中國城市健康發(fā)展評價

?中國城市健康發(fā)展評價

2019年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率達到60.6%,隨著城市規(guī)模的迅速擴大以及人口的高度集

聚，快速城鎮(zhèn)化所帶來的公眾健康安全受到前所未有的威脅與挑戰(zhàn)，城市脆弱性和健康安全

問題日益引起關(guān)注。尤其是新型冠狀病毒肺炎疫情在全球范圍的暴發(fā)與快速傳播，暴露出現(xiàn)

代城市發(fā)展過程中的亞健康問題。新冠肺炎疫情被世界衛(wèi)生組織認(rèn)定為“國際公共衛(wèi)生緊急

事件”，而城市地區(qū)是新冠肺炎疫情大流行的重災(zāi)區(qū)，城市地區(qū)報告的病例高達90%我們

需要進一步反思，城市健康發(fā)展的短板在哪里？如何積極應(yīng)對城市健康與安全治理體系出現(xiàn)

的新挑戰(zhàn)？

隨著公眾健康認(rèn)知的演化和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的增多，從早期的健康促進到當(dāng)前城市防疫和

安全運行能力的變化，健康城市內(nèi)涵和理念不斷拓展提升，已經(jīng)突破了公共衛(wèi)生的局限，拓

展到經(jīng)濟、社會、文化等各個領(lǐng)域。新冠肺炎疫情的防疫和應(yīng)對表明，健康城市不僅關(guān)乎醫(yī)

療衛(wèi)生資源的合理配置，更涉及城市空間的科學(xué)規(guī)劃布局、全社會的健康共治，以及良好的

經(jīng)濟韌性。因此，本報告在分析中國城市健康發(fā)展面臨問題與挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，基于健康經(jīng)

濟、健康社會、健康文化、健康環(huán)境和健康管理五維評價模型，系統(tǒng)評估中國城市健康發(fā)展

狀況，繼而提出促進城市健康發(fā)展和增進人民健康福祉的對策建議。

一現(xiàn)狀審視：中國城市健康發(fā)展面臨的問題與挑戰(zhàn)

（一）城市發(fā)展過程中積累的健康風(fēng)險日益凸顯

快速的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和全球化進程，正在推動中國形成高密度、高強度、高流動的城市發(fā)

展模式，城市發(fā)展過程中積累的風(fēng)險逐漸凸顯，眾多城市尤其是特大城市開始步入高風(fēng)險管

理階段。首先，快速城鎮(zhèn)化促使城市高密度聚集，城市功能不斷增強，運行系統(tǒng)日益復(fù)雜，

但過高的開發(fā)強度、過度的功能分區(qū)加之人口老齡化加速，給城市公共安全和公共服務(wù)帶來

巨大壓力；高度連通的城市化網(wǎng)絡(luò)則加劇了疾病的傳播與擴散，對城市健康發(fā)展形成了前所

未有的挑戰(zhàn)。2009?2020年，WHO已經(jīng)宣布六次“國際公共衛(wèi)生緊急事件。其次，快速

的工業(yè)化進程隱含著各類風(fēng)險，既包括資源型產(chǎn)業(yè)帶來的污染、能源消耗以及資源環(huán)境和公

共安全風(fēng)險；亦包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新模式帶來的不可預(yù)知風(fēng)險，傳統(tǒng)風(fēng)

險與非傳統(tǒng)風(fēng)險的疊加聚合使得城市防控難度加大。最后，隨著全球一體化進程的深入推

進，國內(nèi)外人流、物流的高頻流動，跨區(qū)域和跨國界的健康和安全風(fēng)險日漸凸顯，在堅持對

外開放和風(fēng)險防范的條件下不斷完善城市健康治理體系成為新時代城市治理能力現(xiàn)代化的重

要訴求。

（-）城市規(guī)劃對突發(fā)性社會公共事件應(yīng)對不足

城市規(guī)劃的一個重要起源就是高密度居住環(huán)境中如何防治傳染病，通過對地區(qū)及人口密度的

控制和監(jiān)測，城市規(guī)劃已成為改善健康狀況和減輕傳染疾病傳播的有力工具。從19世紀(jì)中

葉英國的公共衛(wèi)生事件，到21世紀(jì)的埃博拉和新型冠狀病毒肺炎，前瞻性、戰(zhàn)略性的合理

空間布局一直是公眾健康的重要支撐。如今城市規(guī)劃已上升為一項重要的空間政策工具，在

營造健康的人居環(huán)境方面發(fā)揮著尤為重要的作用。然而，中國現(xiàn)行的城市規(guī)劃編制體系在應(yīng)

對各類災(zāi)害方面仍存在嚴(yán)重不足。首先，早期城市規(guī)劃高度關(guān)注公共健康，現(xiàn)代城市規(guī)劃已

逐漸涵蓋城市經(jīng)濟、社會、環(huán)境等多個領(lǐng)域，疾病災(zāi)害隨著醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善被一定程度

地忽視了，現(xiàn)有的防災(zāi)減災(zāi)專項規(guī)劃多聚焦于“地震、火災(zāi)、洪水、風(fēng)災(zāi)、地質(zhì)破壞”等自

然災(zāi)害，規(guī)劃對重大公共衛(wèi)生事件、生產(chǎn)安全事故、大規(guī)模群體沖突等突發(fā)性社會類災(zāi)害應(yīng)

對不足。規(guī)劃設(shè)計與空間建設(shè)需要在重大公共突發(fā)事件下實現(xiàn)有效的空間管控和物資供應(yīng)，

突發(fā)事件和極端條件下多層級空間運轉(zhuǎn)預(yù)案將是每個城市亟須補齊的公共安全“短板”。其

次，城市規(guī)劃中的規(guī)劃管控單元（居住區(qū)）與城市基層治理的基礎(chǔ)單元（社區(qū)）存在錯位，

且詳細(xì)規(guī)劃依據(jù)人口指標(biāo)與服務(wù)半徑配置公共設(shè)施，缺少對人口結(jié)構(gòu)（包括年齡結(jié)構(gòu)、性別

結(jié)構(gòu)和教育結(jié)構(gòu)）的考慮，從而產(chǎn)生公共資源配置與基層需求不一致的矛盾，尤其是在公共

衛(wèi)生管理和疫情防治中，社區(qū)層面的基層治理既缺乏必要的公共服務(wù)設(shè)施支撐，也缺乏統(tǒng)籌

管理和統(tǒng)一調(diào)配資源的協(xié)作機制。未來，應(yīng)加強城市規(guī)劃所涵蓋的空間管理事務(wù)與城市財政

政策、公共衛(wèi)生政策、應(yīng)急管理政策的銜接和對接，并建立常態(tài)化的協(xié)作機制。

（三）城市建設(shè)對公共健康和安全需求的重視不夠

在我國以經(jīng)濟為中心的傳統(tǒng)城市化發(fā)展時代，城市建設(shè)以物質(zhì)環(huán)境改善為主要目標(biāo)，公共健

康和安全需求在一定程度上沒有得到足夠重視，公共服務(wù)供給不足和基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)減災(zāi)能力

較弱等問題日益凸顯。一方面，隨著城市規(guī)模的快速擴張、城市人口結(jié)構(gòu)的變化，包括公共

教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共住房乃至公共空間廣泛存在總量供給短缺、區(qū)域分布不均衡等問題，

方便快捷、優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)供給能力亟須提升。另一方面，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不

高、設(shè)施維護和管理滯后等問題普遍存在，城市事故災(zāi)難防御面臨諸多挑戰(zhàn)，尤其是防疫抗

災(zāi)設(shè)施體系、應(yīng)急救援設(shè)施體系對重大突發(fā)公共災(zāi)害事件的應(yīng)對不足，城市安全運行保障體

系仍不健全。未來，既要著力加強基礎(chǔ)性、功能性、網(wǎng)絡(luò)化的城市基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)，增強

城市應(yīng)對突發(fā)事件的韌性，也需提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和能力，提高社會保障能力和服務(wù)水

平。

（四）城市治理缺乏常態(tài)化的健康共治機制

國際經(jīng)驗表明，高速城鎮(zhèn)化進程往往伴隨著公共衛(wèi)生危機、環(huán)境污染、交通擁堵以及各類風(fēng)

險積聚等社會問題。我國雖然已形成較為完善的應(yīng)對自然災(zāi)害的城市防災(zāi)減災(zāi)體系，但是為

應(yīng)對因復(fù)雜社會問題衍生出的威脅公共安全的現(xiàn)代城市治理體系仍然缺失，尤其是新冠肺炎

疫情的暴發(fā)與傳播集中暴露出城市應(yīng)急管理體系、公共衛(wèi)生以及城市環(huán)境治理等方面的短板

和弱項，“平戰(zhàn)結(jié)合”的城市治理常態(tài)化長效機制亟待健全。習(xí)近平總書記強調(diào)，“城市治

理搞得好，社會才能穩(wěn)定、經(jīng)濟才能發(fā)展”二鮮明指出了城市治理在城市發(fā)展中的關(guān)鍵性

和戰(zhàn)略性地位。然而，長期以來我國城市在發(fā)展過程中十分重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展，

雖然不少城市已由“重建設(shè)輕管理”向“建管并重”轉(zhuǎn)型，但對城市治理的戰(zhàn)略性地位認(rèn)識

仍然不足。與此同時，現(xiàn)代城市隱含的各類風(fēng)險無疑加大了治理難度，城市治理能力現(xiàn)代化

的實現(xiàn)涉及政策、制度、價值、理念、方法等多個層面的變革，更需要多部門的同步治理、

多層級的聯(lián)動治理、多區(qū)域的協(xié)同治理以及多元主體的共同治理。當(dāng)前，我國城市治理的諸

多領(lǐng)域仍存在職能銜接部門的權(quán)責(zé)關(guān)系不清、各級政府間的常態(tài)化應(yīng)急管理協(xié)同機制缺失、

城市治理的公眾參與與市場化機制欠缺、府際協(xié)同治理的水平較低等問題，城市常態(tài)管理和

應(yīng)急管理相結(jié)合的長效機制尚未建立。未來，重構(gòu)部門關(guān)系、層級關(guān)系、區(qū)域關(guān)系、政府與

市場關(guān)系，建立常態(tài)管理和應(yīng)急管理相結(jié)合的治理體系，將是我國城市治理現(xiàn)代化的一項戰(zhàn)

略性、前瞻性、長期性的任務(wù)。

二發(fā)展評價：2019年中國城市健康發(fā)展評價

2019年，我國共有333個地級行政區(qū)，包括293個地級市、30個自治州、7個地區(qū)和3個

盟。其中，港澳臺地區(qū)以及部分地級市由于缺少城市健康發(fā)展評價的系統(tǒng)數(shù)據(jù)，暫未納入本

年度評價范圍。因此，本文的評價對象共計288個地級及以上建制市。根據(jù)城市健康發(fā)展評

價指標(biāo)體系、本文采用主觀賦權(quán)和客觀賦權(quán)相結(jié)合的方法，對上述288個城市的健康發(fā)展

情況進行綜合評價和分維度比較。

（一）總體評價

根據(jù)城市健康發(fā)展水平評價結(jié)果，2019年，深圳、上海、北京、南京、廣州、長沙、珠

海、杭州、佛山和廈門等10個城市依次位居城市健康發(fā)展指數(shù)綜合排名前10位，其中來自

京津冀、長三角、珠三角和中部地區(qū)的城市分別為1個、3個、5個和1個。但從健康發(fā)展

水平的內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，綜合排名靠前的城市各項指標(biāo)得分并不均衡，城市的健康發(fā)展均存在不

同程度的“短板”（見圖1）o

健康發(fā)展指數(shù)健康經(jīng)濟指數(shù)

健康文化指數(shù)健康社會指數(shù)

健康環(huán)境指數(shù)健康管理指數(shù)

607080405060

圖12019年中國城市健康發(fā)展水平前10位城市

為了進一步識別城市健康發(fā)展的“短板”，本文通過以下計算方法評估城市各個子系統(tǒng)之間

是否達到平衡協(xié)調(diào)，即以全國288個地級市為樣本分別計算5項分指數(shù)的中位數(shù)，然后比較

各個城市的該項指數(shù)與全國中位數(shù)的差距，城市健康等級劃分依據(jù)與結(jié)果如圖2所示。2019

年全國共有37個城市處于相對健康發(fā)展?fàn)顟B(tài)，占全國城市總量的12.85%,分別為深圳、上

海、杭州、南京、長沙、寧波、蘇州、佛山、東營、廣州、紹興、青島、舟山、無錫、廈

門、大連、鎮(zhèn)江、珠海、龍巖、麗水、昆明、常德、南通、南昌、泉州、福州、株洲、綿

陽、懷化、湘潭、銅陵、張家界、貴陽、鷹潭、中山、麗江和南寧。與2018年相比，中國

城市健康發(fā)展的“短板”問題有所緩解，達到健康城市標(biāo)準(zhǔn)的城市增加了2個，I類亞健康

城市占比明顯提升，由15.63%上升至18.40%,II類亞健康城市占比有所下降，口類亞健康

城市占比基本持平。II類和III類亞健康城市占全國城市比例仍高達68.75%,說明這些城市

各個子系統(tǒng)之間尚未達到平衡和協(xié)調(diào)，健康發(fā)展存在不同程度的“短板”，如何揚優(yōu)勢、補

短板、強弱項，實現(xiàn)各系統(tǒng)間的平衡協(xié)調(diào)是上述城市亟須解決的問題。

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圖22018年和2019年中國城市健康發(fā)展水平比較

基于城市規(guī)模的評價結(jié)果顯示「中國超大城市組的健康發(fā)展指數(shù)為57.42,特大城市組為

52.16,大城市組為48.55,中等城市組為45.70,小城市組為44.02,城市健康發(fā)展指數(shù)與

城市規(guī)模大小基本存在同向變化關(guān)系。從城市健康發(fā)展的等級水平來看（見圖3）,有一半

的超大城市達到健康城市標(biāo)準(zhǔn)，中等城市和小城市則不足10%；超過50%的中等城市和超過

60%的小城市均處于川類亞健康狀態(tài)。中小城市在資源配置、產(chǎn)業(yè)集聚和優(yōu)質(zhì)服務(wù)供給方面

的能力較為欠缺，在居民健康保障、環(huán)境改善、社會事業(yè)和公共文化等方面的投入也相對有

限，亟須補齊城市健康發(fā)展的“短板”。在未來的健康促進中，鼓勵和引導(dǎo)各地中小城市立

足自身的資源稟賦，因地制宜地發(fā)展特色經(jīng)濟，通過經(jīng)濟發(fā)展帶動社會事業(yè)和人居環(huán)境建

設(shè)，以此推動城際發(fā)展機會平等，全面促進健康公平。

口健康城市口1類亞健康口II類亞健康口!!!類亞健康

超大城市特大城市大城市中等城市小城市

圖32019年中國城市健康等級規(guī)規(guī)模對比圖

分區(qū)域來看，東部地區(qū)達到健康城市標(biāo)準(zhǔn)的城市仍維持在25%左右；中部地區(qū)城市的健康發(fā)

展?fàn)顩r改善最為明顯，達到健康城市標(biāo)準(zhǔn)的城市占比達到11.25%,I類亞健康城市占比上

升了5個百分點，in類亞健康城市則下降了2.5個百分點，與東部地區(qū)的健康發(fā)展水平逐漸

縮?。晃鞑康貐^(qū)有5.75%的城市達到相對健康水平，超過6096的城市處于III類亞健康狀態(tài)；

而東北地區(qū)僅有1個城市達到相對健康水平，76.47%的城市處于III類亞健康狀態(tài)，城市健康

發(fā)展?fàn)顩r堪憂（見表1）。

表12018年和2019年中國城市健康發(fā)展水平的區(qū)域比較

單位：%

I類亞健康城市占n類亞健康城市占in類亞健康城市占

健康城市占比

地區(qū)比比比

2018年2019年2018年2019年2018年2019年2018年2019年

東部25.2925.2926.4429.8916.0916.0932.1828.74

中部10.0011.2510.0015.0037.5033.7542.5040.00

西部4.605.7514.9416.0926.4414.9454.0263.22

東北2.942.942.942.9411.7617.6582.3576.47

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表12018年和2019年中國城市健康發(fā)展水平的區(qū)域比較

（-）結(jié)構(gòu)特征

1.健康經(jīng)濟：超大城市占據(jù)絕對優(yōu)勢，東部沿海引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展

低資源消耗、低環(huán)境負(fù)荷、高產(chǎn)出的經(jīng)濟運轉(zhuǎn)方式是城市健康發(fā)展的基本前提。城市的健康

發(fā)展需要具有較高的人均經(jīng)濟發(fā)展水平和就業(yè)水平，以及高效的投資效率和生產(chǎn)效率，即通

過較低的土地、資源、人力和能源投入而獲取較高的經(jīng)濟發(fā)展成果，以保障經(jīng)濟系統(tǒng)健康、

高效運轉(zhuǎn)。2019年，中國健康經(jīng)濟指數(shù)排名前10位的城市為深圳、上海、北京、杭州、南

京、長沙、寧波、蘇州、佛山和東營，除了中部地區(qū)的長沙外，其他城市均位于東部沿海地

區(qū)。東部沿海地區(qū)憑借其良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、高水平的對外開放和活躍的創(chuàng)新氛圍，在中國經(jīng)

濟高質(zhì)量發(fā)展中仍發(fā)揮著引領(lǐng)和帶動作用。

根據(jù)集聚經(jīng)濟學(xué)理論，大城市存在顯著的集聚經(jīng)濟效應(yīng)，經(jīng)濟產(chǎn)出效率高、人口吸納能力

強、土地集約利用水平高。本文的實證結(jié)果表明，城市健康經(jīng)濟指數(shù)與城市規(guī)模等級具有顯

著的同向變化關(guān)系（見圖4）,超大城市組、特大城市組、大城市組、中等城市組和小城市

組的健康經(jīng)濟指數(shù)分別為53.29、43.73、35.31、30.45和28.44,超大城市組的健康經(jīng)濟

指數(shù)接近小城市組的2倍。進一步來看，無論是人均可支配收入、地均生產(chǎn)總值還是投資效

率，超大城市組均占據(jù)絕對優(yōu)勢（見圖5）,2019年超大城市組的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入

高達145209元，為小城市組的4.7倍，固定資產(chǎn)投資效率為19.93隊為小城市的4.2倍，

地均生產(chǎn)總值超過20億元/平方公里，而小城市組的地均生產(chǎn)總值僅為6.84億元/平方公

里。

圖4城市規(guī)模與健康經(jīng)濟指數(shù)關(guān)系示意

圖5城市規(guī)模等級與健康經(jīng)濟各項指標(biāo)關(guān)系

蓬勃成長的創(chuàng)新活力是城市經(jīng)濟健康和高質(zhì)量發(fā)展的顯著特征和主要驅(qū)動力。如圖6所示，

無論是專利授權(quán)數(shù)還是人均研發(fā)支出，超大城市均顯示出絕對優(yōu)勢，超大城市的人均研發(fā)支

出接近小城市的20倍。根據(jù)《中國獨角獸報告：2020》，中國獨角獸企業(yè)分布最多的城市

依次為北京、上海、杭州、深圳、南京、廣州、重慶、武漢、東莞、合肥，這些城市均為超

大城市或特大城市。可見，規(guī)模較大城市無論是經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量還是創(chuàng)新發(fā)展活力，均具有絕

對優(yōu)勢。對于步入經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展攻堅期的中國城市而言，無論規(guī)模大小，均面臨著國際貿(mào)

易摩擦的外部沖擊和國內(nèi)經(jīng)濟下行的壓力，既要積極培育新興經(jīng)濟和新興業(yè)態(tài)，也要重視用

新技術(shù)、新理念改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，通過構(gòu)建多元、高質(zhì)的產(chǎn)業(yè)體系提升經(jīng)濟發(fā)展韌性。

圖6城市規(guī)模等級與創(chuàng)新發(fā)展指標(biāo)關(guān)系

2.健康社會：區(qū)域差距逐漸縮小，公共衛(wèi)生服務(wù)均等化亟須提升

健康社會是城市健康發(fā)展的重要保障，城市的健康發(fā)展要以共享社會建設(shè)成果為重點，全面

提升醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、就業(yè)、養(yǎng)老等保障能力和服務(wù)水平，不斷完善城鄉(xiāng)居民社會保障

體系，實現(xiàn)全體國民共享發(fā)展成果。隨著中國經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展階段，與之相伴隨的一個

重大變化則是城市競爭模式的變化，為人才集聚和創(chuàng)新發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)成為各大城市

的重要競爭領(lǐng)域，無論是大城市還是中小城市，逐漸從GDP導(dǎo)向的“經(jīng)濟增長型”向公共服

務(wù)導(dǎo)向的“民生福祉型”轉(zhuǎn)型。與此同時，國家通過深入實施東西部扶貧協(xié)作和對口支援，

完善橫向生態(tài)補償和區(qū)際利益補償機制，切實促進了基本公共服務(wù)均等化。如圖7所示，

2015?2019年健康經(jīng)濟、健康環(huán)境和健康管理指數(shù)的變異系數(shù)均呈現(xiàn)小幅波動態(tài)勢；健康

社會指數(shù)的變異系數(shù)降幅最為顯著，由2015年的0.324縮小至2019年的0.166,表明“十

三五”期間各城市在提高基本公共服務(wù)均等化和社會保障等民生建設(shè)方面取得了明顯成效，

區(qū)域間的差距逐漸縮小。

基本公共服務(wù)是由政府主導(dǎo)且與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的服務(wù)，由于不同區(qū)域、不同等級

城市的經(jīng)濟發(fā)展不平衡和財政能力差異，我國基本公共服務(wù)不均等化現(xiàn)象仍普遍存在。2019

年，東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北地區(qū)的健康社會指數(shù)分別為55.97、50.6k

46.53和45.67,西部和東北地區(qū)的公共服務(wù)水平仍低于東部和中部地區(qū)。2017年國務(wù)院發(fā)

布的《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》提出到2020年“基本公共服務(wù)均等化總

體實現(xiàn)”的目標(biāo)；黨的十九大報告則進一步提出到2035年“基本公共服務(wù)均等化基本實

現(xiàn)”的目標(biāo)，戰(zhàn)略目標(biāo)的調(diào)整也充分說明了中國實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的難度之大。

從各指標(biāo)的相對差距來看（見表2）,萬人擁有醫(yī)生數(shù)和萬人擁有病床數(shù)的變異系數(shù)最大，

即基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化是當(dāng)前中國社會建設(shè)的重要短板。東部地區(qū)的萬人擁有病床數(shù)最

低而東北地區(qū)最高，超大城市的萬人擁有病床數(shù)僅為78張，僅高于小城市組，大規(guī)模人口

集聚和公共衛(wèi)生服務(wù)資源緊缺的矛盾在東部地區(qū)的超大城市表現(xiàn)尤為突出。新冠肺炎疫情的

暴發(fā)與蔓延也充分反映了醫(yī)療服務(wù)體系不平衡與應(yīng)急服務(wù)提供能力不充分問題。因此，既要

加快推進基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化，包括城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間以及不同群體之間的均等化，

也要提升醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)急服務(wù)提供能力，以防范和應(yīng)對各種潛在的、嚴(yán)重危害民眾健康的公共

衛(wèi)生威脅。

表22019年中國城市健康社會指標(biāo)情況

城鎮(zhèn)居民

城鎮(zhèn)居民城鎮(zhèn)職工城鎮(zhèn)職工

人均住房城鎮(zhèn)登記萬人擁有萬人擁有

人均消費基本養(yǎng)老基本醫(yī)療

區(qū)域使用面積失業(yè)率醫(yī)生數(shù)病床數(shù)

支出保險參保保險參保

（平方（%）（人）（張）

（元）率（%）率（%）

米）

超大城市3763429.992.685578100100

特大城市3163137.732.455496100100

大城市2501838.732.8045849998

中等城市2138639.132.9938819797

小城市2030338.672.9433709292

東部地區(qū)2597139.732.38447310098

中部地區(qū)2071842.032.8938839693

西部地區(qū)2158238.063.1436769188

東北地區(qū)2151329.423.6637899998

標(biāo)準(zhǔn)差55517.880.73153212.6115.65

均值2266038.652.90397996.0893.82

變異系數(shù)0.240.200.250.380.400.130.17

注：（1）萬人擁有醫(yī)與U數(shù)：市轄區(qū)職業(yè)（助理）醫(yī)生數(shù)與市轄區(qū)年末總?cè)丝诘谋戎担?/p>

（2）萬人擁有病床數(shù):市轄區(qū)醫(yī)院床位數(shù)與市轄區(qū)年末總?cè)丝诘谋戎怠?/p>

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表22019年中國城市健康社會指標(biāo)情況

3.健康文化：區(qū)域差距逐漸擴大，公共文化服務(wù)均等化任重道遠

圖72015?2019年中國城市健康發(fā)展指數(shù)變異系數(shù)

健康文化是城市健康發(fā)展的重要支撐，深厚的文化底蘊和良好的人文環(huán)境是健康城市的核心

品質(zhì)。城市的健康發(fā)展需要具備承載各類健康文化活動的公共文化設(shè)施，以及傳播健康文

化、理念的載體和渠道。然而，與城市健康發(fā)展的其他分項指數(shù)相比，健康文化指數(shù)的變異

系數(shù)近年來一直處于高位，由2015年的0.37擴大至2019年的0.40（見圖7）,表明各城

市在文化建設(shè)方面存在較大差距，公共文化服務(wù)均等化任重道遠。公共文化服務(wù)的不均等不

僅存在不同區(qū)域之間、不同規(guī)模等級城市之間，也存在不同行政級別城市之間，而且不均等

化在后兩者之間表現(xiàn)得更為突出（見圖8?圖10）?！段幕俊笆濉睍r期文化發(fā)展改革

規(guī)劃》提出全面推進基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和均等化，到“十三五”期末全國人均擁有公

共圖書館藏書量達到1冊，而2019年超大城市人均擁有公共圖書館藏書量已經(jīng)超過4冊，

中等城市和小城市仍不足1冊；直轄市超過3冊，一般地級市尚未達到1冊的標(biāo)準(zhǔn)?！笆?/p>

五”時期，既要加快推進公共文化服務(wù)資源向行政級別低、規(guī)模小、偏遠地區(qū)的城市布局，

推動基本公共文化服務(wù)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展；也要注重通過創(chuàng)新公共文化管理體制和運行機制，滿

足部分群體的優(yōu)質(zhì)公共文化服務(wù)需求。

東部地區(qū)東部地區(qū)

健康文化指數(shù)每百人公共圖書館藏書（冊）

圖82019年四大區(qū)域城市的公共文化服務(wù)水平差距

超大城市超大城市

43.14

87

每百人公共

圖書館藏書（冊）

圖92019年不同規(guī)模等級城市的公共文化服務(wù)水平差距

直轄市直轄市

29.93

健康文化指數(shù)每百人公共圖書館藏書（冊）

圖102019年不同行政級別城市的公共文化服務(wù)水平差距

4.健康環(huán)境：西部地區(qū)環(huán)境質(zhì)量最優(yōu)，東部地區(qū)資源利用率最高

良好的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和高效的資源利用是城市健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)健康城市的重

要途徑。提高水、土地等資源能源利用效率，加強生活污水、生活垃圾、工業(yè)固體廢棄物等

的集中處理和回收利用，減少各種污染物的排放并提高空氣、水等環(huán)境質(zhì)量，有助于獲得更

清潔健康的城市環(huán)境。本報告從環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)綠地和資源利用3個維度測度城市的健康環(huán)

境水平。如表3所示，東部地區(qū)的健康環(huán)境指數(shù)最高（69.09）,其次是西部地區(qū)

（64.93）、中部地區(qū)（64.50）和東北地區(qū)（61.72）。東部地區(qū)較高的健康環(huán)境水平主要

得益于較高的資源綜合利用率、東部地區(qū)的生活垃圾無害化處理率高達99.83%,工業(yè)固體

廢棄物綜合利用率為87.74%,后者高于東北和西部地區(qū)約23個百分點；西部地區(qū)良好的健

康環(huán)境水平則主要得益于優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，西部地區(qū)空氣質(zhì)量達到和優(yōu)于二級天數(shù)均值

達到312天，遠高于東部（278天）和中部地區(qū)（259天），但資源利用效率尤其是工業(yè)固

體廢棄物綜合利用率亟須提升。中部地區(qū)的資源綜合利用率僅低于東部地區(qū)，但空氣質(zhì)量達

到和優(yōu)于二級天數(shù)位居四大區(qū)域末位，空氣質(zhì)量優(yōu)良率僅為70虬以資源型產(chǎn)業(yè)和重工業(yè)為

主的東北地區(qū)，不僅工業(yè)生產(chǎn)過程的廢棄物回收和再生利用率低于中東部地區(qū)，社會生產(chǎn)和

消費過程的資源再生利用率也最低，東北地區(qū)亟須采用高效、環(huán)保的先進技術(shù)對生產(chǎn)和消費

過程中的再生資源進行綜合利用，以緩解資源枯竭困境和環(huán)境污染問題。

表32019年中國四大區(qū)域健康環(huán)境水平比較

四大區(qū)域東部地區(qū)中部地區(qū)西部地區(qū)東北地區(qū)

健康環(huán)境指數(shù)69.0964.5064.9361.72

空氣質(zhì)量達到

和優(yōu)于二級天278259312307

數(shù)（天）

環(huán)境質(zhì)量

城鎮(zhèn)化生活污

水集中處理率93.3993.8794.1490.97

（%）

人均公共綠地

面積（平方57.4642.5746.8854.60

生態(tài)綠地米）

建成區(qū)綠化覆

42.5942.0138.5437.88

蓋率（%）

生活垃圾無害

99.8398.9097.4292.82

化處理率（%）

資源利用工業(yè)固體廢棄

物綜合利用率87.7477.8464.3964.53

（%）

表32019年中國四大區(qū)域健康環(huán)境水平比較

5.健康管理：中等規(guī)模城市最優(yōu)，超大城市存在明顯短板

良好的生活環(huán)境和公共安全是城市健康發(fā)展的重要條件。城市的健康發(fā)展，需要具有高效的

城市管理及確保城市居民生命和財產(chǎn)安全的能力。從健康管理角度來看，中等規(guī)模城市健康

管理指數(shù)最高（56.61）,其次是大城市（56.00）和特大城市（55.47）,而小城市

（54.46）和超大城市（50.34）則最低，尤其是超大城市存在明顯的健康管理短板（見圖

11）o習(xí)近平總書記在疫情防控過程中強調(diào)，“城市是生命體、有機體，要敬畏城市、善待

城市，樹立'全周期管理'意識，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子”，這一重要論述

為超大城市治理現(xiàn)代化提出了全新課題，也提供了方向指引。

從理論上來看，城市規(guī)模大小是城市集聚經(jīng)濟與集聚不經(jīng)濟的權(quán)衡結(jié)果，城市最優(yōu)規(guī)模則是

城市邊際規(guī)模收益和邊際擁擠成本相等時的最大規(guī)模值。相對而言，中等規(guī)模城市的人口適

中，人口和經(jīng)濟活動集聚產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)相對較小，城市運行和管理的壓力相對較小。超大

城市和特大城市的人才、技術(shù)、資金、信息等多種要素高度聚集和高頻率流動，給城市安全

運行和管理帶來了巨大挑戰(zhàn)，既包括城市交通、高層建筑、大規(guī)模城市更新改造增加的基礎(chǔ)

設(shè)施安全運行風(fēng)險，也包括本地人口和外來人口“新二元結(jié)構(gòu)”之間的社會沖突風(fēng)險，以及

新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展帶來的不可預(yù)知風(fēng)險等。雖然有學(xué)者認(rèn)為，超大城市和特

大城市產(chǎn)生的集聚不經(jīng)濟和安全隱患等問題可以通過技術(shù)進步、管理優(yōu)化等途徑來解決，但

隨著中國城市普遍進入高風(fēng)險管理階段，如何準(zhǔn)確評估和監(jiān)測城市各個領(lǐng)域運行的潛在風(fēng)

險，圍繞城市健康和安全進行資源配置，提升城市運行管理的安全性、科學(xué)性和精準(zhǔn)性，仍

是當(dāng)前中國大城市面臨的重要問題。

（三）空間特征

1.區(qū)域發(fā)展不平衡態(tài)勢依然延續(xù)

2019年，中國城市健康發(fā)展的不均衡態(tài)勢依然存在，呈現(xiàn)東部地區(qū)依然占優(yōu)、西部地區(qū)顯

著提升，而東北地區(qū)居于末位的區(qū)域差異格局，四大區(qū)域健康發(fā)展指數(shù)分別為49.57、

45.96、44.86、43.04（見表4）。東北地區(qū)各項指數(shù)均落后于其他三大區(qū)域，既面臨著嚴(yán)

峻的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟下行壓力，也面臨著改善民生水平以及污染防治和環(huán)境保護的嚴(yán)峻挑

戰(zhàn)。比較而言，西部地區(qū)在促進城市健康和可持續(xù)發(fā)展方面取得了顯著成效，健康經(jīng)濟指數(shù)

基本與中部地區(qū)持平，健康環(huán)境和健康管理指數(shù)則高于中部地區(qū)。西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入實

施以及內(nèi)陸開放型經(jīng)濟和沿邊開放經(jīng)濟帶建設(shè)的戰(zhàn)略部署，不僅有力促進了西部地區(qū)的經(jīng)濟

轉(zhuǎn)型發(fā)展，同時也增進了民生福祉和社會建設(shè)。2020年5月中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)

于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》，可以預(yù)期“十四五”期間西部地區(qū)在經(jīng)

濟高質(zhì)量發(fā)展和民生福祉改善方面將取得重要進展。

表42019年中國四大區(qū)域城市健康發(fā)展水平比較

健康發(fā)展指健康經(jīng)濟指健康文化指健康社會指健康環(huán)境指健康管理指

區(qū)域分布

<數(shù)1教教<

東部地區(qū)49.5736.3826.6555.9769.0954.59

中部地區(qū)45.9630.7523.5150.6164.5056.64

東北地區(qū)43.0428.7620.6445.6761.7253.18

西部地區(qū)44.8630.0021.6346.5364.9357.15

西南地區(qū)45.2428.8020.2547.3567.1758.28

西北地區(qū)44.4131.4223.2645.5662.3155.83

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表42019年中國四大區(qū)域城市健康發(fā)展水平比較

2.“南強北弱”失衡格局進一步凸顯

近年來，北方多個省區(qū)和城市經(jīng)濟增長不景氣，南北差距逐漸擴大的態(tài)勢越發(fā)明顯，中國城

市健康發(fā)展水平也隨之呈現(xiàn)“南強北弱”的失衡格局。2019年，城市健康發(fā)展指數(shù)綜合排

名前10位的城市中，僅北京1個城市位于北方，排名前20位的城市中北方城市僅占3席，

排名前50位的城市中北方城市占10席。全國37個達到健康城市標(biāo)準(zhǔn)的城市中僅有3個北

方城市，分別為東營、青島和大連。綜合而言，無論是經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量、公共服務(wù)水平，還是

環(huán)境質(zhì)量、資源利用和城市健康管理，南方城市均優(yōu)于北方城市（見圖12）。

en□南方地區(qū)口北方地區(qū)

70

60

50

40

30

20

10

0

圖122019年中國南方城市和北方城市健康發(fā)展水平比較

從省域排名來看，2019年全國有11個省區(qū)的健康發(fā)展綜合排名出現(xiàn)了下降，其中8個來自

北方省區(qū)，排名下降幅度最大的是青海、河北、河南、廣西、山東（見圖13）?！澳蠌姳?/p>

弱”的不均衡態(tài)勢不僅體現(xiàn)在東北和東南地區(qū)，西北和西南地區(qū)的差距也在逐漸擴大。2019

年健康發(fā)展綜合排名上升最快的前3位省區(qū)均來自西南地區(qū)，重慶、云南、貴州相比2018

年分別上升了4位、6位和7位，一方面得益于這些省區(qū)持續(xù)向好的生態(tài)環(huán)境治理，另一方

面得益于良好的經(jīng)濟增長態(tài)勢。2019年，全國僅有3個省區(qū)的GDP增速超過了8.0%,分別

為貴州（8.3%）、云南（8.1%）和西藏（8.1%）,西南地區(qū)GDP占全國各地區(qū)總額的比重也

由2010年的10.8%增加至2019年的13.5%,顯著拉大了與西北地區(qū)的發(fā)展差距。

□排名變化□健康發(fā)展指數(shù)

^0

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50仙

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20

10

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上北浙江新福湖重廣海天江山云貴內(nèi)安湖河廣遼寧河陜四吉甘山青黑

海京江蘇疆建南慶東南津西東南州蒙徽北北西寧夏南西川林肅西海龍

古江

圖132019年中國省域城市健康發(fā)展指數(shù)比較

三對策建議：城市健康發(fā)展的思路與對策

健康城市是世界各國應(yīng)對城鎮(zhèn)化對人類健康挑戰(zhàn)的重要途徑，城市是健康促進的核心載體，

實現(xiàn)快速的城鎮(zhèn)化進程與居民健康福祉提升并行不悖。本文建議應(yīng)從構(gòu)建公共安全導(dǎo)向的健

康空間格局、構(gòu)建多元的健康共治機制、完善區(qū)域間協(xié)同治理機制和推動健康城市的全球合

作等方面著手，著力改善影響城市健康發(fā)展的各種經(jīng)濟社會環(huán)境因素，全面促進健康公平。

1.構(gòu)建公共安全導(dǎo)向的健康空間格局，提升人居環(huán)境韌性

城市規(guī)劃是各類開發(fā)建設(shè)活動和空間管理事務(wù)的基本依據(jù)，前瞻性地考慮公共安全防控需

求，合理布局人類生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，構(gòu)建安全、健康、韌性的空間格局是城市健康發(fā)

展的重要基礎(chǔ)，也是新時期城市規(guī)劃與建設(shè)“以人為本”的必然要求。一是加快建立以公共

安全為導(dǎo)向的城市空間防控體系，將健康融入不同空間尺度的城市規(guī)劃與設(shè)計，重點關(guān)注與

公共健康和防疫安全緊密相關(guān)的城市空間布局，土地利用規(guī)劃、空間形態(tài)重塑、服務(wù)設(shè)施布

局、交通網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)、公共空間優(yōu)化、康復(fù)環(huán)境設(shè)計等均需要統(tǒng)籌考慮公眾健康和公共安全因

素，對城市應(yīng)急空間、綠色生命通道、城市通風(fēng)廊道等進行前瞻性和戰(zhàn)略性布局，強化重大

自然災(zāi)害、突發(fā)社會安全事件、生產(chǎn)安全事件的空間預(yù)警和防控布局，全面建構(gòu)城市安全的

空間防控體系。二是加強城市空間的戰(zhàn)略留白和復(fù)合利用。為應(yīng)對城市快速發(fā)展過程中的不

確定性和風(fēng)險性，需要為城市健康安全運行預(yù)留戰(zhàn)略空間，既為未來經(jīng)濟社會發(fā)展預(yù)留高質(zhì)

量發(fā)展空間，又為包括公共健康在內(nèi)的重大公共突發(fā)事件提供應(yīng)急應(yīng)對空間。因此，應(yīng)以

“平災(zāi)結(jié)合”“剛彈相濟”的理念在城市不同區(qū)域，預(yù)留多種形式、不同規(guī)模和用途的戰(zhàn)略

留白空間資源，并明確對戰(zhàn)略留白空間的規(guī)劃引導(dǎo)和時序安排。

2.構(gòu)建多元的健康共治機制，提升治理能力現(xiàn)代化水平

城市健康發(fā)展不僅僅是一種發(fā)展?fàn)顟B(tài)，更是一種重要的治理能力，黨的十九大明確了治理的

重要性，提出建立共建共治共享的社會治理格局。而強大的社會凝聚力和廣泛的公眾參與正

是中國新冠肺炎疫情得到有效防控的重要保障，也是中國特色社會主義制度優(yōu)勢的重要體

現(xiàn)。城市發(fā)展面臨的健康風(fēng)險不是單一系統(tǒng)的風(fēng)險，而是涉及醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)、交通運輸系

統(tǒng)、公共服務(wù)系統(tǒng)以及應(yīng)急保障系統(tǒng)，應(yīng)該加快建立由“國家一市場一社會”構(gòu)成的多主體

多系統(tǒng)協(xié)同治理架構(gòu)。尤其是對于自然災(zāi)害和突發(fā)公共衛(wèi)生事件，需要中央部門、各級地方

政府、非政府組織、企業(yè)以及居民采取共同的健康治理行動，這種多元主體參與的治理行動

應(yīng)貫穿于城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和運營的各個環(huán)節(jié)，通過“全生命周期”的健康治理提升全

體居民的健康福祉，全面促進健康公平。

3.完善區(qū)域間協(xié)同治理機制，全面促進健康公平

城市健康發(fā)展水平與城市的經(jīng)濟社會發(fā)展水平緊密相關(guān)，但中國特色的行政區(qū)劃與城市行政

等級設(shè)置加劇了城市健康發(fā)展的空間不均衡性。本文評價結(jié)果顯示，城市健康發(fā)展水平的

“東高西低”和“南強北弱”特征顯著，并呈現(xiàn)進一步固化的態(tài)勢。在產(chǎn)業(yè)分工、環(huán)境治理

和公共服務(wù)供給方面完善區(qū)域協(xié)同機制，增強區(qū)域內(nèi)公共政策的聯(lián)動性、強化分類分區(qū)施策

是破解區(qū)域發(fā)展不平衡不充分、全面促進健康公平的關(guān)鍵所在。東部地區(qū)城市的健康發(fā)展水

平整體較高，但人口和產(chǎn)業(yè)過度集聚帶來的環(huán)境負(fù)荷壓力和城市安全運行壓力較大，應(yīng)通過

綠色技術(shù)改進降低能源消耗水平，積極推進新一代信息技術(shù)在醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、城市運

行和環(huán)境治理等領(lǐng)域的應(yīng)用，加大健康城市試點和智慧城市試點的數(shù)據(jù)共享、政策協(xié)同和聯(lián)

動機制。西部城市的主要短板是優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源不足，除了國家的財政支持，更重要的是

積極引進醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的人才和技術(shù)，形成西部地區(qū)城市健康發(fā)展的良性循環(huán)機制。東北地

區(qū)的經(jīng)濟下行壓力和社會保障缺口最為突出，完善區(qū)域社會保障體系和政策設(shè)計固然重要，

同時，還應(yīng)將激發(fā)市場活力、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量作為社