人事管理和績效管理

第八章人事管理和績效管理一人事管理二人事制度改革三績效管理四對(duì)人事改革與績效改革的批評(píng)

盡管當(dāng)下公共部門的改革關(guān)注點(diǎn)放在外部因素上，但在內(nèi)部管理上也發(fā)生了一些重要的變革。管理主義模式試圖使組織及其內(nèi)部管理制度取得比以前更為直接的結(jié)果，在這種模式下，內(nèi)部管理已呈現(xiàn)出重要的變化。人事管理和績效管理作為內(nèi)部管理的兩個(gè)主要方面也正在發(fā)生變革。

傳統(tǒng)模式下人事管理的目標(biāo)主要是控制投入，而不是產(chǎn)出或目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在新公共管理運(yùn)動(dòng)中，人事管理的目標(biāo)是關(guān)注結(jié)果。引言一、人事管理傳統(tǒng)行政模式中的人事管理幾乎完全遵循了馬克斯·韋伯的官僚制理論。在韋伯的理論中，個(gè)體公務(wù)員有一套特定的工作條件：（1）終身制（2）由高層權(quán)威機(jī)構(gòu)任命而不是經(jīng)選舉產(chǎn)生，對(duì)招聘和雇傭條件進(jìn)行獨(dú)立的、非政治的控制（3）職務(wù)任命和晉升是一種功績晉升制度（4）由養(yǎng)老金提供的老年安全保障一、人事管理傳統(tǒng)人事行政的優(yōu)點(diǎn)為體制內(nèi)的公務(wù)員提供了一種獲得穩(wěn)定感的途徑；其設(shè)計(jì)是超黨派的，即公務(wù)員是中立的，不隨政黨和選舉的更迭而變動(dòng)；公務(wù)員被任命到初級(jí)職位并通過等級(jí)制度獲得穩(wěn)步晉升，甚至憑資歷獲得升遷，這一切將培養(yǎng)公務(wù)員對(duì)部門和公共服務(wù)的忠誠感，并能夠弱化公職政治化的現(xiàn)象；

一、人事管理傳統(tǒng)人事行政的缺點(diǎn)：傳統(tǒng)人事管理中僵化的等級(jí)制度無法適應(yīng)快速的變化，而且導(dǎo)致公務(wù)員只專注自己的事務(wù)。根據(jù)資歷選拔的制度往往會(huì)打擊有能力的人，產(chǎn)生庸才。缺乏績效測量導(dǎo)致無效率。傳統(tǒng)行政中的人事制度更重視公平而非實(shí)現(xiàn)結(jié)果的能力。重視規(guī)則和程序?qū)е屡囵B(yǎng)的只是行政官員，而非管理者。行政結(jié)構(gòu)的僵化性使得選拔程序過于煩瑣，并經(jīng)常超出管理者的控制，因此很難雇用到合適的人才。很難建構(gòu)一套適當(dāng)?shù)膱?bào)酬體系或解雇不稱職的人。各種規(guī)則也抑制了管理者激勵(lì)下屬的能力。二、人事制度改革英國1968年的《富爾頓報(bào)告》建議人事制度應(yīng)該開放，使外界人員可以被雇用在公共部門的所有層次上。美國1978年的《文官改革法》主張管理需要改進(jìn)，而且管理者應(yīng)對(duì)其組織和員工承擔(dān)更大的責(zé)任。人事制度變革的目標(biāo)：人事制度變革的一般目標(biāo)是注重結(jié)果、靈活性和激勵(lì)因素，旨在打破僵化的等級(jí)制結(jié)構(gòu)并提供靈活性。它不同于有保障的終身雇傭制，所有層級(jí)上的大多數(shù)員工都面臨著機(jī)構(gòu)的重級(jí)以及更大的流動(dòng)性、更多的冗員裁撤計(jì)劃和更大的不確定性。雖然公共部門是由于政府工作的與眾不同而引進(jìn)特殊的人事制度，但其規(guī)模和職能的擴(kuò)大已經(jīng)表明，大多數(shù)公務(wù)員的工作是提供服務(wù)而非政策建議，因而，采用不同雇傭標(biāo)準(zhǔn)的狀況也難以為繼了。二、人事制度改革奧斯本和蓋布勒認(rèn)為人事制度改革主要表現(xiàn)為：廣泛的職位分類和工資等級(jí)；由市場決定的各種工資；績效工資；基于績效而非資歷的晉升和解雇；允許管理者雇用最合格人員的雇傭制度……大膽錄用最能勝任的人；精簡被解雇人員的申訴程序。(OsborneandGaebler，1992)二、人事制度改革公共部門人力資源管理（HRM）的特征第一，戰(zhàn)略性。人事職能正變得更有戰(zhàn)略性，但必須在政府規(guī)定的的資源范圍內(nèi)進(jìn)行。第二，管理模式轉(zhuǎn)向理性主義與績效主義模式。第三，靈活雇傭。與過去相比，雇用變得更加靈活而非標(biāo)準(zhǔn)化。第四，雙向選擇的雇傭關(guān)系。一方面，大部分非管理人員繼續(xù)通過集體談判的方式來決定他們的報(bào)酬和條件；另一方面，公共管理者越來越多地通過個(gè)人雇用合同為政府服務(wù)。第五，將私營部門的人力資源管理(HRM)理念及其流行模式應(yīng)用到公共服務(wù)的一些特殊領(lǐng)域。法納姆

(Farnham，1999)

（教材p180）二、人事制度改革公共管理者的工作比以前更加復(fù)雜、更具挑戰(zhàn)性。在公共服務(wù)領(lǐng)域中，這種轉(zhuǎn)型確實(shí)正在進(jìn)行，并且確定無疑的是，要回到過去的僵化狀態(tài)已絕無可能。當(dāng)然這種過渡時(shí)期對(duì)許多公務(wù)員來說并不容易。三、績效管理績效管理改革是管理主義方案中一個(gè)特別重要的組成部分。許多政府部門現(xiàn)在期望設(shè)計(jì)“績效指標(biāo)”，而績效指標(biāo)是一種用來測量組織在實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的過程中所取得的進(jìn)展情況的方法。在公共部門中，績效指標(biāo)的設(shè)計(jì)比在私營部門要困難得多，但績效評(píng)估特別重要。三、績效管理概念界定：理解績效績效，也稱效績、業(yè)績，來源于英文“performance”?？冃У臐h語意思是指“功績”（《漢語大辭典》），“功績、功效”（《新現(xiàn)代漢語詞典》）。其英文的解釋是“執(zhí)行、履行、表現(xiàn)、成績”，是做事情的結(jié)果狀況?？偟膩碚f，績效用于描述某一系統(tǒng)在運(yùn)行一段時(shí)間后的結(jié)果表現(xiàn)。三、績效管理績效評(píng)估的目標(biāo)是：監(jiān)督并推動(dòng)工作人員和機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的進(jìn)程。績效評(píng)估體系旨在評(píng)估個(gè)體成員的績效，甚至在一定程度上可以對(duì)一年中所期望取得的主要貢獻(xiàn)予以事先規(guī)定，然后把它與年終實(shí)際取得的成就進(jìn)行比較。這種方法可以進(jìn)一步延伸，即可以根據(jù)實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的程度而對(duì)組織成員進(jìn)行獎(jiǎng)懲。績效管理過程圖績效計(jì)劃活動(dòng)：與下屬一起確定目標(biāo)和行動(dòng)時(shí)間：績效期初績效考核活動(dòng)：考核員工或組織績效時(shí)間：績效期結(jié)束時(shí)績效反饋活動(dòng)：就考核結(jié)果與員工面談時(shí)間：考核結(jié)束時(shí)績效實(shí)施與管理活動(dòng)：觀察、記錄和總結(jié)績效，向員工反饋，與員工探討、給員工建議時(shí)間：整個(gè)績效期間關(guān)鍵績效指標(biāo)體系考核結(jié)果使用：薪酬設(shè)計(jì)、培訓(xùn)計(jì)劃、人事變動(dòng)等績效期間從績效考核到績效管理從人力資源管理領(lǐng)域的范疇來看，績效管理與績效考核的主要區(qū)別在于：績效管理是一個(gè)完整的管理過程，是一個(gè)管理的循環(huán)，這個(gè)循環(huán)包括績效計(jì)劃、績效實(shí)施與管理、績效評(píng)估與績效反饋面談?？冃Э己酥皇枪芾磉^程中的局部環(huán)節(jié)和手段。績效管理不僅強(qiáng)調(diào)績效的結(jié)果，而且注重達(dá)成績效目標(biāo)的過程?？冃Ч芾韨?cè)重于信息溝通和過程控制，績效考核側(cè)重于對(duì)考核結(jié)果的單向判斷。績效管理的特點(diǎn)是管理者與被管理者通過雙向溝通與交流，鼓勵(lì)工作人員積極參與績效反饋過程，

促進(jìn)雙方對(duì)績效的認(rèn)同并加以改進(jìn)，有效的溝通對(duì)塑造政府人員的正確行為導(dǎo)向等方面都具有積極作用。

三、績效管理績效管理改革的起點(diǎn)之一：英國的財(cái)政管理議案（FMI—FinancialManagementInitiative，1982）詳細(xì)說明政府所有的政策目標(biāo)和官僚組織內(nèi)個(gè)別單位的目標(biāo)；精確分配各種合同和項(xiàng)目成本；制定績效指標(biāo)和產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，用來評(píng)估目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中所取得的成就。三、績效管理建立績效標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)管理者的成就進(jìn)行評(píng)判是非常必要的，這是公共管理的特征?？冃е笜?biāo)對(duì)績效評(píng)估對(duì)象進(jìn)行客觀評(píng)判的具體尺度投入產(chǎn)出業(yè)務(wù)最終結(jié)果中期結(jié)果考慮到政策目標(biāo)的不同，應(yīng)該設(shè)計(jì)不同的績效指標(biāo)體系。（卡特、克萊因和戴伊的觀點(diǎn)Carter，KleinandDay，1992，p181)

公共管理的使用效率設(shè)計(jì)產(chǎn)出的標(biāo)準(zhǔn)責(zé)任程序性指標(biāo)（有效性和時(shí)間性）管理能力組織績效目標(biāo)政策目標(biāo)績效指標(biāo)設(shè)計(jì)

英國政府績效評(píng)估的指標(biāo)（3E）經(jīng)濟(jì)economy表示投入成本的最小化程度，即在維持特定水平的投入時(shí)，盡可能降低成本，或者說，充分使用已在的資源以獲得最大和最佳比例的投入，即“做事情盡可能節(jié)約”。這一指標(biāo)一般涉及成本與投入的關(guān)系。成本與投入的比率、行政開支與業(yè)務(wù)開支的比率、人均開支測定、單位成本測定、經(jīng)濟(jì)改進(jìn)余地測定、資源浪費(fèi)測定效率efficiency表示在既定的投入水平下使產(chǎn)出水平最大化，或者說，在既定的產(chǎn)出水平下使投入水平最小化，即“把事情做好”。這一指標(biāo)一般通過投入與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系來衡量。應(yīng)用效率示標(biāo)、采用不同的效率測定方法效益effectiveness表示產(chǎn)出最終對(duì)實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的影響程度，包括產(chǎn)出的質(zhì)量、期望得到的社會(huì)效果、公眾的滿意程度等，即“做正確的事，并且把它做好”。這一指標(biāo)一般涉及產(chǎn)出與效果之間的關(guān)系。質(zhì)量測定、社會(huì)效果測定、顧客滿意度測定績效指標(biāo)設(shè)計(jì)的原則——SMART明確的（specificresults）“具體的”“明確的”“清晰的”“切中目標(biāo)的”，而不是“模棱兩可的”、“抽象的”可衡量的（measurable）“可衡量的”、“可評(píng)價(jià)的”，能夠形成數(shù)量指標(biāo)或行為強(qiáng)度指標(biāo)，可供比較的標(biāo)準(zhǔn)，而不是“籠統(tǒng)的”、“主觀的”描述；

可達(dá)到的（attainable）“能夠?qū)崿F(xiàn)的”，“可行的”；而不是“過高或過低”或者不切實(shí)際現(xiàn)實(shí)的、相關(guān)的（realistic）“現(xiàn)實(shí)的”，而不是“憑空想象的”或“假設(shè)的”，與工作單位的需要和員工前程的發(fā)展相關(guān)受時(shí)間限制的（time-constrained）有計(jì)劃，受時(shí)間控制，具有“時(shí)限性”，而不是僅僅存在模糊的時(shí)間概念或根本不考慮完成期限

三、績效管理績效測量及其在績效管理中的廣泛應(yīng)用是一個(gè)有價(jià)值的實(shí)踐，但必須同時(shí)認(rèn)識(shí)到它的局限性。績效測量存在的困難：公共部門的利益是不能被量化的；以經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的測量方法由于只把注意力放在可以量化且能夠被信息系統(tǒng)處理的事情上而使所做的事情發(fā)生了扭曲?？冃y量有很多困難，而且在公共部門存在的困難更大，但這并不意味著應(yīng)該無所作為。如果不嘗試測量績效，管理主義計(jì)劃的其他方面將無法有效運(yùn)轉(zhuǎn)。四、對(duì)人事改革與績效改革的批評(píng)1、對(duì)人事改革的批評(píng)（1）激勵(lì)公務(wù)員與降低他們的服務(wù)條件是人事管理的困境。波利特和鮑克特(PollittandBouckaert，2000)（2）對(duì)個(gè)人績效的評(píng)估變成了一種控制手段。公務(wù)員有了更多的自由，但同時(shí)卻受到更大的監(jiān)督霍頓(Horton，1999)（3）通過額外工資進(jìn)行激勵(lì)設(shè)想的問題。盡管績效工資從抽象意義上說是一個(gè)好的想法，但卻難以得到公平而又合理的執(zhí)行。它可能被用來獎(jiǎng)賞自己喜歡的人，因而可能會(huì)引起那些自以為是應(yīng)該獲得額外報(bào)酬卻一無所獲的人的怨恨。（4）公共部門中人事績效的測量仍然是個(gè)難題，因此，不公平的問題不可能得到解決。四、對(duì)人事改革與績效改革的批評(píng)2、對(duì)績效管理改革的批評(píng)（1）如何設(shè)計(jì)有效的績效指標(biāo)是一個(gè)問題。（2）要設(shè)計(jì)出適當(dāng)?shù)目冃y量辦法并非易事。迄今為止所使用的績效指標(biāo)了確實(shí)存在一些問題。在公共服務(wù)的許多領(lǐng)域中，很難用一種公平而又全面的方法對(duì)個(gè)人績效進(jìn)行比較。四、對(duì)人事改革與績效改革的批評(píng)3、改革中的士氣問題（1）公共行政在其黃金時(shí)代曾是一個(gè)有價(jià)值的、受人尊重的職業(yè)。這種情況在20世紀(jì)80年代以前已發(fā)生了變化，官僚個(gè)人不得不應(yīng)對(duì)來自公眾的反感情緒。（2）公共部門士氣低落的問題進(jìn)一步惡化，并導(dǎo)致公共部門的工作人員工作無效率。因此，要想提高整體績效，必須重視士氣問題。從20世紀(jì)80年代初期開始，公共部門內(nèi)部管理制度的