我國(guó)反壟斷法對(duì)行政性壟斷規(guī)制的不足與完善

《反壟斷法》關(guān)于行政性壟斷行為規(guī)制的不足與完善

現(xiàn)行《反壟斷法》對(duì)行政性壟斷的規(guī)制《反壟斷法》在第一章“總則”的第八條作出規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)?！边@可視為對(duì)“行政性壟斷”的概括式界定.第五章對(duì)行政性壟斷行為進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，列舉了行政強(qiáng)制交易、地區(qū)封鎖（包括限制商品在地區(qū)間流通、阻礙外地經(jīng)營(yíng)者參加本地招投標(biāo)活動(dòng)、以不公平方式設(shè)定市場(chǎng)準(zhǔn)入等）、行政強(qiáng)制限制競(jìng)爭(zhēng)等行政性壟斷行為，其中第32條對(duì)行政強(qiáng)制交易行為作了規(guī)定；第33條、34條、35條對(duì)地區(qū)封鎖的六種具體措施手段作了規(guī)定；第36條對(duì)行政強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者限制競(jìng)爭(zhēng)的行為作了規(guī)定；第37條對(duì)抽象行政壟斷行為作了明確規(guī)定。

一、我國(guó)《反壟斷法》對(duì)行政壟斷規(guī)制的不足（一）回避了“行政性壟斷”這一概念

《反壟斷法》只是提出“行政機(jī)關(guān)溢用行政權(quán)力,排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為”,反壟斷法意義上的壟斷是經(jīng)營(yíng)者在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的一種行為。行政機(jī)關(guān)并不是經(jīng)營(yíng)者，也不從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，反壟斷法只列舉出了各種因?yàn)E用行政權(quán)力而形成的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，有效回避了“行政性壟斷”。可見(jiàn)，“行政壟斷”這個(gè)概念不具有行政機(jī)關(guān)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)特征。因此，反壟斷法第3條規(guī)定的壟斷行為主體須為經(jīng)營(yíng)者的，否認(rèn)我國(guó)存在行政壟斷的事實(shí)是不科學(xué)、不準(zhǔn)確的。（二）規(guī)制的范圍過(guò)窄

反壟斷法第五章對(duì)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為列舉了指定交易、地區(qū)封鎖、排除或限制投標(biāo)招標(biāo)、排除或限制投資或設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、強(qiáng)制壟斷、歧視性立法.然而,對(duì)目前存在的由行政審批導(dǎo)致的交易限制和高準(zhǔn)入門(mén)檻帶來(lái)的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制并未提及.

《反壟斷法》第7條卻明確將“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)”排除在反壟斷范圍之外.出于規(guī)模效益和國(guó)家安全考慮,這種保護(hù)是合理的,但保護(hù)范圍不明,具有很大的彈性空間。

國(guó)有經(jīng)濟(jì)應(yīng)對(duì)關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)保持絕對(duì)控制力,包括軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運(yùn)等七大行業(yè)。甚至可以擴(kuò)展至銀行、醫(yī)療和教育等服務(wù)行業(yè)。反壟斷法這種模糊的界定，會(huì)使某些國(guó)有企業(yè)借此將壟斷的觸角延伸至本不應(yīng)進(jìn)入的行業(yè)或領(lǐng)域,損害其他經(jīng)營(yíng)者的利益。(三)反壟斷機(jī)構(gòu)設(shè)置缺陷

《反壟斷法》第51條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正;對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議?！?/p>

可以看出，只有上級(jí)主管機(jī)構(gòu)才能對(duì)行政性壟斷行為進(jìn)行處理，責(zé)令改正，給予處分，而反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)只有建議權(quán)。作為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)卻不能直接責(zé)令有壟斷行為的機(jī)關(guān)改變、撤銷(xiāo)，卻只能由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)來(lái)責(zé)令，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)其本來(lái)該有的權(quán)威性未體現(xiàn)出來(lái)。（四）法律責(zé)任規(guī)定不足

首先.法律責(zé)任類(lèi)型單一。行政性壟斷責(zé)任的重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)和公共組織及其直接責(zé)任人的責(zé)任追究,不僅要追究他們的行政責(zé)任,嚴(yán)重的還要追究其刑事責(zé)任.

為了單位利益而實(shí)施行政性壟斷,僅對(duì)個(gè)人行政處分很難降低單位的違法成本,部門(mén)利益的存在可能會(huì)導(dǎo)致行政性壟斷有恃無(wú)恐、變本加厲.因此對(duì)單位處以經(jīng)濟(jì)處罰很有必要。

其次,反壟斷法在責(zé)任追究與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法相比沒(méi)有太大進(jìn)步。管轄的機(jī)構(gòu)仍是上級(jí)機(jī)關(guān),反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)此沒(méi)有管轄權(quán),只有建議權(quán),缺乏治理行政壟斷的工具,責(zé)任認(rèn)定和實(shí)施是一個(gè)難題。（五）抽象行政性壟斷規(guī)制措施欠缺

對(duì)于抽象行政性壟斷行為，僅僅在《反壟斷法》第37條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定”。對(duì)于抽象行政性壟斷行為，法律有必要規(guī)定事前規(guī)制，即授予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)包括國(guó)務(wù)院在內(nèi)的一切行政機(jī)關(guān)發(fā)布的涉及競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的行政法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件的事先審查權(quán)。二、完善《反壟斷法》關(guān)于行政性壟斷行為規(guī)制的建議1、概括式和列舉式相結(jié)合,明確界定行政性壟斷由于反壟斷法對(duì)行政性壟斷的范圍以列舉的方法界定,導(dǎo)致行政性壟斷的范圍狹窄而缺乏靈活性.

一方面,明確列舉行政性壟斷的表現(xiàn)形式。同時(shí),將目前存在的行政審批導(dǎo)致的交易限制和高“準(zhǔn)入門(mén)檻”帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)限制納入調(diào)整范圍。

另一方面,由于列舉方式不可能窮盡行政性壟斷形式,對(duì)行政性壟斷進(jìn)行明確定義,由反壟斷機(jī)構(gòu)根據(jù)具體情況做出合理解釋。此外,應(yīng)明確界定關(guān)系國(guó)計(jì)民生的行業(yè)范圍.例如,確定軍工、電力、石油、電信、煤炭、民航、航運(yùn)七大行業(yè)的壟斷受法律保護(hù),禁止擴(kuò)張性解釋。并對(duì)這些行業(yè)受保護(hù)的范圍和程度進(jìn)行界定,對(duì)非法擴(kuò)展自己壟斷范圍的行為進(jìn)行制裁.

2、加大懲處范圍和力度,完善法律責(zé)任體系首先,對(duì)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任形式除了撤銷(xiāo)、責(zé)令改正、行政處分外,還必須增加罰款這一形式。

其次,對(duì)于直接責(zé)任人員,不僅給予行政處分,如果情節(jié)嚴(yán)重,還應(yīng)追究其刑事責(zé)任,刑法應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的配套規(guī)定。

再次,行政壟斷行為致他人財(cái)產(chǎn)損害的,應(yīng)該通過(guò)國(guó)家賠償制度給予補(bǔ)償,然后再追究直接責(zé)任人的責(zé)任.

最后,在懲處行政性壟斷的實(shí)施者的同時(shí),還應(yīng)注意懲處同謀者;斬?cái)嘈姓?quán)力與經(jīng)濟(jì)利益的緊密聯(lián)系。3、確立獨(dú)立的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu),完善反壟斷執(zhí)法體制

當(dāng)前我國(guó)的反壟斷執(zhí)法,實(shí)際上已經(jīng)形成了“多頭執(zhí)法”的局面:發(fā)改委負(fù)責(zé)價(jià)格壟斷和與價(jià)格有關(guān)的濫用市場(chǎng)支配地位的行為;工商部門(mén)專(zhuān)門(mén)查處濫用市場(chǎng)支配地位的行為,其中可以涉及價(jià)格問(wèn)題;與此同時(shí),工商部門(mén)和商務(wù)部又可以同時(shí)審查經(jīng)營(yíng)者集中。按照我國(guó)現(xiàn)行體制,將執(zhí)法權(quán)分割于商務(wù)部、國(guó)家工商總局、發(fā)改委,會(huì)造成權(quán)力分散,資源浪費(fèi),因而權(quán)威性和獨(dú)立性較低,與反壟斷法作為經(jīng)濟(jì)憲法的地位也不相稱(chēng)。反壟斷法能否有效規(guī)制行政性壟斷,很大程度上取決于反壟斷機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、權(quán)威性與工作效能。

4、事前事后審查并重,完善抽象行政性壟斷規(guī)制

對(duì)于抽象行政性壟斷行為,法律有必要規(guī)定事前規(guī)制,即授予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)包括國(guó)務(wù)院在內(nèi)的一切行政機(jī)關(guān)發(fā)布的涉及競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的行政法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件的事先審查權(quán)。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為相關(guān)規(guī)定的出