從定海古城被毀事件看公共政策的公共性

PAGE1從歷史文物大規(guī)模消失事件看公共政策的執(zhí)行力一、案例梗概據(jù)國家文物局統(tǒng)計，2012年，各地共上報文物行政違法案件317起，2013年上報236起，2014年上半年僅上報了80起，呈明顯的“不正常下降趨勢”。與此形成反差的是，輿情監(jiān)測發(fā)現(xiàn)的文物被破壞案件，數(shù)量呈上升趨勢。2014年，國家文物局對100個古城不可移動文物的消失情況進(jìn)行普查。對于地方自查上報的數(shù)字，國家文物局選擇10個縣區(qū)，用衛(wèi)星和其他手段進(jìn)行復(fù)核，發(fā)現(xiàn)出入很大。如以這10個縣區(qū)的文物消失速率折算到全國，大約一年全國就有1.5萬處不可移動文物消失。在領(lǐng)導(dǎo)意識、數(shù)字水分的背后，是監(jiān)督管理體制不暢，導(dǎo)致文物執(zhí)法難以擺脫權(quán)大于法、文物保護(hù)頻陷被動的嚴(yán)峻現(xiàn)實。有關(guān)專家認(rèn)為，隨著中央將文物保護(hù)工作提到新的高度，建立健全文物執(zhí)法垂直管理和大區(qū)督查體系的時機(jī)已經(jīng)成熟，這項工作甚至比資金投入和違法個案處理更為緊迫和重要。二、案例正文案例1:定海古城被毀事件浙江舟山的定海古城是中國歷史上許多重大事件的見證人，明代抗倭斗爭、南明抗清斗爭和鴉片戰(zhàn)爭都發(fā)生于此。在第一次鴉片戰(zhàn)爭期間，定海是僅次于虎門的第二戰(zhàn)場，發(fā)生過兩次大的血戰(zhàn)。在英軍攻占定海城的最后時刻，定海守軍1500名官兵浴血奮戰(zhàn)，在慘烈的巷戰(zhàn)中，一天內(nèi)葛云飛、王錫明、鄭國鴻三位總兵壯烈犧牲。縣令姚懷詳因不甘侵略者占領(lǐng)投水自盡。定海作為一座英雄的城市，保留了當(dāng)年許多歷史遺址。經(jīng)過歷朝歷代特別是清朝和民國時期的建設(shè)，形成了定海獨(dú)有的歷史文化風(fēng)貌。這里許多民居的建筑風(fēng)格既保留著漢文化傳統(tǒng)，又吸納了西洋石木結(jié)構(gòu)的建筑特色，在建筑學(xué)上形成獨(dú)特的歷史風(fēng)格。由于定海處于中國對外開放的地理前沿，它還是近代民族工商業(yè)和外貿(mào)史上名揚(yáng)海內(nèi)外的寧波商幫的發(fā)祥地，近代和當(dāng)代名人輩出。這里由于是兵家之地，遺留有官府宅第，如藍(lán)總兵府；有工商界知名人士如朱葆蘭、劉鴻生、劉顯哉、安子介、董浩云的故居，第一任香港特首董建華、文化名人三毛等人的祖居也在此地。這些故居都蘊(yùn)含有大量的歷史文化信息。定海老城街區(qū)雖然在“大躍進(jìn)”和“文革”時期遭到一些破壞，但整體格局保存相當(dāng)完整。1986年，舟山行署推薦定?？h城關(guān)鎮(zhèn)為“歷史文化名鎮(zhèn)”時說：“（定海）城內(nèi)主要街道分布大都依舊，東管廟弄、人民北路有較典型的清晚期的深院大宅，建筑考究、工藝精巧、木雕藝術(shù)生動優(yōu)美。東西大街和中大街中，現(xiàn)仍保留著五道防火墻。城鎮(zhèn)西區(qū)尚保留著原小城鎮(zhèn)的古樸別致風(fēng)貌，電影《玉色蝴蝶》的部分外景就在這里拍攝。”正因為有這些風(fēng)格獨(dú)特的老街區(qū)，浙江省人民政府于1991年將舟山市列為浙江省首批歷史文化名城之一，并將該市定海區(qū)的老街區(qū)作為重點(diǎn)保護(hù)街區(qū)。1997年，市政府制定了包括歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃的《舟山市城市總體規(guī)劃（1996—2010）》。1996年，舟山開始了大規(guī)模的舊城改造。在“舊城改造”的名義下，舟山市把大片大片的古街區(qū)拆毀。舊城區(qū)中的北大街、前府街、陶家弄、東管廟弄、芙蓉洲路、東大街和西大街等幾條街道上的許多連接成片的深宅大院被拆毀，蓋起了一座座玻璃幕墻或瓷磚外裝修的高樓，一座好端端的文化古城被搞得七零八落，面目全非。舟山市文化局副局長杜安蘇曾經(jīng)在《舟山日報》撰文《故園神游應(yīng)多情——保護(hù)舟山歷史文化名城芻議》。文中說：“現(xiàn)在定海已經(jīng)找不到名城所具備的完整典型的傳統(tǒng)居民生活街區(qū)了，只剩下中大街等商業(yè)街區(qū)，名城風(fēng)貌元?dú)獯髠??！敝凵绞胁饸Фê９懦堑睦碛墒牵簭V大居民要求改善居住環(huán)境的呼聲很高；城市的面貌需要不斷更新；舟山市土地資源十分緊缺。憑借這樣的理由，他們認(rèn)為定海古城已無保護(hù)的必要。但是，就在1997年9月舟山市政府制定的《舟山市城市總體規(guī)劃（1996—2010）》（以下簡稱《規(guī)劃》）中，《規(guī)劃》的第十二章就是《歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》，在“重點(diǎn)保護(hù)整治地區(qū)”中稱：根據(jù)歷史文化名城的要求結(jié)合舟山市城市建設(shè)的實際，確定東至芙蓉洲路，南至東、西大街以南一帶，西至總府弄，北至昌國路一片為古城絕對保護(hù)區(qū)。在破壞古城的行為招惹眾怒之后，舟山市自己制定的《歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》成為控訴最有效的證據(jù)。為此，舟山市城建委辯解說，這份經(jīng)浙江省人民政府批準(zhǔn)的《規(guī)劃》，“該章節(jié)（《歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》）由市文物管理辦公室編寫，由于舊城改造在1993年就做了準(zhǔn)備工作，1996年1月在縣府街（即目前改造的總府路一帶）開始了拆遷等工作，正式實施改造工作，而文物部門不了解這一情況，因此在具體保護(hù)區(qū)范圍劃定時將部分已作改造的城區(qū)劃入了保護(hù)區(qū)，由于本委審稿把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致了部分錯誤，同時，在新一輪《規(guī)劃》中由于文字表達(dá)不當(dāng)，采用了‘絕對保護(hù)區(qū)’名稱，導(dǎo)致人們誤解，致使混淆‘區(qū)’與‘點(diǎn)’保護(hù)之間的關(guān)系（正確的表述應(yīng)為：重點(diǎn)保護(hù)區(qū)）?！?999年7月，定海老街的保與拆之爭已進(jìn)入白熱化。1999年7月初，市委召開了擴(kuò)大會議，“五套班子”統(tǒng)一認(rèn)識，要求“舊城改造”的拆遷工作要加快進(jìn)行。緊接著，定海區(qū)法院也發(fā)出了通知，將在7月12日張貼公告，“眼看著大片大片的傳統(tǒng)民居和歷史街區(qū)被推倒鏟平，剩下的也被搞得支離破碎，一座好端端的名城風(fēng)貌元?dú)獯髠凵绞械挠凶R之士和一些群眾不斷呼吁，未能阻止政府的拆遷行為。1999年71999年與此同時，專家們對舟山市破壞行為也進(jìn)行了不斷的反對和阻止。７月初召開的全國歷史文化名城專家委員會二屆一次會議上，與會專家委員們表示焦慮：舟山這次破壞名城的行動來勢兇猛，不設(shè)法阻止，這么多有價值的歷史文化遺存很快便毀之殆盡；同時有專家表示欣慰：以前都是這些白發(fā)蒼蒼的老專家們到處呼吁、到處救火，這次是群眾自發(fā)地起來保護(hù)名城，其意義非比尋常。為了聲援群眾的這種行動，會上一致通過決議，要求浙江省舟山市立即停止拆遷工作，發(fā)出了“刀下留城”的吶喊。1999年7月12日，浙江省人大主任會議也一致通過決議，要求舟山市停止對歷史名城的破壞。次日，浙江省副省長魯松庭批示，由省文物局、省建設(shè)廳和省人大教科文衛(wèi)委員會聯(lián)合就此事進(jìn)行調(diào)查。隨即，建設(shè)部、國家文物局亦聯(lián)合發(fā)文，“為了阻止舟山市繼續(xù)將名城破壞下去，7月1999年8月然而，這些專家的意見，新聞輿論的呼吁以至立法的手段都沒有能阻止當(dāng)?shù)卣鸪ê９懦堑男袨椤?999年8月25日，劉家大院與藍(lán)府產(chǎn)權(quán)人狀告舟山市政府破壞歷史文化名城案在舟山市定海區(qū)人民法院開庭審理，并當(dāng)庭作出原告敗訴的判決。對此我國行政訴訟法領(lǐng)域許多權(quán)威專家曾發(fā)表對此案的看法。全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會委員、國家行政學(xué)院法學(xué)部主任應(yīng)松年教授尖銳指出：“法院是保護(hù)法律的機(jī)構(gòu)，而不是2000年3月為了防止這種悲劇在全國其他地方發(fā)生，文物專家、法律專家和新聞媒體仍然沒有停止吶喊。2000年7月18日，全國歷史文化名城保護(hù)專家委員會專家、法學(xué)專家在京共同召開“歷史文化名城保護(hù)與法治”2000年8月，中央領(lǐng)導(dǎo)給浙江省委作出指示，要求省委省政府對此事件予以關(guān)注。浙江省委省政府接到批示非常重視，立即組成了由省建設(shè)廳、省文物局等部門負(fù)責(zé)人和專家組成的15人調(diào)查組進(jìn)駐舟山市，進(jìn)行為期3天的情況調(diào)查。調(diào)查組意見書（草稿）中指出：“舟山大肆破壞具有傳統(tǒng)風(fēng)貌的歷史街區(qū)的行為是一起嚴(yán)重的違法事件，造成的嚴(yán)重后果是市政府主要領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)重的失誤。”案例2：南京顏料坊49號遭野蠻施工毀損事件2006年和2009年，南京老城南曾有過兩輪拆遷，并引發(fā)轟轟烈烈的“老城南保衛(wèi)戰(zhàn)”，牛市和顏料坊地塊最終被拆成一片空地，唯獨(dú)一組清代老宅——牛市64號—顏料坊49號被留下，因為它有個身份：南京市文物保護(hù)單位。2015年3月，屹立在南京市達(dá)220年之久的市級文物保護(hù)單位顏料坊49號宅院，近日在房企野蠻施工中被毀。開發(fā)商稱是意外，南京市文化綜合執(zhí)法總隊的初步調(diào)查結(jié)果卻證實房企是有意破壞，并責(zé)令立即停工。然而施工單位在接到通知后，依然堅持施工。一家推崇中式傳統(tǒng)建筑的房企為何敢任性拆毀文保單位，且無視停工通知？“牛市64號—顏料坊49號”是南京市文物保護(hù)單位。顏料坊49號名氣不小，明清時期專供皇宮的云錦機(jī)戶匯集于這一地區(qū)，上世紀(jì)80年代這里曾拍攝電視劇《秦淮人家》。3月11日下午，當(dāng)記者來到涉事工地時，現(xiàn)場一片狼藉。老宅東側(cè)第一進(jìn)、顏料坊49號已完全不見，只余一堆磚瓦；東二進(jìn)只剩幾根立柱、橫梁和一部分殘墻；東三進(jìn)南側(cè)墻面整體不見，房屋內(nèi)部木結(jié)構(gòu)暴露在外；東四進(jìn)東面墻體消失，房頂部分屋瓦被震掉?！芭Ｊ?4號和顏料坊49號其實是連為一體的清代古宅，是我們家祖?zhèn)鞯姆孔??！弊羰Y克言說，自從去年下半年開始施工，老宅樓板、屋頂都在震動，她天天擔(dān)心屋子會塌，只得自己在屋里釘上木條，給房屋加固。盡管開發(fā)商泰禾集團(tuán)已因涉嫌破壞文物被立案調(diào)查，但記者采訪時，運(yùn)送泥土的渣土車如常在工地進(jìn)出，現(xiàn)場留有多臺大型打樁機(jī)、挖掘機(jī)。房屋東南角，一臺高約20米的打樁機(jī)緊挨老宅，打樁機(jī)下方是已經(jīng)灌入的泥漿。“悲哀??！挺過了2006年、2013年兩輪拆遷，竟然還是被拆了。”南京博物院院長梁白泉難掩痛心。這個地塊多年來“炙手可熱”，在文保人士的保護(hù)中艱難地挺過了十幾年，開發(fā)商換了好幾輪，從一開始的國企到現(xiàn)在的泰禾集團(tuán)。2014年4月16日，泰禾集團(tuán)通過南京產(chǎn)權(quán)交易中心公開拍賣，以4.217億元的價格競得項目公司100%的股權(quán)，獲得了顏料坊地塊，并再次申請規(guī)劃、開工許可。房企現(xiàn)場施工負(fù)責(zé)人堅稱，施工許可手續(xù)齊備，在此挖坑打樁是為了做基坑支護(hù)，建筑是工人打樁時自己垮塌的，泥漿是挖坑時被工人不小心甩過去的。另一位泰禾集團(tuán)的負(fù)責(zé)人則稱，此前這幾進(jìn)房屋已經(jīng)搖搖欲墜了，“說不好聽的，一口氣就吹倒了”。蔣克言弟弟蔣磊說，自去年下半年泰禾接盤這一地塊開發(fā)后，大型打樁機(jī)、挖掘機(jī)就陸續(xù)進(jìn)駐工地，圍著老宅一圈打樁施工，還緊貼房屋門口倒?jié)M泥漿。也是從那時候起，他們在屋里也時常感到房屋震動?！斑@一個‘不小心’會不小心這么久，‘不小心’到把房子挖沒了么？”蔣磊反問。參與該項目規(guī)劃審批的南京市規(guī)劃局城中分局規(guī)劃師王勇說，目前泰禾在該地塊僅有一期組團(tuán)審批通過，但該組團(tuán)距離老宅最近也有58米。“不允許施工，根本沒有進(jìn)打樁機(jī)的需要?！蓖跤抡f，“去年泰禾曾希望規(guī)劃部門能批準(zhǔn)毗鄰老宅的兩個組團(tuán)，但被駁回。”王勇介紹，由于目前老宅的古建修繕房屋尚未確定，擔(dān)心近距離施工會破壞文物，就沒批，“但沒想到還是破壞了?！倍鴵?jù)一位泰禾集團(tuán)前員工透露，為什么恰好只有沒住人的這幾進(jìn)房屋損毀，泰禾的賬其實算得很清楚?！邦伭戏?9號老宅所處位置規(guī)劃新建房屋之間是斜的，導(dǎo)致間距過小，影響新建房屋整體品質(zhì)，影響上市銷售。牛市一側(cè)有人住無法更改，但破敗的49號，開發(fā)商有意先損毀主體，復(fù)建時再將位置扶正，和新建房屋平行。”業(yè)內(nèi)人士指出，在房地產(chǎn)市價動輒每平方米數(shù)萬元的情況下，拆掉一處文物建筑，就可以為房地產(chǎn)項目騰出幾千萬甚至上億元的利益空間?！案鶕?jù)我們目前的調(diào)查，確實是有意為之。但處罰力度上，我們能做的只是按現(xiàn)行文物保護(hù)法中規(guī)定對‘尚不構(gòu)成犯罪’的擅自拆除文物的違法行為，處以50萬元罰款的上限?！蹦暇┦形幕C合執(zhí)法支隊負(fù)責(zé)人姜繼榮說。10天之后的3月18日，南京市文物執(zhí)法部門發(fā)布處罰通知，對施工單位中誠建設(shè)處以50萬元的行政處罰；同時要求地塊的開發(fā)商泰禾地產(chǎn)對文物進(jìn)行全面修復(fù)。南京市公安局秦淮分局則以涉嫌“破壞名勝古跡罪”對此事正式進(jìn)行立案偵查。顏料坊49號的修繕方案于4月9日通過審批，設(shè)計方為南京市園林規(guī)劃設(shè)計院有限責(zé)任公司，施工單位是江蘇古典建筑園林設(shè)計有限責(zé)任公司，總修繕面積超過600平方米，總修繕預(yù)算300萬元，修繕范圍集中在顏料坊49號古建筑東邊的四進(jìn)。據(jù)悉，早在修繕方案通過審批之前，南京市住建委、東南大學(xué)、南京大學(xué)等單位的專家就召開修繕方案評審會議，對修繕方案提出了意見和建議，其中包括優(yōu)先考慮保留原來基礎(chǔ)，盡可能不要增加自重；門廳、門窗、脊軒、卷軒、門罩、窗罩等的修復(fù)依據(jù)歷史資料，突出南京地域特色；展示文物保護(hù)線地界標(biāo)識等。最終通過的修繕方案體現(xiàn)了這些意見。2015年5月，幾十名工人正在緊張地忙碌著，被毀的東一進(jìn)，基本上已經(jīng)修復(fù)完成，正面和兩側(cè)的墻體已經(jīng)砌好，梁架也基本上搭建完畢，本著因地制宜的原則，這一進(jìn)的墻體在走向上明顯兩側(cè)朝內(nèi)收縮，工人在砌墻時嚴(yán)格遵循了歷史原貌。東二進(jìn)，廳堂與天井的范圍已經(jīng)清晰，原先倒塌的梁柱重新豎起，地上堆放著很多老木頭、柱礎(chǔ)等建材。顏料坊49號其他兩進(jìn)，此次雖然沒有被損壞，但長期以來也是年久失修，部分墻體倒塌，這次修繕中也一并得到修復(fù)。其中第三進(jìn)為落架大修，梁架幾乎都是老的建材，左右兩塊梁栿上依然保留著精美的老式雕花。南京市園林規(guī)劃設(shè)計院副院長表示，修繕的最高原則就是“不改變文物原狀”，因此修繕中盡量使用老的建筑構(gòu)件?！坝捎谖奈铩⒐膊块T及時介入，老宅上很多建筑構(gòu)件并沒有散失，后來都搜集到一起了?！贝舜涡蘅樃鶕?jù)2009年的測繪資料，對墻體、屋面進(jìn)行恢復(fù)，并恢復(fù)門窗、裝飾等細(xì)節(jié)，重新鋪上城南老宅常見的鋪地方磚。由于顏料坊49號屋面已基本坍塌，現(xiàn)有的蓋瓦、底瓦、勾頭滴水等也將大部分更換，可以使用的老瓦則繼續(xù)保留。由于顏料坊49號在歷史上多次被改動，修繕前，施工方還對老宅的外形進(jìn)行了勘探，找到了墻基，確定了占地范圍，修繕時嚴(yán)格依照墻基走勢施工。周燕說，此次修繕采用的新材料、新工藝都經(jīng)過了反復(fù)驗證，對文物古跡是無害的，經(jīng)過修復(fù)的梁架結(jié)構(gòu)，能有效消除安全隱患，保證較長時間內(nèi)不用再修繕。顏料坊49號古建筑的修繕工程于2015年年底前完成，力求恢復(fù)歷史原貌。而顏料坊49號緊鄰的牛市64號，因為有人居住，尚未完成征收，此次并沒有進(jìn)行修繕。顏料坊49號古建筑是市級文保單位，修繕完成后，施工方在其四周3.5米內(nèi)，用不同顏色的地磚鋪設(shè)保護(hù)標(biāo)識，在每個轉(zhuǎn)角處陰刻“界石”字樣，明確文物保護(hù)范圍。據(jù)悉，這種做法在南京市的文物建筑修繕中還是首次。修繕后的老宅配有消火栓、滅火器、避雷裝置和防震措施，符合國家的建筑安全標(biāo)準(zhǔn)。三、討論思考題1結(jié)合案例，試從政策執(zhí)行力的影響因素的幾方面談?wù)勎覈奈锉Ｗo(hù)政策執(zhí)行不力的具體表現(xiàn)及原因2.從政策決策機(jī)制的角度，試分析當(dāng)前我國政府應(yīng)如何提升文物保護(hù)政策的執(zhí)行力？

四、案例分析1、從公共政策的角度分析，浙江省舟山市非法拆毀定海古城的事件實際上折射出，雖然謀求公共利益的實現(xiàn)應(yīng)是公共政策的靈魂和目的，但公共政策并不必然地反映公共利益。這是因為，公共權(quán)力機(jī)關(guān)在政策過程中所做的選擇，會發(fā)生政府的偏好受政府自利性影響的問題，由此產(chǎn)生政府利益與社會公共利益的關(guān)系問題。所謂政府利益，是指政府系統(tǒng)自身需求的滿足，如政府的權(quán)力與權(quán)威，政府的業(yè)績、信譽(yù)與形象，政府工作條件與公務(wù)人員的收入和福利，等等。政府系統(tǒng)的各個部門和不同層級以及政府官員也各有自己的特殊利益。由于政府官員利益和政府部門利益并不等于政府利益，政府利益也并不完全等于國家利益、人民利益以及社會公共利益。顯而易見，反映了以上諸種利益的矛盾和協(xié)調(diào)的公共政策也就并不必然地反映、維護(hù)和增進(jìn)公共利益。既然在理論上公共政策應(yīng)該有效增進(jìn)和公平分配公共利益，但在實踐中又并不必然地反映公共利益；那么，如何在實踐中保證公共政策最大程度地達(dá)到理論目標(biāo)就成了至關(guān)重要的問題。這就要求必須有一種保證公共政策實現(xiàn)公共利益的有效機(jī)制，它要讓參與公共政策過程的各種利益主體能夠在合理合法的范圍內(nèi)有序有效地博弈，通過各種利益之間的協(xié)調(diào)、均衡，最后達(dá)到維護(hù)公共利益的目的。南京的張治中公館被拆、顏料坊明代建筑遭毀、六百年前明皇宮遺址之上建高樓也無公示任何考古信息……正在修訂的《中華人民共和國文物保護(hù)法（修訂草案，送審稿）》引發(fā)社會各界廣泛關(guān)注。

全國政協(xié)委員、南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授張鳳陽也對《文物保護(hù)法》修訂工作高度關(guān)注。他對澎湃新聞（）說，中華民族歷史記憶的傳承面臨著極為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，眼下已經(jīng)到了必須拿出強(qiáng)有力的保護(hù)措施的時候了。

張鳳陽說，眾所周知，中國是有著悠久歷史、璀璨文化的文明古國。文物作為不可再生的寶貴的文化資源，保護(hù)文物就是保存民族的共同歷史記憶，就是守護(hù)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，就是維護(hù)國家的文化軟實力。

然而，自1990年代以來，在持續(xù)多年的大規(guī)?！芭f城改造”中，大量的文物古跡和歷史街區(qū)被夷為平地，歷經(jīng)千百年歲月形成的街巷肌理，鮮活的傳統(tǒng)社區(qū)以及市井文化被毀于一旦。據(jù)《瞭望》周刊“歷史文物何以大規(guī)模消失”的報道披露，僅在2014年，據(jù)折算，大約一年內(nèi)，全國就有1.5萬處不可移動文物消失。

張鳳陽委員表示，近年來，我國文物保護(hù)的法制建設(shè)不斷加強(qiáng)，文物保護(hù)工作已經(jīng)基本實現(xiàn)了有法可依，對文物保護(hù)的行政程序也有了相當(dāng)明確的規(guī)定。盡管如此，一些地方有法不依，大拆大建、拆真建假、拆古建新的問題仍然屢禁不絕，如此以往，將嚴(yán)重?fù)p害國家的法律權(quán)威和政治信用。

張鳳陽對澎湃新聞?wù)f，當(dāng)前大規(guī)模舊城改造中的房地產(chǎn)開發(fā)，是造成文物大規(guī)模滅失的重要原因，其中“法人犯法”的問題尤為突出。

他說，一些地方官員甚至與房地產(chǎn)利益集團(tuán)相互勾結(jié)，形成利益輸送關(guān)系，致使“有法不依、違法不究”。諸多案例早已表明，相對于個體犯罪來說，法人犯法尤其是政府法人違法的破壞性極強(qiáng)，“在行政指令和商業(yè)利益的左右下，文物往往會遭到毀滅性的破壞”。

“在中央高度重視歷史文物保護(hù)工作的新形勢下，我建議國家主管部門出臺強(qiáng)有力的舉措，通過有效的制度設(shè)計，建立健全對權(quán)力的制約監(jiān)督、責(zé)任追究等機(jī)制體制，以強(qiáng)力的法律和紀(jì)律的問責(zé)措施，堅決遏制在文物保護(hù)工作中面臨的‘法人犯法’的突出問題?！睆堷P陽說，他建議可以通過國家層面的制度安排，推進(jìn)文物執(zhí)法的垂直管理，對地方政府進(jìn)行有效監(jiān)督。

張鳳陽解釋說，地方文物部門作為同級政府的組成部門，如果面對城市行政長官的錯誤決策，想有效糾錯糾偏，難免“心有余而力不足”。針對這一情況，不妨參照其他部門的“地方督察局”制度，設(shè)立派駐地方的國家文物執(zhí)法督察機(jī)構(gòu)，通過執(zhí)法垂直管理和大區(qū)督查機(jī)制，確保中央的政令暢通。

張鳳陽委員還建議，紀(jì)檢監(jiān)察部門將文物保護(hù)工作納入重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制的范圍，從黨紀(jì)政紀(jì)方面，重拳遏制當(dāng)前文物保護(hù)“法人犯法”嚴(yán)重問題。

他說，保護(hù)文物不僅僅是各級文化文物部門的工作，也是各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的政治責(zé)任。許多案例早已表明，“大拆大建”的發(fā)生往往與長官意志有關(guān)。因此，張鳳陽建議，對決策嚴(yán)重失誤造成文物和歷史文化名城保護(hù)重大損失、帶來惡劣影響的，要嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。同時，紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)追究決策者的黨紀(jì)政紀(jì)方面的紀(jì)律責(zé)任，調(diào)查違法決策背后有無涉及腐敗的利益輸送關(guān)系。

“我建議最高人民法院出臺相關(guān)司法解釋，更明確地將嚴(yán)重破壞文物的行為納入刑事立案范圍。對公職人員故意損毀文物古跡的惡劣情形，也要嚴(yán)肅追究刑事責(zé)任?！睆堷P陽指出，現(xiàn)行《文物保護(hù)法》對拆除一般文物的情形，僅規(guī)定了50萬元的行政處罰上限。而當(dāng)前，在房地產(chǎn)市價動輒每平方米數(shù)萬元的情況下，拆掉一處文物建筑，就可以為房地產(chǎn)項目騰出幾千萬甚至上億元的利益空間。所以，即使數(shù)倍、數(shù)十倍地提高處罰額度，仍難形成震懾。因此，更重要的是對破壞文物的犯罪行為，應(yīng)嚴(yán)肅追究刑責(zé)。

張鳳陽建議，根據(jù)《刑法》和《行政處罰法》確定的原則，公職人員故意損毀歷史文化名城、街區(qū)、村鎮(zhèn)，故意損毀文物古跡“構(gòu)成犯罪的”，就應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰。

張鳳陽建議，最高人民法院應(yīng)出臺相應(yīng)司法解釋，使《文物保護(hù)法》與《刑法》中的“故意損毀文物罪”和“故意損毀名勝古跡罪”充分對接，將破壞市縣級文物保護(hù)單位、未定級不可移動文物、歷史建筑、歷史街區(qū)村鎮(zhèn)的行為納入刑事立案范圍，以避免地方公安、司法機(jī)關(guān)對文物犯罪案件立案不送、以罰代刑、重罪輕判的現(xiàn)象。法人違法日益突出2014年上半年，國家文物局接報在文物保護(hù)單位周邊違法建設(shè)等案件81起、破壞文物本體案件3起，其中絕大多數(shù)為法人違法案件。法人違法案件是機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位人員，在法人意志支配下，以法人名義組織實施的，相對于個體犯罪來說，法人違法尤其是政府法人違法的破壞性極強(qiáng)，在行政指令和商業(yè)利益的左右下，文物往往會遭到毀滅性的破壞，造成惡劣的社會影響。這樣的例子屢見不鮮。僅2014年，南京市違規(guī)“復(fù)建”太平門事件、廣東梅州大規(guī)模拆除傳統(tǒng)民居圍龍屋、四川平武報恩寺建控地帶違建案、北京天寧寺違法建設(shè)事件、青島德軍要塞被拆毀事件、洛陽市違法開發(fā)洛陽宋金老城東南隅歷史街區(qū)等，都引發(fā)了輿論持續(xù)關(guān)注。一些官員對破壞文物現(xiàn)象持漠視縱容態(tài)度，甚至直接干涉、阻撓文物執(zhí)法。2013年，太原市文物保護(hù)單位“晉綏鐵路銀行舊址”在沒有報批文物部門的情況下，由個人私自修繕并變身為飯店。太原市文物局文物管理處的一位人士說，文物局曾下發(fā)停工通知，但主事者表示，他是和政府部門“共同修繕”的。南京市文物局原局長楊新華告訴本刊記者，2007年南京市級文保單位張治中故居被開發(fā)商拆毀，時任南京市文物局副局長的他立即報警，雖然公安等部門十分重視，但最后的結(jié)局卻是上級領(lǐng)導(dǎo)發(fā)話叫他和文物部門“不要再管這件事了”。不少敢于向上級反映當(dāng)?shù)匚奈锲茐陌讣幕鶎游谋８刹?，甚至遭到打壓。去年轟動全國的四川平武報恩寺建控地帶違法建設(shè)案，在工程論證時就遭到當(dāng)?shù)匚谋８刹康姆磳ΑＴ谧柚刮垂那闆r下，當(dāng)?shù)匚谋８刹考w向國家文物局局長寫了舉報信，這才引起重視。違法事實敗露后，反映情況的文保干部有的被調(diào)離崗位，有的被停職?！白罱K案件辦得很漂亮?！眹椅奈锞忠晃粎⑴c辦案的干部說，“但是，那些被當(dāng)?shù)靥幚淼奈谋８刹浚赡苓@輩子在當(dāng)?shù)鼐吞Р黄痤^了?！蔽奈飯?zhí)法被弱化和邊緣化《中華人民共和國文物保護(hù)法》規(guī)定，文物執(zhí)法主體應(yīng)是各級文物行政管理部門?？墒牵瑘?zhí)法無權(quán)、隊伍薄弱、地位羸弱的現(xiàn)狀，讓基層文物執(zhí)法難以到位。云南巍山縣拱辰樓大火備受輿論關(guān)注，當(dāng)?shù)匚奈飯?zhí)法主體本應(yīng)為巍山縣文體局，但該局并無文物科室，實際負(fù)責(zé)文物管理執(zhí)法的，是文體局下屬的事業(yè)單位、并不具備執(zhí)法資格的縣文物管理所。一位文保人士如此評論，國家級歷史文化名城巍山的文物管理體制尚且如此，文物點(diǎn)相對比較少地區(qū)就可想而知了。中國人民大學(xué)政府管理與改革研究中心副主任唐鈞調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全國31個省、自治區(qū)和直轄市中，僅北京、浙江和新疆三地設(shè)有專門的省級文物行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。北京市的文物保護(hù)隊伍力量最強(qiáng)，編制18人；浙江省的文物監(jiān)察總隊有編制8人。國家文物局督查司督查處處長鄧超介紹，在局省級文物部門中，專門設(shè)有文物執(zhí)法處室的僅有16個省份；地市以及縣一級，多已實施“大文化”政府職能部門合并改革，在文化、新聞、廣電行政執(zhí)法得以大幅度加強(qiáng)的情況下，文物執(zhí)法反而有被弱化和邊緣化的趨勢。山西省文物局執(zhí)法督察處負(fù)責(zé)人表示，山西的11個地級市中，負(fù)責(zé)文物執(zhí)法督察的，有的是事業(yè)編制，有的是機(jī)關(guān)的一個處室，市文物局大多數(shù)是內(nèi)設(shè)一個安全科負(fù)責(zé)執(zhí)法督察，人員編制嚴(yán)重不足，僅能對國保、省保、市保每月巡查一次，對大量一般文物根本無力照看。文保部門地位羸弱，“說話沒分量”，很多違法工程在政府其他部門的審批下“一路綠燈”，根本不依法征求文物部門意見。即使發(fā)生文物違法案件，處理時也往往以證據(jù)不足為由，不了了之。2012年4月，一家公司未經(jīng)文物行政部門同意，擅自在張家界(000430,股吧)市永定區(qū)文物保護(hù)單位“獨(dú)子巖遺址”文物本體上修建加油站，導(dǎo)致文物被徹底破壞?？墒牵@個加油站在規(guī)劃、國土等方面手續(xù)齊全，因此當(dāng)?shù)匚奈镄姓块T行政處罰這家公司后，對方不服提起行政訴訟。一審法院支持了當(dāng)?shù)匚奈镄姓块T，二審法院卻撤消了行政處罰，理由是處罰“證據(jù)不足”。國家文物局政策法規(guī)司的一位官員感慨：“現(xiàn)在文物保護(hù)最大的矛盾，就是民族整體的長遠(yuǎn)利益和當(dāng)?shù)囟唐诘慕?jīng)濟(jì)利益的矛盾。當(dāng)這個矛盾發(fā)生后，如果不是上級主管部門來管，而是由屬地文物部門來管，他們就是想為文物說話，也往往無能為力?！睋?jù)國家文物局統(tǒng)計，2012年，各地共上報文物行政違法案件317起，2013年上報236起，2014年上半年僅上報了80起，呈明顯的“不正常下降趨勢”。與此形成反差的是，輿情監(jiān)測發(fā)現(xiàn)的文物被破壞案件，數(shù)量呈上升趨勢。多頭管理也加大了文物保護(hù)難度。山西省平遙縣有關(guān)部門人士對本刊記者說，現(xiàn)在文物歸國家文物局管，歷史文化名城歸住建部管，生態(tài)保護(hù)區(qū)歸國家林業(yè)局管。像五臺山、平遙古城等，一般都是多個身份重疊，既有大量文物，又是國家歷史文化名城或國家5A級旅游景區(qū)等，這樣就導(dǎo)致多種理念和發(fā)展模式碰撞。文物部門強(qiáng)調(diào)文物不能動，但對于危害文物的行為又缺少行政手段；建設(shè)部門又往往忽略文物保護(hù)。因此，就出現(xiàn)一個現(xiàn)象，即政府系統(tǒng)內(nèi)部，對文化遺產(chǎn)的保護(hù)，不能按照一個清晰的線條來管理。在這樣的管理體制中，即便文化遺產(chǎn)出事了，也是處在不斷處理、不斷懲治，文化遺產(chǎn)卻在不斷消失的惡性循環(huán)中，得不到長效的保護(hù)。垂直管理與大區(qū)督查體制亟待建立日前，習(xí)近平總書記關(guān)于保護(hù)歷史文物的重要論述產(chǎn)生強(qiáng)烈反響。關(guān)心文化遺產(chǎn)保護(hù)的各界人士認(rèn)為，在中央將文物保護(hù)工作提升到前所未有高度的情況下，迫切需要建立一套完備有效、上通下達(dá)的文物執(zhí)法體系。唐鈞表示，保護(hù)文物古建，關(guān)鍵在于有力可靠的執(zhí)法體系，建議設(shè)立中央或省級垂直管理的體制，并配以職能齊全的大區(qū)域文物督查中心。2010年“中國文化遺產(chǎn)保護(hù)年度杰出人物”、南京大學(xué)政府管理學(xué)院講師姚遠(yuǎn)認(rèn)為，從中央和地方關(guān)系的角度看，中央政府應(yīng)當(dāng)通過有效的制度安排，約束地方政府的行為。另外，有必要提升文物行政部門在地方政府中的地位。在文物遺存極其豐富的城市，文物部門理應(yīng)加強(qiáng)而非削弱?？梢钥紤]在歷史文化名城，特別是著名古都，設(shè)立獨(dú)立的文物部門，并提升其在同級政府中的行政級別。本文來源：瞭望觀察網(wǎng)山西省文物局執(zhí)法督察處負(fù)責(zé)人在接受本刊記者采訪時，強(qiáng)烈要求對文物行政執(zhí)法部門實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。他認(rèn)為，此舉可以大大加強(qiáng)行政執(zhí)法的力度，減少相關(guān)干擾。文物部門里的安全科普遍存在人員缺乏、一人身兼多職的情況，使得基層文物安全科形同虛設(shè)。如果實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，無論是從立法層面、科學(xué)規(guī)劃層面，還是機(jī)構(gòu)管理層面，都能得到較大改善。有關(guān)人士表示，建立文物執(zhí)法垂直管理和大區(qū)督查機(jī)制，不是要把文物的日常管理權(quán)從地方拿走，“國土部、環(huán)保部等部門在全國都設(shè)立了直屬的督查派出機(jī)構(gòu)。這些垂直管理的產(chǎn)生，就是意識到中央意志和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在一定的矛盾，在政令不能在地方貫通的時候，就需要一支隊伍代表中央去監(jiān)督執(zhí)法。文物保護(hù)執(zhí)法同樣需要這樣的機(jī)制?！薄耙糁品ㄈ朔阜ǎ匾氖菍ζ茐奈奈锏姆缸镄袨?，要嚴(yán)肅追究刑責(zé)?！币h(yuǎn)建議，根據(jù)刑法、行政處罰法確定的原則，公職人員故意損毀歷史文化名城、街區(qū)、村鎮(zhèn)，故意損毀文物古跡“構(gòu)成犯罪的”，就應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰。一是政府文物保護(hù)主體責(zé)任意識缺失?！段奈锉Ｗo(hù)法》明確規(guī)定：文物保護(hù)實行屬地管理，即當(dāng)?shù)卣袚?dān)文物保護(hù)的主體責(zé)任。但不少地方政府非但未能擔(dān)起保護(hù)的職責(zé)，甚至認(rèn)為文物古跡年代久遠(yuǎn)，經(jīng)歷了風(fēng)風(fēng)雨雨，狀況破爛不堪，與現(xiàn)代化大都市和新農(nóng)村建設(shè)格格不入，極不相稱，影響市容市貌，不如一毀了之，“舊貌換新顏”。同時，這些不可移動文物一般位于老城區(qū)，地理環(huán)境優(yōu)越，寸土寸金，政府為出讓土地，借危房之名拆掉拉倒；還有的認(rèn)為文物保護(hù)是投入大、見效慢，甚至是無底洞，修修補(bǔ)補(bǔ)看不出政績，不如建幾幢樓堂館所見效快、影響大；許多黃金地段就是因為幾處文物建筑不能隨便遷移，又有保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶，土地開發(fā)利用受到限制，土地財政收入受到影響，因而地方政府總是千方百計想要讓文物“讓路”。二是政府相關(guān)職能部門文物安全監(jiān)管缺位。政府相關(guān)職能部門在文物保護(hù)上都有其法定職責(zé)，依法承擔(dān)文物安全監(jiān)管職責(zé)。但實際上，文物行政管理屬于弱勢部門，客觀上困難多、阻力大，難以履職盡責(zé)。2016年國家文物局統(tǒng)計顯示，全國2800多個縣(區(qū))，真正有比較健全的文物行政管理部門的不足300個，僅占10%多一點(diǎn)。與此同時，少數(shù)文物行政管理部門也存在不愿作為、不想作為、不易作為的現(xiàn)象，文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)少，在編在崗人員少，懂專業(yè)會管理的人更少。一些人在崗不敬業(yè)，在崗不作為，對明顯違反《文物保護(hù)法》的行為，知其是政府所為或強(qiáng)勢部門支持的重點(diǎn)項目，就睜只眼閉只眼，不敢據(jù)理力爭、依法查處，甚至有時還“幫助”當(dāng)?shù)卣氯耸?。對文物違法案件不及時上報，怕受牽連被問責(zé)，能捂就捂能拖則拖，文物安全監(jiān)管形同虛設(shè)。三是企業(yè)法人違法無懼無畏社會責(zé)任缺乏。任何性質(zhì)的企業(yè)都有依法保護(hù)文物的義務(wù)，這既是法律要求，也是社會責(zé)任所在。但現(xiàn)實中，不少企業(yè)為了自身利益，往往奉行“錢能通神”的理念，納稅大戶容易獲得政府提供的優(yōu)惠條件，政府引進(jìn)的重點(diǎn)項目可以交罰款拆文物，總之只要有錢就可以換取拆除文物的“合法”通行證。有的開發(fā)商明知地塊內(nèi)有多處文物，就采用填埋河道、抬高基礎(chǔ)等方式，迫使古橋、古建遷移，甚至將不可移動文物趁夜鏟除，膽大妄為，無法無天。因為企業(yè)知道即使群眾舉報、媒體曝光，當(dāng)?shù)卣矔洚?dāng)保護(hù)傘，幫忙“滅火”救場，對文物毫無敬畏之心。文物是不可再生的文化資源，保護(hù)好、利用好文物資源是我們當(dāng)代人應(yīng)盡的共同責(zé)任，不能讓文物就這么輕而易舉地消失！筆者認(rèn)為，上好“五道保險”，可以最大限度地避免文物快速被毀：第一道保險：強(qiáng)化政府主體責(zé)任。地方政府沒有真正樹立起“保護(hù)文物也是政績”的理念，不履行依法保護(hù)文物的職責(zé)，不能正確處理發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，是當(dāng)前文物快速消失的重要原因。因此，強(qiáng)化政府依法履行文物保護(hù)主體責(zé)任是核心問題，也是最關(guān)鍵的一道保險。這就要求地方政府依法將文物保護(hù)納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費(fèi)列入本級財政預(yù)算。按要求及時向社會公布文物保護(hù)單位及其保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶，做好文物保護(hù)單位“四有”工作。特別是對尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動文物要及時予以登記并公布，防止滅失。要明確各相關(guān)單位的文物保護(hù)安全責(zé)任，加強(qiáng)績效考評與責(zé)任追究。第二道保險：相關(guān)部門切實依法盡職。文物保護(hù)不是文物行政部門一家的事，如果政府各相關(guān)職能部門都依