夏書章公共行政學(xué)教案

PAGEPAGE2中國過去所使用的“行政管理”在英文或其它國家的學(xué)科領(lǐng)域找不到與此對應(yīng)的概念，它只近似于與此相關(guān)的學(xué)科“PublicAdministration”。中國的“行政管理”主要是政府對公共事務(wù)的管理，或者叫做政府的行政管理。20世紀70年代西方國家以政府改革為主要內(nèi)容的“公共管理運動”(PublicManagementMovement)及其理論在90年代中后期傳入到中國，加上中國社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和發(fā)展、改革的不斷深入，“公共管理”的學(xué)習與研究在中國方興未艾。1997年國務(wù)院學(xué)科委員會修改研究生專業(yè)目錄，把過去的“行政管理”專業(yè)歸類到管理學(xué)，成為二級學(xué)科“公共管理”。那么，目前中國是在什么意義上使用“公共管理”？中國將英文中的“PublicAdministration”和“PublicManagement”都翻譯成中文的“公共管理”；而又將中文的公共行政和公共管理都翻譯成英文的“PublicAdministration”。甚至有的學(xué)者還提出“在西方特別是在美國，從公共行政（PublicAdministration）到公共政策（PublicPolicy）和公共管理（PublicManagement）”的發(fā)展過程是“三次重大的范式轉(zhuǎn)換”。[1][1]陳振明：“公共管理范式的興起與特征”，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2001年第1期。英文中的“administration”和“management”都可以翻譯成中文的“行政”、“管理”。但在西方國家公共行政學(xué)的主流學(xué)派中，一般稱“administration”為“行政”；而把“management”稱為“管理”。目前中文使用的“公共管理”及其含義實際上等同于英文的“PublicAdministration”。自威爾遜（Woodrow.Wilson）1887年發(fā)表“行政學(xué)研究（TheStudyofAdministration）”提出公共行政學(xué)應(yīng)當從政治學(xué)的研究中分離出來之后100余年以來，公共行政學(xué)經(jīng)歷了六次范式的轉(zhuǎn)變。[2]張夢中：“論公共行政的起源與范式轉(zhuǎn)變”，《中國行政管理》，2001年第6期。在這個過程中，公共事務(wù)與政策分析已成為獨立學(xué)科；但公共行政學(xué)科仍然開設(shè)政策分析以及公共事務(wù)相關(guān)的課程。即使在美國，目前存在的三種相關(guān)的專業(yè)碩士學(xué)位公共行政碩士（MasterofPublicAdministration）、公共事務(wù)碩士（MasterofPublicAffair）和公共政策碩士（MasterofPublicPolicy），但尚無公共管理碩士（MasterofManagement）；也沒有獨立的公共管理學(xué)院或公共管理學(xué)系。同時，美國最大的三家公共行政組織，包括美國行政學(xué)會（AmericanSocietyforPublicAdministration）、美國公共事務(wù)與行政學(xué)院聯(lián)合會（NationalAssociationofSchoolsofPublicAffairsandAdministration）和美國國家行政科學(xué)院（NationalCollegeofPublicAdministrationScience）都仍然使用“行政（administration）”而不是“管理（management）”這個名詞。因此，認為現(xiàn)在是由“公共行政（PublicAdministration）”發(fā)展到“公共管理（PublicManagement）”的時代，這是沒有充分的學(xué)理依據(jù)和事實依據(jù)的。本課題正是在英文“PublicAdministration[2]張夢中：“論公共行政的起源與范式轉(zhuǎn)變”，《中國行政管理》，2001年第6期。公共行政學(xué)（PublicAdministration）作為一個相對獨立的理論研究領(lǐng)域或?qū)W科范式形成于19世紀末20世紀初。它雖然已歷時100多年，形成了許多理論流派，并發(fā)生了重大變化，但它仍然保持著該學(xué)科的基本理念與內(nèi)核。它所發(fā)生的變化只是研究方法、研究手段、以及隨著社會發(fā)展變化而引起的公共行政價值取向主次地位的變化。然而，對我國來說，隨著計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的包攬一切的政府行政體制也必須向有限的政府行政體制轉(zhuǎn)軌。同時，隨著全球化和一體化趨勢的日益明顯，也給公共行政帶來了巨大變化，各種資源、甚至人力資源都可以跨國界地自由流動，國與國之間的公共政策相互影響。這種轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)軌、過渡以及全球化和一體化的大趨勢，必然引起政府行政管理的性質(zhì)、范圍、內(nèi)容和形式的發(fā)展變化，也必然引起政府及其它公共部門與社會、與企業(yè)、與市場、與社會團體組織、與社會公眾關(guān)系的變化；同時還會引起政府公共行政目標的發(fā)展變化，由行政權(quán)力的行使主要是為了對社會的管理與控制發(fā)展變化為主要是為了為社會提供公共服務(wù)和滿足社會公眾的需求。因此，由過去“行政管理學(xué)”范式向“公共行政學(xué)”范式的轉(zhuǎn)變，不只是研究方式的轉(zhuǎn)變，而是涉及到基本理念或信念的變化；管理對象的范圍、內(nèi)容、形式和手段的變化；管理性質(zhì)和管理目的的變化；提供公共服務(wù)主體范圍的變化；管理關(guān)系的變化等。一句話，這是一個全新的學(xué)科體系的再造過程，也就是有中國特色的公共行政學(xué)范式(Paradigm)的形成過程。本課題是以“公共（public）”為核心，回答和解決公共行政的主體問題、公共行政的客體問題，即公共行政活動的內(nèi)容與范圍問題和公共行政的行為方式問題。從靜態(tài)的公共行政學(xué)理論、動態(tài)的公共行政行為和未來的公共行政學(xué)發(fā)展趨向，來研究和回答這三個問題、建構(gòu)公共行政學(xué)的范疇體系和學(xué)科體系，是本課題的研究目的。公共行政的概念一、公共行政的概念一門學(xué)科的科學(xué)性與應(yīng)用性是和這門學(xué)科概念的規(guī)范性、定義的明確性密切相關(guān)的。因此，要認識和把握公共行政學(xué)理論及其體系，就必須先從探討它的概念入手。公共行政的明確含義是什么，國內(nèi)外學(xué)者都有不同的說法。而且，隨著社會的發(fā)展變化，公共行政的含義也會產(chǎn)生變化。（一）國外學(xué)術(shù)界關(guān)于公共行政概念的界定1．“公共行政的過程就是實現(xiàn)政府意圖或愿望的種種行為。因此，公共行政就是政府的持續(xù)不斷地活躍著的‘業(yè)務(wù)’工作，這種業(yè)務(wù)工作是通過一系列組織和管理程序，同法律的執(zhí)行聯(lián)系起來的；至于這種法律則由立法機關(guān)（或者其它權(quán)威性的機構(gòu)）制定，并由法院進行解釋?！盵1][1][美]德懷特·沃爾多，《公共行政學(xué)》（1968年版），轉(zhuǎn)引自李方譯《公共行政學(xué)》，中國社會科學(xué)出版社1988年版，第10頁。2．“公共行政就是為消費者社會公眾有計劃的供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以滿足他們的需要。”[2][2]MarshallDimock,Gladys,andDouglasFox,PublicAdministration(FifthEdition,1983).轉(zhuǎn)引自RichardJ.StillmanII,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),BostonNewYork:HoughtonMifflinCompany,2000,P.2.3．“我們提出的關(guān)于公共行政的一種新的概念框架就是公共行政作為一種觀念設(shè)計，它著重于公共行政決策的制定與理會、公共行政的目的與行為、變革、想象力與創(chuàng)新，及其與社會的相互作用和共同生產(chǎn)?！盵3][3]JongS.Jun,PublicAdministration(1986).轉(zhuǎn)引自RichardJ.StillmanII,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),BostonNewYork:HoughtonMifflinCompany,2000,P.2.4．“在一般意義上所使用的公共行政概念是對制定和執(zhí)行公共政策全部行為的一般性表述。”[1][1]ColeBleaseGraham.Jr.,andStevenW.Hays,ManagingthePublicOrganization(1986).轉(zhuǎn)引自RichardJ.StillmanII,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),HoughtonMifflinCompany,2000,P.2.5．“公共行政是指：a)在公共設(shè)置中共同合作的群體努力；b)包括所有三個部門——行政、立法和司法及其它們之間的相互作用和相互關(guān)系；c)明確地表達公共政策是公共行政的重要任務(wù)，所以，它又是政治過程的一部分；d)在一些重要的、有意義的管理方式或原則上，明顯地不同于私域管理；e)與許多私人團體或個人結(jié)成緊密的聯(lián)合，以便向社會提供各種服務(wù)?！盵2][2]FelixA.NigroandLloydG.Nigro,ModernPublicAdministration(SeventhEdition,1989).轉(zhuǎn)引自RichardJ.StillmanII,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),HoughtonMifflinCompany,2000,P.2.6．“公共行政主要是指政府組織的政策與各項計劃，以及公務(wù)員的行政對他們的行為負責?！盵3][3]CharlesH.Levine,B.GuyPeters,andFrankJ.Thompson,PublicAdministration:Challenges,Choices,Consequences(1990).轉(zhuǎn)引自RichardJ.StillmanII,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),HoughtonMifflinCompany,2000,P.27．“公共行政的含義可以界定為所有的過程、組織和個人（僅指公務(wù)員的職務(wù)與角色行為）聯(lián)合起來，為執(zhí)行立法機關(guān)、行政機關(guān)和法院采用和發(fā)布的法律或其它規(guī)則所進行的各種活動。對這個定義應(yīng)理解為還包括制定和執(zhí)行立法與行政命令中的許多管理事務(wù)?！盵4][4]GeorgeJ.GordonandMichaelE.Milakovich,PublicAdministrationinAmerica(1995).轉(zhuǎn)引自RichardJ.StillmanII,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),HoughtonMifflinCompany,2000,P.3.8．“公共行政就是公共政策的執(zhí)行?！盵5][5]WilliamC.Johnson,PublicAdministration:Policy,PoliticsandPractice(SecondEdition,1996).轉(zhuǎn)引自RichardJ.StillmanII,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),HoughtonMifflinCompany,2000,P.3.9．“公共行政就是運用管理的、政治的和法律的理論與方法去完成立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)的政府命令，以履行對整個社會及其各個部分進行規(guī)則管理和提供公共服務(wù)的職能?！盵6][6]DavidH.RosenbloomandDeborahD.Goldman,PublicAdministration:UnderstandingManagement,Politics,andLawinthePublicSector(FourthEdition,1997).轉(zhuǎn)引自RichardJ.StillmanII,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),HoughtonMifflinCompany,2000,P.3.10．公共行政的“目的是促進深入了解政府及政府與其所管理的社會的關(guān)系，鼓勵制定更為關(guān)心社會需要的公共政策。”[7][7][美]尼古拉斯·亨利，“PublicAdministrationandPublicAffairs”,Prentice·Hall1989,P.20.關(guān)于公共行政的概念，德懷特·沃爾多在他早期研究《什么是公共行政？》中認為公共行政存在著“兩種典型定義：（1）公共行政是為達到政府目的而對人與物質(zhì)的組織與管理。（2）公共行政是管理國家事務(wù)的藝術(shù)與科學(xué)?！彼€認為，關(guān)于公共行政學(xué)是藝術(shù)還是科學(xué)的爭論，其原因在于“‘公共行政’這個詞有兩種用法”，“（1）知識探索的一個領(lǐng)域、一門學(xué)科或一種研究；（2）一個過程或一種行為——管理公共事務(wù)。這兩種含義緊密相關(guān)，卻又各不相同?！盵8][8]彭和平等譯：《公共行政學(xué)經(jīng)典著作選讀》，國家行政學(xué)院出版社1992年版，第273—274頁。理查德·J斯蒂爾蒙（RichardJ.StillmanII）認為上述對公共行政概念一般地說包含了如下幾個方面：a)公共行政是指政府行政部門的活動；當然，它也與立法和司法部門相聯(lián)系；b)公共行政必須明確地表達和執(zhí)行公共政策；c)公共行政包含著涉及到協(xié)調(diào)人的行為和人的努力的廣泛問題；d)公共行政在許多方面不同于私域管理；e)公共行政擔負著提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職責；f)公共行政執(zhí)行法律的活動必須以法律為基礎(chǔ)。[9]RichardJ.StillmanII,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),BostonNewYork:HoughtonMifflinCompany,2000,P.3.[9]RichardJ.StillmanII,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),BostonNewYork:HoughtonMifflinCompany,2000,P.3.我們認為，國外學(xué)術(shù)界關(guān)于公共行政概念的認識與說明，無論其文字如何表述，公共行政的概念中都應(yīng)說明公共行政的活動界限與邊界、活動領(lǐng)域與內(nèi)容，以及活動的目的。（二）中國學(xué)術(shù)界關(guān)于公共行政概念的界定我國學(xué)術(shù)界關(guān)于行政、公共行政的認識可劃分為兩個階段。第一個階段是從20世紀80年代行政學(xué)在我國的恢復(fù)到1997年國務(wù)院學(xué)位委員會提出研究生專業(yè)目錄的修改。在這個時間里，我國的行政管理學(xué)是作為政治學(xué)的一個分支學(xué)科進行專業(yè)設(shè)置的；學(xué)術(shù)界經(jīng)常使用的概念是“行政”、“行政學(xué)”、“公共行政”、“行政管理”、“行政管理學(xué)”。這些概念在含義上未作明確區(qū)別，都是指政府對國家事務(wù)、政府事務(wù)和社會公共事務(wù)的管理。為此，我們可以列舉這樣一些具有代表性的概念表述。1．“我們認為，從社會主義國家的實際情況來看，行政是行使國家權(quán)力的管理活動，凡不屬于國家機關(guān)的管理活動，便不屬于行政?！保弧靶姓粦?yīng)只局限于國家行政部門的狹義的行政概念，也不宜使包括國家機關(guān)以外所有企業(yè)事業(yè)部門管理事務(wù)最廣義的行政概念，而應(yīng)將以行使國家權(quán)力從事國家管理活動，稱為行政?！盵1]夏書章：《行政管理學(xué)》，山西人民出版社1984年版，第5頁?！靶姓芾硎前殡S著國家的出現(xiàn)而出現(xiàn)的，有政府就有行政管理。[1]夏書章：《行政管理學(xué)》，山西人民出版社1984年版，第5頁。[2]夏書章：《行政學(xué)新論》，中國政法大學(xué)出版社1985年版，第1頁。2．“行政管理是國家的基本職能之一，是對國家事務(wù)的一種有組織的管理活動，目的是實現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志。”[3][3]應(yīng)松年等編著：《行政管理學(xué)》，北京師范大學(xué)出版社1986年版，第4頁。3．行政是“行使國家權(quán)力、從事國家事務(wù)管理的活動。”[4][4]田禾著：《中國社會主義行政管理學(xué)導(dǎo)論》，西南師范大學(xué)出版社1986年版，第2頁。4．“行政是國家的組織活動，是行使國家權(quán)力，管理整個社會的活動?！盵5][5]王健剛等編著：《行政管理學(xué)》，上海交通大學(xué)出版社1987年版，第1頁。5．“行政是指國家行政部門管理國家事務(wù)、政府事務(wù)和社會事務(wù)的活動?！盵6][6]譚健主編：《現(xiàn)代行政管理手冊》，遼寧人民出版社1987年版，第1頁。6．“行政是國家政務(wù)的管理活動?！盵7][7]黃達強、劉怡昌主編：《行政學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社1988年版，第3頁。7．“所謂行政管理，是指國家產(chǎn)生以后，國家政府部門通過組織、領(lǐng)導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)和全體工作人員的共同努力，以完成行政任務(wù)，實現(xiàn)國家目標的一種基本政府職能?！盵8][8]李方、李福玉主編：《行政管理學(xué)基礎(chǔ)》，高等教育出版社1988年版，第10頁。8．“行政管理也即行政，主要是指國家行政機關(guān)對國家政務(wù)的管理活動。這里包括國家行政機關(guān)對國防、外交、國家榮典等國家事務(wù)的管理；對經(jīng)濟、科教文衛(wèi)、治安、環(huán)保等社會公共事務(wù)的管理；對行政機關(guān)自身的機構(gòu)設(shè)置、人員、經(jīng)費、財物、工作程序等國家行政系統(tǒng)內(nèi)部事務(wù)的管理?！盵9][9]許文惠主編：《行政管理學(xué)》，紅旗出版社1992年版，第1頁。9．“所謂行政，是指國家行政系統(tǒng)行使公共權(quán)力，執(zhí)行國家意志，推行國家政務(wù)，管理社會公共事務(wù)的活動?！盵10][10]張德信、李兆光主編：《現(xiàn)代行政學(xué)》，紅旗出版社1993年版，第3頁。第二個階段是從1997年研究生專業(yè)目錄提出修改一直到現(xiàn)在。在這個時間里，中國社會主義市場經(jīng)濟和社會改革獲得了日益深入的發(fā)展，并處于由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制過渡的歷史轉(zhuǎn)軌時期；國際經(jīng)濟一體化、全球化的趨勢日益明顯，對政府公共行政帶來了重大沖擊；同時，西方國家以政府改革為核心的“新公共管理運動（NewPublicManagementMovement）”的思想理論，開始大量傳入中國。與體制轉(zhuǎn)型的社會現(xiàn)實相聯(lián)系和外來新思想的影響，我國學(xué)術(shù)界也開始對過去的“行政管理”概念進行重新認識，提出了有別于“行政管理”的“公共管理（PublicAdministration）”新概念。需要強調(diào)的是，我國目前所說的“公共管理”實際上就是西方的“PublicAdministration（公共行政）”?，F(xiàn)在我國學(xué)術(shù)界關(guān)于公共行政概念的認識也是眾說紛紜。為了便于說明，我們在此列舉幾種具有代表性的觀點。1．學(xué)者張成福教授認為，a)公共行政應(yīng)更多地被視為一種民主國家治理的過程，而不僅僅被視為一種管理過程；b)公共行政應(yīng)承認政府在國家治理過程中的正當性，避免過度強調(diào)市場，造成“空洞化的國家”；c)公共行政應(yīng)關(guān)注其公共性，避免公共精神的喪失；d)公共行政應(yīng)從政府與社會、公共部門與私人部門、政府與公民的互動角度思考問題，避免兩極化思考；g)公共行政應(yīng)跨越“左”的和右的意識形態(tài)，發(fā)展較為中性的整體觀點；f)公共行政固然要向企業(yè)學(xué)習，但大可不必亦沒有必要走向“自我結(jié)構(gòu)”，甚至于反國家的道路；h)公共行政不應(yīng)淡化對公務(wù)倫理的要求；I)公共行政既要重視公共系絡(luò)，也要重視管理的知能與策略。[1][1]張成福：“公共行政的管理主義：反思與批判”，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2001年第1期。2．學(xué)者陳慶云教授認為，公共行政是指那些不以營利為目的，旨在追求增進與公平分配社會公共利益的調(diào)控活動。[2][2]陳慶云：“公共管理研究中的若干問題”，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2001年第1期。3．學(xué)者陳振明教授主張和推崇管理主義，認為現(xiàn)在是公共管理（PublicManagement）時代。他在“公共管理范式的興起與特征”一文中指出“將‘公共管理’當做一種與傳統(tǒng)的公共行政學(xué)、公共政策范式（途徑）相競爭的新范式或新途徑”也是他本人所持的觀點。關(guān)于公共管理與公共行政的區(qū)別，他進一步認為：a)公共管理學(xué)將研究的對象由政府行政機關(guān)擴大到其他非政府組織的公共機構(gòu)（非盈利部門、第三部門）甚至私人部門的公共方面；而傳統(tǒng)的公共行政則局限于對官僚機構(gòu)的研究；b)公共管理學(xué)實現(xiàn)了由公共行政學(xué)的內(nèi)部取向向外部取向的轉(zhuǎn)變，由重視機構(gòu)、過程和程序向重視項目、結(jié)果和績效，這使公共管理的政治環(huán)境、戰(zhàn)略管理、績效評估、公共責任制等成為公共管理的核心主題；c)公共管理學(xué)更具跨學(xué)科、綜合性的特點；d)公共管理學(xué)既是實證的，又是規(guī)范的；e)公共管理學(xué)將自身建立在當代公共部門管理的實踐尤其是政府改革的實踐基礎(chǔ)上，是從這種實踐中產(chǎn)生的新理論范式，反過來成為指導(dǎo)這種實踐的模式。因此，與傳統(tǒng)行政學(xué)相比，它更具有現(xiàn)實性。[3][3]陳振明：“公共管理范式的興起與特征”，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2001年第1期。4．學(xué)者王樂夫教授認為，公共行政是公共行政主體為了實現(xiàn)公共利益，運用公共權(quán)力對公共事務(wù)施加管理的社會活動。[4][4]王樂夫：“論公共管理的社會性內(nèi)涵”，《政治學(xué)研究》，2001年第3期。5．蔡立輝博士認為，公共行政即是以政府為核心的公共部門、非盈利部門等社會公共組織運用政治的、法律的和管理的理論與方法，為了保護和實現(xiàn)公共利益所進行的管理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的各種活動。[5][5]蔡立輝著：《政府法制論——轉(zhuǎn)軌時期中國政府法制建設(shè)研究》，中國社會科學(xué)出版社2001年12月版，第7—8頁。中國學(xué)術(shù)界關(guān)于公共行政概念的認識，反映了中國社會轉(zhuǎn)型與改革發(fā)展的現(xiàn)實，也反映了具有新時代理念的公共行政學(xué)在中國才剛剛起步發(fā)展的現(xiàn)實。因此，在公共行政的主體、公共行政的活動領(lǐng)域與范圍、活動的內(nèi)容、活動的目的、活動方式與手段諸方面均沒有統(tǒng)一的認識，或者含混不清。一方面受傳統(tǒng)“行政管理”觀念的影響，對公共行政所包含的主體和活動內(nèi)容的理解過窄，還是局限于運用政治學(xué)的研究方式來研究公共行政。例如，有學(xué)者認為“公共行政（PublicAdministration）簡稱行政，是政府依法對國家事務(wù)、自身事務(wù)和社會公共事務(wù)進行的管理活動。這一含義表明：行政的主體是政府，而不是其它社會組織?！薄肮残姓W(xué)又叫行政學(xué)、政府管理學(xué)?！盵6]曾明德、羅德剛主編：《公共行政學(xué)》，中央黨校出版社1999年版，第2——3頁。很明顯，對公共行政概念的這種認識，與我國第一個階段對“行政管理”概念的認識相同，所不同的是用“公共行政”代替了[6]曾明德、羅德剛主編：《公共行政學(xué)》，中央黨校出版社1999年版，第2——3頁。另一方面，受西方管理主義（Managerialism）的影響，對公共行政的主體、活動方式、活動內(nèi)容的外延進行夸大，混淆了公共行政與私域管理的差別。這兩種極端的傾向都不利于公共行政學(xué)科在我國的建立與發(fā)展，也不利于我國公共行政的改革實踐。（三）公共行政的概念公共行政（PublicAdministration）不同于我國過去所稱謂的“行政管理”，它在主體、性質(zhì)、內(nèi)容、范圍和活動方式等方面發(fā)生了重大變化；也不同于工商企業(yè)管理，“公共”是它最根本的特征。在考察了國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于公共行政概念的基礎(chǔ)上，我們認為，公共行政的概念必須回答和解決由誰來進行公共行政、什么是公共行政活動的內(nèi)容與范圍以及如何行政三個問題，即公共行政的主體問題、公共行政的內(nèi)容與范圍問題，以及公共行政的行為方式問題。這是公共行政與過去“行政管理”概念、與工商企業(yè)管理或私域管理最顯著的區(qū)別。因此，我們對公共行政的概念可以作這樣的概括：公共行政是指政府公共部門、非盈利部門等社會公共組織為了實現(xiàn)建立與維持公共秩序、提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品、實現(xiàn)公共利益的目的，運用政治的、法律的、經(jīng)濟的和管理的各種理論與方法，依法制定與執(zhí)行公共政策、管理社會公共事務(wù)的活動。二、公共行政與公共管理在西方國家，公共行政一般用英文“PublicAdministration”表示；公共管理則一般用英文“PublicManagement”表示。我們不能只停留在這是兩種不同的表達習慣的認識上，我們還應(yīng)該更深入地認識到為什么會出現(xiàn)這兩種表達習慣？它們之間有什么聯(lián)系與區(qū)別？公共行政（PublicAdministration）作為一個相對獨立的理論研究領(lǐng)域或?qū)W科形成于19世紀末20世紀初，已經(jīng)歷了100多年。公共管理作為一種實踐活動早已存在，但它作為一種理論派別，則形成和產(chǎn)生于20世紀70年代。公共管理形成和產(chǎn)生的原因來自與兩個方面。第一，來自于公共行政的改革實踐。眾所周知，從維護資本主義生產(chǎn)關(guān)系的社會客觀需要出發(fā)，壟斷資產(chǎn)階級不得不改變自由資本主義時期的自由主義統(tǒng)治方法，采用對社會公共事務(wù)的積極干預(yù)主義。壟斷資本和國家政權(quán)緊密結(jié)合在一起，政府的經(jīng)濟職能和社會服務(wù)職能均擴大和加強了。政府公共行政的極權(quán)化和官僚主義化，形成了政府壟斷，從而導(dǎo)致了低效率、巨額的政府財政赤字和政府干預(yù)的高額成本。針對這種社會現(xiàn)實，西方國家普遍掀起了一場政府改革運動。這場政府改革以市場化為取向，采取了在政府公共行政中大量引進競爭與市場機制、采用私營部門的一些管理方法、績效管理、樹立顧客至上與服務(wù)意識等措施。其根本目的就是為了尋求一種新的責任機制，既能提高政府公共行政的效率和管理能力，又能提高公共服務(wù)質(zhì)量、公共責任和社會公眾的滿意程度。因此，有人正是從這種改革的內(nèi)容和目的出發(fā)，將這場政府改革運動稱為“新公共管理運動（NewPublicManagementMovement）”。這在實踐上推動了公共行政中大量吸收和采用管理的理論和方法；并導(dǎo)致了管理主義（Managerialism）、以市場為基礎(chǔ)的公共管理（Market-basedPublicmanagement）、企業(yè)家政府（EntrepreneurialGovernment）等名詞概念的產(chǎn)生。第二，來自于公共行政的理論研究。公共行政自19世紀末20世紀初形成和產(chǎn)生以后，它的理論研究經(jīng)歷了幾個發(fā)展階段。從產(chǎn)生到20世紀60年代，公共行政著重研究的是行政組織或官僚體制，主要包括研究行政組織的內(nèi)部取向；研究行政組織的機構(gòu)組成、活動程序、行政原則等，把如何追求行政效率作為理論研究和公共行政實踐的最高目標。60年代后期，出現(xiàn)了以弗雷德里克森（H.G.Friderickson）為代表的“新公共行政學(xué)（NewPublicAdministration）”。新公共行政學(xué)對過去公共行政學(xué)的“效率至上”進行了批判與反思，主張將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”；強調(diào)公共行政組織變革的終極目標是建立民主行政之模型；提出了公共行政組織設(shè)計方案應(yīng)遵循的兩個目標：a)顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即將公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為組織存在和發(fā)展的前提。b)應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，加大組織結(jié)構(gòu)的彈性。新公共行政學(xué)所提出的理論，擴大了公共行政學(xué)研究的視野，豐富和發(fā)展了公共行政學(xué)，并對公共行政體制改革產(chǎn)生了廣泛的影響。70年代出現(xiàn)和興起的政策科學(xué)（PolicyScience）和公共政策分析（PublicPolicyAnalysis），成為了公共行政中的主流學(xué)派。后來逐漸脫離公共行政學(xué)而發(fā)展成為獨立的學(xué)科。政策科學(xué)和公共政策分析是一種以政策為研究對象，重視定量分析方法尤其是經(jīng)濟學(xué)分析方法的新學(xué)科。但在研究過程中發(fā)現(xiàn)，不能只停留在政策制定或規(guī)劃的研究上而忽視政策執(zhí)行的研究。因為，實際的公共行政部門很少要求正式的定量分析或重大的政策設(shè)計，卻對政策執(zhí)行和政策管理有更多的要求。因此，謀求政策科學(xué)、政策分析與公共行政的結(jié)合，使政策科學(xué)與政策分析轉(zhuǎn)而重點研究政策執(zhí)行，以普雷斯曼（JeffreyL.Pressman）和韋達夫斯基（AaronWildavsky）為主要代表。政策執(zhí)行研究集中研究的是公共項目（PublicPrograms），而不是機構(gòu)（Institution）。正如公共管理的主要代表人物凱特爾（DonaldF.Kettl）在他所編輯的《公共管理的現(xiàn)狀》（TheStateofPublicManagement）一書中所說，政策執(zhí)行研究推動了公共管理的發(fā)展。一是因為執(zhí)行研究將問題的焦點由組織，特別是由結(jié)構(gòu)與過程轉(zhuǎn)移到公共項目及其所產(chǎn)生的結(jié)果上（theperformanceofpublicprograms）。[1]DonaldF.Kettl,H.BrintonMilward,TheStateofPublicManagement,BaltimoreandLondon:TheJohnsHopkinsUniversityPress1996,P.3.這樣就使績效管理問題成為了公共行政中人們所關(guān)注的焦點問題。二是因為執(zhí)行研究是以更廣泛、綜合的跨學(xué)科為基礎(chǔ)，包括了政治學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)和心理學(xué)。[2]同上書，第5頁。這些不同學(xué)科學(xué)者的共同努力，促成了公共管理研究范式的興起。1991年9月20至21日，美國第一次“國家公共管理學(xué)術(shù)研討會（NationalPublicManagementResearchConference）”在錫拉丘茲大學(xué)（SyracuseUniversity[1]DonaldF.Kettl,H.BrintonMilward,TheStateofPublicManagement,BaltimoreandLondon:TheJohnsHopkinsUniversityPress1996,P.3.[2]同上書，第5頁。[3]BarryBozeman,PublicManagement:TheStateoftheArt,“Perface”SanFrancisco:Jossey-BassPublishers,1993.P.xiii—xiv.通過整理第一次大會的研究成果出版了一本題為《公共管理：國家的藝術(shù)》（PublicManagement:TheStateoftheArt）論文集。該書由波齊曼（BarryBozeman）編輯，并于1993年出版。1993年10月，麥迪遜——威斯康星大學(xué)羅伯特公共事務(wù)研究中心（TheRobertM.LaFolletteInstituteofPublicAffairs）召集了美國第二次“國家公共管理學(xué)術(shù)研討會?！盵4]DonaldF.Kettl,H.BrintonMilward,TheStateofPublicManagement,BaltimoreandLondon:TheJohnsHopkinsUniversityPress1996,P.1.通過整理這次大會的研究成果出版了一本題為《公共管理的現(xiàn)狀》的論文集。該書由凱特爾（DonaldF.Kettl）和米爾瓦特（[4]DonaldF.Kettl,H.BrintonMilward,TheStateofPublicManagement,BaltimoreandLondon:TheJohnsHopkinsUniversityPress1996,P.1.什么是公共管理（PublicManagement）？H.BrintonMilward認為，公共管理與社會科學(xué)理論有著、而且應(yīng)該有著或緊密或松散的聯(lián)系；它研究的是基于實踐經(jīng)驗的方法（experience-basedprescription）和管理技術(shù)。公共管理中的所有問題都與績效和管理有關(guān)，績效的意義在于公共組織或非盈利組織如何在各種形勢背景條件下改善與提高納稅人所要求的效率與有效性；管理則是指在一個賦予公共管理者以充分權(quán)力的活動領(lǐng)域中，對公平、關(guān)心和責任產(chǎn)生作用的一種新的安排，包括采取私有化、公私合伙和承包等方式。[5][5]DonaldF.Kettl,H.BrintonMilward,TheStateofPublicManagement,BaltimoreandLondon:TheJohnsHopkinsUniversityPress1996,P.307—310.詹姆斯·佩里（JamesL.Perry）認為，“簡而言之，公共管理理論應(yīng)該提供關(guān)于公共管理者在各種變化的形勢條件下如何做出行為的有用的、實用的普遍性原理?！杏玫暮蛯嵱玫摹@個詞是表示公共管理理論必須是有實用價值和以問題為導(dǎo)向(problem-oriented)?！盵6]JamesL.Perry,“PublicManagementTheory:Whatisit?Whatshoulditbe?”.BarryBozeman,PublicManagement:TheStateoftheArt,SanFrancisco:Jossey-BassPublishers,1993.P.16.[6]JamesL.Perry,“PublicManagementTheory:Whatisit?Whatshoulditbe?”.BarryBozeman,PublicManagement:TheStateoftheArt,SanFrancisco:Jossey-BassPublishers,1993.P.16.公共管理的倡導(dǎo)者胡德(Hood)也認為：“公共管理即“‘國家的藝術(shù)’，能夠松散地被定義為如何設(shè)計和運作公共服務(wù)部門并且細化政府執(zhí)行部門的工作。”[1][1]Hood,Christpher,TheArtoftheState:Culture,Rhetoric,andPublicManagement.ClaredonPress,Oxford1998,P.3.從國外學(xué)者關(guān)于“公共管理（PublicManagement）”的論述中我們發(fā)現(xiàn)，公共管理是公共行政（PublicAdministration）中重視公共組織或非盈利組織實施公共管理的技術(shù)與方法、重視公共項目與績效的管理、重視公共政策執(zhí)行的理論派別。它在實施公共管理的主體、公共管理活動的內(nèi)容與范圍、公共管理的目標等一些基本的原則和管理理念方面，仍然堅持與公共行政保持一致。公共管理與公共行政之間的差別在于公共行政更加重視“設(shè)計”，公共管理則更加重視實現(xiàn)公共行政目的的具體“運作”過程；公共行政更加強調(diào)管理過程中的政治的、法律的手段，公共管理則更加強調(diào)管理過程中的管理的、經(jīng)濟的手段。公共管理理論吸取了現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營管理的理論與方法，包括從“理性人”的假設(shè)中獲得績效管理的依據(jù)；從公共選擇與交易成本分析理論中獲得政府公共部門應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，提高公共服務(wù)的效率、服務(wù)質(zhì)量、公共責任和社會公眾滿意程度的依據(jù)；從成本——效益分析中獲得確定政府績效目標、測量與評估政府績效的依據(jù)；從私營管理中吸取管理的具體方法，提出在公共部門的管理中也應(yīng)引進市場與競爭機制、采取績效管理、目標管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)、推行服務(wù)承諾制、決策與執(zhí)行分開等方法。因此，公共管理的出現(xiàn)給公共行政注入了新的活力，使公共行政獲得了實現(xiàn)其目標的新手段，從而極大地推動了公共行政的自我發(fā)展。公共管理是公共行政中的一個理論派別或分支學(xué)派。因此，在某種程度和范圍內(nèi)，公共管理與公共行政可以互相替代；但公共管理并不能替代公共行政的全部。目前中國流行的做法是使用中文的“公共管理”，但英文是用“PublicAdministration”；或者有人根本不再提“公共行政”這個詞，一律改用“公共管理”，認為“公共行政”是傳統(tǒng)說法，只有“公共管理”才是現(xiàn)代的和時髦的。這種做法只會進一步造成理論上的混亂和認識上的錯誤，不利于公共行政的學(xué)科建設(shè)，更不利于改革實踐的發(fā)展。三、公共行政學(xué)的基本問題公共行政學(xué)的基本問題是公共行政學(xué)必須研究與回答的問題，也是公共行政學(xué)科與其它學(xué)科相區(qū)別的關(guān)鍵所在。公共行政的概念涉及到了它所包含的基本問題：公共行政的主體、公共行政的內(nèi)容與范圍、公共行政的行為方式。這三個問題決定了公共行政的存在，決定了公共行政的目標及其實現(xiàn)；任何公共行政學(xué)的分支學(xué)派或理論派別，也都是圍繞這三個問題展開說明的。因此，它們構(gòu)成了公共行政學(xué)的基本問題。對這三個基本問題的認識和系統(tǒng)說明就構(gòu)成了公共行政學(xué)的基本理論。1．公共行政的主體公共行政的主體是公共服務(wù)的供給者。我國過去使用的“行政管理”概念中的主體只是政府；工商企業(yè)管理或私域管理的主體是各類企業(yè)（有的學(xué)者和國家把國有企業(yè)納入公共服務(wù)供給者的范疇）、私人組織和個人。公共行政的主體是社會公共服務(wù)的供給者，它不僅包括政府等公共部門（PublicSector），而且還包括非盈利部門（NonprofitSector）、第三部門(TheThirdSector)和權(quán)威性機構(gòu)（AuthoritativeInstitution）等社會公共組織(PublicOrganization)。值得指出的是公共行政的主體是公共服務(wù)的供給者，但公共服務(wù)的供給者并不只有公共行政的主體，而且還包括私營部門或個人。2．公共行政活動的內(nèi)容與范圍在“行政管理”概念下政府主體，與高度集權(quán)的管理體制相適應(yīng)，其活動范圍無邊界，政府大包大攬，直接配置經(jīng)濟資源、直接經(jīng)營管理企業(yè)。由此導(dǎo)致政企不分，使許多本來應(yīng)該通過市場和社會中介組織來解決的問題，也是通過設(shè)立政府機構(gòu)來管理，從而把過多的社會責任和事物矛盾都集中在政府身上，形成了權(quán)力壟斷、權(quán)力混淆、權(quán)力無法可依、權(quán)力制衡機制不足等問題。[1]蔡立輝：[1]蔡立輝：“政府部門自我擴張行為分析”，《人文雜志》1999年第6期，中國人民大學(xué)圖書復(fù)印資料《公共行政》2000年第2期。[2]蔡立輝著：《政府法制論——轉(zhuǎn)軌時期中國政府法制建設(shè)研究》中的第三章“政府法制建設(shè)：以基本的實體規(guī)范與程序規(guī)范為首要內(nèi)容”，中國社會科學(xué)出版社2001年12月版，第65頁。3．公共行政的行為方式“行政管理”概念中行政主體政府壟斷了公共服務(wù)的供給。政府往往以行政命令、供給和救助等方式逐步介入商業(yè)、經(jīng)濟和社會生活的各個領(lǐng)域，甚至涉足個人的私事。法處于從屬于政府行政權(quán)力的地位。[3]同上書，第45頁。“計劃就是法律，法律手段本身也喪失了獨立的品格，其作用是十分有限的?！盵3]同上書，第45頁。[4]李步云：《中國特色社會主義法制通論》，社會科學(xué)文獻出版社1999年版，第13頁。公共行政的公共性特征決定了公共行政的主體作為國家管理的代表，它的活動是以公共權(quán)力為基礎(chǔ)。一方面，為了實現(xiàn)建立和維持公共秩序、提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品、實現(xiàn)公共利益的目的，它必須運用政治的、法律的、經(jīng)濟的和管理的各種理論與方法；另一方面，為了防止這種“公共權(quán)力”對社會和社會公眾的異化，[5]政府公共部門作為國家的重要組成部分，都“是由一批專門從事管理、幾乎專門從事管理或主要從事管理的人組成的。人分為被管理者和專門的管理者，后者屬于社會之上，稱為統(tǒng)治者，稱為國家代表?！盵5]政府公共部門作為國家的重要組成部分，都“是由一批專門從事管理、幾乎專門從事管理或主要從事管理的人組成的。人分為被管理者和專門的管理者，后者屬于社會之上，稱為統(tǒng)治者，稱為國家代表?！?《列寧選集》第3卷，人民出版社1995年版，第47頁。)。國家公共權(quán)力是人民的、社會的權(quán)力，但它又凌駕于人民大眾之上，凌駕于社會之上，表現(xiàn)出同人民大眾和社會“分離”的特征。如果缺乏對它予以約束和制約，它就會成為人民大眾和社會的異己力量。第二節(jié)公共行政學(xué)的基本理論公共行政學(xué)的基本理論是對公共行政基本問題的認識與系統(tǒng)說明，從而為公共行政實踐活動提供具體的方法和理論指導(dǎo)。一、公共行政學(xué)理論的起源正如公共行政學(xué)家沃爾多（Waldo,D）所說的，公共行政既標明和表示知識探索的一個領(lǐng)域、一門學(xué)科或一種理論研究；也是一個過程或一種管理公共事務(wù)的行為。[6]Waldo,D.TheStudyofPublicAdministration.Doubleday,NewYork,19[6]Waldo,D.TheStudyofPublicAdministration.Doubleday,NewYork,1955.（一）公共行政學(xué)理論源于豐富的行政實踐公共行政作為一種執(zhí)行國家意志的實踐活動，自從人類社會出現(xiàn)了國家形態(tài)以后，這種實踐活動也就出現(xiàn)了。馬克思主義認為，“政治就是參與國家事務(wù)，給國家定方向，確定國家的活動方式、任務(wù)和內(nèi)容。”[1]《列寧全集》第21卷，第41頁，俄文版?！罢问墙?jīng)濟的集中表現(xiàn)，政治同經(jīng)濟相比不能不占首位。”[2]《列寧全集》第40卷，人民出版社1986年版，第279頁。馬克思主義還認為，“國家絕不是從外部強加于社會的一種力量”；“這種力量應(yīng)當緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi)，這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量，就是國家”。[3]《馬克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社1972年版，第187、166頁。因此，作為國家的伴生物——政府行政組織也不是從外部強加于社會的力量，而是從社會中產(chǎn)生又作用于人類經(jīng)濟、社會活動之中；既適應(yīng)社會，又服務(wù)于社會，并且是保障人類生產(chǎn)交換這一維系人類生存活動必不可少的重要條件，以至于成為了人類經(jīng)濟活動和社會發(fā)展的一個決定性因素。執(zhí)行國家意志的政府行政活動，在不同程度上都是對各種利益主體的矛盾的協(xié)調(diào)與均衡，都直接或間接地體現(xiàn)了統(tǒng)治階級的意志[1]《列寧全集》第21卷，第41頁，俄文版。[2]《列寧全集》第40卷，人民出版社1986年版，第279頁。[3]《馬克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社1972年版，第187、166頁。美國行政學(xué)家古立克（Gulick,Luther）1937年發(fā)表的學(xué)術(shù)論文“組織理論概述”，把這種公共行政活動概括為計劃（Planning）、組織（Organization）、人事（Staffing）、指揮（Direction）、協(xié)調(diào)（Coordination）、報告（Reporting）、預(yù)算（Budgeting）七個方面。[4][4]Gulick,Luther,1937.NotesontheTheoryofOrganization.JayM.ShafritzandAlbertC.HydeeditedClassicsofPublicAdministration.FourthEdition1997HarcourtBrace&Company.同時，公共行政作為社會上層建筑的重要組成部分，它不是一成不變的，而是伴隨著這種實踐活動外部環(huán)境的變化而發(fā)生變化。根據(jù)歷史的觀點來總結(jié)公共行政實踐活動變化發(fā)展的規(guī)律和軌跡，我們發(fā)現(xiàn)：從公共行政職能與活動領(lǐng)域的變化發(fā)展來看，伴隨著公共行政職能由以政治職能為重心向以經(jīng)濟職能、社會事務(wù)管理職能、科技文化職能為重心的轉(zhuǎn)移，它發(fā)生作用的活動領(lǐng)域也由保衛(wèi)性、統(tǒng)治性職能為主向管理性、服務(wù)性職能為主的方向發(fā)展變化；公共行政作用的深度與廣度呈現(xiàn)出“守夜政府”——“萬能政府”——“有限政府”的變化發(fā)展規(guī)律；公共行政職能行使和活動的方式也由人治為主、行政命令為主向以法治為主，綜合運用政治的、法律的、經(jīng)濟的和管理的手段變化發(fā)展。從公共行政組織結(jié)構(gòu)的變化發(fā)展來看，伴隨著公共行政過程的發(fā)展變化，公共行政組織的橫向結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了由重決策、執(zhí)行部門，輕監(jiān)督、咨詢、信息部門向重監(jiān)督、咨詢、信息部門，力求與決策、執(zhí)行部門平衡的方向變化過程；伴隨著政府公共部門從社會中的部分退出、將其職能部分轉(zhuǎn)移給社會組織、私營部門和個人的發(fā)展變化，公共行政的橫向結(jié)構(gòu)同時又經(jīng)歷了由微觀管理部門為主向以宏觀管理部門為主的變化過程；伴隨著經(jīng)濟市場化和政治民主化、法治化的發(fā)展變化，公共行政組織的縱向結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了由集權(quán)式、“金字塔型”的結(jié)構(gòu)形式向分權(quán)式、扁平型的結(jié)構(gòu)形式變化的過程，公共行政的權(quán)力關(guān)系經(jīng)歷了對一般事務(wù)的管理由集權(quán)走向分權(quán)和對宏觀事務(wù)的管理由分權(quán)走向集權(quán)并存的變化過程。[5][5]蔡立輝：“中西方法治理念下的政府行為比較研究”，《武漢大學(xué)學(xué)報》（社科版），2002年第2期。公共行政學(xué)理論來源于豐富的公共行政實踐活動，是對公共行政實踐經(jīng)驗的總結(jié)與認識，公共行政實踐推動了公共行政理論的產(chǎn)生與發(fā)展。公共行政理論反過來又指導(dǎo)著公共行政實踐。因為“任何具有生命力和鮮明時代特色的社會科學(xué)理論，都是對其所處時代重大社會實踐的總結(jié)及其對實踐問題和要求的回應(yīng)，并因此對這個時代的實踐具有了前瞻性的指導(dǎo)意義?！盵6][6]蔡立輝著：《政府法制論——轉(zhuǎn)軌時期中國政府法制建設(shè)研究》中的“緒論”，中國社會科學(xué)出版社2001年12月版，第1頁。（二）公共行政學(xué)理論源于具體的社會歷史條件公共行政的實踐活動伴隨著它外部環(huán)境條件的變化而不斷地調(diào)整和發(fā)生變化；同樣，公共行政學(xué)理論不僅受它實踐地推動，而且外部環(huán)境條件對公共行政學(xué)理論的產(chǎn)生也具有決定性的意義。正如理查德·J斯蒂爾蒙（RichardJ.StillmanII）教授所說，美國在19世紀晚期開始注意到公共行政學(xué)理論的研究與發(fā)展，是因為在這個時期科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的迅猛發(fā)展和日益加深的美國、西班牙兩國之間的戰(zhàn)爭等外界因素，與政府管理中增加公共參與的要求緊密相聯(lián)。[1][1]RichardJ.StillmanII,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),HoughtonMifflinCompany,2000,P.3.概括起來，公共行政學(xué)理論源于的具體社會歷史條件包括如下方面：1．日益激發(fā)的社會矛盾沖突導(dǎo)致了“行政國家的出現(xiàn)”。19世紀末20世紀初，資本主義發(fā)展到壟斷階段。在這個階段，資本主義所固有的各種矛盾與利益沖突日益激發(fā)。從維護資本主義生產(chǎn)關(guān)系的社會客觀需要出發(fā)，壟斷資產(chǎn)階級打破了自由資本主義時期消極的不干預(yù)主義，不得不采用對社會經(jīng)濟事務(wù)的積極干預(yù)主義，充分運用和強化政府的政治統(tǒng)治職能，出現(xiàn)了“行政國家”（AdministrativeState）。具體表現(xiàn)為在經(jīng)濟領(lǐng)域，過去那種依靠“無形的手”來調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟發(fā)展的做法已遠遠不夠了。這一時期，生產(chǎn)資料和社會財富集中到了少數(shù)壟斷資本手中，壟斷代替了自由競爭。壟斷資本和國家政權(quán)緊密結(jié)合在一起，政府的經(jīng)濟職能和社會服務(wù)職能均擴大和加強了。政府的管理手段也日益復(fù)雜，政府通過行政手段和法律手段來保證市場秩序的維持，通過預(yù)算和高額稅收、發(fā)行公債等辦法承擔起某些社會公共事務(wù)。在收入再分配領(lǐng)域內(nèi)采取一系列福利措施等，以維護社會經(jīng)濟的發(fā)展和政治穩(wěn)定。政府行政權(quán)力正是在這種背景下日益強化。政府職能急劇擴張，政府涉足的領(lǐng)域急劇擴大，政府干預(yù)社會公共事務(wù)的程度也急劇加深，“無法律即無行政”的法治行政代之以“合法及適法行政”，以應(yīng)付日趨復(fù)雜的社會關(guān)系和各種利益沖突。正如列寧所說：“資產(chǎn)階級從一種方法轉(zhuǎn)而采用另一種方法，并不是由于個別人的惡意，也不是由于什么偶然的原因，而是由于它本身地位的根本矛盾性。”[2][2]《列寧全集》第23卷，人民出版社1986年版，第34頁。因此，從自由資本主義時期發(fā)展到壟斷資本主義時期，自由競爭的極端化制造了可以摧毀自由競爭制度本身的社會矛盾和沖突。客觀上需要有一個超脫于所有競爭主體來扼制壟斷的協(xié)調(diào)執(zhí)行官，需要有一個維持基本社會公正而免于社會崩潰的社會產(chǎn)品分配者。生產(chǎn)高度社會化和科技進步成為經(jīng)濟發(fā)展的第一動力，又需要有一個執(zhí)行社會公共事務(wù)的組織者。正如日本社會學(xué)家真田足教授所說：“國家在經(jīng)濟領(lǐng)域的出場是壟斷資本主義的資本積累和集中，比資本主義積累的發(fā)展速度更快、規(guī)模更大、競爭更劇烈，從而越發(fā)增強了資本增殖的沖動，為此就必然要動員一切方法和手段，其中最有利的是實現(xiàn)對國家的動員。”[3][3]轉(zhuǎn)引自王惠巖主編：《政治學(xué)概論》，高等教育出版社1999年12月版，第114頁。2．文官制度改革導(dǎo)致了核心價值與行為規(guī)范的孕育。1883年美國通過了《彭德爾頓法》（PendletonAct）。該法案廢除了政黨分贓制、引入功績制理念、建立了“中立的”文官制度，并成立了美國文官委員會。這樣公共行政人員的考核、培訓(xùn)、廉潔和工作效率等開始成為重要的研究課題。1887年——1930s，政治與行政分離理論開始出現(xiàn)。1910年，美國設(shè)立AB兩種職級的特別聘任機構(gòu)，聘任程序開始復(fù)雜化。1912年到1930s，科學(xué)管理所強調(diào)的主要原則，包括中立、經(jīng)濟、效率和標準化等，開始在文官制度中得到確立。1923年通過了《1923年職位分類法》，以五種專業(yè)類別區(qū)分公務(wù)人員的職別與職級。這個時期文官制度改革所通過的這些標準化的、集中化的規(guī)則孕育了文官制度的核心價值與行為規(guī)范：連續(xù)性（Continuity）、中立性（Neutrality）、能力（Competence）、功績制（Merit）、對公眾的責任（Responsibility）等。文官制度改革運動直接推動了公共行政學(xué)理論研究的開展。3．多學(xué)科研究方法的形成與發(fā)展促進了公共行政學(xué)從政治學(xué)中分離。隨著社會政治、經(jīng)濟、文化和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)和心理學(xué)得到了進一步地發(fā)展與繁榮。這使政治學(xué)中新的分支學(xué)科和研究方法紛紛出現(xiàn)，理論流派呈現(xiàn)出紛繁多樣的景象。表現(xiàn)出的最主要特點就是政治學(xué)研究的領(lǐng)域日益擴大，研究的課題日益更新，并且與其它學(xué)科交織在一起，形成了跨學(xué)科和多學(xué)科交叉研究的局面。[1]蔡立輝著：《政府法制論——轉(zhuǎn)軌時期中國政府法制建設(shè)研究》中的“緒論”，中國社會科學(xué)出版社2001年12月版，第7頁?！罢螌W(xué)朝著研究一切政治現(xiàn)象的方向發(fā)展以及吸收其他學(xué)科理論和方法的必要性，使它具有包羅萬象的取向[1]蔡立輝著：《政府法制論——轉(zhuǎn)軌時期中國政府法制建設(shè)研究》中的“緒論”，中國社會科學(xué)出版社2001年12月版，第7頁。[2]（美）羅納德·H·奇爾科特著：《比較政治學(xué)理論——新范式的探索》，高鈷、潘世強譯，社會科學(xué)文獻出版社1998年版，第4頁。4．公共行政職業(yè)教育的需要與發(fā)展使公共行政學(xué)教育和研究成為必需。公共行政實踐活動所追求的效率的提高和公共行政改革目標的達成，最終都取決于公共行政組織與行政方法的改善。而只有通過對公共行政學(xué)的學(xué)習與研究，才會發(fā)現(xiàn)政府能夠完全地、成功地做什么以及政府如何做才會以最少的資源消耗取得同樣多的效果，或以同樣多的資源消耗取得最大的效果、提供最多的服務(wù)。[3]RichardJ.StillmanII,“[3]RichardJ.StillmanII,“TheStudyofAdministration”,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),BostonNewYork:HoughtonMifflinCompany,2000,P.6.（三）公共行政學(xué)理論的產(chǎn)生19世紀80年代，美國社會經(jīng)歷了許多基本的變革。在相當短的時間里，美國成為了城市化的工業(yè)社會而代替了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，各種職業(yè)形式的體力勞動代替了農(nóng)民的體力勞動。但不幸的是，政治系統(tǒng)還沒有做好準備來應(yīng)付傳統(tǒng)公共工作中日益增加的城市化的社會需要，城市成為了各黨派相互斗爭和影響公共政策的政治核心區(qū)域。[4][4]JosephA.Uveges,Jr.andLawrenceF.Keller,“ThefirstonhundredyearsofAmericanpublicadministration:thestudyandpracticeofpublicmanagementinAmericanlife”。參見JackRabin,W.BartleyHildreth,GeraldJ.Miller,HandbookofPublicAdministration,NewYorkandBasel:MarcelDekker,Inc.1998,P.4.正是在這樣的社會歷史條件下，威爾遜（Woodrow.Wilson）在1887年發(fā)表了美國第一篇公共行政學(xué)論文“行政學(xué)研究（theStudyofPublicAdministration）”，極力主張公共行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來。美國的第一篇行政學(xué)論文是在美國憲法頒布了一個世紀后才問世的；同時，也比歐洲大陸對公共行政學(xué)的研究晚了一個世紀。[5]RichardJ.StillmanII,“TheStudyofPublicAdministrationintheUnitedStates:‘TheEminentlyPracticalScience’”.“TheStudyofAdministration”,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),BostonNewYork:HoughtonMifflinCompany,2000,P.18.德國行政法學(xué)家L.V.[5]RichardJ.StillmanII,“TheStudyofPublicAdministrationintheUnitedStates:‘TheEminentlyPracticalScience’”.“TheStudyofAdministration”,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),BostonNewYork:HoughtonMifflinCompany,2000,P.18.[1]Wilson.W.1887.“TheStudyofPublicAdministration.”PoliticalScienceQuarterly2(June),p.197—222.威爾遜作為公認的公共行政學(xué)奠基人，他認為執(zhí)行憲法比制定憲法更要困難。為了使政府不走彎路，他把政府劃分為兩個領(lǐng)域（spheres）即“政治”與“行政”，他認為就政府應(yīng)當做什么而言，政治領(lǐng)域就是由大多數(shù)選舉出來的代表來決定各種選擇；行政領(lǐng)域就是政府貫徹執(zhí)行經(jīng)過合法程序所通過的各種規(guī)定，這種執(zhí)行過程不是政治干預(yù)。根據(jù)威爾遜的觀點，政治與公共政策的形成有關(guān)；行政與公共政策的執(zhí)行有關(guān)。在此基礎(chǔ)上，他進一步闡發(fā)了公共行政應(yīng)當從政治中分離出來的基本思想：“（1）行政學(xué)科應(yīng)當建立在單一的組織原型的基礎(chǔ)上，它能普遍運用于一切政治制度；（2）任何良好的行政科學(xué)必須使它自己從政治學(xué)領(lǐng)域中分離出來；（3）行政科學(xué)的指導(dǎo)價值是效率；（4）有效的公共行政要求政府權(quán)力有單一的領(lǐng)導(dǎo)中心?！蓖瑫r，他還認為建立獨立的公共行政學(xué)的目的就是“使政府不走彎路，使政府專心處理公務(wù)和少作政治干預(yù)，加強和純潔政府的組織機構(gòu)，為政府的盡職盡責帶來美譽。”[2][2]同上。從功能主義的角度來說，威爾遜關(guān)于“政治——行政二分法”（“thepolitics—administrationdichotomy”）的思想，雖然理論與實踐已證明政治與行政是不可分的，但這對于公共行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來成為獨立的學(xué)科和形成公共行政學(xué)范式，以及調(diào)和發(fā)展民主與追求行政效率、行政專業(yè)化所產(chǎn)生的沖突具有十分重要的意義。因為民主憲政內(nèi)涵要求民眾的控制和參與，這就會與行政效率理論和專業(yè)化理論相沖突。行政效率理論和專業(yè)化理論強調(diào)的是系統(tǒng)化的規(guī)則與內(nèi)部程序，這在相當大的程度上不同于民主化的監(jiān)控。在當時的社會條件下，威爾遜所面臨的基本難題就是如何調(diào)和這兩種思想或觀念。正是從解決這一基本難題出發(fā)，威爾遜提出了把政府劃分為“政治”與“行政”兩個領(lǐng)域。繼威爾遜之后，1926年懷特（LeonardWhite）發(fā)表了美國第一本公共行政學(xué)教科書《行政學(xué)導(dǎo)論》（IntroductiontotheStudyofPublicAdministration）。這本書的核心觀點是：（1）行政是一個單獨的過程，無論從哪一級角度看，其基本特征是大致相同的；（2）行政研究應(yīng)當建立在管理的基礎(chǔ)上，而不應(yīng)當建立在法律的基礎(chǔ)上；（3）行政由一門藝術(shù)轉(zhuǎn)化一門科學(xué)的趨勢日益具有重要意義；（4）行政已經(jīng)成為，而且將繼續(xù)是現(xiàn)代政府的中心問題。[3]LeonardWhite,1926.IntroductiontotheStudyofPublicAdministration.[3]LeonardWhite,1926.IntroductiontotheStudyofPublicAdministration.Macmillan,NewYork.[4]RichardJ.StillmanII,“TheStudyofPublicAdministrationintheUnitedStates:‘TheEminentlyPracticalScience’”.“TheStudyofAdministration”,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),BostonNewYork:HoughtonMifflinCompany,2000,P.18.美國公共行政學(xué)者在研究公共行政學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展歷史時，也都提出這樣的問題：為什么美國在憲法頒布后的一個世紀才開始注重公共行政學(xué)的研究與學(xué)習？歐洲大陸對公共行政的研究與學(xué)習早于美國一個世紀，為什么直到19世紀末20世紀初公共行政學(xué)才從政治學(xué)中分離出來成為獨立的學(xué)科？關(guān)于這類問題的研究直接誘發(fā)了“比較公共行政學(xué)”的理論研究（AStudyofComparativePublicAdministration）。二、公共行政的功能與目標按照馬諾力(Marini,Frank)對公共行政的解釋，公共行政既是與政府和其它公共項目以及組織和活動相關(guān)的政策形成及執(zhí)行等實踐活動；又是與研究、改善和培訓(xùn)相關(guān)活動的學(xué)術(shù)研究。[5]Marini,Frank,PublicAdministration.JayM.Shafritzedited:InternationalEncyclopediaofPublicPolicyandAdministration.WestviewPress1998,P.1782.[5]Marini,Frank,PublicAdministration.JayM.Shafritzedited:InternationalEncyclopediaofPublicPolicyandAdministration.WestviewPress1998,P.1782.（一）公共行政實踐的功能與目標公共行政活動作為社會上層建筑的組成部分，它所具有的功能與目標應(yīng)包括兩個方面：一是基本的功能與目標；二是具體的功能與目標。1．公共行政活動的基本功能與目標公共行政活動基本的功能與目標是與國家的存在相聯(lián)系的。只要有國家的存在，就會有這些基本的功能與目標；而且國家的本質(zhì)、職能、國家結(jié)構(gòu)形式和政權(quán)組織形式（國家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式）對公共行政活動的基本功能與目標具有決定性的作用。任何一種公共行政活動都貫徹和體現(xiàn)的是一種意志。這種意志或者表現(xiàn)為統(tǒng)治集團或個人的意志、或者表現(xiàn)為上升為國家意志的廣大社會公眾的意志。這種意志是在公共權(quán)力的作用下，由社會公共組織通過“供給”的方式來實現(xiàn)。例如公共項目對財政的分配和使用、公共服務(wù)項目的劃分與供給、績效目標和評估標準的確定等都是某種意志的體現(xiàn)。正是在這種意義上，從20世紀40年代起，美國學(xué)者就對“政治——行政”二分法的觀點進行了批評。但是，用完全的管理主義來看待公共行政，甚至把公共行政描繪成純粹的管理技術(shù)與管理方法，這同樣是從另一個側(cè)面來支持和鼓吹“政治——行政”二分，或者說是“政治——行政”二分法的翻版。公共行政活動的基本功能與目標，決定了公共行政為什么需要存在。社會公共組織是是一個國家政治總格局的組成部分，它不僅反映了這個國家國家機關(guān)的組成形式、職能體系、權(quán)力分割及其相互關(guān)系，而且還反映了這個國家中國家與社會公共組織、國家與社會、國家與社會公眾的相互關(guān)系及其體制安排。社會公共組織所進行的公共行政活動，自然也應(yīng)當是國家管理的組成部分。社會公共組織所履行的這部分國家管理職能是其它主體所不可代替的。通過執(zhí)行國家意志（當然，社會公共組織在執(zhí)行國家意志的過程也要做決策。而且所做的決策必須符合與體現(xiàn)國家意志，并與執(zhí)行國家意志的活動內(nèi)容、活動范圍相聯(lián)系。）的活動來緩和各種沖突、建立與維護社會公共秩序，是公共行政活動的基本功能與目標。公共行政活動是一個國家解決社會和技術(shù)問題不可或缺的環(huán)節(jié)。不僅“行政國家”的出現(xiàn)表明了這一點，而且在國際經(jīng)濟一體化、全球化的社會歷史條件下，更進一步地強化了公共行政活動的這一功能。公共行政活動的基本目標是公共行政活動的方向。除了緩和各種沖突、建立與維護社會公共秩序這一最基本的目標之外，還包括提高管理效率和能力、提高公共服務(wù)質(zhì)量、提高和改善公共責任等基本目標。公共行政活動無論采取什么措施和行為方式，其根本目的都是為了實現(xiàn)它的基本目標。2．公共行政活動的具體功能與目標公共行政的基本功能和目標是與國家的存在及其基本特性相聯(lián)系的；公共行政的具體功能和目標則是與具體的政治體制、經(jīng)濟體制和社會的意識形態(tài)相聯(lián)系，與一定時期、一定歷史條件下社會所面臨和所要解決的主要問題相聯(lián)系。因此，政治體制、經(jīng)濟體制、社會意識形態(tài)、社會所處的歷史發(fā)展階段和社會所要解決的主要矛盾問題不同，公共行政活動的具體功能和目標也不相同，從而導(dǎo)致了公共行政活動所采取方法、措施和所適用的理論也各不相同。這樣也就形成了豐富多樣的公共行政方法、措施和理論派別。就政治體制而言，規(guī)定規(guī)矩權(quán)力結(jié)構(gòu)形式、國家機構(gòu)的組成形式及各機構(gòu)之間相互關(guān)系的政治體制，決定了國家權(quán)力的分割及其結(jié)構(gòu)形式、政府行政組織的職能、具體組織形式及其在整個國家機構(gòu)體系中所處的地位與作用。具體的經(jīng)濟環(huán)境條件，包括自然資源狀況、生產(chǎn)力和科技發(fā)展狀況、人口狀況、國民收入狀況、社會的基本生產(chǎn)關(guān)系結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟體制，也都會導(dǎo)致不同的公共行政活動功能與目標。就經(jīng)濟體制而言，在自然經(jīng)濟體制下，經(jīng)濟資源的配置由習慣經(jīng)驗支配，政府的經(jīng)濟功能微弱，主要限于全局性的農(nóng)田水利、交通、道路建設(shè)等方面。政府行政組織的社會服務(wù)功能也很微弱，負責經(jīng)濟、社會事務(wù)的部門少。政府行政組織行使國家權(quán)力的目的主要是出自對社會的管理與控制，其政治功能、社會治安功能較為突出；行使功能的手段比較簡單，主要是采取行政手段進行管理。在計劃經(jīng)濟體制下，由政府配置各類資源，政府行政組織對社會經(jīng)濟活動，甚至包括人們的日常生活都實行全面、直接的指令管理，設(shè)置大量的經(jīng)濟管理部門。把太多的社會功能加在政府肩上，大大擴充了政府行政組織的職能范圍。公共行政活動功能所體現(xiàn)的特征表現(xiàn)為干預(yù)的直接而廣泛性、管理手段的單一性和行政命令的強制性、企業(yè)主體的附屬性。公共行政活動的具體目標是實行對社會高度集中的管理與控制，政府計劃成為了各生產(chǎn)主體、社會組織和社會公眾活動的邊界。指令體系成為了唯一與法律等同的東西。[1][1][美]戴維·杜魯貝克：“論當代美國的法律與發(fā)展運動”，《比較法研究》1990年第2期。以價值觀和行為模式為核心的社會意識形態(tài)的差異，也會導(dǎo)致公共行政具體功能與目標的多樣性。例如人們對治安政府、收稅少的政府的期盼，導(dǎo)致了社會只要求行政組織承擔一些簡單的維持社會安定和為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造適宜條件等管理功能。人們對“守夜政府”、“管得越少的政府就越是好政府”的期盼，導(dǎo)致了政府行政權(quán)力及其活動被限制在比較狹窄的范圍內(nèi)，公共行政的功能僅局限于維護公共安全、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、公共交通、公共教育、財政及市場管理、基本社會秩序的維持和消除社會危險等方面；并把追求效率作為公共行政最重要的目標。人們對“最好政府，最多服務(wù)”、“花錢少、工作好的政府”的期盼，導(dǎo)致了公共服務(wù)市場化、減少政府職能、實現(xiàn)政府從社會的部分撤退、建立小政府模式、尊重社會公眾對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)選擇的權(quán)利、以績效為本、樹立顧客至上意識；政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機構(gòu)，而是強調(diào)政府公共行政對社會公眾需要的回應(yīng)力、重視公共行政活動的產(chǎn)出和結(jié)果、重視公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。公共行政以提高公共服務(wù)的效率、管理能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責任和社會公眾的滿意程度為目標。同時，政治民主化的發(fā)展，社會公眾對公共行政活動有較大的取向，要求公共行政活動以社會公眾的需要為其行為導(dǎo)向，照顧與采納社會各方面的利益與意見。