淺析我國城市擴(kuò)張中的耕地保護(hù)

獨(dú)創(chuàng)性聲明本人聲明所呈交的畢業(yè)論文〔設(shè)計(jì)〕是我個人進(jìn)行的研究工作及取得的研究成果。盡我所知，除了文中特別加以標(biāo)注和致謝的地方外，論文〔設(shè)計(jì)〕中不包含其他人已經(jīng)發(fā)表或撰寫過的研究成果，也不包含為獲得中國農(nóng)業(yè)大學(xué)或其它教育機(jī)構(gòu)的學(xué)位或證書而使用過的材料。與我一同工作的同志對本研究所做的任何奉獻(xiàn)均已在畢業(yè)論文〔設(shè)計(jì)〕中作了明確的說明并表示了謝意。學(xué)生簽名：汪邨稼時間：2012年2月21日關(guān)于論文〔設(shè)計(jì)〕使用授權(quán)的說明本人完全了解《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院本、?？飘厴I(yè)論文〔設(shè)計(jì)〕工作條例〔暫行規(guī)定〕》對：“成績?yōu)閮?yōu)秀畢業(yè)論文〔設(shè)計(jì)〕，網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院將有權(quán)選取局部論文〔設(shè)計(jì)〕全文匯編成集或者在網(wǎng)上公開發(fā)布。如因著作權(quán)發(fā)生糾紛，由學(xué)生本人負(fù)責(zé)”完全認(rèn)可，并同意中國農(nóng)業(yè)大學(xué)網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院可以以不同方式在不同媒體上發(fā)表、傳播畢業(yè)論文〔設(shè)計(jì)〕的全部或局部內(nèi)容。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院有權(quán)保存送交論文〔設(shè)計(jì)〕的復(fù)印件和磁盤，允許論文〔設(shè)計(jì)〕被查閱和借閱，可以采用影印、縮印或掃描等復(fù)制手段保存、匯編論文〔設(shè)計(jì)〕。[保密的畢業(yè)論文〔設(shè)計(jì)〕在解密后應(yīng)遵守此協(xié)議]學(xué)生簽名：汪邨稼 時間：2012年2月21日密級：〔請注明密級及保密期限〕編號：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育畢業(yè)論文淺析我國城市擴(kuò)張中的耕地保護(hù)——以衢州市衢江區(qū)為例學(xué)生汪邨稼指導(dǎo)教師艾東專業(yè)土地資源管理層次專升本批次062學(xué)號w330601062083學(xué)習(xí)中心金華職業(yè)技術(shù)學(xué)院工作單位浙江省衢州市國土資源局城東分局2012年1月中國農(nóng)業(yè)大學(xué)網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院制目錄TOC\o"1-2"\h\z\u1.前言11.1本文研究背景11.2國內(nèi)外研究現(xiàn)狀11.3研究目的和意義11.4研究的框架22．城市擴(kuò)展研究的相關(guān)理論根底23．城市無序擴(kuò)展現(xiàn)狀及影響因素分析33.1規(guī)模不段擴(kuò)大33.2土地利用率低33.2違法用地嚴(yán)重44．城市無序擴(kuò)展與耕地保護(hù)的矛盾55．協(xié)調(diào)城市無序擴(kuò)展與耕地保護(hù)矛盾的對策措施65.1保護(hù)耕地必須解決的問題65.2具體措施67．結(jié)論與討論7后記8參考文獻(xiàn)8摘要:截至2010年底，我國耕地總數(shù)缺乏18.26億畝，已接近18億畝的紅線。人均耕地缺乏0.1公頃，不到世界平均水平的1/2、興旺國家的1/4，只有美國的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14。我國可以利用的土地資源并不豐富。文章指出城市擴(kuò)張建設(shè)與耕地保護(hù)之間存在矛盾，研究查找了浙江省衢州市衢江區(qū)土地利用存在以下問題：用地規(guī)模不斷擴(kuò)大、土地閑置、土地利用效率較低、土地違法現(xiàn)象嚴(yán)重，分析了浙江省衢州市衢江區(qū)耕地現(xiàn)狀,針對開展城市化建設(shè)，保護(hù)耕地提出了控制城市擴(kuò)張規(guī)模走集約利用土地、節(jié)地挖潛、清理閑置土地、嚴(yán)厲打擊違法用地、鼓勵農(nóng)民的種糧積極性的建議措施。關(guān)鍵詞：城市擴(kuò)張耕地保護(hù)衢江區(qū)淺析我國城市擴(kuò)張中的耕地保護(hù)——以衢州市衢江區(qū)為例1.前言1.1本文研究背景隨著城市化的開展,城市擴(kuò)張成為城市開展的必然趨勢。改革開放后，中國城市“攤大餅”勢頭不減，耕地存量逼近生存紅線，目前已有135個城市建成區(qū)擴(kuò)展超過4倍。2010年8月揭曉的中國城市國際形象調(diào)查推選結(jié)果顯示,有655個城市正方案“走向世界”,200多個地級市中有183個正在規(guī)劃建設(shè)“國際大都市”?！爸袊玫绞澜绻J(rèn)的國際大都市目前只有北京和上海，183個準(zhǔn)備建設(shè)國際大都市的‘地級市’，無異于是在癡人說夢。”對此，新加坡《聯(lián)合早報(bào)》不客氣地批評道。伴隨著城市不斷蔓延，耕地資源損失不斷加劇。據(jù)測算，我國城市建成區(qū)面積年均增加約11萬公頃。1978~1989年，年均建設(shè)占用耕地為15.8萬公頃；1990~1999年為16.8萬公頃；2000~2009年為21.2萬公頃。1.2國內(nèi)外研究現(xiàn)狀從世界范圍來看，各國城市建設(shè)都不可防止地要占用耕地，可以說耕地保護(hù)是各國政府必須面臨的一個現(xiàn)實(shí)問題。美國對于城市建設(shè)占用耕地的影響存在兩種觀點(diǎn)：邁克爾等學(xué)者認(rèn)為城市擴(kuò)張建設(shè)占用耕地是社會進(jìn)步的表現(xiàn)之一。而另些學(xué)者認(rèn)為城市擴(kuò)張剝奪了國家的優(yōu)質(zhì)耕地，迫使開發(fā)較差的邊際土地，對生態(tài)系統(tǒng)破壞大，建議政府控制城市擴(kuò)張，保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地〔張安錄，1998〕。TommyFirman〔2000〕通過對印尼經(jīng)濟(jì)分析，認(rèn)為20世紀(jì)90年代印尼經(jīng)濟(jì)快速增長，造成大量土地用于城市建設(shè)，同時政府過多發(fā)放土地開發(fā)許可證，出現(xiàn)土地投機(jī)行為。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時期城市開發(fā)土地閑置，加劇經(jīng)濟(jì)危機(jī)。在中國，趙金蕓、李培仁〔1997〕指出，城市建設(shè)造成耕地減少，導(dǎo)致大量剩余勞動力，使“吃飯和建設(shè)”矛盾更加鋒利。張華〔2000〕根據(jù)相關(guān)資料分析，試圖說明城市化和耕地保護(hù)是對立統(tǒng)一的關(guān)系。他認(rèn)為，在城市規(guī)模中小級開展階段，人均占地面積較大，到大城市階段人均占地面積會下降。這些學(xué)者對這一問題的研究多從技術(shù)、政策方面，少有從基層實(shí)踐操作過程方面進(jìn)行耕地保護(hù)管理的研究。本文就是通過在基層國土所工作十幾年的實(shí)踐過程中的經(jīng)驗(yàn)來探討，更具有實(shí)際操作性。研究目的和意義本文通過回憶衢江區(qū)1991年以來的城市擴(kuò)張進(jìn)程;分析衢江區(qū)城市擴(kuò)張中對耕地的數(shù)量、質(zhì)量產(chǎn)生的影響；定量分析了衢江區(qū)城市擴(kuò)張與耕地面積變化的相關(guān)性關(guān)系，根據(jù)本人在國土基層十多年工作經(jīng)驗(yàn)，提出了合理利用和保護(hù)耕地的對策措施。衢州市衢江區(qū)位于浙江省西部，是國家級生態(tài)示范區(qū)、中國椪柑之鄉(xiāng)、中國竹炭之鄉(xiāng)、全國商品糧基地、全國瘦肉豬生產(chǎn)基地、中國高檔特種紙產(chǎn)業(yè)基地、中國礦山裝備制造業(yè)基地和中國碳酸鈣產(chǎn)業(yè)基地。因此，以衢江區(qū)作為研究對象具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。本文研究的目的就是既要總結(jié)衢江區(qū)在城市擴(kuò)張和耕地保護(hù)中所面臨的問題，更重要的是有針對性的為衢江區(qū)的城市建設(shè)和耕地利用能和諧開展提供具體對策。研究的框架淺析我國城市擴(kuò)張中的耕地保護(hù)淺析我國城市擴(kuò)張中的耕地保護(hù)研究目的和意義研究背景國內(nèi)外研究現(xiàn)狀研究目的和意義研究背景國內(nèi)外研究現(xiàn)狀相關(guān)理論根底相關(guān)理論根底城市無序擴(kuò)張現(xiàn)狀及影響因素分析城市無序擴(kuò)張現(xiàn)狀及影響因素分析規(guī)模不斷擴(kuò)大違法用地現(xiàn)象嚴(yán)重土地利用率低規(guī)模不斷擴(kuò)大違法用地現(xiàn)象嚴(yán)重土地利用率低城市無序擴(kuò)張與耕地保護(hù)的矛盾城市無序擴(kuò)張與耕地保護(hù)的矛盾協(xié)調(diào)城市無序擴(kuò)展與耕地保護(hù)矛盾的對策措施協(xié)調(diào)城市無序擴(kuò)展與耕地保護(hù)矛盾的對策措施具體措施必須解決的問題具體措施必須解決的問題結(jié)論與討論結(jié)論與討論城市擴(kuò)展研究的相關(guān)理論根底在城市地理學(xué)中，對城市空間結(jié)構(gòu)模型的研究進(jìn)行得比擬早，如城市地理學(xué)家克里斯泰勒(c“staller)和經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅什(bsch)分別于1930年和1940年提出了著名的中心地理論和市場分模型，該理論或模型以靜態(tài)局部均衡理論為根底，描述了在市場、交通及運(yùn)輸距離影響下的城市中心地系統(tǒng)或市場空問分布模式。1925年，伯吉斯通過分析不同職業(yè)人口的居住區(qū)特點(diǎn)其地域分異行為的規(guī)律，創(chuàng)立了同心圓城市土地利用模式。但是，伯吉斯的模式過于理想化和規(guī)那么化，且其構(gòu)造的是單一中心模式，忽略了社會屬性的影響，特別是沒有考慮城市交通對城市擴(kuò)展產(chǎn)生的作用。作為補(bǔ)充，1939年霍伊特研究了美國大量城市租金狀況之后，提出了城市土地利用的扇形理論?，對伯吉斯的同心圓模式作了開展，但其主要缺點(diǎn)是無視了與其他城市相互作用因素的分析。在此之后，哈里斯和厄爾曼在揭示了城市化的復(fù)雜性和影響因素的多樣性后于1945年提出多核心土地利用模式，比擬符合城市地域結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)及其開展趨勢，但對城市內(nèi)部各區(qū)之間的職能聯(lián)系以及城市核心的形成規(guī)律及其作用涉及較少。3、城市無序擴(kuò)張現(xiàn)狀及影響因素分析衢州市衢江區(qū)位于浙江省西部，錢塘江上游，總面積1748平方公里，轄10個鎮(zhèn)、8個鄉(xiāng)、2個街道，1個辦事處，271個行政村、3個社區(qū)，總?cè)丝诮?0萬，是國家級生態(tài)示范區(qū)、中國椪柑之鄉(xiāng)、中國竹炭之鄉(xiāng)、全國商品糧基地、全國瘦肉豬生產(chǎn)基地、中國高檔特種紙產(chǎn)業(yè)基地、中國礦山裝備制造業(yè)基地和中國碳酸鈣產(chǎn)業(yè)基地。衢州市衢江區(qū)正處于快速推進(jìn)工業(yè)化和城市化的進(jìn)程中，土地資源相對缺乏，從土地資源持續(xù)利用角度出發(fā)，現(xiàn)有城市土地或新占用土地均應(yīng)得到充分合理利用，現(xiàn)有的土地征用制度不能抑制地方政府的征地沖動，土地不僅成為地方政府的“第二財(cái)政”，而且成為招商引資的優(yōu)惠條件和砝碼，在城市化過程中土地資源的持續(xù)利用和保護(hù)缺乏制度保證，這嚴(yán)重威脅到我國糧食平安并導(dǎo)致城市擴(kuò)展空間的緊張，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：3.1規(guī)模不段擴(kuò)大當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化開展存在低密度和分散化的傾向，帶來耕地面積減少過多過快的問題。衢江區(qū)2001年撤縣建區(qū)，原來衢縣沒有自己的縣城，和衢州市共用市區(qū)。1991年8月在樟潭鎮(zhèn)劃出3個村設(shè)立沈家工業(yè)開發(fā)區(qū)，1993年11月被批準(zhǔn)為浙江省省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)到1998年原來城鎮(zhèn)村及工礦用地面積為71.07公頃，城鎮(zhèn)人口5434人。2001年撤縣建區(qū),各機(jī)關(guān)單位,學(xué)校全部搬入新區(qū)大搞建設(shè),同時工業(yè)區(qū)也不斷擴(kuò)大.截止2010年衢江新城區(qū)已達(dá)8.89平方公里的規(guī)模,而開發(fā)區(qū)面積已達(dá)10平方公里.新城區(qū)人口達(dá)4萬人。而高速城市擴(kuò)張就是從2001年撤縣建區(qū)，造新城開始的。很多地方要衡量一個城市領(lǐng)導(dǎo)干部的政績好壞，有一個重要指標(biāo)就是要看地方領(lǐng)導(dǎo)能否將這個城市做強(qiáng)、做大，這成為促使各城市盲目擴(kuò)張的重要原因,城市的高速擴(kuò)張占用了大量的土地，包括農(nóng)田，還有各種交通用地，隨著城市的增大，道路也要相對加寬，才能滿足城市的開展,導(dǎo)致對建設(shè)用地的需求無限膨脹，這就需要把大量的城郊農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。導(dǎo)致對建設(shè)用地的需求無限膨脹。中國科學(xué)院院士、中國地理學(xué)會理事長陸大道曾這樣描述土地?cái)U(kuò)張的過程：改革開放以來，城鎮(zhèn)建設(shè)用地出現(xiàn)了三次大規(guī)模擴(kuò)張。以2001年開始的第三次過度擴(kuò)張最為嚴(yán)重。一份建設(shè)部門的數(shù)據(jù)顯示，1991~2000年，全國城市建設(shè)用地，每年平均增加150多萬畝，2001年那么增加了300多萬畝；局部沿海地區(qū)城市2010年的土地指標(biāo)在2001年已經(jīng)用完。3.2土地利用率低與政府主導(dǎo)推動的城市化路徑相一致，迄今衢江區(qū)的城市化本質(zhì)上是一種粗放式的增長模式。3.2.1城市土地利用結(jié)構(gòu)處于不合理的狀態(tài)，黨政軍機(jī)關(guān)、大專院校、工業(yè)等一些土地利用效益較低的單位占據(jù)著城市的中心區(qū)和高地價(jià)區(qū)，尚未形成商業(yè)、貿(mào)易、效勞、娛樂、信息、辦公集中的中心商務(wù)區(qū)，城市土地級差地租得不到表達(dá)，以致城市土地產(chǎn)出率低，土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值得不到充分表達(dá)?！俺侵写濉爆F(xiàn)象大量存在，房屋建筑相對于城市來說都比擬低矮，占地面積大，且往往含有院落和小塊菜地、豬圈等，房屋容積率低，土地利用十分粗放。到了二樓以上，受利益的驅(qū)動，村民的住宅往往盡可能占用公共空間，形成“一線天”、“握手樓”、“貼面樓”等獨(dú)特的風(fēng)景；同時，“城中村”的土地區(qū)位條件相對優(yōu)越，土地的產(chǎn)權(quán)又屬于村集體所有，這樣，優(yōu)越的區(qū)位條件和相對于城市低廉的土地價(jià)格，使“城中村”中不標(biāo)準(zhǔn)的房地產(chǎn)二級市場特別活潑，導(dǎo)致由于規(guī)劃和根底設(shè)施改善而使土地升值的局部國有土地資產(chǎn)的流失。3.2.3開發(fā)區(qū)存在求大現(xiàn)象，地方領(lǐng)導(dǎo)寄希望于“以地引資”，盲目地追求招商引資帶動經(jīng)濟(jì)開展，通過建大工程帶動區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)開展，通過低價(jià)征得土地來搞工業(yè)園區(qū)、招商引資，且只有通過土地獲得銀行貸款來搞根底設(shè)施建設(shè)，從而推動城市化開展。據(jù)業(yè)內(nèi)專家測算，近兩年地方政府獲得的土地出讓凈收益，每年在4000億元以上，賣地〔出讓土地〕的收益極大。在招商引資中門檻過低,往往使商家要多少地就給多少地,"撿到籃子都是菜"存在土地閑置、浪費(fèi)現(xiàn)象。有的投資人受市場取向、資金短缺、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向變化等因素的影響，取得土地后無力投資，造成土地閑置，有的投資人取得土地后采取觀望態(tài)度，待機(jī)炒地，形成土地閑置,2010年衢江區(qū)引進(jìn)幾個蓄電池工程,后受浙江省蓄電池行業(yè)"鉛中毒"事件影響,全省禁止上蓄電池工程,結(jié)果幾個企業(yè)全受影響停產(chǎn)或轉(zhuǎn)產(chǎn),造成巨大損失。受地方利益的保護(hù)，企業(yè)一旦取得土地后，想怎么用就怎么用。對是否到達(dá)必要的投資強(qiáng)度、容積率、建筑密度等，國土、建設(shè)、規(guī)劃部門缺少必要的制約措施。招商引資工程方面各自為政，大家“先下手為強(qiáng)”，都優(yōu)先開展電子產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、生物制藥、新材料等新興產(chǎn)業(yè)，各開發(fā)區(qū)之間的產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。由此產(chǎn)生的土地利用跟隨著工程跑，土地利用結(jié)構(gòu)跟著產(chǎn)業(yè)布局走。3.3違法用地嚴(yán)重國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長李建勤通報(bào)今年一季度土地違法情況時表示,2011年第一季度,全國發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用地行為9832件，涉及土地面積7.3萬畝〔其中耕地2.6萬畝〕，與去年一季度相比分別上升3.7%、下降1.6%〔上升2.5%〕；執(zhí)法監(jiān)管面臨的形勢依然嚴(yán)峻。在東中部地區(qū)違法用地面積同比下降的情況下，西部地區(qū)違法用地面積同比上升50.6％，違法用地反彈形勢嚴(yán)峻。數(shù)據(jù)顯示，2011上半年全國新發(fā)生違法用地2.3萬件，涉及土地面積13.6萬畝，其中違法占用耕地5.1萬畝，東部、中部地區(qū)違法用地面積同比分別下降了12.5％和1.2％。西部地區(qū)違法用地面積同比上升50.6％，全國土地執(zhí)法形勢總體向好，但西部地區(qū)出現(xiàn)違法用地大幅反彈。衢州市衢江區(qū)違法用地現(xiàn)象嚴(yán)重的是企業(yè)違法用地依然存在但相對較少而鄉(xiāng)村農(nóng)民違法亂占耕地、濫建房屋的現(xiàn)象已呈蔓延之勢。建新房不拆舊房，繼承父輩的危房，在外地購置或新建住宅后舊房閑置，有些轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后在城里已買或已建新房，而農(nóng)村的住房仍閑置不退，私自亂搭濫建，村民在自己的住宅旁搭建廚房及廁所等附屬物，局部拆遷戶為謀取更多的補(bǔ)償而私搭亂建，有的利用自留地、承包地或向土地承包戶租賃土地建廠房。農(nóng)民存在“不占白不占，誰不占誰就吃虧”的錯誤看法。在調(diào)查過程中，國土員可以要求當(dāng)事人配合調(diào)查工作，但對于一些不配合調(diào)查的當(dāng)事人卻無法采取強(qiáng)制措施查案。在制止非法占用土地行為的過程中，土地行政主管部門向違法主體下發(fā)《責(zé)令停止違法行為通知書》，作為一種約束性行政行為，它是制止或終止違法行為繼續(xù)的一種手段。但在實(shí)際工作中，收效甚微，缺乏強(qiáng)制力，效力僅僅停留在書面形式上，往往出現(xiàn)了執(zhí)法人員前腳走，違法搶建者緊接著繼續(xù)搶建的狀況。另外，按照法律規(guī)定，國土資源管理部門對土地違法行為具有行政處分權(quán)，但遇到土地違法者阻礙公務(wù)時必須由公安機(jī)關(guān)對其進(jìn)行處分，如果公安部門不配合，土地管理部門那么束手無策，同時對已生效的處分，土地管理部門缺少必要的強(qiáng)制執(zhí)行手段。如交通部門有罰款、撤消駕駛執(zhí)照、沒收車輛的權(quán)力，工商部門有罰款、撤消營業(yè)執(zhí)照、沒收非法經(jīng)營物品的權(quán)力，這些都不需要向法院申請就能執(zhí)行。而土地管理部門要強(qiáng)制執(zhí)行就必須向法院申請。在查處土地違法案件的過程中，國土資源的土地執(zhí)法往往孤軍作戰(zhàn)，沒有形成與城建規(guī)劃、紀(jì)檢監(jiān)察、公安司法機(jī)關(guān)等部門綜合立體作戰(zhàn)的格局。移送案件執(zhí)行難、難執(zhí)行也是影響土地監(jiān)察權(quán)行使的關(guān)鍵因素。由于法院執(zhí)行難度大，很多案件法院以暫緩執(zhí)行為退回案件，在民眾中引起了強(qiáng)烈反響，導(dǎo)致法院失去了維護(hù)法律天平的尊嚴(yán)，政府失去了執(zhí)法的權(quán)威，國土資源部門執(zhí)法艱難。4、城市無序擴(kuò)張與耕地保護(hù)的矛盾城市的不斷擴(kuò)張，正在吞噬著大片大片的農(nóng)田。近幾年來，我國耕地每年要減少幾百萬甚至上千萬畝。據(jù)測算，我國城市建成區(qū)面積年均增加約11萬公頃。1978~1989年，年均建設(shè)占用耕地為15.8萬公頃；1990~1999年為16.8萬公頃；2000~2009年為21.2萬公頃。根據(jù)國土資源部提供的土地變更調(diào)查結(jié)果，到2006年10月31日，我國的耕地面積為18.27億畝，而在10年前的1996年，我國的耕地?cái)?shù)量還維持在19.51億畝，10年間我國的耕地少了1.24億畝，人均耕地面積也由1.59億畝降到1.39億畝。人均耕地較多的一些省，主要分布在東北、西北和西南地區(qū)，這里自然條件較差，糧食產(chǎn)量較低；人均耕地較少的省〔區(qū)、市〕，主要分布在東南沿海和京津滬三市，這里自然條件較好，糧食產(chǎn)量高，但也是耕地大幅度減少的地區(qū)。全國還有607萬公頃〔0.91億畝〕的耕地坡度大于25度，而在耕地面積中，無灌溉設(shè)施的耕地比重高于有灌溉設(shè)施的耕地，全國還有30萬公頃的耕地不同程度地受到土地流失的危害。這些都說明，我國耕地的總體質(zhì)量也是不高的。浙江省素有“七山二水一分田”的說法,據(jù)統(tǒng)計(jì),2006年末浙江省耕地面積只有3114萬畝，人均耕地面積缺乏0.55畝,缺乏全國人均耕地面積的一半。衢州市衢江區(qū)2001年撤縣立區(qū)前耕地面積為20359公頃，2001年撤縣立區(qū)后耕地面積為17270公頃，為衢江新城建設(shè)就減少3089公頃耕地。經(jīng)過政府大力推行土地整理、復(fù)墾、開發(fā)等造地手段，到2007年末衢江區(qū)耕地面積達(dá)17960公頃，2008年末耕地面積為17959.6公頃，07到08年間光土地整理就增加耕地632.6公頃。衢江區(qū)自1999年以來，墾造耕地19204.5畝，其中低丘緩坡開發(fā)15908.5畝，建設(shè)用地復(fù)墾3296畝，連續(xù)12年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡,通過土地開發(fā)整理建成標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田313094畝。但是在實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的背后也存在著危機(jī)。一是土地資源開發(fā)越來越難。從全省角度來看，衢江區(qū)的土地資源相比照擬豐富，但由于前幾年的開發(fā)利用力度比擬大，可供開發(fā)的資源越來越少，難度越來越大。同時，隨著衢州與杭州、寧波的資源和產(chǎn)業(yè)合作進(jìn)入實(shí)施階段，土地資源開發(fā)、調(diào)劑的任務(wù)將越來越重，開發(fā)的本錢也更高。二是面臨一個不容回避的事實(shí)，雖然土地面積實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡，但是耕地的質(zhì)量實(shí)際是下降的。這也引起了農(nóng)業(yè)部門的注意。據(jù)公開報(bào)道，在2011年3月6日的全國政協(xié)十一屆四次會議的記者會上，全國政協(xié)常委、民盟中央委員、農(nóng)業(yè)部市場與經(jīng)濟(jì)信息司司長錢克明公開表示，對城市化過程中土地“占補(bǔ)平衡”以次充好現(xiàn)象非常擔(dān)憂。錢克明表示，在城市化過程中很多土地被占了，我們要求“占補(bǔ)平衡”，但是在“占補(bǔ)平衡”中發(fā)現(xiàn)有以次充好的現(xiàn)象。很多良田被占后，補(bǔ)償?shù)亩际且恍┊a(chǎn)量很低、不太適合耕種的土地。還有，很多大公司在承包土地中也有“非農(nóng)化”或者“非糧化”現(xiàn)象。局部新墾的耕地肥力低、土質(zhì)差；新修的水利設(shè)施不配套或者不標(biāo)準(zhǔn)、不實(shí)用，耕地質(zhì)量要到達(dá)農(nóng)業(yè)種植的要求勉為其難。很多土地開發(fā)整理工程就是簡單的開山填土，拓寬田埂，道路旁修筑水溝等，不注意對熟地耕作層的保護(hù)，通常要保持農(nóng)作物的正常生長最低要有30公分土層，它含有大量豐富的各種農(nóng)作物生長所必需的有機(jī)物，是農(nóng)民經(jīng)長期耕種之后聚積而成，耕作層的多少品質(zhì)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)量有著直接關(guān)系，耕作層具有不可再生性，與不可生產(chǎn)性，如果一旦被破壞和失去，就無法種植農(nóng)作物，失去了應(yīng)有作用，成了廢荒地，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響極大，耕作層的恢復(fù)時間需幾十年甚至更長，才能使新開的生土變成適應(yīng)農(nóng)作物生長的熟土。5、協(xié)調(diào)城市無序擴(kuò)展與耕地保護(hù)矛盾的對策措施5.1保護(hù)耕地必須解決的問題5.1.1法律方面的問題一方面為什么一些政府違法占地的責(zé)任者不被追究刑事責(zé)任而給予黨紀(jì)、政紀(jì)處理呢？相關(guān)部門的解釋是：《刑法》第410條規(guī)定的前提是，“國家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊、濫用職權(quán)”所形成的非法批準(zhǔn)征用、占用土地行為，才屬于犯罪。而現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的一些政府違法占地情況，并不是國家工作人員“徇私舞弊”，恰恰相反，是為了上工程，開展地方經(jīng)濟(jì)；其“濫用職權(quán)”的前提，也不相符，因?yàn)檫`法批地，特別是數(shù)量較大的，都是集體研究，集體決策，按程序進(jìn)行。因此不能確定為犯罪，只能以違犯黨紀(jì)、政紀(jì)論處。這樣一來，《刑法》中的“非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪”就形同虛置，所以，全國盡管每年會出現(xiàn)大量的地方政府違法批地、占地的情況，卻很少有以“非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪”受到法律制裁的。這正是近年來違法違規(guī)征用、占用土地行為屢禁不止的重要原因。另一方面基層國土所執(zhí)法權(quán)限有限，法律至今未賦予國土資源部門強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，執(zhí)法手段不多、措施不硬，國土員的職責(zé)難以完全履行，容易被追責(zé)，國土員在執(zhí)法過程中有人身危險(xiǎn)。5.1.2認(rèn)識方面的問題土地用于農(nóng)業(yè)雖然具有重要的地位，單對經(jīng)濟(jì)的開展的帶動作用卻很微弱，在以GDP作為衡量地方官員政績主要指標(biāo)之一的考核機(jī)制下，顯然是很難通過對農(nóng)用土地的使用到達(dá)目標(biāo)；地方政府為了實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)任期間的目標(biāo)，不顧環(huán)境資源承載力和經(jīng)濟(jì)條件，盲目擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模。地方政府開展經(jīng)濟(jì)的熱情與耕地保護(hù)持消極的態(tài)度的矛盾，與嚴(yán)格執(zhí)法的矛盾目前十分突出，地方政府在開展地方經(jīng)濟(jì)，上工程上往往只強(qiáng)調(diào)自身情況的特殊性，把局部利益放在全局利益之上，在資源利用上是急功近利的，目前對地方政府官員的考評指標(biāo)主要還是看國民生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；而且在當(dāng)前的稅收體制下，地方稅收收入多來自于生產(chǎn)領(lǐng)域。在不科學(xué)的干部考核制度和財(cái)政管理制度缺陷的雙重刺激下，以浪費(fèi)土地等資源為代價(jià)追求地方經(jīng)濟(jì)快速增長成為普遍現(xiàn)象。1993年成立衢江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)時為吸引投資,工業(yè)用地出讓價(jià)僅3.8萬元/畝,一直到2006年才到達(dá)6.6萬元/畝,現(xiàn)在到達(dá)20萬元/畝的標(biāo)準(zhǔn).另外不容無視的是農(nóng)村“零星”違法用地屢禁不止,村民法律意識淡薄，在違法用地上搞“平均主義”。許多村〔居〕民存有“農(nóng)村房前屋后搭點(diǎn)建點(diǎn)不算什么”、“家家戶戶都有違法用地，要處理大家一起處理”等思想，認(rèn)為違法占地建房“合情合理”。受傳統(tǒng)思想的影響，往往把宅基地和承包經(jīng)營的土地視為私有財(cái)產(chǎn)，可以自由處置，隨意使用；地處偏遠(yuǎn)山區(qū)村民更是認(rèn)為：“山高皇帝遠(yuǎn)”，政策法規(guī)對他們是“鞭長末及”，從而導(dǎo)致村民濫占耕地，隨便改變土地用途現(xiàn)象的發(fā)生。5.2具體措施5.2.1修改《刑法》第410條規(guī)定“國家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊、濫用職權(quán)”所形成的非法批準(zhǔn)征用、占用土地行為，才屬于犯罪，的前提。只要是非法批準(zhǔn)征用、占用的，相關(guān)責(zé)任者就都要受到法律的追究。這樣，才能使違法者受到震撼。5.2.2賦予土地行政主管部門一定的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，強(qiáng)化土地行政執(zhí)法的力度與手段，增加土地執(zhí)法威懾力。5.2.3基層國土所執(zhí)法難并不是難在發(fā)現(xiàn)難，是難在查處難。真正做到國土資源部門垂直管理，遇到查處平級案件或大案時可由省級土地監(jiān)察部門直接查處，甚至部監(jiān)察部門、各土地督察局直接查處。5.2.4劃定永久根本農(nóng)田，建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確保根本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。5.2.5改革土地承包制度，土地承包給農(nóng)民是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，農(nóng)民承包的土地不能改變用途，不能拋荒，有這些現(xiàn)象的應(yīng)當(dāng)收回土地，調(diào)劑給用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的其他農(nóng)民。5.2.6對城市群的整體分布進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃,解決城市建設(shè)的重復(fù)與無序,根據(jù)產(chǎn)業(yè)根底和自然資源的分布,合理地規(guī)劃城市規(guī)模和產(chǎn)業(yè)分布。通過合理的產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,為中小城市提供更多就業(yè)時機(jī)和產(chǎn)業(yè)根底,以此來引導(dǎo)人口流動,實(shí)現(xiàn)科學(xué)、健康、全面的城市化。城市內(nèi)部建設(shè)一方面是充分利用城市地上空間，主要是通過建造高層建筑物，特別是臨街、城市中心區(qū)位、繁華地段的高層建筑物來實(shí)現(xiàn)城市公用設(shè)施、工業(yè)用地和綠化的立體化;另一方面充分利用地下空間，開發(fā)地下停車場、地鐵、地下公路隧道、地下步行系統(tǒng)及地下街道、地下商業(yè)窗口及綜合效勞設(shè)施等措施來提高土地容積率。提高開發(fā)區(qū)土地利用率5.2.7.1對擬引進(jìn)工程進(jìn)行綜合評審，實(shí)行工程供地量與投資額、產(chǎn)出效益等指標(biāo)掛鉤，嚴(yán)格管制土地用途和開工、竣工期限，確保供給的工程用地產(chǎn)出最大效益，對達(dá)不到投資強(qiáng)度和有污染的工程一律不予引進(jìn)。停止在開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)外安排零星的一般工業(yè)工程用地。禁止向不符合國家產(chǎn)業(yè)政策工程、以及“兩高一低”〔高耗能、高污染、低水平重復(fù)建設(shè)〕工程和產(chǎn)能過剩行業(yè)供地。5.2.7.2企業(yè)通過建多層廠房或?qū)嵤S房改造加層增資擴(kuò)產(chǎn)而增加建筑容積率的，不再增收土地出讓價(jià)款；新建工業(yè)工程在合同約定的容積率根底上再提高容積率的，其增加建筑面積局部不收取土地出讓金。5.2.7.3積極引導(dǎo)使用地下空間。在保障人防、城市公共平安設(shè)施建設(shè)和消防要求的前提下，鼓勵工業(yè)企業(yè)對地下空間進(jìn)行綜合開發(fā)和利用。地下空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)格可低于所在地同等別用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)分層利用的情況，比照其地上用地基準(zhǔn)地價(jià)的一定比例減價(jià)修正評估后確定。5.2.7.4加大閑置土地處理力度，對圈而不用、多圈少用、拖延施工的工程采取催促開工、限期竣工等措施。對占用土地，建有廠房而自身無力經(jīng)營的，協(xié)議收回土地并重新安排工程。5.2.7.5嚴(yán)把工程畝產(chǎn)關(guān)。落實(shí)工業(yè)企業(yè)畝產(chǎn)稅收考核獎懲方法，對畝產(chǎn)低的企業(yè)限制其擴(kuò)大低端再生產(chǎn)，并按招商協(xié)定行業(yè)準(zhǔn)入，嚴(yán)格限制企業(yè)改變行業(yè)，對產(chǎn)出低且有閑置土地的企業(yè)禁止其根本建設(shè)或改變規(guī)劃用途。6、結(jié)論與討論

由以上分析我們可以得出如下結(jié)論：

〔1〕1990年以來我國的城市化水平逐年遞增，目前正處在加速開展的過程中。

〔2〕隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城市建設(shè)占用耕地的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，使得我國耕地面積在逐年遞減，城市化的快速開展雖然不是耕地面積不斷減少的唯一因素，但卻是最重要的因素之一，城市化對耕地資源的保護(hù)造成了巨大的壓力。

〔3〕城市化與保護(hù)耕地是一對辯證統(tǒng)一的矛盾，兩者既相互聯(lián)系，又相互制約，因此，我們要正確處理好二者的關(guān)系，充分認(rèn)識到城市化必然會占用耕地,而耕地保護(hù)