新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能與地位研究

新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能與地位研究"一、建立和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的客觀必然性

財政是一個歷史范疇，是隨著國家的產生而產生的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為我國財政體系中最基層的一級財政，它的產生和發(fā)展是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的建立和發(fā)展聯(lián)系在一起的。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權是滿足農村社會公共需要必不可少的一級政權組織。

要理解和把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權存在與發(fā)展的必要性，必須從農村公共需要的滿足途徑角度入手進行分析。

1.農村社會公共需要及滿足農村社會公共需要的基本原理。

農村社會公共需要，是指向農村社會提供安全、秩序、公民基本權利和經濟發(fā)展的社會條件等方面的需要。就每一具體的農村社會公共需要而言，其存在范圍和受益區(qū)域有大小之別，因而可將其區(qū)分為全國性農村社會公共需要和區(qū)域性（地區(qū)性）農村社會公共需要。正因為如此，農村社會公共需要才必須分散由多級政權組織來提供和滿足。全國性農村社會公共需要應由中央政府來提供，區(qū)域性農村社會公共需要就應由地方政府來提供。就區(qū)域性農村社會公共需要而言，那些存在范圍廣、受益區(qū)域大的農村社會公共需要應由高一級的地方政權提供，反之則由低一級的農村基層權來提供。

2.建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權是滿足農村社會公共需要的基本途徑。

（1）由于我國的特殊國情，農村社會公共需要具有多層次、多樣化和差異性大等特征。因此，在農村建立一級政權組織是由我國的基本國情這一客觀條件決定的。

首先，從我國是一個農村人口眾多、由多民族組成的大國這一基本國情來看，第一，我國農村人員數(shù)量巨大，人口素質存在巨大差異且普遍較低。這樣，一方面巨大的素質普遍較低的農村人口必然會形成許多屬于農村所特衣的社會公共需要，另一方面，由于不同素質的人在社會公共需要上的差異呈顯著性特征，因而在人口素質不同的地區(qū)必然會出現(xiàn)不同層次的社會公共需要。第二，我國是一個由五十多個民族組成的“大家庭”，各民族之間在宗教信仰、文化傳統(tǒng)、生活習慣等方面存在著較大差異，因而各民族在對農村社會公共需要的要求方面，自然會呈現(xiàn)出多樣化的特征。第三，我國是世界上少有的幾個幅員遼闊、自然地理環(huán)境差異巨大的國家，這就決定了不同自然地理環(huán)境下形成的農村社會公共需要表現(xiàn)出巨大的差異性。如只涉及到小范圍和少量人口的農村社會公共需要，也由縣或縣以上政權組織來提供，顯然是違背了農村社會公共需要提供必須與其存在的范圍和受益區(qū)域大小相適應的原則。

其次，從我國經濟發(fā)展水平比較低這一基本國情角度來看。第一，我國是一個發(fā)展中國家，農村所占比重大，經濟發(fā)展總體水平比較低，地區(qū)之間差距很大，因而在不同經濟基礎上形成的農村社會公共需要存在著明鮮的差異性。第二，我國農村市場發(fā)育極不完善，信息不靈，這就使農民的生產經營活動常常陷入盲目和無所適從的被動地位。另一方面，隨著農村收入分配不公平程度的不斷擴大，使農村收入再分配作為一種特殊的社會公共需要在經濟發(fā)展水平不同的農村地區(qū)就表現(xiàn)出較大的差異性。很顯然，由我國農村經濟發(fā)展所處的特殊階段而產生的這類農村社會公共需要，要求有一個直接服務于農村、更貼近和了解農民，能帶領農民從事生產經營活動的高效率的農村政權組織。但這一級政權組織是縣及縣以上各級政權組織所不能取代的。

（2）從我國農村社會經濟發(fā)展的現(xiàn)階段來看。當前，我國農村已經基本完成向溫飽型的過渡，正在向小康水平發(fā)展。因此，隨著我國農村經濟發(fā)展整體水平的進一步提高，農村在經濟發(fā)展水平上的差距也將呈擴大趨勢。這些都表明：目前乃至今后相當長一段時期，我國農村社會公共需要在總體上和結構上將處于不斷發(fā)展之中，呈現(xiàn)不穩(wěn)定狀態(tài)。建立一個與之相適應的政權組織，以便及時有效地滿足社會公共需要，并積極進新的農村社會公共需要的形成和發(fā)展，是我國現(xiàn)階段農村社會經濟發(fā)展的客觀要求。

（3）要保證縣及縣以上政權組織有效提供農村社會公共需要，必須有一個完善和強有力的政權組織體系，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權就是這一政權強必不可少的環(huán)節(jié)。一方面，縣及縣以上各級政權組織離農村都有一定的“距離”，同時，這些政權組織轄區(qū)較大縣經濟發(fā)展不平衡，因而，農村社會公共需要在其轄區(qū)內不可避免地存在著需求彈性上的差異。因而，組建下級政權組織是滿足需求彈性較大的農村社會公共需要的有效途徑。

（二）建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權有效提供農村社會公共需要的客觀要求。

財政歷來是國家財政，有一級政權就應有相應的一級財政。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政，是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的前提條件和必然要求。

1.建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權得以存在和發(fā)展的前提條件。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權提供農村社會公共需要以一定的物質基礎為條件和前提。財力保障是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權履行其職責的決定因素。

從財力來源上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權履行其職責所需財力的取得只能來自上級政權或鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權管轄范圍內的各經濟主體。但如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的財務完全由上級政權來予以保障是不可能的，也是不必要的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權履行其職責所需要的財務大體上應從本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內籌集。因為我國廣大農村地區(qū)已經有了為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權履行職責提供基本財力保障的基本能力（當然個別貧困地區(qū)除外）。

建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，不僅對于調鎮(zhèn)政權當家理財?shù)姆e極性具有重要意義，而且對于緩解級財政困難也具有十分重要意義。這也已經為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建立以來的實踐所證明。

總之，從財務保障角度來看：一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權履行其職責所需要的財務不可能由上級政權來提供，另一方面是我國農村在很大程度上已經具有了為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權有效滿足農村社會公共需要提供財務的基本能力。因此，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政就不僅是必要的，而且是可能的。

2.從財權角度來看，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權，客觀上要求建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政。

如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只有財務而無財權，就談不上已經形成了一級完善的財政。財權在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政中具有重要意義。財權既表現(xiàn)為收入組織權，也表現(xiàn)為支出決定權。在收入組織和支出安排的有關方針政策、法律、法規(guī)既定的前提下，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權基本的財權，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權因地制宜籌集、安排滿足農村社會公共需要財務，提高資金使用效益，無疑具有重要作用。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權擁有基本財權，并在此基礎上使這種財權與其相應財力結合在一起，就形成了一級完整的財政，進而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政之間就建立起了一種約束機制，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權履行其職責不僅會受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可支配財務的約束，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權必須對資金的使用效果承擔責任。因此，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定財力的同時，賦予相就的財權，這既是建立真正的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政的內在要求，更是建立和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權的客觀要求。

3.建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，是強化財政職能，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運行質量的客觀要求。

第一，如果不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立一級真正的財政，財政的職能就不能得到有效行使，作用就不能得到充分發(fā)揮。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政活動中出現(xiàn)的財力分散、管理失控，政腐與農民分配關系呈現(xiàn)混亂狀態(tài)，就是財政職能被肢解的一個突出表現(xiàn)。

第二，如果不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立一級真正的財政，不但不利于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權滿足農村社會公共需要的效率，而且還會刺激鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權超出本級財務的可能來提供農村社會公共需要，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及各職能部門不將主要精力放在本應履行的職責和完成的任務上。

第三，財政本身就是國家用來有效滿足社會公共需要的重要手段和工具。如果不建立鄉(xiāng)建財政，國家通過財政手段滿足農村社會公共需要就缺少了必要的環(huán)節(jié)，就會增加滿足社會公共需要的"成本或代價，降低社會公共需要的滿足效果和效率。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是不可替代的一級財政

從財權與事權相統(tǒng)一的角度來看，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在事權與財權上存在的嚴重不對稱問題，其解決辦法只有兩個，一是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放財務和財權而保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權，陣個是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)不下放財務和財權而上收鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權。我們不贊成上收鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權的做法而贊成對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放財務和財權的做法。因為：第一，目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政高比便的上解說明，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權與財權不對稱的原因不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無力為小學教育、公共衛(wèi)生和社會福利提供資金，而是由于縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)在體制確定上沒有考慮到（至少是沒有完全考慮到）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府客觀存在的事權而過多向縣級事權傾斜所致。第二，財務和財權分配取決于相應的事權，事權的劃分又決定于是否符合效率原則和公平原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權作為滿足農村社會公共需要必不可少的一級政權組織，意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的事權是不以人的主觀意志所決定的客觀存在，因而是不能隨意調整的，財政體制的確定應體現(xiàn)這種事權的客觀性而不應與這種客觀性要求相悖。第三，隨著我國社會經濟的發(fā)展，縣級政權的城市功能將日益加強并呈現(xiàn)出復雜化，因此，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的職能簡單化而將更多的事權集中于縣級政權這種觀點和做法，顯然，是不符合我國縣級政權職能發(fā)展趨勢要求的。所以，界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權事權的同時，就必須相應的賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政必要的財權和保證其所需的相應財力。

從我國財政現(xiàn)實狀況來看，一方面，縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的確定普遍采取優(yōu)先保證縣級財政的辦法，其結果是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政高比例的收入上解和返還補貼”。①缺乏財政自主權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在強大的支出壓力下，必然產生尋求在財政制度外籌集收入以彌補預算內資金不足的強大動力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌資金制度的產生以及近年來出現(xiàn)的“亂收費”、“亂集資”、“亂攤派”現(xiàn)象就是最為突出的表現(xiàn)。1986年以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年都要編報預算內、預算外資金和自籌資金這“三稅類型資金”的收支情況，自鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會報告同時報上級部門匯總，這表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權利用非預算內資金支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職責的行為已經得到事實上的認可。這種行為是不規(guī)范的和不合法的，其弊端很多，如導致國家與農民分配關系混亂，加重農民負擔，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項事業(yè)的統(tǒng)籌發(fā)展等等。為此應以建立事權與財力、財權統(tǒng)一，責、權、利相結合的規(guī)范的財政體制來取代，本報告在相關內容中已經體現(xiàn)了這種思想，上述分析說明：第一，縣級財政同樣無力為縣級政權的現(xiàn)有事權提供足夠的資金保障。更談不上縣級財政具接管和替代鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部分職能的能力。第二，剝奪鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的財政自主權和隨之出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度外收入不斷增長的趨勢，只能是使已經確定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的地位下降，弱化財政的分配職能，而不可能對約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的行為產生實質性效果。這恰好從反面證明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政的不可替代性。

總之，無論是從理論上講，還是從我國歷史經驗及世界各國的實踐經驗來看，我們都必須要十分重視和全面加強農村基層政權（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權）和農村基層財政（鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政）建設，這是從我國的基本國情在政權體系建設和財政體系建設方面所作出的必然選擇。任何忽視和削弱農村基層政權建設和基層財政建設的思想和行為，在實踐中都將產生消極影響和嚴重后果。只有這樣，才能更好地保進我國農村社會經濟協(xié)調、伊朗和快速發(fā)展，才能實現(xiàn)農村社會的長治久安，才能逐步消除城鄉(xiāng)差別、最終實現(xiàn)共同富裕的奮斗目標。因此，可以說重視和加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設是建設有中國特色社會主義理論中的應有之義。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在新時期農村政治、經濟和家財政體系中的地位更為重要

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力分配的職能部門，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權履行政治、經濟和社會管理等職能提供著基本的財務保障。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權作為國家設在農村的一級基層政權組織，它在鞏固和加強自身政權建設，發(fā)展區(qū)域經濟，提供文教衛(wèi)生和維護農村轄區(qū)社會治安等方面的社會公共需要上，無一不是以一定的財力作保證。特別是進行經濟建設更需要大量的資金投入。這些資金的來源，一部分是國家的財政撥款或銀行貸款，另一部分則需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行籌集予以補充。這些資金的籌集、分配以及對使用情況進行的財務監(jiān)督等工作，都需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來完成，任何其它部門無權也不可能代行其職責的。據(jù)統(tǒng)計，自1989年至1995年七年中，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政預算內安排，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權履行政治和社會服務職能的資金達1565億元，占同期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出比重為87.3%，其中文教衛(wèi)生事業(yè)費支出達1565億元，占55.6%；農村水事業(yè)費支出達97億元，占3.4%；行政管理費支出達479億元，占17%.

以上統(tǒng)計數(shù)字只是反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政預算內資金用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展農業(yè)及行政事業(yè)支出的基本情況。但實際上這十多年來，國家財政預算內撥款用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展農業(yè)及行政事業(yè)經費支出是遠遠不夠的，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的人員經費特別是其中占很大比例的農村教師工資開支，有部分靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政用統(tǒng)籌資金解決的?？梢哉f，為了保證農村公益事業(yè)發(fā)展，特別是農村教育副業(yè)發(fā)展的需要，穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治和社會環(huán)境。保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的正常運轉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已經發(fā)揮了重要作用，作出了重大貢獻。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是促進農村經濟發(fā)展和實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的重要力量。

在貫徹國家對農村的各項方針政策，促進農村經濟發(fā)展和實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的歷史進程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政肩負著重要的歷史使命。其主要作用體現(xiàn)在以下幾方面：

1.組織資金，增加對農業(yè)的投入。

從當前我國農業(yè)資金投入的實際構成來看，農村集體經濟組織和農戶投入是主體，國家資金起導向作用，其他資金則是補充。因而充分發(fā)揮國家財政資金的導向作用，帶動其他資金投入農業(yè)是增加農業(yè)投入的有力手段。在這方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是大有作為的。它可以根據(jù)本地區(qū)發(fā)展農業(yè)的需要，通過安排預算內、預算外資金，直接為發(fā)展農業(yè)作出貢獻。同時通過財政資金的導向作用，引導農民和其它方面增加對農業(yè)的投入。此外，國家財政支農資金的很大一部分是投放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對這部分資金使用，要進行項目論證和跟蹤問效等工作，它所發(fā)揮的監(jiān)督管理作用是縣級財政和其他主管部門無法替代的。2.大力支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，用鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的積累返哺于農業(yè)。

這是我國一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)起步較早的地區(qū)支持農業(yè)發(fā)展的一種特殊方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建立以來，每年用于支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的資金不僅數(shù)額大，而且增長速度快。據(jù)統(tǒng)計，僅1994、1995兩年中，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政安排在這方面的資金已分別達到了105.3億元和145億元，分別比上年增長35.5%和37.7%.這個統(tǒng)計數(shù)字表明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加恰恰發(fā)展農村經濟的迫切愿望和決心。這種用支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的形式返哺農業(yè)的做法，在沿海省份運用得比較成功。這些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為了鞏固農業(yè)的基礎地位，保持工農業(yè)的同步發(fā)展，運用這些資金保護耕地和水資源等生產要素、購置農業(yè)機械、建立農業(yè)生產服務體系、增加務農人員的補貼等等，使糧棉油的產量得以保持較高增長水平，農業(yè)機械化程度大大提高，工農差別縮小。這種支農方式目前雖不具備普遍推廣的條件，但它代表著一種發(fā)展方向。

3.緊緊圍繞中央決定，積極扶持貧困農民脫貧致富。

近年來，全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部緊緊圍繞國家扶貧攻堅計劃，發(fā)揮財政部門聯(lián)系面言廣、信息靈通的優(yōu)勢，采取包村、包戶、包扶生產項目等辦法，通過支持生產資金，提供市場信息，幫助農民發(fā)展農副業(yè)生產和辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，積極為這些地方的農民脫貧致富服務，取得了顯著成績。

（"三）在新時期大力發(fā)展農村社會主義市場經濟的歷史進程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的作用將更為顯著，地位更加重要。

讓市場在經濟運行中發(fā)揮資源配置的基礎性作用，將是我國今后農村經濟建設與發(fā)展過程中的基本運行機制。而發(fā)展農村社會主義市場經濟，客觀上要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要發(fā)揮更重要的職能和作用。

1.發(fā)展農村社會主義市場經濟，農業(yè)和農村經濟按照市場機制運行，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政開辟了更為廣闊的領域。

2.市場機制并非“萬能”，它在客觀上存在著功能缺陷和“失靈”區(qū)域，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)揮調節(jié)作用。

這主要表現(xiàn)在：它不適于調節(jié)農村公共商品的生產（如水利灌溉工程、交通通訊建設、農業(yè)科研開發(fā)與技術推廣等）和公共資源（如礦產、水產、森林資源等）的有效利用；它不能解決農村國民經濟的長期發(fā)展問題；單純依靠市場機制不能實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)結構合理化和保進農業(yè)、農村經濟的協(xié)調發(fā)展；等等。加之農業(yè)面對自然和市場的雙重風險，是個天然弱質的產業(yè)性質，農村市場發(fā)和形成尚需要時日。因此，在發(fā)展我國農村社會主義市場經濟的過程中，政府（既包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，又包括中央、省、市、縣四級政府）必須強化“看得見的手”，通過經濟、法律和必要的行政等手段，加強對農村經濟發(fā)展的宏觀調節(jié)，全力扶持農村市場經濟經營主體和競爭主體完成“驚險的跳躍”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是休經濟、法律、行政手段于一身的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力分配部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支活動是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的重要調節(jié)手段，在矯正上述市場“失靈”彌補市場功能缺陷，保證農村市場經濟健康發(fā)展的進程中負有無可替代的重要責任，這就客觀地提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在社會主義市場經濟體制下，要較在計劃經濟體制下發(fā)揮更為全面而有力的功能。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與農村社會產品和國民收主分配的特定方式，是國家財政體系的重要組成部分，建立適應社會主義市場經濟發(fā)展的財政運行機制，也必然要求進一步加強財政基層環(huán)節(jié)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的建設。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接用來管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟和社會發(fā)展的重要手段和杠桿，不僅要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能提供財力保證，而且還要為地方財政，乃至全國財政的良性運行奠定基礎?？梢哉f，在我國市場經濟發(fā)展過程中，財政要履行好社會管理和監(jiān)督職能，覆蓋農村社會經濟生活，密切國家財政與農村經濟的聯(lián)系，拓寬理財領域，加恰恰工農業(yè)現(xiàn)代化建設步伐，都離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作用的充分發(fā)揮。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是