我國(guó)行政審判存在的若干問(wèn)題與對(duì)策思考

我國(guó)行政審判存在的若干問(wèn)題與對(duì)策思考

隨著1990年我國(guó)《行政訴訟法》的頒布實(shí)施，翻開(kāi)了中國(guó)行政審判新的一頁(yè)。十多年來(lái)，我國(guó)行政審判開(kāi)始走上正軌并遂步趨向完美，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，特別是我國(guó)加入WTO后，我國(guó)行政審判面臨的諸多問(wèn)題并沒(méi)有得到根本解決。究其原因，從根本上乃與我國(guó)的行政程序和實(shí)體法律以及行政訴訟法對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)互動(dòng)關(guān)系的原則性制度設(shè)計(jì)上存在某些缺陷關(guān)系甚大。本文針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政司法體制在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中出現(xiàn)的種種弊端，擬從法理和實(shí)踐的角度，根據(jù)行政司法體制運(yùn)作的一般規(guī)律，對(duì)目前我國(guó)行政審判面臨的問(wèn)題作一粗淺的分析，并提出對(duì)策思考。

一、行政審判面臨問(wèn)題的成因分析

行政審判面臨的問(wèn)題筆者認(rèn)為主要有兩個(gè)方面的原因，第一個(gè)原因是行政訴訟法的滯后，這是最表面、最直觀的原因，它是行政政審判面臨的許多問(wèn)題的直接緣由，雖然20XX年3月10日最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（下稱《解釋》）的施行，以及20XX年7月24日最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）的發(fā)布，標(biāo)志著行政訴訟制度進(jìn)入了一個(gè)新的階段，但該《解釋》和《規(guī)定》只能在“被解釋法律的框架內(nèi)有所作為”①，因在行政訴訟法未作修改之前，《解釋》和《規(guī)定》不宜作擴(kuò)大規(guī)定。第二個(gè)原因是第一個(gè)原因背后的較深層次的緣由，是行政審判無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)處境，它是導(dǎo)致行政審判舉步維艱的根本性動(dòng)因。在行政審判領(lǐng)域，主要反映在以下幾個(gè)方面：

（一）審判案件少，訴訟程序難啟動(dòng)

我們從行政審判工作的現(xiàn)狀來(lái)看，盡管社會(huì)各方面給予了許多積極的評(píng)價(jià)，行政訴訟案件的受案數(shù)也呈逐年上升的趨勢(shì)。但是，縱觀十多年來(lái)我國(guó)的行政訴訟，對(duì)一個(gè)有十三億多人口，約80%的法律，90%的地方性法規(guī)和全部行政法規(guī)、規(guī)章都是主要靠行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行的央央大國(guó)來(lái)說(shuō)，行政訴訟案件確少得可憐。據(jù)筆者調(diào)查，有相當(dāng)部分基層人民法院，往往在一年里，行政訴訟案件多則只有幾件，少則為零。這就不得不給我們帶來(lái)深省，是什么原因?qū)е滦姓V訟案件異常地少見(jiàn)呢？

1、歷史上的禁錮。我國(guó)幾千年的封建社會(huì)，集行政、司法大權(quán)于一體，不存在行政訴訟，而平民百姓被封建意識(shí)的“三綱五?！彼d，也根本沒(méi)有民主、民權(quán)所言，只知道“民不可告官”，“天下烏鴉一般黑”。新中國(guó)建立后，人民成了國(guó)家的主人，1990年國(guó)家頒布的第一部《行政訴訟法》，結(jié)束了幾千年民不可告官的歷史。但由于幾千年來(lái)的思想禁錮，一些群眾百姓對(duì)行政訴訟還在持疑慮、觀望的態(tài)度，有的就是自己的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受到行政機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯時(shí)，也不是請(qǐng)求法律解決，而是想盡辦法通過(guò)其他途徑解決。要清除這些歷史的殘余思想和影響，還需要相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的不懈努力。

2、思想行為上的軟弱。

一是表現(xiàn)為“聾”，不知告。中國(guó)幾千年的傳統(tǒng)文化理念，要“民”一下子來(lái)告“官”，顯得無(wú)所適從。而現(xiàn)代意義上的行政訴訟，在中國(guó)發(fā)展只有二十多年，還有成百上千的行政法律、法規(guī)和規(guī)范性文件對(duì)老百姓來(lái)說(shuō)還很陌生。特別是在廣大西部農(nóng)村，知道有一部行政訴訟法，能提起行政訴訟，可以“民”告“官”的可以說(shuō)更是少知甚少。由于不懂法，自己的合法權(quán)益受到侵犯后，不知告的還大有人在。二是表現(xiàn)為“忍”，不愿告。公民、法人及其他組織，當(dāng)自身權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯時(shí)，他們中許多人并不是不知告，不會(huì)告，而是不愿告。認(rèn)為惹不起，告也是白費(fèi)勁，甚至還會(huì)“挨整”斷“后路”，不如“破財(cái)消災(zāi)”，忍得一時(shí)之氣，免得百日之憂。三是表現(xiàn)為“怕”，不敢告。為什么怕告“官”？因?yàn)椤靶滩簧洗蠓颉?，“胳膊扭不過(guò)大腿”，自己本身也有過(guò)錯(cuò)等。

3、現(xiàn)實(shí)中的弊端。依法治國(guó)和依法行政的提出，在我國(guó)還是近二十年的事。由于法制起步晚，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，法律法規(guī)不配套、不完備，目前禁止行政壟斷的立法以及行政權(quán)利制約設(shè)計(jì)仍存在許多不足和弊端，使得法律對(duì)行政執(zhí)法者失控。如行政法律、法規(guī)規(guī)定行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)是必要的，但極少數(shù)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法者卻利用自由裁量權(quán)這把尚方寶劍來(lái)?yè)迫『锰帯?/p>

（二）原告撤訴多，行政機(jī)關(guān)難認(rèn)錯(cuò)。

僅20XX年，我國(guó)法院共受理“民告官”一審行政案件87919件，審結(jié)88050件，其中維持行政機(jī)關(guān)行政行為16356件，占%，駁回起訴9400件，占%，撤銷10337件，占有%，原告撤訴和作其他處理41547件，占%③。從以上數(shù)據(jù)可以看出，作為行政相對(duì)人的原告，正常和不正常撤訴尤為突出，是什么原因?qū)е略娌徽３吩V呢？前面我們已提到，這既有歷史的、社會(huì)的、思想的、法律的根源，又有現(xiàn)實(shí)的壓力和矛盾。

1、來(lái)自行政機(jī)關(guān)的利誘或施壓使原告撤訴。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，在行政訴訟中，原告和被告之間存在的“命令與服從”這種實(shí)體上的不平等關(guān)系將不起作用，代之以訴訟地位的平等。行政機(jī)關(guān)作為被告，要在行政訴訟中放下架子，聽(tīng)從人民法院審判，這在一定時(shí)期內(nèi)，在思想和行動(dòng)上，都存在一定的困難。而要行政機(jī)關(guān)對(duì)錯(cuò)誤或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為公開(kāi)認(rèn)錯(cuò)或糾正，更是一種奢望。因?yàn)樵谥袊?guó)有些行政機(jī)關(guān)和行政長(zhǎng)官明知自己的行政行為違法，卻甘愿拿國(guó)家的利典，必將導(dǎo)致行政執(zhí)法程序的紊亂；如果沒(méi)有科學(xué)合理的規(guī)范布局，必將導(dǎo)致具體行政行為的畸形發(fā)展；如果沒(méi)有救濟(jì)性舉措，行政相對(duì)人就沒(méi)有真正意義上的民主和訴權(quán)，也必將導(dǎo)致行政壟斷權(quán)的滋生漫延。3、行政訴訟法的獨(dú)立性、中立性、權(quán)威性的問(wèn)題。即審判權(quán)只能由法院法官依法獨(dú)立行使，不受其它任何組織、機(jī)關(guān)和個(gè)人的干涉，也不受其他法官，甚至上級(jí)監(jiān)督者的影響；只有真正落實(shí)法院的憲法地位，才能真正樹(shù)立法院行政行審判的權(quán)威。

根據(jù)以上提出的問(wèn)題，無(wú)論是行政立法與法律的和諧統(tǒng)一，還是行政立法確切地說(shuō)是規(guī)章之間的和諧統(tǒng)一，都提出了對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督的問(wèn)題，行政訴訟法是將這些問(wèn)題一下子端到桌面上來(lái)，督促問(wèn)題的解決⑦。而我們解決問(wèn)題的辦法也只有三條：其一是利用現(xiàn)有的法律；其二是修改過(guò)失的法律；其三是增加新的法律。但我們無(wú)論是利用、修改還是增加新的法律，除應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)化、民主化、科學(xué)化原則外，還必須堅(jiān)持法治化原則。因?yàn)榉ㄖ位鳛橹袊?guó)利用現(xiàn)有法律制度，修改和增加新的法律制度的一項(xiàng)基本原則，它有如下基本要求：一是權(quán)限的法制性；二是內(nèi)容的合憲性；三是程序的法定性?，F(xiàn)在看來(lái)，在實(shí)現(xiàn)法治化的進(jìn)程中，除需建立和設(shè)置科學(xué)、民主、公正或正當(dāng)?shù)牧⒎ǔ绦?，建立健全各?xiàng)法律制度外，還應(yīng)解放思想，不斷更新司法理念，向人治宣戰(zhàn)。我們貫徹法治原則，就必須消除人治思想，強(qiáng)化法治觀念，反對(duì)以個(gè)人意志代替人民意志，或?qū)€(gè)人意志凌駕于人民意志之上，防止在利用、修改、增加新的法律過(guò)程中以部門利益取代社會(huì)共同利益，以地方利益凌駕于全局利益之上，使行政法律既反映人民的利益和愿望，又符合客觀實(shí)際和客觀規(guī)律，使法律的內(nèi)容成為公意的反映和體現(xiàn)，真正體現(xiàn)尊重人的人格、尊嚴(yán)、權(quán)利，自由的法律價(jià)值追求，從而實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)整合。

（二）以審判體制改革為突破口。

江澤民同志曾指出：推進(jìn)司法改革，要從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)。這也是法院行政審判改革的關(guān)鍵。

1、改革現(xiàn)行管理體制。改革現(xiàn)行審判管理體制的最佳辦法是實(shí)行司法機(jī)關(guān)獨(dú)立，即審判獨(dú)立和法官獨(dú)立。在西方國(guó)家，審判獨(dú)立和法官獨(dú)立是公認(rèn)的憲法原則之一。在我國(guó)，憲法雖然對(duì)審判獨(dú)立作了規(guī)定，但這種獨(dú)立僅指法院的獨(dú)立，即法院作為整體獨(dú)立行使職權(quán)，而不包括法官獨(dú)立。同時(shí)，這種獨(dú)立也缺乏實(shí)際具體的保障救濟(jì)措施。而要真正實(shí)行審判獨(dú)立，必須建立法院獨(dú)立和法官獨(dú)立的保障救濟(jì)機(jī)制。一是建立法院獨(dú)立的保障機(jī)制。法院要真正做到獨(dú)立從事審判活動(dòng)，不受有關(guān)行政機(jī)關(guān)的干預(yù)和影響，除了在機(jī)構(gòu)設(shè)置上與行政機(jī)關(guān)保持分立以外，還必須在處理司法行政事務(wù)方面保持相對(duì)的獨(dú)立自主性；二是建立法官獨(dú)立的保障機(jī)制。在我國(guó)建立法官獨(dú)立審判的制度固然重要，但更重要的是要有一套比較完整和行之有效的保障救濟(jì)機(jī)制來(lái)保證其實(shí)施。借鑒國(guó)外比較成功的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的法官獨(dú)立保障制度應(yīng)包括以下內(nèi)容：即任用制、終身制、高薪制、懲戒制、專職制等。

2、改革現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)體制。改革現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)體制的理想模式是實(shí)行司法經(jīng)費(fèi)獨(dú)立。實(shí)現(xiàn)司法經(jīng)費(fèi)單列體制，全國(guó)司法經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，或者實(shí)行中央和省級(jí)財(cái)政分級(jí)分類負(fù)擔(dān)體制，并由最高法院或省、自治區(qū)高級(jí)法院統(tǒng)一掌握，擺脫司法屈從于行政機(jī)關(guān)和其他社會(huì)干預(yù)，從而將這些外來(lái)干預(yù)對(duì)審判工作的影響降至可能最低限度，從物質(zhì)上來(lái)避免司法權(quán)力“地方化”，法院“部門化”；另外，為加強(qiáng)措施以消除利益驅(qū)動(dòng)，對(duì)司法機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)行收費(fèi)多少與財(cái)政拔款脫鉤，從而使審判執(zhí)法活動(dòng)于本部門經(jīng)濟(jì)利益脫鉤。

3、改革現(xiàn)行監(jiān)督體制。長(zhǎng)期以來(lái)，人們習(xí)慣于將監(jiān)督機(jī)制放在以法官所辦的具體案件上，放在對(duì)具體司法活動(dòng)的事前監(jiān)督上，而對(duì)法官的資歷、能力、勤績(jī)、品質(zhì)、法律素養(yǎng)等方面的監(jiān)督確很少涉及。這樣，導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)侵犯法院法官獨(dú)立審判權(quán)的事例時(shí)有發(fā)生。我們知道，規(guī)范審判行為，嚴(yán)格審判程序，強(qiáng)化審判監(jiān)督，這無(wú)疑是正確的，但問(wèn)題的關(guān)鍵是監(jiān)督權(quán)與各種干預(yù)制約權(quán)力混雜在一起。因此，國(guó)家除應(yīng)盡快制定出臺(tái)《監(jiān)督法》外，還應(yīng)制定出臺(tái)《獨(dú)立審判保護(hù)法》，從監(jiān)督體制上進(jìn)行改革，將監(jiān)督的內(nèi)容、監(jiān)督方式、監(jiān)督措施進(jìn)行合理的配置，科學(xué)的分工，系統(tǒng)的規(guī)范。只有這樣，才能有效地懲治司法腐敗，確保司法公正的實(shí)現(xiàn)。

（三）以深化審判方式改革為根本措施。

深化行政審判方式改革，關(guān)鍵在于改革現(xiàn)行行政庭審模式，通過(guò)大力推行“辯論式”審判方式，使原、被告一切訴訟活動(dòng)均在法庭上公開(kāi)進(jìn)行，當(dāng)事人對(duì)自己的主張經(jīng)過(guò)當(dāng)庭陳述、當(dāng)庭質(zhì)證、當(dāng)庭辯論，法官重點(diǎn)圍繞被訴具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，堅(jiān)持完善被告舉證原則，從而提高當(dāng)庭宣判率。

針對(duì)目前行政訴訟難起動(dòng)，行政干預(yù)大的現(xiàn)狀，我們?cè)趯?shí)踐中，應(yīng)堅(jiān)持把握以下幾點(diǎn)。

1、具體行政行為審查原則?！缎姓V訟法》第5條包含兩層含義：“一是行政案件審查的對(duì)象只能是可訴的行政機(jī)關(guān)的具體行政行為；二是審查的內(nèi)容是對(duì)具體行政行為是否合法作出法律評(píng)價(jià)。在審判實(shí)踐中，應(yīng)嚴(yán)格把握原告行為是不是行政案件的審查對(duì)象，因?yàn)樵嫘袨槭切姓C(jī)關(guān)實(shí)施具體行政行為的對(duì)象，而不是司法審查權(quán)所針對(duì)的對(duì)象，否則，就可能出現(xiàn)在法庭上法官與被告行政機(jī)關(guān)共同審原告這種明顯與《行政訴訟法》的立法宗旨相違背的情形。

2、適用法律位階原則。根據(jù)行政訴訟法和立法法有關(guān)規(guī)定，人民法院審理行政案件，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，并參照規(guī)章進(jìn)行裁判。我們?cè)趨⒄找?guī)章時(shí)，應(yīng)對(duì)規(guī)章的規(guī)定是否合法有效進(jìn)行審查判斷，對(duì)于合法有效的規(guī)章應(yīng)當(dāng)適用，反之，就不應(yīng)適用。另外，在審判實(shí)踐中，我們對(duì)涉及有關(guān)部門為指導(dǎo)法律執(zhí)行或者實(shí)施行政措施而作出的具體應(yīng)用解釋和制定的其他規(guī)范性文件。行政機(jī)關(guān)往往將這些具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件作為具體行政行為的直接依據(jù)。筆者認(rèn)為，這些具體應(yīng)用解釋和規(guī)范性文件不是正式的法律淵源，對(duì)人民法院沒(méi)有法律意義上的約束力。但人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴具體行政行為依據(jù)的具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當(dāng)?shù)模瑧?yīng)承認(rèn)其效力，并在裁判理由中對(duì)其合法、合理、適當(dāng)或有效進(jìn)行必要的評(píng)述和闡述。

3、對(duì)原告不得加重處罰原則。規(guī)定不得加重對(duì)原告的處罰，是為了保護(hù)原告的訴權(quán)。原告提起行政訴訟，目的是請(qǐng)求法院糾正認(rèn)為錯(cuò)誤的具體行政行為。如果起訴后不僅達(dá)不到自己的目的，反而還會(huì)受到更重的處罰，那么必然會(huì)增加原告的顧慮，甚至在行政處罰確有錯(cuò)誤的情況下，也不敢得起訴訟，使那些確有錯(cuò)誤的行政處罰得不到及時(shí)糾正。規(guī)定不得加重處罰（如果被告對(duì)原告加重處罰，法院可以以被告濫用職權(quán)為由予以撤銷），這樣可以消除被處罰人的思想顧慮，使他們能夠完全按照自己的意志行使訴權(quán)。

（四）以嚴(yán)格懲處為主要手段。

不依法行政，司法不公是目前行政執(zhí)法和行政審判實(shí)踐中反映最為強(qiáng)烈的問(wèn)題之一，也是滋生行政壟斷權(quán)力和產(chǎn)生腐敗的溫床，更是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的最大障礙。為了有效地遏制部門保護(hù)主義和辦關(guān)系案、人情案導(dǎo)致的“撤訴多”的現(xiàn)象，必須采取切實(shí)可行的對(duì)策措施。

1、加大懲罰力度。在目前國(guó)家還未出臺(tái)《監(jiān)督法》的情況下，除應(yīng)加大對(duì)違法審判、不依法辦案法官的責(zé)任追究和懲罰力度外，還要加大對(duì)特權(quán)壟斷行為和部門保護(hù)主義行為的限制和懲罰力度。應(yīng)明確界定耍特權(quán)和構(gòu)成行政壟斷權(quán)力以及部門保護(hù)主義的范圍以便給予必要恰當(dāng)?shù)闹萍s，并在權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，評(píng)價(jià)其行為是否構(gòu)成耍特權(quán)和構(gòu)成行政壟斷。

2、加大打擊力度。一方面，加大對(duì)執(zhí)法違法的處罰打擊力度，要將執(zhí)法違法作為犯罪嚴(yán)重懲罰的加重情節(jié)。另一方面，加大對(duì)拒不執(zhí)行生效的行政法律文書處罰執(zhí)行力度，提高對(duì)拒不執(zhí)行人民法院判決、裁決罪的量刑幅度，使懲罰機(jī)制大于獲利機(jī)制，即使拒不執(zhí)行的行為在經(jīng)濟(jì)上獲得的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于因其所受懲罰而造成的損失。

3、加大對(duì)妨礙審判活動(dòng)行為的處罰力度。人民法院對(duì)原告的撤訴申請(qǐng)，要認(rèn)真審查。如果發(fā)現(xiàn)原告撤訴是受到外在因素的影響，或因擔(dān)心打擊報(bào)復(fù)或受他人威脅、誘騙而非自愿撤訴，除要依法作出不準(zhǔn)許撤訴的裁定外，還應(yīng)對(duì)妨礙審判活動(dòng)的相關(guān)組織和人員給予適當(dāng)?shù)奶幜P和制裁。

參考文獻(xiàn)

①江必新：《談行政訴訟法司法解釋》，載《人民法院報(bào)》2