精準(zhǔn)扶貧脫貧模式與路徑研究-以F市扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的懲防問題分析為視角

精準(zhǔn)扶貧脫貧模式與路徑研究以F市扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的懲防問題分析為視角

【摘要】精準(zhǔn)扶貧政策的目的在于扶貧，實(shí)現(xiàn)路徑在于“精準(zhǔn)”二字，但實(shí)踐中，確也存在不夠精準(zhǔn)情形，甚至在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施中，職務(wù)犯罪多發(fā)。本文以我市兩級檢察機(jī)關(guān)2015年以來查辦扶貧脫貧領(lǐng)域的職務(wù)犯罪案件為研究對象，作全面?zhèn)€案解讀和類案研究，深入分析該系列犯罪的特點(diǎn)、成因，有針對性地提出改進(jìn)工作、強(qiáng)化管理的意見、措施，努力實(shí)現(xiàn)案件辦理的法律效果和扶貧成效的有機(jī)統(tǒng)一。【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧；職務(wù)犯罪；懲治；預(yù)防為推進(jìn)扶貧開發(fā)領(lǐng)域反腐倡廉建設(shè),保障我市順利完成同步小康與脫貧攻堅(jiān)“雙重使命”、實(shí)現(xiàn)“爭趕達(dá)”目標(biāo)，2015年以來，我市兩級檢察機(jī)關(guān)因地制宜,結(jié)合實(shí)際部署開展了扶貧工程項(xiàng)目、農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金、扶貧補(bǔ)貼等方面的“小專項(xiàng)”,集中查處扶貧脫貧領(lǐng)域的職務(wù)犯罪，堅(jiān)決打擊扶貧攻堅(jiān)領(lǐng)域職務(wù)犯罪活動(dòng)。一、該系列案件主要特點(diǎn)2015年1月至2017年6月，全市檢察機(jī)關(guān)共立案查處惠農(nóng)扶貧職務(wù)犯罪案件175件241人,占查辦職務(wù)犯罪案件總?cè)藬?shù)的61.22%(其中貪污賄賂案件153件206人、瀆職侵權(quán)案件22件35人）。主要呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。1、“蠅貪”、“蟻貪”突出從案件辦理情況來看，涉案人員多為基層黨員干部，如管理涉農(nóng)項(xiàng)目資金的基層政府部門負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目具體負(fù)責(zé)人及村基層組織人員等。此類人員雖職位、職級不高，但負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的落實(shí)，熟悉涉農(nóng)資金的撥付及使用流程，在涉農(nóng)項(xiàng)目招投標(biāo)過程中，往往利用職務(wù)之便收受投標(biāo)方賄賂，或與相關(guān)人員共謀，采取多樣手段貪污、挪用涉農(nóng)資金。在查辦的人員中，科級以下黨員干部占86.72%，村“兩委”負(fù)責(zé)人占54.36%。2、涉案罪名相對集中涉案罪名多為貪污罪、挪用公款罪。近年來，中央、省、市逐年加大財(cái)政扶貧投入力度。如此巨大的扶貧項(xiàng)目資金投入，成為“蠅貪”們眼中的“唐僧肉”，他們無視黨紀(jì)國法，伸出貪婪之手，非法占有或挪用涉農(nóng)扶貧資金。其中，在2017年上半年查辦案件中，涉嫌貪污罪、挪用公款罪的人數(shù)占比為93.33%。3、犯罪手段隱蔽性強(qiáng)涉農(nóng)資金的特殊性使得參與其管理和使用的部門、人員比較多，如基層民政、財(cái)政、農(nóng)業(yè)水利、扶貧開發(fā)及村委會(huì)等，行為人往往利用財(cái)經(jīng)制度不健全、資金監(jiān)管不到位、扶貧資金發(fā)放信息不對稱等漏洞，采取巧立名目、截留克扣、虛報(bào)冒等手段逃避監(jiān)管。如查辦的某行政村原村書記李某涉嫌貪污、受賄案中，李某即利用職務(wù)之便，多收少交耕地占用稅、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，涉嫌貪污公款合計(jì)20余萬元。4、窩、串案突出扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪往往涉及多個(gè)部門、多個(gè)環(huán)節(jié)，涉案人員相互勾結(jié)、上下串通，甚至結(jié)成利益同盟，互相提供“方便”。辦案過程中常出現(xiàn)“一拉一串、一挖一片”的系統(tǒng)塌方特點(diǎn)，甚至多地出現(xiàn)村干部之間、村鎮(zhèn)干部之間串通作案、共同實(shí)施犯罪，案發(fā)時(shí)被“一鍋端”的現(xiàn)象。如查辦的西湖鎮(zhèn)土地復(fù)墾項(xiàng)目職務(wù)犯罪系列案件中，該鎮(zhèn)某行政村的黨總支委員、文書沈某、村委會(huì)主任楊甲、村委會(huì)副主任田某、兩委委員丁某、周某和村委會(huì)委員楊乙等五人均涉嫌以虛報(bào)冒領(lǐng)的手段非法占有土地復(fù)墾費(fèi)用10萬元，案發(fā)后該村村務(wù)工作一度陷入停滯狀態(tài)。5、小案頻發(fā)危害大2015年以來查處的該領(lǐng)域職務(wù)犯罪“小案”（涉案金額在3萬元至20萬以下）占53.11%。其中相當(dāng)一部分犯罪嫌疑人作案時(shí)間始于五年甚至十年之前。此類案件涉案金額相對不高，但被查處的“蠅貪”“蟻貪”大都是最基層的黨員[來自www.LW5]干部，長期與廣大群眾直接接觸，他們的貪腐行為直接侵害貧困群眾的切身利益,減損群眾的獲得感,易引發(fā)群眾鬧訪、越級訪，損害黨群、干群關(guān)系,嚴(yán)重?fù)p害著基層政府的公信力，侵蝕著黨的執(zhí)政根基和命脈。如查辦的王某涉嫌貪污群眾低保金和五保金一案，涉案金額為3萬余元，受害人為低保、五保戶群眾，曾多次到市、縣兩級政府、紀(jì)檢監(jiān)察部門和政法委上訪。二、成因分析1、思想認(rèn)識不到位部分基層黨員干部宗旨意識淡漠。尤其是農(nóng)村“兩委”成員普遍文化素質(zhì)不高，很多村干部是初、高中畢業(yè)，官僚主義作風(fēng)濃厚，對全心全意為人民服務(wù)的宗旨缺乏正確認(rèn)識，甚至認(rèn)為自己在常年在村里幫群眾做事，就應(yīng)當(dāng)比群眾多得一些。部分村干部認(rèn)為申報(bào)扶貧開發(fā)項(xiàng)目是個(gè)繁瑣工作，自己多少用一些錢理所當(dāng)然；個(gè)別人將申報(bào)扶貧項(xiàng)目叫“跑項(xiàng)目”，甚至當(dāng)生意在經(jīng)營，認(rèn)為“即便事發(fā)只要退贓就沒事了”。有的在扶貧項(xiàng)目落實(shí)中，對親朋好友虛報(bào)冒領(lǐng)的情況姑息縱容，甚至自己直接以親友名義虛報(bào)冒領(lǐng)。如查處的陳某涉嫌貪污案，陳某在協(xié)助鎮(zhèn)政府征地工作中，以其兒子陳甲、女兒陳乙的名義虛報(bào)被拆遷土地5.8畝，騙取補(bǔ)償款20余萬元。2、政策理解不深入辦案中發(fā)現(xiàn)，有的扶貧工作人員在實(shí)際操作中對政策把握出現(xiàn)偏差，一些貧困群眾存在文化程度低、理解精準(zhǔn)扶貧政策內(nèi)容有難度，參與積極性不高的情況，相當(dāng)一部分地方群眾監(jiān)督流于形式。3、相關(guān)制度執(zhí)行乏力雖然扶貧開發(fā)項(xiàng)目制度設(shè)計(jì)日趨健全，但執(zhí)行中審查人員把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致一些制度形同虛設(shè)。部分農(nóng)村基層組織人員未能模范遵守村務(wù)公開和民主管理等相關(guān)規(guī)定，實(shí)際工作中存在申報(bào)資料沒有評議、評審，甚至出現(xiàn)張冠李戴、重復(fù)申報(bào)，會(huì)議記錄造假等現(xiàn)象。如查辦的冉廟鄉(xiāng)原副鄉(xiāng)長張某涉嫌濫用職權(quán)案中，張某在負(fù)責(zé)農(nóng)村危房改造補(bǔ)助工作期間，違規(guī)代為申請，且未進(jìn)行公示、核查，向5戶未實(shí)際建房的村民發(fā)放危房改造補(bǔ)助資金合計(jì)101.94萬元。4、監(jiān)督檢查有待加強(qiáng)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部或者政府部門扶貧工作人員對扶貧開發(fā)項(xiàng)目資金監(jiān)管不深入，在實(shí)踐工作中往往只是派發(fā)任務(wù)、撥款了事，扶貧資金的到位情況監(jiān)督嚴(yán)重缺位。辦案中發(fā)現(xiàn)，少數(shù)村財(cái)務(wù)制度不健全，存在“書記、主任一肩挑”的情況，會(huì)計(jì)成為報(bào)賬員，內(nèi)部監(jiān)督無從談起。有的扶貧開發(fā)項(xiàng)目資金雖采取直接打入村民個(gè)人銀行賬戶（存折）的辦法，但是扶貧存折是否實(shí)際發(fā)到每位村民手中缺乏監(jiān)督落實(shí)。5、扶貧工作具有復(fù)雜性基層工作事情繁雜，如征地拆遷、水利工程、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、道路建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)等，使得涉農(nóng)資金管理部門、撥付渠道相對復(fù)雜，職責(zé)、權(quán)力重疊交叉，管理難度大。且不同地區(qū)、家庭致貧因素不同，脫貧與返貧交織發(fā)生，使得扶貧脫貧這項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣、流程環(huán)節(jié)多，且各級主管部門的審批和監(jiān)督管理大部分以書面審查為主，易造成監(jiān)管缺位，為在緊盯扶貧資金的貪腐者留下一定的犯罪空間。三、對策建議1、加大宣傳教育力度警示教育要抓重點(diǎn)。結(jié)合當(dāng)前扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的形勢、特點(diǎn),深入開展廉潔自律、廉潔從政教育，通過向基層干部深入細(xì)致分析貪污賄賂犯罪、瀆職侵權(quán)犯罪的構(gòu)成要素,有針對性地分析發(fā)生在產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、智力扶貧等項(xiàng)目實(shí)施過程中職務(wù)犯罪案件的多發(fā)、易發(fā)環(huán)節(jié),增強(qiáng)基層干部對職務(wù)犯罪的認(rèn)識和對法律的敬畏。法治宣傳要求實(shí)效。結(jié)合農(nóng)村扶貧工作實(shí)際，加大對基層干部的思想政治、法治宣傳教育，通過邀請政法單位“送法下鄉(xiāng)”等活動(dòng)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)案例、以案釋法，用身邊人[來自wWW.]和事對基層干部開展系統(tǒng)性法治教育，從而幫助基層干部進(jìn)一步提升宗旨意識，提高法治素養(yǎng)，構(gòu)筑“不想腐”思想防線。同時(shí)注意引導(dǎo)群眾增強(qiáng)權(quán)利意識、監(jiān)督意識和反腐意識。2、強(qiáng)化監(jiān)督管理硬度加強(qiáng)對扶貧資金的監(jiān)管。涉農(nóng)資金的主管部門要加強(qiáng)監(jiān)督管理，聚焦發(fā)展生產(chǎn)、生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展教育及社會(huì)保障兜底等重點(diǎn)扶貧領(lǐng)域，深入基層、走進(jìn)群眾，強(qiáng)化扶貧對象建檔立卡的精準(zhǔn)核查和檔案保管、做好扶貧項(xiàng)目、資金跟進(jìn)，發(fā)揮結(jié)對幫扶干部的作用，堅(jiān)持事前、事中及事后監(jiān)督相結(jié)合，建立常態(tài)化資金使用檢查機(jī)制，把扶貧政策的執(zhí)行做到實(shí)處。科學(xué)配置權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。合理配置扶貧部門領(lǐng)導(dǎo)干部、關(guān)鍵崗位人員、普通職工的權(quán)力，公布涉農(nóng)部門及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人權(quán)力清單，對基層干部受委托從事公務(wù)情況進(jìn)行跟蹤、檢查，嚴(yán)查各流程、環(huán)節(jié)，對于缺乏監(jiān)督的“一言堂”、收不入賬的“瞞天計(jì)”、巧立名目的“亂提留”、層層刮油的“吃回扣”等現(xiàn)象抓早抓小，防微杜漸，形成“不能腐”的權(quán)力健康運(yùn)行及制約機(jī)制。3、拓展群眾監(jiān)督深度讓群眾了解政策。針對基層群眾的文化程度、年齡結(jié)構(gòu)等情況，有針對性地開展涉農(nóng)扶貧政策宣傳。充分利用各種電視、廣播（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村）、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)短信、微信等各種宣傳途徑，拓寬群眾知情面。如對年輕群眾或外出務(wù)工人員以手機(jī)微信、短信等方式傳達(dá)，對年齡結(jié)構(gòu)老化的群眾堅(jiān)持深入家庭或召開村民會(huì)議傳達(dá)。讓群眾明白受益。堅(jiān)持每月、每季或逢重大事項(xiàng)及時(shí)向群眾張榜公示，對于村級政務(wù)、財(cái)務(wù)等重大事務(wù)，尤其是扶貧項(xiàng)目的“縣規(guī)劃、鄉(xiāng)計(jì)劃、戶卡冊”，及時(shí)向社會(huì)發(fā)布，動(dòng)態(tài)反映涉農(nóng)項(xiàng)目、資金進(jìn)行的最新信息，讓群眾明明白白受益。廣泛接受群眾監(jiān)督。對于人民群眾反映強(qiáng)烈的扶貧領(lǐng)域違紀(jì)違法情況，及時(shí)向社會(huì)公布調(diào)查進(jìn)展及處理結(jié)果。4、強(qiáng)化外部監(jiān)督廣度密切相關(guān)職能部門的聯(lián)系。進(jìn)一步推動(dòng)市縣兩級扶貧部門與紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政、農(nóng)委、民政、建委等單位的緊密合作，逐步建立信息交流、線索移送、聯(lián)席會(huì)議、預(yù)防共建等多項(xiàng)工作機(jī)制。探索建立常態(tài)化外部監(jiān)督機(jī)制。密切關(guān)注精準(zhǔn)扶貧的“時(shí)間表、路線圖”，準(zhǔn)確、全面、及時(shí)地掌握扶貧項(xiàng)目、扶貧資金的來源和走向等情況，相關(guān)部門應(yīng)立足本職，定期分析總結(jié)涉農(nóng)資金、項(xiàng)目管理及進(jìn)展過程中出現(xiàn)的問題，定期評估，推動(dòng)相關(guān)制度和措施的不斷健全，從根本上鏟除職務(wù)犯罪可能滋生的土壤，確保各項(xiàng)惠農(nóng)政策落到實(shí)處。加大監(jiān)督問責(zé)力度。進(jìn)一步貫徹落實(shí)省、市、縣有關(guān)扶貧政策及扶貧資金使用管理相關(guān)制度，加大對扶貧政策資金“最后一公里”的法律監(jiān)督，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)賄賂犯罪檔案查詢的作用，最大限度地提升違法成本和風(fēng)險(xiǎn)。5、加大精準(zhǔn)打擊力度注重精細(xì)初查。對于群眾舉報(bào)、控告和申訴，要認(rèn)真梳理、逐件登記，確保“件件核實(shí)、件件落地”。初查過程中要加強(qiáng)對扶貧政策的精準(zhǔn)解讀，做到實(shí)地走訪、理性分析、重點(diǎn)排查，從扶貧政策兌現(xiàn)、資金落實(shí)等細(xì)節(jié)中發(fā)現(xiàn)問題、尋求突破。做好精細(xì)辦案。更加注重收集扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪情節(jié)、性質(zhì)、危害后果等方面的證據(jù)。聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，盯住基層工作，對群眾意見大、多次上訪，易引發(fā)群體性事件的情況，要堅(jiān)決查處、決不姑息；對大搞形象工程、面子工程，造成扶貧資金損失，構(gòu)成犯罪的，要依法追究失職瀆職責(zé)任；對犯罪金額較小、情節(jié)輕微、真誠悔改或主動(dòng)投案、重大立功的，要及時(shí)兌現(xiàn)政策、依法從輕處理。確保精準(zhǔn)打擊。對于法律政策界限不清的案件，注意聽取扶貧、財(cái)政等主管職能部門的意見，嚴(yán)格把握罪與非罪的標(biāo)準(zhǔn)，防止把一般違紀(jì)、工作失誤甚至創(chuàng)新措施與視同為犯罪。確保該出罪的不冤枉，該入罪的不遺漏，不留立案標(biāo)準(zhǔn)的緩沖帶，不留查辦案件的空白區(qū)。6、提高精準(zhǔn)預(yù)防準(zhǔn)度密切溝通聯(lián)系。加強(qiáng)與扶貧開發(fā)、財(cái)政等部門的聯(lián)系溝通，建立健全扶貧領(lǐng)域信息共享和案情通報(bào)機(jī)制，有條件的地方可以依托信息技術(shù)，建立財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金項(xiàng)目信息監(jiān)管共享平臺(tái)，實(shí)時(shí)掌握貧困人口數(shù)量、區(qū)域分布、扶貧項(xiàng)目清單和資金安排等扶貧開發(fā)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，在資源共享中提高預(yù)防工作的針對性、及時(shí)性。加強(qiáng)問題研判。認(rèn)真分析可能誘發(fā)職務(wù)犯罪的苗頭性、傾向性問題，及時(shí)開展前瞻性調(diào)研，探索建立預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)源頭預(yù)防?？梢赃x擇重點(diǎn)鄉(xiāng)、村