財政法基本原則的淺議

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財政法基本原則,是指財政法中體現(xiàn)法的根本精神、對財政行為具有一般指導(dǎo)意義和普遍約束力的基礎(chǔ)性法律規(guī)范。財政法基本原則的確定,至少應(yīng)當(dāng)考慮到三方面的因素。首先,應(yīng)當(dāng)符合財政法基本原則所具備的內(nèi)涵和特征,這是財政法基本原則在邏輯上得以成立的必要條件;其次,應(yīng)當(dāng)從財政法調(diào)整對象的自身特點(diǎn)出發(fā)尋找財政法基本原則的客觀根據(jù),擺脫對法律原則探索的主觀局限性;最后,還應(yīng)當(dāng)充分考慮法律體系中憲法、經(jīng)濟(jì)法等基本原則的要求,同時保證財政法基本原則內(nèi)部體系的協(xié)調(diào)。以上三個方面,可以概括為確定財政法基本原則的邏輯依據(jù)、客觀根據(jù)和法律根據(jù)。

基于以上考慮,我們將財政民主主義、財政法定主義、財政健全主義和財政平等主義確定為財政法的基本原則。財政民主主義著眼于財政的民主基礎(chǔ),財政法定主義著眼于財政的法律形式,財政健全主義著眼于財政的安全穩(wěn)健,財政平等主義著眼于財政的公平合理。這四個基本原則雖然獨(dú)立表述,但相互間仍然存在內(nèi)在的聯(lián)系?？傮w而言,財政民主主義是現(xiàn)代社會整個財政法的基礎(chǔ),它在財政法體系中居于核心地位。財政法定主義是對財政法在形式上的要求,它旨在保障民主原則在制度上的實(shí)現(xiàn)。財政健全主義是對財政法在功能上的要求,它旨在降低財政風(fēng)險,確保財政運(yùn)行不至于偏離安全穩(wěn)健的目標(biāo)。而財政平等主義則是對財政法在價值上的要求,它保障通過民主機(jī)制和法律程序制定的財政法本身是符合正義的。以財政法治的視角衡量,財政法定是財政法治的形式要素,財政健全是財政法治的功能目標(biāo),財政平等是財政法治的價值追求,而財政民主則是上述三者有機(jī)結(jié)合的制度保障,因此完全可以說,它們緊密統(tǒng)一于財政法治的理論和實(shí)踐。

1.財政民主主義

民主的基本含義與其說是多數(shù)人的統(tǒng)治,不如說是個人參與公共事務(wù)的決定權(quán)。財政民主所要求的無非也就是賦予普通的公民和企業(yè)參與財政事務(wù)的權(quán)力。從法理上看,財政民主主義來源于現(xiàn)代國家普遍認(rèn)可的國民主權(quán)原理。既然國家權(quán)力來源于人民的授權(quán),那么,人民就應(yīng)該有一定的渠道和途徑從法律上參與授權(quán)的過程。具體到財政權(quán)力而言,它并不是一種獨(dú)立于人民權(quán)利的自在物,相反,它來源于人民主權(quán),受制于人民主權(quán)。正因?yàn)槿绱?財政應(yīng)否支出、如何開支,財政收入的規(guī)模和種類,等等,都應(yīng)該由人民通過一定的法律程序加以決定。剝奪人民的財政決定權(quán),進(jìn)而將自己的意志強(qiáng)加在人民頭上的行為是從根本上違反憲法人民主權(quán)原理的。從制度上看,代議制是現(xiàn)代社會貫徹人民主權(quán)原則的一個理想模式,在我國則表現(xiàn)為人民代表大會制度,因此,改革我國人民代表大會制度,保證人民代表受制于選民意志,保證人民代表對重大財政事項的最終決策權(quán),也就成為財政民主主義的首要內(nèi)容。正因?yàn)槿绱?國外的一些立法和文獻(xiàn)非常重視財政議會主義原則,其所強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)在保障人民的財政參與權(quán)上與財政民主主義的要求是相同的。除此之外,財政民主主義還要求人民享有對財政事務(wù)的有效監(jiān)督權(quán)。這首先要求政府的財政行為的決策程序、執(zhí)行過程以及實(shí)施效果具備公開性、透明性等特點(diǎn);其次還要求依法保證新聞媒體對財政事務(wù)的采訪自由,使財政行為的全過程置于人民的監(jiān)督之下;最后,應(yīng)當(dāng)借鑒先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn),在人民代表大會的運(yùn)行模式中設(shè)立專門的財政監(jiān)督機(jī)關(guān),使人大審計、政府審計、社會審計成為一個有機(jī)的整體。當(dāng)然,監(jiān)督的目的在于提高財政執(zhí)行的效率,最終也是為了更好地履行人民對重大財政事務(wù)的決定權(quán)。因此,財政民主的首要內(nèi)容仍然落腳在人民的財政決策權(quán)上。

2.財政法定主義3.財政健全主義

財政健全主義所關(guān)注的是財政運(yùn)行的安全穩(wěn)健,其核心問題即在于,能否將公債作為財政支出的資金來源。

資本主義早期,財政健全主義一般要求年度財政平衡,不得在預(yù)算中列赤字。國家的財政開支只能以稅收、費(fèi)用等非稅收入作為來源,公債的合法性被完全否定。進(jìn)入壟斷時期以后,受經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響,國家不得不大規(guī)模干預(yù)經(jīng)濟(jì)。由于財政開支的數(shù)額劇增,而傳統(tǒng)的收入來源不升反降,因此財政赤字成為各國的普遍現(xiàn)象。為了彌補(bǔ)財政赤字,公債手段開始被大量使用,并且逐漸合法化。在這種歷史背景下,人們對財政健全主義開始持懷疑態(tài)度。在公債發(fā)行已經(jīng)不可避免的情況下,是否還有必要強(qiáng)調(diào)財政健全主義?如果是,那么財政健全主義的內(nèi)容如何衡量?這些問題一直纏繞在人們的心中,不得其解。針對這些問題,有的人主張,年度財政平衡事實(shí)上無法做到,財政平衡應(yīng)該建立在動態(tài)基礎(chǔ)上。如果在一個經(jīng)濟(jì)周期內(nèi),蕭條時期的赤字與高漲時期的盈余能夠相抵,這也是一種平衡;還有的人主張,考慮財政本身的平衡問題沒有意義,需要考慮的應(yīng)當(dāng)是財政的經(jīng)濟(jì)效果。如果財政能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展,即便出現(xiàn)財政赤字也沒有關(guān)系。

我們認(rèn)為,隨著財政平衡被打破,公債的規(guī)模日益擴(kuò)張,財政風(fēng)險也越來越大。在這種情況下,就更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)財政健全,防止財政突破最大承受能力,引發(fā)財政危機(jī)。應(yīng)該說,雖然實(shí)現(xiàn)財政健全的方式可以變,但財政健全的理念在任何時候都不會過時。

毫無疑問,財政平衡是實(shí)現(xiàn)財政健全的一種方式,也是一種理想的財政狀態(tài)。但是,當(dāng)年度財政平衡無法堅持時,財政健全主義的重點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)隨之調(diào)整。既然公債在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)條件下無法避免,就不妨肯定其合法存在。但是,借債畢竟是引發(fā)財政風(fēng)險的重要因素,因此,法律應(yīng)當(dāng)著重對公債的發(fā)行主體、審批程序、發(fā)行方式和限額、使用范圍、償還方式、債務(wù)管理等作出限制,以最大可能地發(fā)揮公債的積極功效,降低公債的財政風(fēng)險。當(dāng)公債的規(guī)模和結(jié)構(gòu)已經(jīng)超出風(fēng)險預(yù)警線時,法律還應(yīng)該設(shè)置緊急應(yīng)對措施,如強(qiáng)制性要求收縮財政開支規(guī)模,調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),等等。

4.財政平等主義

從法學(xué)的角度看,財政公平包含著對正義的價值追求,從制度上則主要體現(xiàn)一種平等的對待,它既包括財政收入方面義務(wù)人的平等犧牲,也包括財政開支方面權(quán)利人的平等受益,還包括在財政程序方面的同等條件同等處理,等等。公平原則雖然在我國財政法上沒能得到普遍肯定,但由于它是憲法平等原則在財政法領(lǐng)域的延伸,因此完全應(yīng)該成為一條現(xiàn)實(shí)有效的法律原則。

在我國目前城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、貧富差距越來越大的社會背景下,財政平等主義的確立和有效發(fā)揮作用,有助于將社會的矛盾控制在人們的心理承受能力以內(nèi),有助于創(chuàng)造一種平等和諧的競爭環(huán)境,有助于最低人權(quán)的法律保障,因而具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。在財政法的體系中,除基本原則外,還存在一些僅僅在某一個方面具有約束力的原則,如預(yù)算法中的公開性原