦公室，并恢復(fù)國務(wù)院節(jié)能辦公會(huì)議制度。設(shè)立節(jié)能管理專項(xiàng)基金，用于節(jié)能政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的制訂、宣揚(yáng)教育、信息服務(wù)、嘉獎(jiǎng)等活動(dòng)。

轉(zhuǎn)變政府職能，將政府在節(jié)能領(lǐng)域的主要職能定位在：制訂能源價(jià)格、稅收等經(jīng)濟(jì)政策，強(qiáng)化市場信號(hào)﹔制訂節(jié)能法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)﹔供應(yīng)信息服務(wù)，包括公眾宣揚(yáng)、能源審計(jì)、能效標(biāo)識(shí)、教育與培訓(xùn)等﹔資助和鼓勵(lì)節(jié)能技術(shù)討論、開發(fā)和示范﹔促進(jìn)和協(xié)調(diào)各種節(jié)能組織的活動(dòng)﹔政府機(jī)構(gòu)自身節(jié)能。政府對(duì)能源的管理，應(yīng)由能源供應(yīng)為主轉(zhuǎn)向終端消費(fèi)，由行政手段為主轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)手段為主。當(dāng)前，應(yīng)把政府機(jī)構(gòu)節(jié)能當(dāng)作推動(dòng)全國節(jié)能工作的突破口。

二是建立和完善節(jié)能經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策

節(jié)能是高度分散的二次投資活動(dòng)。由于大多數(shù)企業(yè)的能源費(fèi)用占生產(chǎn)成本的比重很小，而較高的能源成本往往可通過產(chǎn)品價(jià)格回收﹔對(duì)消費(fèi)者來說，能源效率通常不是選購用能設(shè)備的決定因素。因此，政府的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策對(duì)節(jié)能的成效十分重要。

建議推動(dòng)能源價(jià)格市場化以及政府價(jià)格調(diào)控的科學(xué)化﹔節(jié)能投資項(xiàng)目實(shí)行稅收減免或加速折舊的優(yōu)惠政策﹔生產(chǎn)節(jié)能新產(chǎn)品的企業(yè)，應(yīng)視同高新技術(shù)企業(yè)給予稅收優(yōu)惠。開征燃油稅或提高汽、柴油消費(fèi)稅率，3-5年內(nèi)汽油、柴油價(jià)格含稅率提高到60%左右。

三是建立終端用能設(shè)備能效標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)識(shí)體系

制訂、實(shí)施終端用能設(shè)備能效標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)識(shí)是提高能源效率的關(guān)鍵措施之一，對(duì)削減能源消費(fèi)、促進(jìn)市場競爭、消除國際貿(mào)易技術(shù)壁壘、削減污染物排放具有重要意義。建議依據(jù)各種終端用能設(shè)備的節(jié)能潛力、預(yù)期效益、相關(guān)機(jī)構(gòu)（測試、管理、監(jiān)督、強(qiáng)制執(zhí)行、評(píng)估）的能力、國際全都性等因素，制訂終端用能設(shè)備能效標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)識(shí)，以及配套政策措施。我國制訂、實(shí)施新的終端用能設(shè)備（包括家用電器，照明器具，電動(dòng)機(jī)、風(fēng)機(jī)、水泵、壓縮機(jī)、變壓器等通用設(shè)備，工業(yè)鍋爐）的能效標(biāo)準(zhǔn)，估計(jì)至2020年，節(jié)電潛力達(dá)2540億千瓦時(shí)，節(jié)能潛力1.28億噸標(biāo)準(zhǔn)煤（工業(yè)鍋爐），總的凈效益達(dá)5060億元，可減排SO21940萬噸，CO29760萬噸碳。

四是建立市場經(jīng)濟(jì)條件下的節(jié)能新機(jī)制

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，實(shí)施節(jié)能優(yōu)先戰(zhàn)略的關(guān)鍵，在于制造使節(jié)能與開發(fā)公平競爭的市場環(huán)境，促使節(jié)能在競爭中發(fā)揮其自身的優(yōu)勢(shì)。國內(nèi)外的閱歷表明，需求側(cè)管理和綜合資源規(guī)劃（DSM/IRP）、能源服務(wù)公司、壽期成本分析、消費(fèi)者教育，以及市場定價(jià)機(jī)制、外部成本內(nèi)部化等，是實(shí)現(xiàn)節(jié)能優(yōu)先的有效政策工具。這些節(jié)能新機(jī)制，應(yīng)在試點(diǎn)示范的基礎(chǔ)上，制訂政策法規(guī)，排解障礙，在全國范圍內(nèi)逐步實(shí)施。

3．調(diào)整節(jié)能戰(zhàn)略重點(diǎn)，在連續(xù)推動(dòng)工業(yè)節(jié)能的同時(shí)，加強(qiáng)建筑、交通等領(lǐng)域的節(jié)能

長期以來，政府對(duì)能源的管理偏重工業(yè)節(jié)能，忽視建筑節(jié)能，這是先生產(chǎn)、后生活的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想在能源領(lǐng)域的一個(gè)突出反映，導(dǎo)致建筑節(jié)能長期落后，至今很難推動(dòng)，成為我國節(jié)能工作最薄弱的一個(gè)環(huán)節(jié)，造成巨大的浪費(fèi)。此外，對(duì)當(dāng)前快速增長的交通領(lǐng)域，其節(jié)能工作也重視不夠。為了扭轉(zhuǎn)這一局面，并適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)過程中建筑、交通用能快速增長的新形勢(shì)，將節(jié)能戰(zhàn)略重點(diǎn)調(diào)整到，在連續(xù)推動(dòng)工業(yè)節(jié)能的同時(shí)，加強(qiáng)建筑、交通等領(lǐng)域的節(jié)能。

工業(yè)節(jié)能：如前所述，到2020年工業(yè)部門仍然是最大的用能部門，也是獲得節(jié)能效應(yīng)最為顯著的部門。從節(jié)能的實(shí)現(xiàn)因素看，通過調(diào)整行業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的節(jié)能約占工業(yè)部門節(jié)能潛力的70%-80%，依靠技術(shù)進(jìn)步降低單位產(chǎn)品能耗實(shí)現(xiàn)的節(jié)能占20%-30%。因此，工業(yè)部門節(jié)能應(yīng)實(shí)行技術(shù)進(jìn)步與調(diào)整行業(yè)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)相結(jié)合。通過修訂節(jié)能設(shè)計(jì)規(guī)范，實(shí)行企業(yè)能源審計(jì)和報(bào)告/對(duì)標(biāo)管理，推動(dòng)節(jié)能技術(shù)進(jìn)步，建立能源管理信息系統(tǒng)，推行績效合同等政策和措施，促進(jìn)工業(yè)部門的節(jié)能。

建筑節(jié)能：到2002年末，全國只建成節(jié)能建筑2.3億平方米，僅占城市建筑面積的2.1%。建筑節(jié)能首先要突破供熱體制改革，開放供熱市場，推動(dòng)既有建筑節(jié)能改造﹔國務(wù)院制訂實(shí)施建筑節(jié)能條例，嚴(yán)格執(zhí)行建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)﹔制訂鼓勵(lì)生產(chǎn)和使用節(jié)能建筑材料及耗能器具的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制﹔設(shè)立既有建筑節(jié)能改造專項(xiàng)基金﹔建立健全建筑節(jié)能管理監(jiān)督機(jī)制﹔制訂耗能設(shè)備能效標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)識(shí)。

交通節(jié)能：目前中國各類汽車平均百公里油耗比發(fā)達(dá)國家高20%以上。如果政策得當(dāng)，2010年公路運(yùn)輸節(jié)油潛力約15%，2020年30%以上。建議開征燃油稅﹔制訂燃料效率和油品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)﹔改進(jìn)城市規(guī)劃和交通體系，優(yōu)先進(jìn)展快速公共交通﹔建立智能交通系統(tǒng)﹔鼓勵(lì)開發(fā)、購買和使用替代燃料車，以促進(jìn)交通節(jié)能。

此外，電力系統(tǒng)應(yīng)大力推行需求側(cè)管理，確立電網(wǎng)公司為實(shí)施需求側(cè)管理的主體，制訂對(duì)電力企業(yè)和用戶的激勵(lì)政策和措施。

六、通過政府驅(qū)動(dòng)、公眾參加、總量掌握、排污交易實(shí)施環(huán)境友好的能源戰(zhàn)略

正確處理能源和環(huán)境的關(guān)系是實(shí)施環(huán)境友好的前提，能源與環(huán)境的關(guān)系體現(xiàn)在如下方面：能源是環(huán)境問題的核心，能源生產(chǎn)、利用對(duì)當(dāng)?shù)?、區(qū)域和全球大氣環(huán)境產(chǎn)生重要影響﹔環(huán)境是能源決策的關(guān)鍵因素，環(huán)境評(píng)價(jià)應(yīng)是全部能源項(xiàng)目立項(xiàng)的先決條件，環(huán)境應(yīng)作為一種資源納入綜合資源規(guī)劃﹔能源是環(huán)境外交的中心，耗能產(chǎn)品也是國際貿(mào)易綠色壁壘的對(duì)象﹔能源生產(chǎn)（格外是核電和水電）和使用（綠色照明，綠色建材，節(jié)能空調(diào)、冰箱，綠色計(jì)算機(jī)等）是綠色運(yùn)動(dòng)的主要目標(biāo)。

實(shí)施環(huán)境友好戰(zhàn)略需要通過政府驅(qū)動(dòng)、公眾參加、總量掌握、排污交易四個(gè)方面加以落實(shí)。

政府驅(qū)動(dòng)：環(huán)境保護(hù)通常是市場機(jī)制失靈的領(lǐng)域，必須由政府驅(qū)動(dòng)。政府驅(qū)動(dòng)的方式既包括對(duì)環(huán)保的直接投入，也包括制定和嚴(yán)格執(zhí)行法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，還包括經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度的建立，以促進(jìn)清潔能源的加速進(jìn)展和高能耗、高污染、高物耗產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品的加速淘汰。

公眾參加：要在全社會(huì)營造關(guān)心環(huán)境、疼惜環(huán)境、改善環(huán)境的良好氛圍，并充分發(fā)揮非政府組織的樂觀性。

總量掌握：鑒于環(huán)境質(zhì)量受到嚴(yán)重破壞的現(xiàn)實(shí)，對(duì)主要污染物的排放實(shí)行總量掌握，并合理安排，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、能源和環(huán)境的協(xié)調(diào)進(jìn)展。

排污交易：為了用最小成本實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)以及最有效地利用環(huán)境資源，可借鑒國際上較多應(yīng)用并且行之有效的排污交易制度。

簡略的政策建議包括：

一是進(jìn)展環(huán)境友好能源

應(yīng)把進(jìn)展干凈能源和能源干凈利用技術(shù)當(dāng)作可持續(xù)進(jìn)展能源戰(zhàn)略的重要目標(biāo)。鑒于2020年煤炭仍將占一次能源消費(fèi)的60％左右，進(jìn)展干凈煤技術(shù)具有十分重要的意義。到2020年，加速推廣應(yīng)用干凈煤技術(shù)可使煤炭需求削減2億噸，并相應(yīng)削減污染物排放。建議恢復(fù)1995年成立的國家干凈煤技術(shù)推廣規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組。修訂國家干凈煤技術(shù)推廣計(jì)劃，改善環(huán)保手段與干凈煤技術(shù)進(jìn)展的連接，制定干凈煤技術(shù)討論開發(fā)和推廣應(yīng)用的激勵(lì)政策。

二是按空氣質(zhì)量要求，對(duì)主要污染物實(shí)行更為嚴(yán)格的總量掌握

目前已對(duì)SO2進(jìn)行了嚴(yán)格的總量掌握，下一階段需要高度關(guān)注已成為眾多城市首要污染物的可吸入顆粒物，以及快速增長中的氮氧化物，適當(dāng)時(shí)機(jī)對(duì)其實(shí)行總量掌握并分階段逐步嚴(yán)格，同時(shí)對(duì)煙塵、粉塵的排放實(shí)行更嚴(yán)格的總量掌握標(biāo)準(zhǔn)。

三是提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)行排放交易

污染物收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不能低于污染整治成本，污染整治成本應(yīng)允許納入生產(chǎn)成本。污染物排放交易可實(shí)現(xiàn)最小成本的污染物減排。要在全國范圍推行SO2

交易制度，并建立目前尚缺乏的法律、法規(guī)，裝備在線自動(dòng)檢測和加強(qiáng)認(rèn)證監(jiān)督和管理。

四是實(shí)行環(huán)保折價(jià)，將環(huán)境污染的外部成本內(nèi)部化

在“廠網(wǎng)分開、競價(jià)上網(wǎng)”的新電力體制下，為了鼓勵(lì)清潔電源和可再生能源多發(fā)電，優(yōu)先上網(wǎng)，價(jià)格競爭不僅要考慮財(cái)務(wù)成本，還要考慮環(huán)境污染的外部成本，即全成本競爭。

五是及早掌握城市交通環(huán)境污染

首先是執(zhí)行環(huán)境友好的運(yùn)輸政策，包括：公共交通優(yōu)先、削減燃料消耗、掌握汽車尾氣、進(jìn)展清潔燃料汽車等。其次削減機(jī)動(dòng)車尾氣污染要從車輛、燃料和法規(guī)三方面入手。燃料措施有：禁止使用含鉛汽油、燃料改進(jìn)、替代燃料、提高燃料質(zhì)量等。改進(jìn)機(jī)動(dòng)車的排放性能包括：發(fā)動(dòng)機(jī)改進(jìn)、尾氣凈化、顆粒收集器和機(jī)動(dòng)車的維護(hù)保養(yǎng)等措施，發(fā)達(dá)國家的閱歷表明，實(shí)施良好的檢修維護(hù)計(jì)劃可以削減污染物總排放量的30%-40%。法規(guī)章體現(xiàn)在制定交通需求管理政策以及對(duì)燃油、車輛排放掌握等專項(xiàng)法規(guī)和燃料經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)的制定等方面，近期應(yīng)加緊實(shí)行燃油稅改革。

六是取消對(duì)高耗能產(chǎn)品的生產(chǎn)補(bǔ)貼

我國應(yīng)停止以優(yōu)惠的電價(jià)鼓勵(lì)高耗能產(chǎn)品的生產(chǎn)和出口。這是一種變相的低價(jià)出口能源，并將環(huán)境成本留在國內(nèi)的做法。

七是應(yīng)對(duì)全球氣候變暖

2020年前后以減緩溫室氣體排放為中心議題的氣候變化公約談判將對(duì)我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的進(jìn)展產(chǎn)生重大的影響，應(yīng)未雨綢繆，及早應(yīng)對(duì)。

七、體制改革和技術(shù)創(chuàng)新是可持續(xù)進(jìn)展能源戰(zhàn)略得以落實(shí)的關(guān)鍵

將來20年中國將面臨很多新的變化，有些對(duì)實(shí)現(xiàn)能源可持續(xù)進(jìn)展的目標(biāo)產(chǎn)生不利影響，要實(shí)現(xiàn)能源消費(fèi)翻一番、GDP翻兩番的目標(biāo)，要連續(xù)發(fā)揚(yáng)過去20年的成功閱歷，必須還要在體制改革和技術(shù)創(chuàng)新兩個(gè)方面有新的突破，這是保證可持續(xù)進(jìn)展戰(zhàn)略得以落實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1．加快能源領(lǐng)域的市場化改革

總體上講，我國能源領(lǐng)域改革嚴(yán)重滯后，與全國總體改革形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)展對(duì)能源要求明顯不符，在肯定程度上已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)增長和深化改革的制約因素。盡管能源領(lǐng)域的市場化改革取得了肯定成效，但仍處在初級(jí)階段，改革任務(wù)還很繁重，影響能源領(lǐng)域深化改革和長遠(yuǎn)進(jìn)展的一系列深層次沖突和問題并沒有根本解決。如煤炭價(jià)格尚未完全市場化﹔電力部門的“廠網(wǎng)分開、競價(jià)上網(wǎng)”改革還剛剛開頭﹔石油部門分拆后的區(qū)域壟斷性還比較強(qiáng)﹔競爭框架正在搭建中，競爭主體、市場秩序、市場功能、定價(jià)機(jī)制等還未改革到位。

過去20年的閱歷表明，經(jīng)濟(jì)體制改革所釋放出來的能量，對(duì)以較低的能源增長支持較高的經(jīng)濟(jì)進(jìn)展發(fā)揮了十分重要的作用，將來20年必須深化體制改革，格外是著重解決能源領(lǐng)域市場化改革相對(duì)滯后的問題，進(jìn)一步發(fā)揮體制效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、能源的可持續(xù)進(jìn)展目標(biāo)。改革的總體目標(biāo)為：在確保國家能源總體戰(zhàn)略得以順利實(shí)施的前提下，讓市場競爭機(jī)制充分發(fā)揮其優(yōu)化配置資源的基礎(chǔ)性作用，提高我國能源部門的國際競爭力，不斷滿意全社會(huì)日益增長的能源需求，應(yīng)對(duì)將來各種能源領(lǐng)域里的挑戰(zhàn)，為相關(guān)產(chǎn)業(yè)和用戶供應(yīng)低價(jià)、優(yōu)質(zhì)、穩(wěn)定、充足、清潔的能源產(chǎn)品。

改革的主要內(nèi)容包括：

一是改革政府的能源管理體制

由于當(dāng)前存在著政府管理職能過度分散，缺少代表國家意志、統(tǒng)一的能源部門，以及政策任意性等突出問題，建議組建統(tǒng)一的政府能源管理部門，以體現(xiàn)國家整體利益，統(tǒng)籌能源各產(chǎn)業(yè)的進(jìn)展和利益協(xié)調(diào)，綜合規(guī)劃國家能源戰(zhàn)略和制定能源政策。依據(jù)“政監(jiān)分離”的原則，組建職能相對(duì)集中的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由其對(duì)存在壟斷特征（如電力、天然氣）和平安問題較突出（如煤炭）的部門實(shí)行獨(dú)立監(jiān)管，并做到依法監(jiān)管、依規(guī)監(jiān)管。

二是改革行政審批制度，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能

當(dāng)前一些行業(yè)存在的壟斷以及市場開放度不高等問題，與現(xiàn)行的準(zhǔn)入管制制度有關(guān)，此外政府對(duì)企業(yè)的直接干預(yù)還過多、過深，為此，要改革現(xiàn)行的行政審批制度，放松經(jīng)濟(jì)性管制，加強(qiáng)社會(huì)性管制，使政府的管制職能轉(zhuǎn)變到維護(hù)國家能源平安、維護(hù)公眾利益和維護(hù)環(huán)境保護(hù)等職能上來，將現(xiàn)行的投資管理制度改革為經(jīng)濟(jì)性備案、社會(huì)性管制，并提高政策和決策過程的透明度。鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到能源領(lǐng)域，可在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)對(duì)一些能源資源引入公開拍賣或招標(biāo)制度。

三是改革現(xiàn)行不適應(yīng)的能源價(jià)格形成機(jī)制和價(jià)格管制方式

凡是存在較充分競爭的能源產(chǎn)品實(shí)行價(jià)格放開，由市場的供求關(guān)系確定這部分能源產(chǎn)品的價(jià)格﹔對(duì)具有壟斷特征的能源產(chǎn)品實(shí)行合理的價(jià)格管制，并以市場的可接受程度做為價(jià)格管制的主要依據(jù)（當(dāng)前要著重解決天然氣價(jià)格存在的問題），通過稅收政策、環(huán)保折價(jià)、價(jià)格管制方式改革等措施，形成各能源產(chǎn)品的合理的比價(jià)關(guān)系，以有利于能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的順利實(shí)施。

四是深化國有能源企業(yè)的改革

轉(zhuǎn)變當(dāng)前國有能源企業(yè)普遍存在的國有股“一股獨(dú)大”、“內(nèi)部人掌握”、公司治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范等問題，徹底轉(zhuǎn)變一些部門存在的行政性國有公司較多的局面，加快產(chǎn)權(quán)制度改革，鼓勵(lì)進(jìn)展混合全部制經(jīng)濟(jì)﹔完善國有資產(chǎn)管理體制，為跨地區(qū)、跨部門和跨全部制的上下游一體化整合制造良好的條件。

行業(yè)改革的目標(biāo)：

電力行業(yè)：放開電網(wǎng)設(shè)施的市場準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資電網(wǎng)設(shè)施建設(shè)﹔通過立法實(shí)現(xiàn)區(qū)域電網(wǎng)的互通互聯(lián)﹔健全監(jiān)管體制﹔在健全區(qū)域電力市場的基礎(chǔ)上，逐步建立全國統(tǒng)一的電力市場﹔發(fā)電環(huán)節(jié)領(lǐng)先引入競爭，實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)分開，競價(jià)上網(wǎng)，建立公正的市場競爭機(jī)制﹔售電環(huán)節(jié)（零售市場）逐漸引入競爭機(jī)制，使終端用戶能夠自由地選擇供電商﹔輸電環(huán)節(jié)和配電環(huán)節(jié)作為電力行業(yè)具有網(wǎng)絡(luò)特征的保留環(huán)節(jié)仍被視為自然壟斷領(lǐng)域，但輸電和配電要逐步實(shí)現(xiàn)分離，同時(shí)必須加強(qiáng)政府的管制，電網(wǎng)應(yīng)為保證發(fā)電和售電的競爭供應(yīng)必要的基礎(chǔ)。

石油天然氣行業(yè)：加快石油天然氣價(jià)格形成機(jī)制的改革，削減政府對(duì)油品和天然氣價(jià)格的直接干預(yù)﹔打破地域壟斷，鼓勵(lì)三大石油天然氣集團(tuán)進(jìn)入對(duì)方區(qū)域開展業(yè)務(wù)，形成全方位的競爭格局﹔健全石油天然氣行業(yè)的監(jiān)管制度和監(jiān)管機(jī)構(gòu)﹔加快對(duì)外開放步伐，降低貿(mào)易與投資壁壘，逐步放寬對(duì)外資和民營資本進(jìn)入石油勘探、開采、管網(wǎng)輸送、石油化工、油品流通領(lǐng)域（包括批發(fā)和零售環(huán)節(jié)）的限制﹔鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入天然氣管網(wǎng)的建設(shè)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)具有自然壟斷特征的管網(wǎng)設(shè)施的價(jià)格監(jiān)管﹔建立石油平安預(yù)警機(jī)制和戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備制度。

煤炭行業(yè)：在開放、競爭、統(tǒng)一與有效監(jiān)管的體制環(huán)境下，以提高我國煤炭行業(yè)的國際競爭力、形成充分競爭的煤炭市場為動(dòng)身點(diǎn)和落腳點(diǎn)，通過對(duì)市場主體的再造、市場體系的建立、統(tǒng)一與完善、市場價(jià)格機(jī)制的改革、市場秩序的規(guī)范與監(jiān)管、市場行為的規(guī)制與引導(dǎo)，使市場機(jī)制在引導(dǎo)煤炭產(chǎn)業(yè)和煤炭企業(yè)進(jìn)展的主導(dǎo)性作用得以充分發(fā)揮。推動(dòng)煤炭與其它能源部門的供應(yīng)與消費(fèi)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，促進(jìn)煤炭清潔化技術(shù)的廣泛應(yīng)用，使我國煤炭工業(yè)在國家總體能源戰(zhàn)略中的基礎(chǔ)性地位得以體現(xiàn)。

2．技術(shù)創(chuàng)新需要扮演關(guān)鍵角色

從目前的情況看，存在能源研發(fā)投入的嚴(yán)重不足。2000年，我國能源研發(fā)資金投入為697億元（僅為日本的1.8%），占全國研發(fā)總經(jīng)費(fèi)的6.43%，占GDP的0.0068%，日本分別占15.73%和0.088%。在能源研發(fā)投入中，企業(yè)占53.6%，節(jié)能研發(fā)投入占企業(yè)能源研發(fā)總投入的比例僅為2%。此外技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制也存在明顯缺陷。從而造成技術(shù)創(chuàng)新對(duì)節(jié)能或能效提高的貢獻(xiàn)偏低，不轉(zhuǎn)變這一局面將來的能源可持續(xù)進(jìn)展目標(biāo)將難以落實(shí)。建議加大政府在能源領(lǐng)域的研發(fā)投入，顯著提高