【生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度探究13000字（論文）】

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度研究摘要目前我國行政法正處于從傳統(tǒng)行政行為的單方性、強(qiáng)制性逐漸轉(zhuǎn)向協(xié)商行政、參與式行政轉(zhuǎn)變的理念變革時期。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度中的“磋商”絕非傳統(tǒng)私法意義上的民事商談，其體現(xiàn)了“協(xié)商行政”的理念在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的引進(jìn)。由于相關(guān)法律法規(guī)較為抽象籠統(tǒng)、可操作性低使得實(shí)際磋商工作中暴露出了磋商主體范圍狹窄、磋商內(nèi)容無法統(tǒng)一以及磋商協(xié)議救濟(jì)、監(jiān)督等程序難以實(shí)真正落實(shí)等亟需從法律法規(guī)層面予以明確和完善的不足之處。本論文通過大量閱讀理論文獻(xiàn)、分析歸納實(shí)踐案例以及對比總結(jié)各省相關(guān)規(guī)范文件的方式，從磋商行為概念定義、法律性質(zhì)以及現(xiàn)有制度、實(shí)踐現(xiàn)狀等角度來分析探究我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度未來發(fā)展與完善中可在多元化磋商主體、統(tǒng)一磋商內(nèi)容以及落實(shí)磋商機(jī)制的相關(guān)配套程序等趨勢和方向上前進(jìn)的可能性。充分發(fā)揮具有高度參與性與非對抗性的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制以及時修復(fù)生態(tài)環(huán)境損害為目的，通過柔性“去國家化”的方式來平等協(xié)商在復(fù)合法律關(guān)系中以公權(quán)力為背景產(chǎn)生的環(huán)境公共議題的積極作用。關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度目錄TOC\o"1-2"\h\z\u摘要 IABSTRACT II引言 1一、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的理論基礎(chǔ) 2（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的概念定義 2（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì) 3二、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的現(xiàn)狀分析 4（一）國家層面與地方層面規(guī)范現(xiàn)狀 4（二）十大典型性案例經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐現(xiàn)狀 6三、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的問題及原因分析 7（一）磋商制度主體范圍狹窄抽象 7（二）磋商適用范圍內(nèi)容列舉籠統(tǒng) 8（三）磋商具體程序規(guī)定缺乏完善 8（四）磋商協(xié)議過程監(jiān)督機(jī)制空位 9四、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的完善路徑 9（一）探索磋商主體多元化 10（二）明確磋商內(nèi)容統(tǒng)一化 10（三）完善磋商程序具體化 11（四）確保監(jiān)督信息公開化 12結(jié)語 13參考文獻(xiàn) 14PAGEPAGEII引言生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度作為一種新型的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度，是為彌補(bǔ)傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)制度的缺陷而產(chǎn)生的。通過將生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商環(huán)節(jié)前置在生態(tài)環(huán)境損害賠償公益訴訟或者生態(tài)環(huán)境損害行政處罰前，擴(kuò)寬生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)慕鉀Q途徑，引導(dǎo)企業(yè)和個人積極主動承擔(dān)起生態(tài)修復(fù)的責(zé)任，建立起一套共同協(xié)商生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的新模式。2015年出臺的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡稱《試點(diǎn)方案》)通過增加一種替代性糾紛解決機(jī)制即磋商來消除傳統(tǒng)訴訟模式的單一性困境。根據(jù)各地試點(diǎn)探索經(jīng)驗(yàn)兩年后出臺了的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)中明確了“主動磋商，司法保障”的工作原則。磋商與修復(fù)是及時有效落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的關(guān)鍵，其中實(shí)現(xiàn)損害擔(dān)責(zé)的關(guān)鍵是及時完善磋商制度，有效實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度目的則取決于修復(fù)。但是對于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的具體內(nèi)容《改革方案》中規(guī)定都較為籠統(tǒng)，因此加快生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度理論和實(shí)踐的研究對于深入改革具有重大推動意義。一、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的理論基礎(chǔ)（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的概念定義法律概念是否精確決定了是否能夠正確理解其文本意義和術(shù)語內(nèi)涵。磋商一詞根據(jù)漢典的解釋為相互商議、交換意見，在法律術(shù)語界本意是指民事主體雙方在締結(jié)合同的過程中對于彼此利益存在較大分歧的條款不斷變更或者反復(fù)交換以必要的讓步來平衡彼此利益的行為。但轉(zhuǎn)換到生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度這一領(lǐng)域中的磋商概念筆者并沒有在《試點(diǎn)方案》與《改革方案》這樣的官方文件中找到具體規(guī)定，但一些省市在各自的《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法》等制度文件中規(guī)定了磋商的具體定義，就比如《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》第一章總則第二條。與此同時學(xué)界部分學(xué)者也對此概念有不同探討，例如有學(xué)者在對概念構(gòu)成的分解中提取出五個要素，包括磋商啟動的前提條件、磋商主體、磋商目的、磋商內(nèi)容與磋商結(jié)果[[]許芝芝.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的基礎(chǔ)理論探討[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技,2019,30(07):48-51頁。]。首先是磋商的前提條件，《改革方案》中的規(guī)定了磋商工作開展的前提條件是具有生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)，對于這一要素的認(rèn)識不管是實(shí)務(wù)中還是學(xué)理中都較為統(tǒng)一，由此可以首先確定下來；然后是磋商的主體，《改革方案》相較《試點(diǎn)方案》其主體范圍有所擴(kuò)大,但具體規(guī)定依舊不夠明確統(tǒng)一；其次是磋商的內(nèi)容,依照《改革方案》的規(guī)定則具體是指損害事實(shí)和程度、修復(fù)啟動時間和期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式和期限；再次是磋商的目的,其簡單而又明確即通過推動生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的建立以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害的賠償和修復(fù)；最后是磋商的結(jié)果,即為了達(dá)成一致的賠償協(xié)議，整合了這個五個要素的磋商概念定義則清晰又明了。綜上所述，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的定義即當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)通過與賠償義務(wù)人就生態(tài)環(huán)境損害的事實(shí)和程度、修復(fù)啟動的時間和期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式和期限等具體問題展開反復(fù)協(xié)商的方式達(dá)成一致的損害賠磋商賠償協(xié)議，以實(shí)現(xiàn)受損生態(tài)環(huán)境修復(fù)的行為。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度則是在明確生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商這一行為定義的基礎(chǔ)上應(yīng)運(yùn)而生一種現(xiàn)行法律制度，在《改革方案》第四部分“工作內(nèi)容”的第四點(diǎn)“開展賠償磋商中有關(guān)于該制度的明確定義[[]參見中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2017年印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》]。《民法典》第1235條規(guī)定對于違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或法律規(guī)定的組織具有[]許芝芝.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的基礎(chǔ)理論探討[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技,2019,30(07):48-51頁。[]參見中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2017年印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的特征在于其同時包含了公權(quán)行使與私法自治，目前學(xué)界對磋商行為之性質(zhì)存在較多爭議。其中主要有大致三類，第一類“民事行為說”，其中又分為“純粹的民事行為理論”和“磋商屬公法化的民事性質(zhì)”。前者堅持主張生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商具有民事協(xié)商行為的性質(zhì)，普遍認(rèn)為國家對自然資源行使占有、使用、收益、處分的權(quán)利即自然資源國家所有權(quán)被自然涵蓋在民法物權(quán)體系內(nèi)。后者在此理論的基礎(chǔ)上提出，磋商雖屬于私法民事行為，但仍應(yīng)受到公共利益的限制[[]程雨燕.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度構(gòu)想[J].北方法學(xué)，2017(5):84－85頁。]。其可意為生態(tài)環(huán)境自身所具有的特殊的公共利益性，使得政府在磋商過程中定位的私法意義上的民事主體角色受到一定限度的約束，即行政機(jī)關(guān)在代表公眾環(huán)境利益與賠償義務(wù)人在自由協(xié)商中達(dá)成共識時受到前述特殊性的限制，以此來平衡自由合意的民事行為與環(huán)境公益性質(zhì)的磋商賠償。同時有學(xué)者指出，運(yùn)用私法來試圖解釋生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)，實(shí)際上是將磋商的目的和磋商的手段之間的關(guān)系進(jìn)行了混淆，沒有正確認(rèn)識到磋商最終的目的是維護(hù)生態(tài)質(zhì)量和發(fā)揮環(huán)境監(jiān)管。第二類“行政行為說”，持該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在賠償磋商過程中盡管運(yùn)用了私法領(lǐng)域的協(xié)商手段與賠償機(jī)制，但這絕非意味著行政機(jī)關(guān)與賠償義務(wù)人之間已形成平等的民事法律關(guān)系[[]黃錫生，韓英夫.生態(tài)損害賠償磋商制度的解釋論分析［J］.政法論叢，2017（1）：16-19頁。]。進(jìn)而指出，行政機(jī)關(guān)在整個磋商過程中具有公權(quán)主導(dǎo)地位，同時磋商目的也在于修復(fù)具有公益屬性的受損生態(tài)環(huán)境，應(yīng)當(dāng)將行使賠償磋商的權(quán)力視為一種弱權(quán)性、合作性的新型行政權(quán)。生態(tài)損害賠償協(xié)議的締結(jié)是協(xié)商行政的一種表現(xiàn)，它著眼于現(xiàn)代國家新型的行政模式，以平等協(xié)商等私法精神克服現(xiàn)代社會廣泛存在的管制“萎靡”，磋商協(xié)議系在協(xié)商行政過程中達(dá)成的為滿足公益目的的行政契約[[]竇海陽．環(huán)境損害事件的應(yīng)對:侵權(quán)損害論的局限與環(huán)境損害論的建構(gòu)［J］．法制與社會發(fā)展，2019(2):136－154頁。]。第三類為新興的“雙階構(gòu)造理論”，其主張將行政機(jī)關(guān)的角色定位通過劃分磋商過程來分別認(rèn)定。在磋商工作啟動前其扮演的是行使國家公權(quán)力的行政主體，磋商工作啟動后在協(xié)議形成和旅行階段扮演的是民事主體身份的賠償權(quán)利人。對于該觀點(diǎn)本文暫不做出任何主觀評價。筆者認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商行為是為應(yīng)對與日俱增的生態(tài)環(huán)境損害現(xiàn)象而催生的對于傳統(tǒng)行政規(guī)制手段之變革的一種具有合作性、協(xié)商性的弱權(quán)性行政行為。在司法實(shí)務(wù)中，對于生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議無法得到有效履行的情況通常采用私法救濟(jì)手段，通過民事行為法律性質(zhì)的私法解釋路徑來對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商法律性質(zhì)的進(jìn)行解讀。但實(shí)際上是，運(yùn)用私法救濟(jì)手段來進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的做法極其耗費(fèi)時間和精力，并且很難使得迫切需要修復(fù)的受損環(huán)境恢復(fù)生態(tài)。而生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商性質(zhì)的私法解釋路徑是陷入了簡單運(yùn)用自然資源物權(quán)國家所有權(quán)作為賠償磋商理論基礎(chǔ)的困境。因此，有必要轉(zhuǎn)換到公法的角度解釋國家對自然資源所有權(quán)的性質(zhì)。在此基礎(chǔ)上，賠償磋商應(yīng)視為國家行使自然資源權(quán)等生態(tài)環(huán)境保護(hù)權(quán)應(yīng)遵循行政法運(yùn)作的軌道。政府機(jī)關(guān)的磋商行為具有天然地行政法律特征是由于其磋商行為被看作是國家在行使基于公共權(quán)力所擁有的的自然資源所有權(quán)。通過行政過程的理論從主體客體、過程、目的等角度來解釋分析生態(tài)環(huán)境損害賠償[]程雨燕.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度構(gòu)想[J].北方法學(xué)，2017(5):84－85頁。[]黃錫生，韓英夫.生態(tài)損害賠償磋商制度的解釋論分析［J］.政法論叢，2017（1）：16-19頁。[]竇海陽．環(huán)境損害事件的應(yīng)對:侵權(quán)損害論的局限與環(huán)境損害論的建構(gòu)［J］．法制與社會發(fā)展，2019(2):136－154頁。二、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的現(xiàn)狀分析（一）國家層面與地方層面規(guī)范現(xiàn)狀在我國早期法律體系中，損害賠償?shù)南嚓P(guān)立法并不是相當(dāng)完善。在我國環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、國大氣污染防治法、環(huán)境噪聲污染防治法等法律構(gòu)建的環(huán)境污染防治法律體系下，我國傳統(tǒng)的環(huán)境污染法制到如今已經(jīng)發(fā)展將近三十余年，但其法律責(zé)任主要是規(guī)范和調(diào)整環(huán)境損害行為人的違法行為，很少從預(yù)防、修復(fù)、保護(hù)的角度出發(fā)去關(guān)注生態(tài)環(huán)境利益本身。盡管前述范性法律文件確立的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度對于具體責(zé)任、執(zhí)行程序、賠付方式等雖然較為空泛和抽象但為后期的制度奠定了一定基礎(chǔ)。在此背景下，根據(jù)2005年出臺的《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中“要抓緊擬訂有關(guān)環(huán)境損害賠償方面的法律法規(guī)草案”的規(guī)定，同年11月，國家環(huán)境保護(hù)總局印發(fā)了《“十一五”全國環(huán)境保護(hù)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃》，將《環(huán)境損害賠償法》《環(huán)境污染損害評估辦法》等列入環(huán)境保護(hù)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃的任務(wù)清單，由此開始了生態(tài)環(huán)境損害賠償方面的立法進(jìn)程。2013年11月，真正標(biāo)志著我國從政策層面開始全面推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的是黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的通過，決定中明確提出要對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度。隨后就是眾所周知的2016年“七省改革”，到2017年出臺的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》明確將“主動磋商，司法保障四大工作原則”以及明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是訴訟的前置條件。但磋商制度在實(shí)體法中依舊沒有具體的法律規(guī)定，環(huán)保行政機(jī)關(guān)和法院在解決生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商問題時沒有具體的法規(guī)可以遵循。國家層面目前只有《改革辦法》以及最高法出臺的《若干規(guī)定》，地方層面有山東、貴州、江蘇、浙江、湖北等幾省積極出臺了各自的試行辦法等規(guī)范性文件。為了更加清晰地明確各地生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的具體內(nèi)容以及對比經(jīng)驗(yàn)，筆者從前述省份中挑選了具有一定代表性和差異性的省份即貴州、山東、江蘇這的三省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商試行辦法的規(guī)范文件從磋商主體、適用范圍、內(nèi)容程序等方面進(jìn)行了對比總結(jié)。首先是磋商主體，貴州將生態(tài)環(huán)境損害第三人、調(diào)解組織和受邀參與磋商人納入到了磋商主體并對這三類主體進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，江蘇和山東兩地只規(guī)定了賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人。其次是適用范圍，山東將應(yīng)當(dāng)開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的具體情形規(guī)定了三種分類，江蘇和貴州兩地均表示按照國家和本省相關(guān)規(guī)定中的污染環(huán)境、破壞生態(tài)等情形適用磋商制度，同時貴州和山東兩省還規(guī)定辦法不適用與涉及人身傷害、個人和集體財產(chǎn)損失要求賠償?shù)?。對于磋商的啟動，山東和江蘇兩省都規(guī)定當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生之后，發(fā)生地的政府工作部門可以直接委托鑒定評估、編制修復(fù)方案，僅需告知賠償義務(wù)人就可以啟動磋商，同時書面告知同級人民法院、同級人民檢察院。而貴州則在此基礎(chǔ)上增加了賠償權(quán)利人首先要向賠償義務(wù)人提出磋商建議并征得同意以及在簡易鑒定評估報告中應(yīng)當(dāng)附含專家意見。在磋商具體程序方面，貴州對于磋商的發(fā)起、申請、準(zhǔn)備以及召開主持會議都進(jìn)行了詳細(xì)而明確的規(guī)定，山東和江蘇兩省的相關(guān)規(guī)定也較為具體詳細(xì)但將側(cè)重點(diǎn)放在了“磋商中”。對于磋商協(xié)議應(yīng)當(dāng)具有的內(nèi)容三省都較為一致，大都包含協(xié)議雙方當(dāng)事人的基本信息，生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)、賠償理由、有關(guān)證據(jù)及法律依據(jù)，雙方當(dāng)事人對鑒定意見書、鑒定評估結(jié)論、修復(fù)方案的意見，履行責(zé)任的方式和啟動時間及期限，修復(fù)后的評估要求與方式，最后則是爭議的解決途徑。對于信息公開方面，貴州規(guī)定環(huán)境保護(hù)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)林業(yè)等相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能部門應(yīng)當(dāng)將生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查結(jié)果、鑒定評估報告結(jié)論、賠償磋商協(xié)議和生態(tài)環(huán)境修復(fù)等具體信息及時在本部門單位網(wǎng)站或其他媒體上公開，山東則簡單規(guī)定政府工作部門應(yīng)當(dāng)適時公布賠償磋商工作信息，接受社會監(jiān)督，而江蘇省對于該部分目前暫時沒有相關(guān)規(guī)定。由于生態(tài)環(huán)境損害案件的自身存在舉證和鑒定以及執(zhí)行方面難度較高亦或是高昂的訴訟費(fèi)用高等特殊性問題，在成本和耗時方面比其他民事訴訟更高更長。與仲裁、訴訟相比，磋商作為一種非對抗式的糾紛解決機(jī)制，其優(yōu)勢在于能夠給雙方提供一個平等自愿的對話平臺直接進(jìn)入生態(tài)環(huán)境修復(fù)環(huán)節(jié)，節(jié)約司法資源的同時也加快了對生態(tài)環(huán)境的修復(fù)的及時性[[]馬曉雯.我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的法律價值探析[J].法制與社會,2019(12):27-28頁。]。生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商制度的介入，使得行政機(jī)關(guān)可以在以行政處罰為主的傳統(tǒng)行政法規(guī)以外有了一種更加柔和、高效的手段選擇，這種行政協(xié)商手段減少了行政機(jī)關(guān)行使環(huán)境行政權(quán)力時渠道的摩擦，同時也使得行政規(guī)范在生態(tài)環(huán)境損害賠償領(lǐng)域中的相關(guān)制度缺失得到了有效填補(bǔ)，對生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)和治理等相關(guān)領(lǐng)域中的其他制度[]馬曉雯.我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的法律價值探析[J].法制與社會,2019(12):27-28頁。（二）十大典型案例經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐現(xiàn)狀表1生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例編號案例磋商主持單位磋商啟動時機(jī)1山東濟(jì)南章丘區(qū)6企業(yè)非法傾倒危險廢物生態(tài)環(huán)境損害賠償案原山東省環(huán)境保護(hù)廳賠償義務(wù)人同意磋商2貴州息烽大鷹田2企業(yè)非法傾倒廢渣生態(tài)環(huán)境損害賠償案律師協(xié)會修復(fù)方案編制3浙江諸暨某企業(yè)大氣污染生態(tài)環(huán)境損害賠償案原紹興市環(huán)境保護(hù)局鑒定評估且形成報告4天津經(jīng)開區(qū)某企業(yè)非法傾倒廢切削液和廢礦物油生態(tài)環(huán)境損害賠償案原經(jīng)開區(qū)環(huán)境保護(hù)局調(diào)查且鑒定評估5江蘇蘇州高新區(qū)某企業(yè)滲排電鍍廢水生態(tài)環(huán)境損害賠償案蘇州國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會編制磋商方案6湖南郴州屋場坪錫礦“11?16”尾礦庫水毀災(zāi)害事件生態(tài)環(huán)境損害賠償案郴州市政府處置工作組賠償義務(wù)人同意磋商7深圳某企業(yè)電鍍液滲漏生態(tài)環(huán)境損害賠償案深圳市生態(tài)環(huán)境局調(diào)查且鑒定評估8安徽池州月亮湖某企業(yè)水污染生態(tài)環(huán)境損害賠償案池州市生態(tài)環(huán)境局賠償權(quán)利人制定賠償意見書9上海奉賢區(qū)張某等5人非法傾倒垃圾生態(tài)環(huán)境損害賠償案奉賢區(qū)四團(tuán)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會調(diào)查且鑒定評估10重慶兩江新區(qū)某企業(yè)非法傾倒混凝土泥漿生態(tài)環(huán)境損害賠償案重慶市生態(tài)環(huán)境局兩江新區(qū)分局調(diào)查且鑒定評估通過對表2十大典型案例的實(shí)踐效果進(jìn)行分析，總的來說，磋商呈現(xiàn)出成功率高、賠償協(xié)議履行意愿強(qiáng)、磋商程序靈活便捷等鮮明特點(diǎn)，并且極大地節(jié)約了時間成本和經(jīng)濟(jì)成本以及提升了修復(fù)效率，但同時也暴露出諸多亟需改進(jìn)完善的不足之處。從磋商組織形式方面看，十大典型磋商案例中賠償權(quán)利人代表的主持磋商的主體分別有生態(tài)環(huán)境行政管理部門以及開發(fā)區(qū)管委會或政府處置工作組等，第三方主持磋商的主體有律師協(xié)會、調(diào)解委員會等。磋商組織形式雖不統(tǒng)一，但均由賠償權(quán)利人或賠償權(quán)利人邀請的第三方進(jìn)行主持，賠償義務(wù)人對于“磋商由誰組織，怎么組織”的方面話語權(quán)較弱；從公眾參與方面看，十大典型磋商案例中僅有“重慶兩江新區(qū)某企業(yè)非法傾倒混凝土泥漿生態(tài)環(huán)境損害賠償案”引入了人民監(jiān)督員，其他案例在磋商過程中均未有公眾參與。這表明，即使國家出臺的《改革方案》等相關(guān)文件對于生態(tài)環(huán)境損害賠償過程中的公眾參與有明確的規(guī)定，但就目前而言，并沒有多少磋商工作將該要求真正落到實(shí)處；從賠償協(xié)議履行保障措施方面看，十大典型磋商案例中出現(xiàn)了未對賠償磋商協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)，致使賠償磋商協(xié)議的履行得不到保障，甚至還出現(xiàn)類似“山東濟(jì)南章丘區(qū)6企業(yè)非法傾倒危險廢物生態(tài)環(huán)境損害賠償案”中的賠償權(quán)利人不得已將履行了賠償協(xié)議部分內(nèi)容后反悔的賠償義務(wù)人訴至法院，請求判決該企業(yè)繼續(xù)履約的情況。這幾年來，對于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的關(guān)注不斷增長無論是在國家管理、社會團(tuán)體層面還是公民個人層面。在過去我國各地的行政機(jī)關(guān)對于環(huán)境管理大多采取的是行政強(qiáng)制的方式和手段，但實(shí)際結(jié)果中長期存在的“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的不合理局面難以消除，并且通過這種行政強(qiáng)制的方式和手段對生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人施壓的的“強(qiáng)制矯正”只能使受損的生態(tài)環(huán)境得到短暫的修復(fù)，在各種復(fù)雜因素的利益驅(qū)逐下，生態(tài)秩序的平衡又會失調(diào)，所以行政強(qiáng)制無法成為第一選擇。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度則格外注重雙方當(dāng)事人的意思自治，這種柔性的處理方法比僵化的訴訟更為有利。在受損環(huán)境修復(fù)的后續(xù)具體操作中實(shí)現(xiàn)生態(tài)秩序的可持續(xù)穩(wěn)定，而不被所發(fā)生的雙方意想不到的變化和糾紛影響。三、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的問題及原因分析（一）磋商制度主體范圍狹窄抽象《改革方案》中所規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的主體為賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人，其中賠償權(quán)利人包括省、市級政府以及直轄市所下轄的縣區(qū)政府，但對于由哪個具體部門代表上級政府或者本級政府與賠償義務(wù)人主持、協(xié)助磋商工作未見明確規(guī)定。實(shí)際上生態(tài)環(huán)境損害評估工作和生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)工作專業(yè)性相當(dāng)強(qiáng)，因此其本身工作的高度專業(yè)性就已經(jīng)充分說明了此類專業(yè)第三方必須納入到磋商主體中來的理由。當(dāng)整個磋商工作的開展都要以此為基礎(chǔ)時，僅將賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人規(guī)定為磋商主體，而忽視第三方生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估專業(yè)機(jī)構(gòu)的做法不僅難以有效具體認(rèn)定損害賠償責(zé)任同時難以客觀平衡賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人之間的利益并還將影響到后期達(dá)成賠償磋商協(xié)議，與此同時可以邀請無利害關(guān)系的第三人參與到磋商工作中來以更好地發(fā)揮其對于磋商協(xié)議的監(jiān)督權(quán)利。磋商制度的賠償權(quán)利人從《試點(diǎn)方案》的省級政府拓寬到《改革方案》的省級、市級政府，這種主體的擴(kuò)大源自于生態(tài)環(huán)境破壞案件的急增，隨著省、市級生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點(diǎn)逐漸開展，生態(tài)環(huán)境損害案件的數(shù)量急劇攀升政府處理案件的負(fù)擔(dān)也隨之加重。當(dāng)有限的行政機(jī)關(guān)主體難以應(yīng)付無限的生態(tài)環(huán)境損害時，生態(tài)環(huán)境修復(fù)和治理的目標(biāo)自然難以有效實(shí)現(xiàn)。因此同樣具行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的其他機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)被加快納入到磋商主體中來。（二）磋商適用范圍內(nèi)容列舉籠統(tǒng)《改革方案》中規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害的事實(shí)和程度需要賠償權(quán)利人在磋商工作開展之前委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害鑒定并出具評估報告。因此第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的中立和權(quán)威與否能夠極大地影響到在進(jìn)入磋商程序后涉及的賠償義務(wù)人對評估報告是否完全認(rèn)同，所以對于第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)條件、成立背景等需要在規(guī)范文件中予以嚴(yán)格明確。此外，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、服務(wù)功能損失費(fèi)用和其他必要費(fèi)用均包含在生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶瑫r可以依據(jù)賠償義務(wù)人的經(jīng)濟(jì)能力、運(yùn)營狀況以及修復(fù)要求等客觀情況對修復(fù)資金的賠付方式和期限開展磋商。對于損害責(zé)任的承擔(dān)方式上，要依據(jù)《改革方案》所體現(xiàn)的理念，擴(kuò)大損害責(zé)任承擔(dān)方式的選擇范圍，畢竟生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)哪繕?biāo)總歸是恢復(fù)生態(tài)，二者殊途同歸。同時《改革方案》對于磋商制度適用范圍的具體適用情形標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定列舉較為籠統(tǒng)不具有實(shí)際可操作性，況且實(shí)際中的生態(tài)環(huán)境損害情況往往非常復(fù)雜，很容易對賠償義務(wù)人的產(chǎn)生不利影響、加劇雙方地位的實(shí)際不平等。在賠償權(quán)利人應(yīng)然地具有單方解釋權(quán)的適用范圍方面必須加以細(xì)化。應(yīng)當(dāng)通過考察實(shí)踐中該生態(tài)環(huán)境受損區(qū)域中損害的范圍、造成的后果以及經(jīng)濟(jì)損失等綜合因素對程度和大小的進(jìn)行量化分級。（三）磋商具體程序規(guī)定缺乏完善磋商程序旨在回應(yīng)如何磋商，磋商工作的實(shí)施效率對于賠償和修復(fù)具有重大影響。令人遺憾的是，在磋商程序和時限的規(guī)定方面，實(shí)際中生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作的具體程序立法層面尚未規(guī)定，未來制度設(shè)計中須確立相關(guān)程序[[]程多威,王燦發(fā).論生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟的銜接[J].環(huán)境保護(hù),2016,44(02):39-42頁。]?！陡母锓桨浮泛鲆曎r償義務(wù)人主動與賠償權(quán)利人的磋商問題的做法非常容易使磋商陷入低效率的窘境因此不能僅僅將目光局限在賠償權(quán)利人主動聯(lián)系賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商的情況。整個磋商行為的開展都依托于賠償權(quán)利人在進(jìn)行磋商之前委托具有生態(tài)環(huán)境損害評估鑒定資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)所作出的鑒定評估報告，但當(dāng)賠償義務(wù)對于該鑒定報告有異議時卻無法依據(jù)任何一項合理有效的具體條款進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，這無疑會產(chǎn)生極其不利于賠償義務(wù)人的后果和影響。民事司法確認(rèn)程序不應(yīng)套用照搬到生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議因?yàn)槠錈o法完全[]程多威,王燦發(fā).論生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟的銜接[J].環(huán)境保護(hù),2016,44(02):39-42頁。（四）磋商協(xié)議過程監(jiān)督機(jī)制空位對于賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人經(jīng)磋商達(dá)成的協(xié)議在落實(shí)后續(xù)履行中倘若沒有相關(guān)監(jiān)督機(jī)制則必定會造成不利影響。且各地出臺的磋商制度規(guī)范中關(guān)于監(jiān)督的機(jī)制設(shè)置過于簡略，可行性較弱，難免使磋商協(xié)議成為紙上談兵。我國公民、法人等享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利在《環(huán)境保護(hù)法》有明確規(guī)定，政府的各級相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法積極主動為公民、法人等監(jiān)督權(quán)利的行使提供保障與便利?！陡母锓桨浮冯m以“信息共享，公眾監(jiān)督”為工作原則傾向于鼓勵公眾積極參與以保障公眾的知情權(quán)，即當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害事件發(fā)生后，對于有可能會對公共利益產(chǎn)生重大影響的事項應(yīng)當(dāng)主動向全社會公開，但是其中對于信息公開和公眾參與的環(huán)節(jié)、方式與程序、參與主體的類型、參與權(quán)與信息獲取權(quán)的救濟(jì)途徑等具體內(nèi)容規(guī)定過于籠統(tǒng)未予明確，具有不可操作性帶來了一定的制度缺憾，急需予以完善。最后磋商協(xié)議信息不公開，缺乏異議機(jī)制。法律未規(guī)定對于正在進(jìn)行司法確認(rèn)的磋商協(xié)議進(jìn)行信息公開的范圍，僅規(guī)定在法院門戶網(wǎng)站和政府部門網(wǎng)站進(jìn)行公示;也沒有針對磋商協(xié)議有異議時的處理機(jī)制，公眾對于磋商協(xié)議不能及時有效地知悉反饋[[]劉倩[]劉倩.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商法律屬性探析［J］．環(huán)境保護(hù)，2018，46(17):48－51頁。四、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的完善路徑（一）探索磋商主體多元化《改革方案》中規(guī)定違反法律法規(guī)以及造成生態(tài)環(huán)境損害是應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的主體需要滿足的兩種條件，但并對于是否要求賠償義務(wù)人具有主觀錯過方面沒有具體規(guī)定，而實(shí)際做法中往往會要求“有過錯有責(zé)任”。1980年的出臺的《超級基金法》（CERCLA）是一部在損害賠償?shù)纳鐣献罹哂写硇缘姆?，其在擴(kuò)大賠償責(zé)任人范圍以及明確無過錯責(zé)任人連帶責(zé)任方面都具有奠定意義。綜合考察我國云南、河南、江蘇等地各自出臺的改革方案，其對于磋商主體的規(guī)定包括一對核心的法律關(guān)系主體即賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人以及及其他當(dāng)事人?！陡母锓桨浮芬?guī)定的賠償權(quán)利人主要有：一是省、市級政府；二是前者指定的部門或機(jī)構(gòu)；三是經(jīng)過省政府指定、國務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)部門，這三類主體結(jié)合了級別管轄原則與特殊管轄原則。而對于基于風(fēng)險預(yù)防和轉(zhuǎn)移的考慮可以參考云南等地區(qū)的生態(tài)環(huán)境損害賠償政策將保險人、基金會等包含到賠償權(quán)利人范圍?！陡母锓桨浮分袑⑦`法且造成損害的單位或個人規(guī)定為賠償義務(wù)人，但對于損害單位的性質(zhì)并未有細(xì)化規(guī)定，有個別地區(qū)將對損害結(jié)果具有間接責(zé)任的金融機(jī)構(gòu)也規(guī)定為磋商義務(wù)人。河南省將無責(zé)任人時政府先行承擔(dān)修復(fù)的義務(wù)以及過錯相關(guān)主體的連帶責(zé)任在其生態(tài)損害賠償政策實(shí)踐予以了明確規(guī)定，對于受損生態(tài)的及時修復(fù)有一定保障作用。湖南省的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法規(guī)定則表明政府并不是永遠(yuǎn)都處在磋商權(quán)利人的定位，因?yàn)楫?dāng)政府機(jī)關(guān)的違建開發(fā)和經(jīng)營行為以及黨政干部的玩忽職守、貪污受賄的行為等造成生態(tài)環(huán)境損害時也需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。貴州省政府的賠償磋商政策將利害關(guān)系第三人以及磋商調(diào)解參與人納入到了磋商主體中。因此對于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度主體的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)借鑒地方將磋商委員會、律協(xié)等納入調(diào)解主體的做法，充分發(fā)揮律協(xié)等專業(yè)性調(diào)解主體在磋商的開展、協(xié)議的確定中的積極作用。（二）明確磋商內(nèi)容統(tǒng)一化根據(jù)《改革方案》規(guī)定了損害事實(shí)和程度、修復(fù)啟動時間和期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式和期限等作為賠償權(quán)利人與義務(wù)人磋商的具體內(nèi)容。歸納我國各省改革方案的實(shí)施情況，能夠磋商的事由還包含了：鑒定評估報告的真?zhèn)?；受損證明證據(jù)真實(shí)性；賠償義務(wù)人之間是否對損害責(zé)任的劃分有異議；損害結(jié)果的責(zé)任人是否為義務(wù)人；修復(fù)方案的選擇等等。其中生態(tài)環(huán)節(jié)損害鑒定評估結(jié)論的真實(shí)性系生態(tài)環(huán)境損害賠償司法實(shí)踐中磋商眾多內(nèi)容中爭議頗多的事項。由此總結(jié)出，磋商的內(nèi)容也即磋商的范圍其實(shí)際上是由當(dāng)事人可以處分的程度和范圍決定的，目的在于解決生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中哪些事項可以磋商，哪些不可以磋商，那些事項介于二者之間。因此可以此為標(biāo)準(zhǔn)分為三種不同磋商自由度內(nèi)容。第一種是可以自由磋商的事由，包括修復(fù)時間；修復(fù)方案；方案履行；違約責(zé)任形式；是否具有損害行為、結(jié)果、因果關(guān)系、責(zé)任人等，賠償權(quán)利人與義務(wù)人可就前述事由行使自由的、任意的談判，當(dāng)事人可以提出異議進(jìn)行抗辯。第二種是限制自由磋商的事由，主要是指責(zé)任人內(nèi)部間的責(zé)任份額以及亟待修復(fù)時間的啟動。主要是指損害案件當(dāng)存在多個賠償義務(wù)主體時，賠償權(quán)義主體即責(zé)任人內(nèi)部之間可以在最終賠償總和不低于實(shí)際損失數(shù)額的限制內(nèi)就各自之間的責(zé)任數(shù)額任意約定。但當(dāng)生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)峻的損害需要得到緊迫修復(fù)時，權(quán)利義務(wù)主體應(yīng)約定盡可能早的修復(fù)啟動時間和終結(jié)時間，以保障受損的生態(tài)環(huán)境的得到及時修復(fù)，防止損害進(jìn)一步擴(kuò)大。第三種是無法自由磋商的事由，即指賠償數(shù)額。賠償數(shù)額原則上無法磋商是因?yàn)槭軗p的公共利益不可自由處分，賠償權(quán)利人不能隨意處分生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)用。但現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)困境則是，當(dāng)賠償義務(wù)人無法完全給付賠償數(shù)額時，政府承擔(dān)兜底責(zé)任或者政府先行墊付的解決方式盡管能夠積極有效地及時填補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害，但其背后是政府繼續(xù)代表納稅人埋單的矛盾無法消除，如此做法不僅不公平而且治標(biāo)不治本，應(yīng)提前分散風(fēng)險承擔(dān)，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任險制度。（三）完善磋商程序具體化《改革方案》中對于磋商前置程序的相關(guān)規(guī)定并不具體。綜合各地改革方案可歸納出磋商整個程序包括案件的發(fā)現(xiàn)、磋商的啟動、調(diào)解或和解的終止情形以及修復(fù)后評估等?？偨Y(jié)各地生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的發(fā)現(xiàn)有以下四種途徑：當(dāng)事人自報、任意主體的舉報、執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)案源以及司法移送案件[[]潘佳.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度解構(gòu)[J].法律適用(司法案例),2019(06):114-120[]潘佳.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度解構(gòu)[J].法律適用(司法案例),2019(06):114-120頁。（四）確保監(jiān)督信息公開化根據(jù)《改革方案》中的規(guī)定，首先磋商工作中的生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復(fù)方案編制、生態(tài)環(huán)境損害賠償款項使用情況、生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果等事項涉及重大公共利益主動向社會公開接受監(jiān)督，同時邀請相關(guān)利益者及專家學(xué)者參與磋商會議等進(jìn)一步落實(shí)以強(qiáng)化對磋商協(xié)議過程的監(jiān)督，以保障生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商所涉及到的公共利益。其次在磋商過程中為了強(qiáng)化監(jiān)督環(huán)境保護(hù)權(quán)利的行使，各地規(guī)范中應(yīng)當(dāng)組織省、市級律師協(xié)會以及相關(guān)環(huán)保組織針對磋商過程提出意見和建議發(fā)言的環(huán)節(jié)并記錄；同時省級、市級人民政府也應(yīng)當(dāng)開通針對賠償義務(wù)人存在玩忽職守、徇私舞弊的情形的舉報、檢舉途徑并確保以上途徑真實(shí)有效。最后增加對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作全過程的信息公開。對此筆者歸納了以下四個方面以供參考:眾所周知“無救濟(jì)則無權(quán)利”，因此第一點(diǎn)就是省級人民政府要明確統(tǒng)一對社會公眾的參與權(quán)、信息獲取權(quán)的救濟(jì)途徑規(guī)定，通過主動明確參與磋商的主體、方式等規(guī)定引導(dǎo)社會公眾參與到賠償磋商工作中來，對其參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)予以充分保障。針對賠償磋商的法律問題，可以邀請調(diào)解組織、律師協(xié)會參與磋商，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)磋商過程，保證磋商主體的合法權(quán)利不受侵犯和剝奪，審查磋商協(xié)議，保證磋商協(xié)議的形式和內(nèi)容合法[[]徐振科,徐鐵兵,馬躍濤,張婷婷,馬心宇.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的實(shí)踐探析[J].法制博覽，2020（12）：123-124頁。]。在涉及生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復(fù)方案編制等問題上，邀請生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估機(jī)構(gòu)、環(huán)境法和環(huán)境技術(shù)領(lǐng)域的專家學(xué)者以及具有豐富實(shí)際經(jīng)驗(yàn)、社會認(rèn)可度的公眾個人作為第三方參加磋商會議。第二點(diǎn)則是拓寬信息公開的途徑，各級政府的具體行政部門應(yīng)當(dāng)加快建立起官方網(wǎng)站的信息平臺以用來公布確定磋商時間、地點(diǎn)并實(shí)時跟進(jìn)協(xié)商的進(jìn)展，將磋商成功或失敗的最終結(jié)果以通告的形式說明基本情況；第三點(diǎn)全面公開參與磋商工作的主體，包括主持協(xié)助開展磋商的工作部門，以及省、市級律協(xié)、領(lǐng)域內(nèi)學(xué)者、鑒定評估專家和社會群體等；最后一點(diǎn)是建議主持、協(xié)商的具體行政機(jī)關(guān)要善于發(fā)揮新聞媒體的輿論力量對于協(xié)商工作的積極影響作用，邀請社會[]徐振科,徐鐵兵,馬躍濤,張婷婷,馬心宇.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的實(shí)踐探析[J].法制博覽，2020（12）：123-124頁。結(jié)語生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度作為此次生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革中的一大亮點(diǎn)本質(zhì)上屬于多元化解決糾紛機(jī)制。該制度以授予省、市級人民政府生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商權(quán)來彌補(bǔ)不充分的行政救濟(jì)，不管是在理論還是實(shí)踐上都具有較強(qiáng)可行性。但我國目前仍處于探索階段，由于缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)，加之生態(tài)環(huán)境損害事件本身特有的復(fù)雜性，磋商制度在實(shí)踐中也暴露出存在的法律問題。依照《改革方案》，為加快構(gòu)建起全國范圍內(nèi)較為完善