國有城投企業(yè)集團以風險防范為導向的內(nèi)部控制探討

引言弄清城投公司的資產(chǎn)來源是風險分析的前提，國內(nèi)城投公司主要資產(chǎn)來源分為三大類：一是政府注入的市（區(qū)）屬物業(yè)、房產(chǎn)及公用事業(yè)資產(chǎn)等；二是城投公司在承擔代建項目投資的過程中形成的資產(chǎn)，既包括市（區(qū)）政設(shè)施等純公益性資產(chǎn)，也包括園區(qū)物業(yè)、公租房、管廊等可以產(chǎn)生收益的資產(chǎn)；三是土地資產(chǎn)，主要來自地方政府注入。上述資產(chǎn)中土地規(guī)模最大，情況相對復雜，但也是城投公司后續(xù)利用價值最高的一部分資產(chǎn)。隨著國有企業(yè)風險管理理念的不斷深化，以風險防范為導向的內(nèi)部控制制度也應(yīng)該隨之構(gòu)建并進一步貫徹和落實。新形勢下，國有城投企業(yè)集團的發(fā)展所面臨的各類風險漸趨白熱化，為了加強風險管理的效果、提升風險管控的水平，國有城投企業(yè)集團應(yīng)該從風險管理的源頭著手，構(gòu)建以風險防范為導向的內(nèi)部控制制度，以此規(guī)范風險管理和內(nèi)部控制制度，全面提升集團內(nèi)部管理效率和水平。一、當前國有城投企業(yè)集團內(nèi)部控制存在的問題（一）缺乏良好的內(nèi)部控制環(huán)境要保障企業(yè)內(nèi)部控制制度的有效運行，企業(yè)集團應(yīng)該認識到創(chuàng)設(shè)良好的內(nèi)部控制環(huán)境的重要性，良好的內(nèi)部控制環(huán)境能夠在一定程度上幫助企業(yè)強化對于自身內(nèi)部的管理，進一步提高企業(yè)經(jīng)濟收益。但是當前，國有城投企業(yè)集團在內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)方面還存在不足，間接導致企業(yè)內(nèi)部管理受到一定影響，主要表現(xiàn)在：一是內(nèi)部控制意識薄弱，內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)的措施不得力，相關(guān)企業(yè)相關(guān)領(lǐng)導人沒有意識到內(nèi)部控制對于企業(yè)管理以及發(fā)展的重要作用，致使相關(guān)內(nèi)部控制管理力度不強；二是尚未形成內(nèi)部控制的企業(yè)文化；三是風險防范和風險管控意識不強，企業(yè)工作人員在面對風險問題時難以有一定的風險應(yīng)對能力，導致企業(yè)可能發(fā)生一些不必要的經(jīng)濟損失。另外，有些國有城投企業(yè)集團仍然將管控的焦點集中在業(yè)務(wù)和項目管理方面，不太關(guān)注內(nèi)部控制環(huán)境的創(chuàng)設(shè)，對應(yīng)的內(nèi)部控制組織機構(gòu)也沒有設(shè)立，相關(guān)內(nèi)部管理工作也不到位。還有些國有城投企業(yè)集團財務(wù)風險管控意識不強，也影響了內(nèi)部環(huán)境建設(shè)的效果。因此，國有城投企業(yè)集團要持續(xù)推進和加強內(nèi)部控制工作，還應(yīng)該在創(chuàng)設(shè)內(nèi)部控制環(huán)境方面進行強化。（二）缺乏靈活的風險管理制度對于國有城投企業(yè)集團而言，在對待風險管理制度構(gòu)建方面還缺乏足夠的靈活性，難以發(fā)現(xiàn)潛在的風險問題，對于已出現(xiàn)的各種風險難以有與之相對應(yīng)的風險措施以能夠進一步解決問題。首先，國有城投企業(yè)集團對風險的認識比較片面。由于國有城投企業(yè)集團仍然有很多資金主要來源于地方政府的撥款或者補貼，因此，對于其內(nèi)部的資產(chǎn)風險的認識還不夠全面，缺乏相應(yīng)的風險防范意識，也沒有制定基于風險防范和管理的內(nèi)部控制制度體系，這些都不利于風險管理制度作用的發(fā)揮；其次，有些國有城投企業(yè)集團在風險管理方面的經(jīng)驗比較匱乏，甚至有的城投企業(yè)并沒有建立相應(yīng)的風險管理制度，即使有相應(yīng)的風險管理制度，但是也僅僅是流于表面形式，對應(yīng)的風險管理制度在實施的過程中其實效性較低，很多流程都沒有經(jīng)過合理性和科學性地研究和探討，在實際工作中甚至會直接照搬其他相關(guān)單位的風險管理制度，這樣就會導致風險管理制度的僵化，難以與自身企業(yè)集團的管理制度進行關(guān)聯(lián)，致使風險管理制度與實際的風險控制工作脫節(jié)；最后，國有城投企業(yè)集團在風險預警和應(yīng)對策略方面還有待加強。一方面，國有城投企業(yè)集團沒有形成科學、全面的風險評估機制，往往在風險認識程度方面不夠深入；另一方面，國有城投企業(yè)集團所制定的風險管理和控制措施嚴謹性有待提高，部分下屬部門和單位常常因為風險管理制度的不完善而導致經(jīng)濟損失。（三）缺乏完善的信息與溝通機制從內(nèi)部控制工作的內(nèi)涵角度來說，信息與溝通機制在城投企業(yè)的內(nèi)部管理過程中發(fā)揮的重要作用是不容忽視的，其能夠有效地提升內(nèi)部數(shù)據(jù)信息的處理速度，提高企業(yè)內(nèi)部的工作效率。但是當前有些國有城投企業(yè)集團所構(gòu)建的內(nèi)部信息與溝通機制在效果發(fā)揮方面不太理想，對城投企業(yè)后續(xù)的發(fā)展難以起到一定的推進作用。國有城投企業(yè)集團之所以出現(xiàn)溝通不暢的問題，其主要原因體現(xiàn)在企業(yè)集團內(nèi)部信息溝通渠道不暢、信息溝通質(zhì)量不高以及信息溝通機制缺乏合理規(guī)劃等方面。一方面，國有城投企業(yè)集團當前所構(gòu)建的內(nèi)部信息溝通機制單一性比較顯著，缺乏多樣化的信息獲取渠道，因此容易導致信息傳遞過程中時常出現(xiàn)信息失真的現(xiàn)象；另一方面，國有城投企業(yè)集團沒有對信息與溝通機制的運轉(zhuǎn)進行統(tǒng)一規(guī)劃。企業(yè)集團在業(yè)務(wù)流程設(shè)計上沒有充分考慮到財務(wù)管理系統(tǒng)的匹配性，容易導致二者之間出現(xiàn)隔閡問題；同時企業(yè)集團其他相關(guān)部門在信息與溝通機制中的角色定位也沒有完全明確，信息孤島和信息過載的情況時有發(fā)生。由此可見，企業(yè)集團內(nèi)部對信息的利用與共享程度還有待提高，尤其是隨著時代的不斷進步和互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的信息數(shù)據(jù)方法已經(jīng)難以滿足現(xiàn)有的城投企業(yè)發(fā)展的需要，這些都不利于企業(yè)集團內(nèi)部控制工作的有效開展。（四）缺乏科學的資金管理制度首先，國有城投企業(yè)集團現(xiàn)階段所采用的資金報銷與支付工作有待加強。對于企業(yè)集團內(nèi)部資金管理上的缺漏，往往容易導致內(nèi)部日常報銷和支付制度方面的問題，究其原因還是在資金管理制度方面缺乏嚴格的業(yè)務(wù)流程和管控制度。一旦企業(yè)集團出現(xiàn)這類狀況，就可能會引發(fā)部分集團內(nèi)部員工鋌而走險，常常表現(xiàn)為用違規(guī)違法報銷的方式進行非法報銷，這樣不僅導致國有財產(chǎn)的損失，也嚴重影響了企業(yè)集團內(nèi)部控制工作的效果。其次，國有城投企業(yè)集團在資金支出方面缺乏科學的規(guī)劃。有些國有城投企業(yè)集團在資金支出環(huán)節(jié)主要參考具體事項的開支所需額度，缺乏提前的支出規(guī)劃編制，這樣容易導致資金支出的混亂和浪費。再次，國有城投企業(yè)集團缺乏科學性的資金分配制度。有些國有城投企業(yè)集團雖然很早便制定了資產(chǎn)管理相關(guān)辦法，但是隨著外部形勢和內(nèi)部條件的變化，有些管理辦法和制度已經(jīng)明顯不適應(yīng)當前的需要，使得其在應(yīng)對新問題、新情況時難以發(fā)揮其應(yīng)有的效應(yīng)。同時國有城投企業(yè)集團由于自身的不斷發(fā)展和壯大，使得企業(yè)集團對人力資源的需求逐漸增長，但是與人力資源匹配的資產(chǎn)分配制度難以跟上人力資本增加的幅度，從而導致不匹配的現(xiàn)象十分顯著。最后，國有城投企業(yè)集團在資產(chǎn)核算制度方面滯后性比較典型。有些國有城投企業(yè)集團所選聘的資產(chǎn)管理人員自身專業(yè)素質(zhì)不過硬，沒有深刻理解財務(wù)會計工作的內(nèi)涵，特別是缺乏資產(chǎn)核算方面的專業(yè)知識，從而導致企業(yè)集團內(nèi)部資產(chǎn)核算工作缺乏合理性和科學性，對于企業(yè)集團的資產(chǎn)盤點和報廢等工作影響較大。同時還會導致企業(yè)集團在購置新資產(chǎn)方面缺乏完善的登記程序，甚至還會導致部分資產(chǎn)因為時間的拉長而錯過了盤點的黃金階段，影響了資產(chǎn)核算工作的效果。二、以風險防范為導向的國有城投企業(yè)集團內(nèi)部控制優(yōu)化策略（一）優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境結(jié)合國有城投企業(yè)集團內(nèi)部控制工作的實際情況來看，企業(yè)集團應(yīng)該首先從建立和健全崗位責任制方面入手優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境。對于國有城投企業(yè)集團內(nèi)部管理具體事項，應(yīng)該依據(jù)財務(wù)管理相關(guān)標準進行細分，企業(yè)集團應(yīng)該根據(jù)自身情況將這些管理事項分解為交叉事項、指定事項和專職事項，然后理清三類事項之間的關(guān)系進而匹配對應(yīng)的管理部門。例如，國有城投企業(yè)集團財務(wù)管理與業(yè)務(wù)管理之間的相關(guān)事項可以定義為交叉事項，那么就應(yīng)該結(jié)合交叉事項的特點將部門和人員的責任進行落實。其次，國有城投企業(yè)集團應(yīng)該以風險防范為導向營造內(nèi)部控制文化環(huán)境。在具體工作中，要突出以人為本的內(nèi)部控制思想，將責任人在內(nèi)部控制工作中的核心地位和作用凸顯出來，并且保障企業(yè)集團項目質(zhì)量管理與內(nèi)部控制工作的協(xié)同性和一致性，切實加強內(nèi)部控制工作的認同感和執(zhí)行力，從而明確其他相關(guān)部門在內(nèi)部控制體系中的責任，調(diào)動其參與內(nèi)部控制工作的積極性和主動性。最后，國有城投企業(yè)集團還應(yīng)該對內(nèi)部控制的自我檢查和內(nèi)外部審計機制進行優(yōu)化，保障內(nèi)部控制體系與環(huán)境的匹配度，提高內(nèi)部控制工作的效果。優(yōu)化企業(yè)集團內(nèi)部控制環(huán)境，要求企業(yè)集團應(yīng)該在內(nèi)部控制工作全面覆蓋之后進一步加強內(nèi)部控制工作的深度和力度，合理匹配內(nèi)部控制體系與企業(yè)集團業(yè)務(wù)流程，將內(nèi)部控制體系的實施和監(jiān)督效果發(fā)揮到最大化。（二）改進風險管理制度風險管理在城投企業(yè)內(nèi)部的管理過程中發(fā)揮著巨大的作用，因此，企業(yè)領(lǐng)導人員應(yīng)當對其充分重視起來，并帶領(lǐng)工作人員做好企業(yè)的風險應(yīng)對和管理工作。首先，國有城投企業(yè)集團應(yīng)該充分認識到風險管理制度在內(nèi)部控制工作中的作用，強化各部門、人員的風險管理和控制意識，將風險意識內(nèi)化于心，構(gòu)建風險管理全員參與機制并貫徹和推進，進一步強化企業(yè)對于風險管理的管控；其次，國有城投企業(yè)集團還應(yīng)該在充分了解自身實際情況和發(fā)展需要的基礎(chǔ)上構(gòu)建和完善風險預警和應(yīng)對機制，要針對企業(yè)集團所遇到的各類風險事件進行系統(tǒng)性的評估和分析，探索和創(chuàng)新風險預警方面的有效措施，做到有效防范和及時應(yīng)對各類經(jīng)營風險，將既定的風險管理制度有效地運用到實際的風險管控工作過程中，在風險發(fā)生時，確保企業(yè)能夠有及時應(yīng)對的能力，避免由于風險問題對企業(yè)造成一定的經(jīng)濟損失；最后，國有城投企業(yè)集團應(yīng)該強化內(nèi)部員工的風險管理素質(zhì)和技能，通過定期開展培訓提升風險管理相關(guān)人員的業(yè)務(wù)知識和技能，通過持續(xù)的學習和訓練不斷提升內(nèi)部控制相關(guān)人員的專業(yè)性，提高工作人員對于企業(yè)各類突發(fā)風險的應(yīng)對能力，有效發(fā)揮專業(yè)人才在風險預警和風險應(yīng)對過程中的能力和作用。（三）完善企業(yè)信息與溝通機制國有城投企業(yè)集團要提升內(nèi)部控制工作的效果，就應(yīng)該從信息與溝通機制的完善方面進行貫徹和落實。首先，國有城投企業(yè)集團應(yīng)該將信息與溝通機制的職能以部門的形式獨立設(shè)置出來，將信息系統(tǒng)與技術(shù)管理在內(nèi)部控制工作中的重要性凸顯出來。企業(yè)集團應(yīng)該保障信息與溝通機制的正常運轉(zhuǎn)，讓其為經(jīng)營決策提供科學的信息依據(jù)，以此提升企業(yè)集團決策的效率和效果；其次，國有城投企業(yè)集團還應(yīng)該關(guān)注信息安全問題，在優(yōu)化和改造現(xiàn)有信息與溝通渠道的基礎(chǔ)上，重點圍繞與上下級溝通、平行溝通相關(guān)聯(lián)的內(nèi)容，合理對接企業(yè)集團業(yè)務(wù)流程與財務(wù)管理工作，促進信息與溝通機制效能的有效發(fā)揮；最后，國有城投企業(yè)集團還應(yīng)該以網(wǎng)絡(luò)安全為導向建立多層次、多角度的信息安全管控系統(tǒng)，保障信息與溝通機制中的軟硬件設(shè)施的性能得到最大程度發(fā)揮，同時要定期監(jiān)測現(xiàn)有信息系統(tǒng)中的軟硬件設(shè)施，有效保障其正常運行。例如，國有城投企業(yè)集團可以構(gòu)建ERP信息管理系統(tǒng)，將網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)收集、分析和處理過程進行集成，然后利用ERP系統(tǒng)有效融合企業(yè)集團的購銷業(yè)務(wù)、采購管理、庫存控制等工作環(huán)節(jié)，將供產(chǎn)銷一體化的效果凸顯出來，為內(nèi)部控制工作的推進提供可靠的信息依據(jù)。（四）健全資金管理制度現(xiàn)階段，城投企業(yè)的資金管理問題也是內(nèi)部控制過程中需要面對的問題之一，結(jié)合當前國有城投企業(yè)集團在資金管理制度方面的問題，對其針對性地提出以下幾點有效的措施：一方面，國有城投企業(yè)集團應(yīng)該對內(nèi)部各項財務(wù)支出與收入情況進行如實記錄，貫徹和落實資產(chǎn)核算、盤點工作，嚴格遵守國家相關(guān)法律和規(guī)定處置和分配各項資產(chǎn)和財產(chǎn)，通過財務(wù)報表如實反映企業(yè)集團內(nèi)部資產(chǎn)管理現(xiàn)狀，加大對于城投企業(yè)的資產(chǎn)的披露程度，以便對企業(yè)的資金現(xiàn)狀進行有效的管理，能夠順利進行后續(xù)的相關(guān)項目和活動。另一方面，國有城投企業(yè)集團還應(yīng)該對項目資產(chǎn)管理制度進行優(yōu)化，對于不同類的資產(chǎn)進行分類。在各類項目的推進和實施過程中，相關(guān)工作人員要預先制定科學的投資計劃，主要參考項目開展之前所收集和分析的各類信息和數(shù)據(jù)，將其作為項目資金使用的科學依據(jù)，以及為重大決策的確定做好相應(yīng)的資金數(shù)據(jù)支撐。另外，國有城投企業(yè)集團還應(yīng)該逐漸提升資金的使用效率。由于城投企業(yè)大部分是由國家進行財政撥款而開展相關(guān)活動，因此企業(yè)