當前不宜將人均用地控制標準提高

中國土地勘測規(guī)劃院陳瑩人均用地反映一個城市在單位面積的城市土地上聚集人口并從事各類活動的集聚水平，在一定程度上反映了用地強度的高低，其指標數值的大小受各類城市經濟活動如產業(yè)類別、居住習慣、城市發(fā)展階段、自然條件等的相互作用與影響，而且隨著社會經濟發(fā)展變化而變化，同時人均用地還受到用地政策的影響。在土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃中，人均用地是確定城市用地總規(guī)模的一項重要參考指標，也常常作為宏觀調控城市用地規(guī)模的參數。如何節(jié)約與集約利用土地是當今一大重要議題，本研究通過對人均用地時空發(fā)展變化規(guī)律的分析，力圖對應用人均用地指標進行城鎮(zhèn)用地規(guī)模預測提供參考。一、人均城市建設用地指標的歷史變化隨著社會發(fā)展變革，人均用地指標含義會發(fā)生較大變化。傳統(tǒng)計算城市人均用地時人口一般采用城市非農業(yè)人口，這與過去計劃經濟為主，實行嚴格戶籍管理，城市非農人口基本反映城市化水平的社會實際相適應。由于城市非農業(yè)人口的統(tǒng)計數據連續(xù)齊全，因此關于城市用地的研究中，在進行歷史變化分析時，主要應用非農業(yè)人口計算的人均用地。隨著改革開放的不斷深入，特別是上世紀90年代以來，限制人口流動的一系列政策逐步取消或弱化，人口的地區(qū)間遷移加劇，尤其向城市地區(qū)集聚明顯，城市中流動人口增加很快，在大城市和經濟發(fā)展迅速的地區(qū)流動人口占城市人口的比例不斷上升，而且越來越融入城市經濟活動當中。在當前城市發(fā)展人口呈現(xiàn)多元化的階段，計算人均用地時若仍采用非農業(yè)人口是不準確的，會夸大現(xiàn)狀人均用地。若再用非農業(yè)人口計算的人均用地進行歷史和區(qū)域分析會出現(xiàn)混亂。在進行歷史對比分析時，由于現(xiàn)在按戶籍統(tǒng)計的非農業(yè)人口要比在城市建設用地范圍內實際人口小許多，已不能真正反映現(xiàn)實的城市人口，計算出的人均用地比實際要大，會造成人均用地增長的結論。但另一方面，由于經濟發(fā)展，如人們生活條件改善后居住、公共設施、綠地、基礎設施等人均用地均有一定的增長，還有舊城改造、新區(qū)建設、開發(fā)區(qū)的建設等都使城市總的人均用地會呈增長的趨勢。占城市實際人口的比例越來越小，使但該因素引起的增長并不是真正的增長，應予以剔除。但我們在分析時兩類影響難以剝離，往往分不清造成人均用地變化的真正原因。另一方面，在進行區(qū)域對比分析中由于各省的城市以及不同規(guī)模城市間流動人口的比例存在很大差異，造成流動人口比例越大的省份和城市若用非農業(yè)人口計算的人均用地比實際偏高得越大，不利于對城市土地利用情況的正確判斷。因此從上世紀90年代以后，研究城市人均建設用地時人口多采用城市常住人口。二、人均城市建設用地的時空發(fā)展特征（一）人均城市建設用地的發(fā)展變化應用第五次人口普查數據計算得出2000年全國600多個城市平均人均用地為82平方米/人，遠低于按非農業(yè)人口計算的人均用地110平方米/人。1995年建設部曾經按城市駐地人口進行統(tǒng)計，設市城市人均用地58m2，建制鎮(zhèn)人均用地129m2。城市人均用地近年有顯著增長，反映出人均用地隨經濟發(fā)展、人民生活水平的提高會不斷增長。從各省的情況看，城市人均用地普遍比按應用非農業(yè)人口得出的人均用地小，說明近年應用非農業(yè)人口計算的結果得出城市用地普遍粗放的判斷與實際情況有出入，甚至有一定的誤導。（二）人均城市建設用地的區(qū)域差異各省人均用地的差異較為明顯，大致劃分為以下幾個層次。上海、重慶兩市人均用地最小，分別為43m2和50m2，反映其用地相當集約，但也不排除是由于建成區(qū)統(tǒng)計范圍僅為主城區(qū)，而人口統(tǒng)計范圍更大的原因造成的。因為人口統(tǒng)計是按人口密度大于1500人的標準界定范圍，上海和重慶城市發(fā)達，在中心城室以外有許多地區(qū)符合人口統(tǒng)計為城市的標準，這些地區(qū)的人口會被統(tǒng)計在城市人口中，而對于上海、重慶這樣的大城市地區(qū)建成區(qū)的統(tǒng)計標準若仍統(tǒng)計中心城區(qū)顯然偏小，進而造成人均用地偏小。其他省份除西藏用地較大為330平方米以外，人均用地范圍在60m2（福建）—133m2（寧夏）之間。人均大于100m2以上的省份有內蒙、黑龍江、安徽、甘肅、寧夏、新疆，除安徽以外都是地廣人稀的地區(qū)；人均在85—100m2的省份有河北、山西、遼寧、吉林、湖北、廣西、四川、青海等省，北方地區(qū)多于南方地區(qū)；人均在70—85（含）m2的有北京、天津、江蘇、浙江、江西、山東、河南、湖南、海南、貴州，一類是經濟較為發(fā)達或城市密集的地區(qū)（北京、天津、江蘇、浙江、山東、河南），另一類是南方多山的省份（江西、湖南、貴州、海南）；小于70m2的有福建、廣東、陜西，廣東是全國流動人口最多的省，福建是繼浙江、江蘇之后流動人口較多的省，這兩省在經濟上與江蘇、浙江、山東同是發(fā)展較快的地區(qū)，但從城市人均用地小于上述地區(qū)反映出城市發(fā)展中城市公共設施、居住、綠地等對滿足外來人口在城市中工作、生活等方面的需求是不足的，城市在今后的發(fā)展中應考慮大量流動人口的承載。表1全國各省五普口徑的城市人均用地/單位：萬人，km2，平方米/人地區(qū)城鎮(zhèn)總人口城市人口城市建成區(qū)城市人均用地全國45877.229263.224026.6382北京1052.3949.7747.7779天津709531.4424.0680河北17561149.81022.1389山西1143.2720.3639.6489內蒙古995.9567.2656.69116遼寧2296.61845.31612.3687吉林1331925.3793.1286黑龍江1867.212731312.31103上海1448.91272549.5843江蘇3086.21894.11548.6982浙江2235.71310.31113.7785安徽1576.7843.5915.41109福建1430.7782.5477.8861江西1118.5551.7463.7284山東3432.62208.41707.9777河南2138.51380.4115083湖北2408.91658.71459.7188湖南1739.81049.6854.1681廣東4743.33026.42023.6467廣西1235.1619.6615.5899海南307.5168.3143.5785重慶1009.5659.8328.9150四川2231.11221.11092.7689貴州844.6436.7304.0870云南990.3465.3343.8474西藏50.921.871.97330陜西1136.8690.4466.8768甘肅601.8393.7418.28106青海155.999.797.8998寧夏178120159.45133新疆624.7427.2510.82120數據來源：《中國2000年人口普查資料》，《中國城市建設統(tǒng)計年報》（2001年）對城市人口在全國排位在100位以前的城市按五普統(tǒng)計的城市人口計算的人均用地進行排位，人均用地的地區(qū)差異以淮河為界的南北方差異大于東中西地帶間的差異，與分省分析結果一致。人均用地在100m2以上的城市僅占10%，除無錫幾乎都是北方工業(yè)城市。人均用地在90-100m2的12個城市中南方僅有柳州、湛江和鎮(zhèn)江，北方多于南方。人均用地在80-90m2的城市，中部城市比例最大，南方的東部城市僅有杭州、蘇州。人均用地在70-80m2的城市，南方城市比例較大。人均用地在70m2以下的城市，北方城市僅有少數幾個省會城市（哈爾濱、長春、石家莊、沈陽、西安、鄭州）和山東省的6個城市，其他20多個城市全是南方城市。（三）不同規(guī)模城市人均建設用地的特點應用600多個城市第五次人口普查數據計算得出各級規(guī)模城市人均用地，見表2，城市規(guī)模越大，人均用地越小；規(guī)模越小，人均用地越大。所以從用地的角度，城市規(guī)模越大用地越節(jié)約，也越經濟。

表2不同規(guī)模城市人均用地/單位：萬人，km2，平方米/人城市規(guī)模城市人口城市建設用地人均用地大于100萬14340.29815.3468小于100萬，大于50萬5105.63976.0478小于50萬，大于20萬58005364.1292小于20萬4328.74930.15114全國城市29574.524085.6582對人均用地的歷史發(fā)展變化、區(qū)域差異、不同規(guī)模城市人均用地特點等分析結果表明，首先人均用地近年有不斷增大的趨勢；其次從人均用地的區(qū)域差異特征可以初步得出自然條件決定的城市發(fā)展空間大小是影響城市土地利用方式的最直接因素，如北方城市人均用地普遍比南方城市大，是由于北方相對與南方地勢平坦，利于城市的空間擴展，無錫、蘇州、杭州等人均用地較大的南方城市也是位于相對平坦的平原地區(qū)。第三，城市的主導產業(yè)類型一定程度上會影響人均用地，如以重工業(yè)為主的城市由于工業(yè)用地比重大造成人均用地偏大。第四，人口規(guī)模大的城市以及以第三產業(yè)占主導的城市人均用地小。第五，不能片面認為人均用地較大的城市就一定用地浪費，一些原有發(fā)展滯后的城市在經濟發(fā)展城市功能逐步完善的過程中人均用地會增長，這是符合社會發(fā)展規(guī)律的。在人均用地較小的城市中除了一些規(guī)模較大的城市以外，一部分規(guī)模較小的城市恰是近年城市經濟發(fā)展相對緩慢的城市。三、人均城市建設用地合理值的分析當前在城市規(guī)劃中普遍應用人均100m2作為確定用地規(guī)模的標準，近來許多地方提出隨著經濟發(fā)展、人民生活水平的提高，為實現(xiàn)健康的人居環(huán)境，人均用地標準應適當提高。確定人均用地的合理值實際是相當復雜的，涉及城市中工業(yè)、居住用地的比例結構，涉及城市人均居住面積標準、當地建筑形式特點所影響的容積率標準等等問題。下面針對人均用地100m2標準做簡單的分析。（一）對城市人均建設用地100m2的分析假設全國城鎮(zhèn)平均人均用地100m2，即人口密度為每平方公里10000人；根據建設部城鎮(zhèn)用地結構統(tǒng)計，2003年全國城鎮(zhèn)居住用地占城鎮(zhèn)建設用地的比例為32.8%，按此比例推算，居住用地的人口密度為每平方公里30488人；2003年全國城鎮(zhèn)人均住宅建筑面積23.67m2，因此每平方公里用地上住宅建筑面積721650m2，即2003年全國住宅用地的平均容積率為0.72。這一總容積率反映出在人均用地100m2標準下住宅用地的容積率并不高。有關研究制定出健康人居環(huán)境標準下的人均住宅建筑面積35m2。按上述方法推算在城市人均用地100m2，居住用地結構提高到35%左右的條件下，住宅用地的建筑容積率大致為1，這樣的住宅用地容積率標準在中國也是不高的。（二）各類用地結構與人均用地的關系以上的分析可用下面的公式來表示：或：

上式可反映以下的關系，一是在居住用地結構不變的前提下，城市的人均用地變化與人們對居住空間的大小要求相關，人均住宅面積的增加、建筑容積率的降低會引起城市人均用地的增大。若不提高人均用地，為提高人均住宅面積要通過增加建筑容積率來實現(xiàn)。二是城市的用地結構影響人均用地水平，如果一個城市工業(yè)用地比重大，居住用地的比重降低，根據上面的關系公式，在居住結構不變，即人均住宅建筑面積/住宅容積率不變的情況下，人均用地會隨城市中工業(yè)用地比重的增加而增加。若不提高人均用地，一方面是要降低工業(yè)用地比例，另一方面在工業(yè)用地比重增大的情況下，為實現(xiàn)不斷提高的人均住宅建筑面積要通過增加建筑容積率來實現(xiàn)。我國正處于工業(yè)化快速發(fā)展時期，城市內部原有老工業(yè)逐步拆并，新的工業(yè)開發(fā)區(qū)和工業(yè)小區(qū)大量增加，因此以上分析有可能受到統(tǒng)計數據的影響，若新的開發(fā)區(qū)或工業(yè)小區(qū)沒有統(tǒng)計到城鎮(zhèn)用地中，那么統(tǒng)計的居住用地比重有可能比實際大，在人均100m2的控制標準下，實際的容積率就要比0.72大。因此在工業(yè)用地增長越多的地區(qū)，城市人均用地增長得越大，越要求提高人均用地