國家賠償法的修改對公安工作的影響及相應(yīng)對策

《國家賠償法》的修改對公安工作的影響及相應(yīng)對策一、《國家賠償法》的修改背景《國家賠償法》自頒布實施以來，為國家民主法治建設(shè)，保障公民、法人、社會組織合法權(quán)益做出了卓越貢獻。然而，隨著社會經(jīng)濟政治體制不斷發(fā)展變化，新情況、新問題不斷出現(xiàn)，《國家賠償法》在實施的過程中暴露出越來越多的問題，已經(jīng)不能適應(yīng)社會主義法治化發(fā)展進程，甚至被戲稱為“國家不賠償法”。其中最突出的問題是：賠償程序設(shè)置不明確、歸責(zé)原則設(shè)置不科學(xué)、賠償范圍過窄、缺少精神損害賠償。針對國家賠償法存在的不足并結(jié)合當(dāng)今社會現(xiàn)狀，我國適時制定出臺了《中華人民共和國國家賠償法〈修正案〉》，并于十一屆全國人大常委會第十四次會議審議通過，2010年12月1日正式實施。修改后的《國家賠償法》，完善了賠償程序，變單一的賠償歸責(zé)原則為違法歸責(zé)和結(jié)果歸責(zé)并行的多元賠償歸責(zé)原則。在刑事賠償部分不僅適用違法歸責(zé)原則，還適用結(jié)果歸責(zé)原則，擴大賠償范圍、暢通賠償渠道、增加賠償義務(wù)機關(guān)，并且補充規(guī)定了新的賠償種類——精神損害賠償。這些修改對于進一步完善國家賠償法，保障公民、法人和其他組織依法取得國家賠償，促進國家機關(guān)及其工作人員依法、規(guī)范行使職權(quán)，必將起到積極而重要的作用。二、與公安工作緊密相關(guān)的修改條款及詳細解析修改后的《國家賠償法》不僅對國家的賠償制度做了重大完善，并且對公安機關(guān)辦理行政、刑事、國家賠償案件提出了更高的要求。為了便于廣大民警全面、系統(tǒng)了解修改后的國家賠償法的主要內(nèi)容，及其對公安工作的影響。我們有必要對與公安工作緊密相關(guān)的修改條款逐一進行梳理并詳加解析。（一）明確規(guī)定拘留、逮捕引起的賠償案件的歸責(zé)原則新《國家賠償法》將刑事拘留、逮捕賠償?shù)臍w責(zé)原則分別調(diào)整為違法歸責(zé)和結(jié)果歸責(zé)，即錯誤拘留賠償修改為違法拘留賠償，錯誤逮捕賠償修改為無罪逮捕賠償。1、將錯誤拘留賠償明確為違法拘留賠償原《國家賠償法》對因錯誤拘留造成損害進行國家賠償?shù)囊?guī)定比較籠統(tǒng)，并且各方對如何理解何為錯誤拘留存有歧義，在實踐中嚴重影響了對此類案件的處理。新《國家賠償法》將錯誤拘留賠償修改為違法拘留賠償，其在第十七條（一）中規(guī)定：“違反《刑事訴訟法》的規(guī)定對公民采取拘留措施的，或者依照《刑事訴訟法》規(guī)定的條件和程序?qū)癫扇【辛舸胧?，但是拘留時間超過《刑事訴訟法》規(guī)定的時限，其后決定撤銷案件，不起訴或者判決宣告無罪終止追究刑事責(zé)任的，以及對公民采取逮捕措施后，決定撤銷案件、不起訴或者判決宣告無罪終止追究刑事責(zé)任的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利?！庇纱丝梢姡軌蛞饑屹r償?shù)木辛粲袃煞N情形：一種是違反《刑事訴訟法》的規(guī)定對公民采取刑事拘留；另一種是雖然依法對公民采取刑事拘留，但是違反法定羈押時限。具體可以理解為以下三點：（1）在法定時限內(nèi)，對有證據(jù)證明有犯罪重大嫌疑的人依法予以刑事拘留的，不承擔(dān)國家賠償責(zé)任；（2）在法定時限內(nèi)，對沒有證據(jù)證明有犯罪重大嫌疑的人依法不應(yīng)當(dāng)予以刑事拘留的，承擔(dān)國家賠償責(zé)任；（3）在法定時限以外，對有證據(jù)證明有犯罪重大嫌疑的人依法予以刑事拘留后，此案被銷案、不起訴、判決無罪的，承擔(dān)國家賠償責(zé)任。對于依法拘留沒有超過法定期限的情況是否適用國家賠償問題，在國家賠償法修改時爭議很大。一種意見認為，拘留措施合法性的判斷比較困難，因為根據(jù)規(guī)定，拘留措施的采取有重大嫌疑即可，標(biāo)準比較低。如果對于結(jié)果無辜的，國家不給予賠償，這對受害人來說顯然不公平。但另一種意見認為，考慮到刑事案件情況復(fù)雜，公安機關(guān)對拘留的犯罪嫌疑人特別是流竄、多次、結(jié)伙作案的重大嫌疑人，需要一定時間進行偵查甄別，因此，對犯罪嫌疑人依法采取刑事拘留措施后予以釋放的情況，是否應(yīng)予以國家賠償，建議慎重研究。經(jīng)各方反復(fù)溝通，刑事拘留賠償?shù)臍w責(zé)原則最終確定為違法歸責(zé)原則。2、將錯誤逮捕賠償修改為無罪逮捕賠償新《國家賠償法》第十七條（二）規(guī)定：“對公民采取逮捕后決定撤銷案件不起訴，或者判決宣告無罪終止追究刑事責(zé)任的”適用國家賠償，即只要刑事追訴的最終結(jié)果是無罪處理，并且沒有國家免責(zé)的情形，無論采取逮捕時合法與否都在國家賠償范圍之內(nèi)。相對于刑事拘留，逮捕的適用條件更高、程序更嚴格，同時傷害性也更大，出現(xiàn)無罪逮捕的情況，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。雖然也可能出現(xiàn)個別真正犯罪人無罪獲賠的情況，但與保護大多數(shù)無罪被羈押人的合法權(quán)益相比，是微不足道的。新《國家賠償法》做如此規(guī)定體現(xiàn)了國家保障人權(quán)的憲政精神，符合我國當(dāng)前社會治安形勢下寬嚴相濟的刑事政策要求，也能夠促使偵查水平不斷提高，最終改善當(dāng)前審前羈押率偏高的局面。（二）增加了看守所為賠償義務(wù)機關(guān)及虐待、放縱行為致害賠償?shù)臈l款1、《國家賠償法》將原十九條修改為第二十一條，增加看守所為賠償義務(wù)機關(guān)。確定看守所為賠償義務(wù)機關(guān)，主要是因為看守所作為臨時羈押場所同樣也可能發(fā)生侵犯被羈押人合法權(quán)益的情形，典型的如“躲貓貓死”、“喝涼水死”。因此從全面保障公民合法權(quán)益，促進看守所依法認真履行職責(zé)的角度考慮，有必要將看守所納入到賠償主體之中。2、新《國家賠償法》第十七條（四）增加規(guī)定虐待、放縱行為的致害賠償。虐待是指以打罵、凍餓、辱罵、強迫從事超體力勞動、隨意禁閉等方式，對相對人從肉體或者精神上進行折磨、摧殘的行為。放縱是指刑事司法機關(guān)工作人員不依法履行職責(zé)，對依法應(yīng)當(dāng)制止的非法行為不及時制止，放任或者縱容他人實施毆打、虐待等行為。在審訊，羈押過程中虐待被訊問人、被羈押人的現(xiàn)象并不少見，典型的如為了得到口供，不給被訊問人吃飯，不讓其正常休息。在羈押期間體罰被羈押人，更有甚者對被羈押人拳腳相加。而司法人員放縱他人虐待、毆打行為最典型的就是“牢頭獄霸”現(xiàn)象屢禁不絕。無論是虐待行為還是放縱行為都是嚴重的違法行為，都會給相對人造成身體上、精神上的巨大傷害。（三）增加了精神損害賠償條款新《國家賠償法》第三十五條規(guī)定：“致人精神損害的，應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi)，為受害人消除影響、恢復(fù)名譽，賠禮道歉；造成嚴重后果的，應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的精神損害撫慰金。”這是我國首次將精神損害賠償納入到國家賠償范圍。目前，國家雖然沒有對如何適用神損害賠償做出具體規(guī)定，但是將精神損害賠償寫入《國家賠償法》首先就代表著我國民主法治的一個重大進步。精神損害賠償被納入到國家賠償?shù)氖馨阜秶鷮τ诠矙C關(guān)來說，意味著將來再遇到國家賠償案件，公安機關(guān)所面對的不僅僅是人身和財產(chǎn)方面的賠償請求，有可能還要面對精神損害賠償?shù)恼埱蟆＃ㄋ模┟鞔_了執(zhí)法機關(guān)的舉證責(zé)任我國原《國家賠償法》中,舉證責(zé)任規(guī)定不明確,公民個人證明執(zhí)法機關(guān)行為違法十分困難，這樣就使很多國家賠償案件難以開展。尤其是發(fā)生在羈押場所內(nèi)的非正常死亡事件,羈押機關(guān)往往以疾病等各種理由進行解釋和推脫，但很多時候卻不能自圓其說。于是便出現(xiàn)“躲貓貓死”、“喝涼水死”等說辭。這樣的結(jié)果,無論是對公眾還是對死者親屬,都是令人難以接受和信服的。同時，羈押機關(guān)也常常會陷入兩難境地——如果對死者親屬進行賠償,便等同于承認其對被羈押人的死亡負有責(zé)任;如果不進行賠償,又難以證明自己沒有責(zé)任。因此,應(yīng)有的賠償要么以其他各種名目私下協(xié)商解決，要么就久拖不決、不了了之。修訂后的《國家賠償法》維持了民事賠償?shù)囊话闩e證責(zé)任，即誰主張、誰舉證，同時增加了限制人身自由的特殊舉證責(zé)任。《國家賠償法》第二十六條（二）規(guī)定:“被羈押人在羈押期間死亡或者喪失行為能力的,賠償義務(wù)機關(guān)的行為與被羈押人的死亡或者喪失行為能力是否存在因果關(guān)系,賠償義務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)。”根據(jù)第二十六條（二）的規(guī)定，我們可以看出新《國家賠償法》借鑒《行政訴訟法》對舉證責(zé)任的特殊規(guī)定——舉證責(zé)任倒置，對被羈押期間死亡或者喪失行為能力這兩種情況的舉證責(zé)任做了特殊的規(guī)定。如前文所述,看守所和監(jiān)獄管理機關(guān)及其工作人員被納入到刑事賠償義務(wù)機關(guān)的范圍。因此，我們可以對國家賠償法第二十六條（二）做以下理解：1、被羈押人在羈押期間死亡或者喪失行為能力的,看守所和監(jiān)獄管理機關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任;2、看守所和監(jiān)獄管理機關(guān)如果不能證明自己的行為與被羈押人的死亡或者喪失行為能力不存在因果關(guān)系的,在法律上可以推定存在因果關(guān)系,看守所和監(jiān)獄管理機關(guān)因此要承擔(dān)賠償責(zé)任。筆者認為，《國家賠償法》做這樣的修改主要是基于以下三個方面的考慮：1、被羈押人在被羈押期間喪失了人身自由，羈押機關(guān)對他的人身安全負有責(zé)任。那么出現(xiàn)死亡和喪失行為能力這種嚴重情況，羈押機關(guān)有責(zé)任來進行調(diào)查，查明被羈押人死亡或者是喪失行為能力的原因，證明是否與羈押機關(guān)有關(guān)。2、死亡和喪失行為能力本身就是一種客觀的事實和證據(jù)，羈押機關(guān)有責(zé)任對這種事實的因果關(guān)系進行證明。證明賠償義務(wù)機關(guān)與被羈押人的死亡或喪失行為能力之間是否存在因果關(guān)系，如果賠償義務(wù)機關(guān)不能提供證據(jù)證明二者之間沒有因果關(guān)系，則要承擔(dān)應(yīng)該賠償?shù)牟焕蠊?、這種特殊舉證責(zé)任只適用于羈押期間的死亡或喪失行為能力兩種情況。在立法討論中曾有人提出：在羈押期間已經(jīng)喪失了人身自由，那么在羈押期間發(fā)生的所有的傷害、殘疾，賠償義務(wù)機關(guān)都有責(zé)任來舉證說明。反對者認為：雖然被羈押人在羈押期間喪失了人身自由，但其神志清楚，仍能進行舉證說明，立法上只宜對在羈押期間死亡、喪失行為能力這兩種情況適用舉證責(zé)任倒置。修訂后的《國家賠償法》采用的是后者意見。（五）暢通賠償渠道，完善賠償程序程序正義保證著實體正義。我國原有的《國家賠償法》對程序規(guī)定不夠詳細，操作性不強，同時設(shè)置賠償確認程序，不利于對受到侵犯的相對人合法權(quán)益進行全面、及時的救濟。新《國家賠償法》在程序設(shè)置上更加明確細化，單從一組數(shù)字就能看出問題來。修訂前的《國家賠償法》對于行政賠償?shù)某绦驐l款為6個，刑事的為5個；而修訂后的行政賠償?shù)某绦驐l款增加為8個，刑事的增加為10個，這還不算賠償方式和計算標(biāo)準所增加的條款。1、在確認程序上，新《國家賠償法》取消了確認程序，降低了賠償案件的進入“門檻”，使一些原來因得不到侵權(quán)機關(guān)的違法確認而進入不到賠償程序的賠償案件得到解決的可能。試想，侵權(quán)機關(guān)自己確認自己執(zhí)法行為出現(xiàn)錯誤，自己當(dāng)自己的法官，難免會出現(xiàn)偏私的情況。取消確認程序，暢通賠償渠道，令賠償請求人申請國家賠償更加便捷。2、原有的《國家賠償法》規(guī)定只對行政賠償案件可以適用協(xié)商，修訂后的《國家賠償法》在第二十三條中增加規(guī)定刑事賠償案件也可以適用協(xié)商。具體條文為：“賠償義務(wù)機關(guān)做出賠償決定，應(yīng)當(dāng)充分聽取賠償請求人的意見，并且可以與賠償請求人就賠償方式、賠償項目和賠償數(shù)額進行協(xié)商。賠償義務(wù)機關(guān)決定賠償?shù)模瑧?yīng)當(dāng)制作賠償決定書，并自做出決定書之日起十日內(nèi)送達賠償請求人。賠償機關(guān)決定不予賠償?shù)?，?yīng)當(dāng)自做出決定之日起十日內(nèi)書面通知賠償請求人，并且說明不予賠償?shù)睦碛?。”對于《國家賠償法》第二十三條的規(guī)定，筆者認為可以做以下理解：（1）賠償義務(wù)機關(guān)對處理賠償申請時，首先必須充分聽取賠償請求人的申訴，尊重賠償請求人的申訴權(quán)。（2）賠償申請人請求刑事賠償可以與賠償義務(wù)機關(guān)進行協(xié)商，也可以不與賠償義務(wù)機關(guān)進行協(xié)商，屬于自愿行為，可以自由選擇。（3）協(xié)商的內(nèi)容限于賠償方式、賠償項目、賠償數(shù)額。賠償請求人不能超過《國家賠償法》規(guī)定的范圍要求賠償，賠償義務(wù)機關(guān)也不能為了息事寧人，超過賠償法規(guī)定的界線濫賠。（4）無論賠償義務(wù)機關(guān)決定賠償還是不賠償，都要在法定期限內(nèi)給賠償請求人一個明確的意見并說明理由。三、《國家賠償法》的修改對公安工作的影響及相應(yīng)對策《國家賠償法》的修改既是我國國家賠償制度的一次重大變革，同時又對公安機關(guān)切實履行職責(zé)提出了更高的要求。公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)以執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)為契機，全面提升公安民警執(zhí)法素質(zhì)和辦案水平。筆者認為應(yīng)當(dāng)從思想層面和具體操作兩個層面來積極應(yīng)對新《國家賠償法》帶來的各項挑戰(zhàn)：（一）在思想層面公安民警要轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，牢固樹立執(zhí)法為民的理念執(zhí)法目的決定著執(zhí)法的過程、手段和結(jié)果，公安民警只有清楚的知道為誰執(zhí)法，為誰掌權(quán)，牢固樹立執(zhí)法為民的理念，才能正確的適用法律，行使職權(quán)，從根本上避免侵犯公民法人社會組織的合法權(quán)益。1、樹立執(zhí)法為民的理念，摒棄特權(quán)思想，增強服務(wù)意識法律授予公安民警一系列行政職權(quán)的根本目的是服務(wù)公共利益，這就要求公安民警在執(zhí)法辦案過程中，不能只是機械地依法行使職權(quán)，更要在思想上清楚的認識到執(zhí)法為民是其行使行政職權(quán)的最終目的，少數(shù)公安民警存在的特權(quán)思想是對權(quán)力本身所包含的服務(wù)性的否定，背離了權(quán)力的本質(zhì)要求。公安民警應(yīng)當(dāng)在執(zhí)法辦案的過程中始終貫徹執(zhí)行執(zhí)法為民的理念，摒棄特權(quán)思想，增強服務(wù)意識。2、樹立程序正義的理念法律是人民意志的體現(xiàn)，法律程序是人民用來防范權(quán)力恣意行使的重要規(guī)則，執(zhí)法為民理念落實到具體操作上首先就要求公安民警在執(zhí)法的過程中遵守法律程序。而在實踐中一些公安民警沒能認識到程序的重要性，錯誤的認為“不管用什么方法，破了案才是真英雄”。正是基于這種錯誤思想，刑訊逼供、超期羈押、濫用強制措施等嚴重侵犯公民人身權(quán)利的情況時有發(fā)生。3、充分尊重和保障人權(quán)執(zhí)法為民首先要尊重公民（包括違法犯罪嫌疑人）的生命、財產(chǎn)和自由。公安民警在執(zhí)法辦案的過程中要將執(zhí)法辦案與尊重和保障人權(quán)有機的結(jié)合起來，正確認識打擊與保護的辯證關(guān)系。即要看到依法打擊違法犯罪，保護公民法人的合法權(quán)益是公安機關(guān)的職責(zé)所在，又要看到，在執(zhí)法過程中嚴格依法辦事，充分尊重和保障人權(quán)，是防止發(fā)生冤假錯案的根本保證。（二）在具體操作層面公安機關(guān)應(yīng)從以下三個方面著手，應(yīng)對《國家賠償法》對公安工作的新要求1、注重業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，全面提升執(zhí)法水平各級公安機關(guān)要注重對公安民警業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)，采取集中學(xué)習(xí)與自我學(xué)習(xí)相結(jié)合，并通過一系列的學(xué)習(xí)使公安民警能夠熟練掌握執(zhí)法辦案中應(yīng)知應(yīng)會的法律知識，能夠理解領(lǐng)會法律條文背后的法理深意。同時鼓勵公安民警參加司法考試。對于確實有能力有素質(zhì)的公安民警實行表彰獎勵。使學(xué)習(xí)成為一種風(fēng)氣，變被動學(xué)習(xí)為主動學(xué)習(xí)。公安民警只有具備過硬的業(yè)務(wù)素質(zhì)才能從源頭上防止國家賠償案件的發(fā)生，減少對公民、法人、社會組織合法權(quán)益的侵害。2、公安民警在執(zhí)法辦案過程中要嚴格遵照程序，注意對證據(jù)的收集與固定國家法律越來越重視程序正義，過去在司法實踐中輕程序重實體的思想早就應(yīng)該被我們所摒棄，然而在實際執(zhí)法過程中這種現(xiàn)象仍然時有發(fā)生。以行政訴訟案件為例，許多有經(jīng)驗的律師在接手行政案件時，首先就會考慮行政機關(guān)是否有違反程序的行為。因為我國《行政訴訟法》規(guī)定，違反法定程序的行政行為可能被判撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新做出具體行政行為。如果公安民警在辦理案件時，事