當(dāng)代社會(huì)政策分析 課件 第六章 住房社會(huì)政策

第六章住房社會(huì)政策住房社會(huì)政策作為現(xiàn)代社會(huì)政策體系的重要組成部分,對(duì)當(dāng)今快速轉(zhuǎn)型的中國社會(huì)具有特別重要的意義。住房福利的發(fā)展歷史表明,解決好住房問題,人民安居樂業(yè),社會(huì)和諧發(fā)展;反之,住房福利缺失,就會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)問題,影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。第一節(jié)住房福利與社會(huì)政策一、住房問題的緣起住房問題是現(xiàn)代城市社會(huì)問題之一。在工業(yè)化和城市化的過程中,人口高度集中,城鎮(zhèn)居民對(duì)城市土地和住房供給產(chǎn)生了巨大需求,形成了住房供應(yīng)的相對(duì)短缺。一些中低收入家庭因住房價(jià)格高于自身支付力而無法購房,對(duì)住房的有效需求不足,導(dǎo)致部分城市居民生活在擁擠不堪的貧民窟中,由此產(chǎn)生了疾病、犯罪、社會(huì)失范和道德約束力下降等一系列嚴(yán)重的社會(huì)問題,危害了整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治安定。二、住房社會(huì)政策的內(nèi)涵及特點(diǎn)概言之,在社會(huì)政策體系中,住房社會(huì)政策是政府、社會(huì)為住房困難家庭提供滿足其基本所需的住房的若干制度安排,是政府尋求解決中低收入居民基本居住需要的一種責(zé)任體現(xiàn)。住房社會(huì)政策是現(xiàn)代社會(huì)政策體系中最基礎(chǔ)的部分,它是衡量社會(huì)福利水平高低和政府效能的主要標(biāo)志之一。住房社會(huì)政策具有以下特點(diǎn)：第一,保障范圍的廣泛性。住房社會(huì)政策按保障范圍可劃分為三種主要類型:一是權(quán)責(zé)一致型,它是雇傭工人達(dá)到一定勞動(dòng)工齡后才能享有的住房消費(fèi)的權(quán)利。二是普遍福利型,即人人有份的住房福利政策,它的實(shí)施對(duì)象為全體公民,人們按照法律規(guī)定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)享受住房福利。三是遴選對(duì)象型,即以經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查為基礎(chǔ)的住房福利政策,其享受對(duì)象只限于貧困的或低收入的申請(qǐng)人,通過經(jīng)濟(jì)調(diào)查確定其是否享受住房補(bǔ)助或補(bǔ)助多少。第二,保障性質(zhì)的復(fù)雜性。我國改革開放以來不同階段的住房社會(huì)政策大致可分為五大塊,即商品房市場(chǎng)調(diào)控政策、經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房政策、住房公積金政策、共有產(chǎn)權(quán)房政策,以及公共租賃房(簡稱“公租房”)政策和廉價(jià)租賃房(簡稱“廉租房”)政策(廉租房政策已于2014年正式與公租房政策并軌施行)。三、住房社會(huì)政策的功能(一)預(yù)防社會(huì)問題,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定(二)實(shí)現(xiàn)居住權(quán)利,促進(jìn)社會(huì)公平(三)推動(dòng)社會(huì)參與,促進(jìn)社會(huì)融合(四)助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展,推動(dòng)共同富裕(五)倒逼政府行政、財(cái)稅、金融體制改革第二節(jié)我國住房社會(huì)政策的歷史發(fā)展一、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國的住房福利制度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,我國實(shí)行的是低租金、實(shí)物配給式的具有福利性質(zhì)的住房分配制度,這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物。那個(gè)時(shí)期住房社會(huì)政策具有明顯的再分配性質(zhì),即黨和政府將有限的生產(chǎn)和生活資料集中起來,以推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域的建設(shè)發(fā)展,并依據(jù)人民在經(jīng)濟(jì)生活中的單位身份統(tǒng)一進(jìn)行住房的籌建和分配。具體說來,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,我國的住房分配制度具有典型的低租金和實(shí)物配給的特征,即由國家投資興建公有住房后以極低的房租分配給職工使用。國家負(fù)責(zé)公有住房的財(cái)政撥款,統(tǒng)一規(guī)劃住宅投資,單位獲得住宅投資基金和項(xiàng)目,并獨(dú)立完成從征地到施工的所有工作。公有住房的所有權(quán)歸國家或代表國家、集體的企事業(yè)單位等所有,而使用權(quán)、占有權(quán)由房屋使用者享有,房屋使用者一般按月交納房租,公有住宅以實(shí)物形式按行政等級(jí)進(jìn)行分配,不同的行政級(jí)別或職稱可享受與之對(duì)應(yīng)的某一待遇的公有住房。二、改革開放前30年我國住房社會(huì)政策的發(fā)展一方面,堅(jiān)決摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期再分配型的住房福利制度,明確了“住房也是商品”這一觀念,將住房從國家福利的范疇直接引向市場(chǎng),運(yùn)用市場(chǎng)交易的原則對(duì)住房進(jìn)行分配。另一方面,在以市場(chǎng)為導(dǎo)向的住房政策基礎(chǔ)上,輔以一系列主要面對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體、住房困難居民的住房救助政策,并不斷地建設(shè)和完善這些政策。三、21世紀(jì)以來我國住房社會(huì)政策開啟轉(zhuǎn)型重構(gòu)自2008年開始,我國的住房社會(huì)政策出現(xiàn)了明顯的轉(zhuǎn)向,即政府不再像改革開放前30年里那樣僅強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)對(duì)住房的基礎(chǔ)性資源配置作用,而是開始積極對(duì)增長過快過猛的房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行強(qiáng)有力的干預(yù)。國家一系列的調(diào)控措施,以及土地和財(cái)稅政策的調(diào)整都指向了一個(gè)目標(biāo),即力圖使我國的住房回歸公共性和社會(huì)性?？梢哉f,通過2010—2012年近三年對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控,以及對(duì)保障性住房的大力建設(shè),我國住房社會(huì)政策重構(gòu)已經(jīng)取得了重大進(jìn)展,一個(gè)全新的住房社會(huì)政策的“雙軌制”模式已端倪初現(xiàn)。這一模式是指,一方面,對(duì)住房確實(shí)有困難的個(gè)人及家庭,政府主動(dòng)承擔(dān)起保障職責(zé),直接籌集住房福利資源,以實(shí)物或現(xiàn)金等形式對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)助;另一方面,對(duì)住房有更高需求也確有能力購買的普通城市居民,以市場(chǎng)作為配置住房的基礎(chǔ)性方式,通過交易、購買的方式實(shí)現(xiàn)其住房福利,而政府僅作為市場(chǎng)規(guī)則的規(guī)范者和監(jiān)管者發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用。通俗來說,“雙軌制”就是需要政府管住房的時(shí)候政府能夠管得了,需要市場(chǎng)發(fā)揮作用的地方市場(chǎng)作用能夠發(fā)揮好?！半p軌制”住房社會(huì)政策模式是一種符合我國現(xiàn)實(shí)情況的合理政策選擇。四、新時(shí)代我國住房社會(huì)政策的最新進(jìn)展黨的十八大以來,在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下,我國住房社會(huì)政策取得了可喜的成就。政策體系更加成熟,在“房住不炒”理念要求下形成了多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。住房保障能力持續(xù)增強(qiáng),黨的十八大以來,累計(jì)建設(shè)各類保障性住房和棚改安置住房8000多萬套,幫助2億多困難群眾改善了住房條件。政策手段更加科學(xué),綜合運(yùn)用土地、財(cái)稅和金融等手段科學(xué)施策。第三節(jié)我國住房社會(huì)政策的現(xiàn)狀與成就一、我國住房社會(huì)政策的現(xiàn)狀目前,我國住房社會(huì)政策的核心是對(duì)不同收入的家庭,實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策:對(duì)高收入家庭提供商品房,實(shí)行市場(chǎng)價(jià);對(duì)中低收入家庭提供共有產(chǎn)權(quán)房,實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)和系列財(cái)稅優(yōu)惠措施;對(duì)最低收入家庭提供公共租賃住房,實(shí)行政府定價(jià)和租金補(bǔ)貼。經(jīng)過三十多年的建設(shè),從原來的經(jīng)濟(jì)適用房制度轉(zhuǎn)變而來的共有產(chǎn)權(quán)房制度、與原先的廉租房制度并軌后的公租房制度以及住房公積金制度,共同構(gòu)成了我國現(xiàn)階段住房福利制度的主體。(一)從經(jīng)濟(jì)適用房制度到共有產(chǎn)權(quán)房制度的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)適用房制度在實(shí)施中也存在一定的問題。經(jīng)濟(jì)適用房一般是在土地劃撥的基礎(chǔ)上以有限建設(shè)利潤(3%以下)建造的成本性住房,并且允許購買五年后,在補(bǔ)交土地差價(jià)后進(jìn)入商品房市場(chǎng)交易。正是后一點(diǎn),導(dǎo)致了后來為人所詬病的產(chǎn)權(quán)界定不清、住房權(quán)益模糊等問題。因此,共有產(chǎn)權(quán)房在經(jīng)濟(jì)適用房的基礎(chǔ)上發(fā)展起來。共有產(chǎn)權(quán)房是我國最新推出的住房形式,也就是人們所說的“買房新政策、國家買一半”,即購房困難的中低收入家庭,個(gè)人與政府可按照規(guī)定的出資比例,共同擁有房屋產(chǎn)權(quán),在后期居民可以向政府增購房屋產(chǎn)權(quán)直至完全擁有。共有產(chǎn)權(quán)房制度的主要內(nèi)容有:第一,歸屬于保障性住房,根據(jù)政策規(guī)定,共有產(chǎn)權(quán)住房項(xiàng)目的銷售均價(jià),應(yīng)低于同地段、同品質(zhì)普通商品住房的價(jià)格,以項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)成本和適當(dāng)利潤為基礎(chǔ),并綜合考慮家庭購房承受能力等因素來確定。第二,面向特定群體,主要包括那些中低收入、無房產(chǎn)的城鎮(zhèn)居民家庭,且每戶限購一套。第三,實(shí)施政府(或政府委托機(jī)構(gòu))與購房人共同擁有房屋產(chǎn)權(quán)的新方式,具體房屋產(chǎn)權(quán)歸屬比例視情況而定。第四,采取半閉環(huán)式的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)通道,在特定情況下(如取得住房產(chǎn)權(quán)滿5年)可上市交易,政府(或政府委托機(jī)構(gòu))與購房人互為共有產(chǎn)權(quán)住房對(duì)方產(chǎn)權(quán)優(yōu)先購買人,如政府完全取得產(chǎn)權(quán),那住房仍是共有產(chǎn)權(quán)屬性,如原購房人通過增購取得全部產(chǎn)權(quán),則住房轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐贩繉傩?。共有產(chǎn)權(quán)住房的制度創(chuàng)新主要有三點(diǎn)。一是住房保障模式創(chuàng)新。二是社會(huì)保障方式創(chuàng)新。三是住房產(chǎn)權(quán)分配創(chuàng)新。(二)從廉租房制度到公租房制度的轉(zhuǎn)型實(shí)際上,早在2010年,住建部等七部委就發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》,標(biāo)志著我國租賃型保障性住房進(jìn)入廉租房與公租房并行時(shí)期。2013年12月,住建部、財(cái)政部、發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》,明確從2014年起各地公共租賃住房和廉租住房要并軌運(yùn)行,并統(tǒng)稱為公共租賃房,這標(biāo)志著我國租賃型保障性住房進(jìn)入公租房統(tǒng)一運(yùn)行時(shí)期。(三)住房公積金制度住房公積金制度是一種長期的、固定的,帶有社會(huì)保險(xiǎn)性質(zhì)的國家強(qiáng)制儲(chǔ)蓄制度,其目的是使職工發(fā)揮自己的力量,加上單位的資助,通過長期的儲(chǔ)蓄積累,逐步解決自身的住房問題。住房公積金在促進(jìn)居民對(duì)住房消費(fèi)資金的積累、改善居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)住房建設(shè)、有效支持中低收入者解決住房問題等方面發(fā)揮了巨大的作用。二、我國住房社會(huì)政策的最新成就(一)住房社會(huì)政策體系基本完成轉(zhuǎn)型目前,我國建立了多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度,同時(shí)在保障性住房方面形成了出售型和出租型兩大類,其中出售型保障性住房主要是指共有產(chǎn)權(quán)房,出租型保障性住房主要是指公共租賃住房。共有產(chǎn)權(quán)房制度是在原來經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房等制度基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)型而形成的,公租房制度是與原來的廉租房制度并軌運(yùn)行而得到進(jìn)一步明確的。這標(biāo)志著我國近年來的住房社會(huì)政策體系轉(zhuǎn)型基本完成。(二)新型保障性住房制度快速推進(jìn)近年來我國新推出的共有產(chǎn)權(quán)房采用“買房新政策、國家買一半”的全新方式,10多年來試點(diǎn)得以快速推進(jìn),已經(jīng)產(chǎn)生了兩方面的積極效果。一方面,各地在快速推進(jìn)共有產(chǎn)權(quán)房政策過程中不斷健全完善制度設(shè)計(jì)。另一方面,政策發(fā)展直接推動(dòng)了各地共有產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)和投入使用。(三)住房保障財(cái)政支出持續(xù)增加住房社會(huì)政策的發(fā)展和保障性住房制度的健全,離不開政府財(cái)政的持續(xù)支持。我國近年來通過持續(xù)的財(cái)政支出,住房社會(huì)政策的落實(shí)落地得到了切實(shí)的財(cái)力保障,而這一點(diǎn)也在相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中得到充分體現(xiàn)。從2012年到2016年,財(cái)政在住房保障方面的支出從4069億元增長到6339億元,但由于居民租住私房的比例增加導(dǎo)致住房保障渠道利用率降低等原因,財(cái)政住房保障支出在2017—2019年出現(xiàn)了減少趨勢(shì),并且總體上我國住房保障支出的數(shù)額在政府一般財(cái)政支出中所占的比重也有所波動(dòng),但波動(dòng)幅度不大(見表6-1)。表6-1

2012—2019年中國住房保障支出情況資料來源:國家統(tǒng)計(jì)局歷年的“中國社會(huì)統(tǒng)計(jì)年鑒”。指標(biāo)2012年2013年2014年2015年2016年2017年2018年2019年一般財(cái)政支出(億元)125712139744151662175768187841203330220906238874住房保障支出(億元)40694076463853916339613263005839住房保障支出占一般財(cái)政支出的比例(%)3.2372.9173.0583.0673.3753.0162.8522.444(四)住房社會(huì)政策效率切實(shí)提升隨著我國住房社會(huì)政策體系完成轉(zhuǎn)型,保障性住房制度日漸完備,住房保障財(cái)政支出持續(xù)增加,我國住房社會(huì)政策落地實(shí)施的效率和效果都取得明顯變化,從開工建設(shè)數(shù)量到得到實(shí)惠的居民人數(shù),都有了顯著增長,從政策運(yùn)行的實(shí)效性來看,極大地改善了城市住房困難家庭的居住環(huán)境,也進(jìn)一步推動(dòng)了城市職住功能的平衡,在根本上促進(jìn)了社會(huì)的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展。第四節(jié)新征程我國住房社會(huì)政策的改革完善一、當(dāng)前我國住房社會(huì)政策存在的問題(一)目標(biāo)對(duì)象的模糊性和寬泛性對(duì)于住房福利涉及對(duì)象的范圍,世界各國沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。我國將中低收入家庭也納入住房福利的范圍,而中低收入本身是一個(gè)模糊的動(dòng)態(tài)的概念,這就意味著我國住房社會(huì)政策的目標(biāo)對(duì)象存在一定的模糊性和寬泛性。(二)政策運(yùn)行的復(fù)制性和錯(cuò)位性復(fù)制性是由雙軌體制導(dǎo)致的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的住房福利覆蓋對(duì)象只限于全民所有制企業(yè),集體所有制單位很少能享受到,收入水平也是前者高于后者,導(dǎo)致雙重福利差異。錯(cuò)位性是指政策實(shí)施的指向存在漏洞,主要有三方面的表現(xiàn):第一是政策的銜接度不夠。第二,住房福利供給存在偏差。第三,政策設(shè)計(jì)缺乏前瞻性。(三)地方政府職能的相對(duì)缺位我國各級(jí)地方政府受到多方因素影響,目前還并未給予住房社會(huì)政策足夠的重視,尤其是在“土地財(cái)政”之風(fēng)大盛之時(shí),相對(duì)住房福利制度建設(shè),各級(jí)地方政府更關(guān)注房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)。(四)住房福利立法進(jìn)程緩慢我國目前有關(guān)低收入人群的住房福利制度的法律法規(guī)仍很不健全,各地執(zhí)行的法律依據(jù)是國務(wù)院、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部及各省市區(qū)政府部門,以及相關(guān)部門頒布的與房地產(chǎn)市場(chǎng)、共有產(chǎn)權(quán)房、住房公積金和保障性租賃住房等有關(guān)的行政法規(guī)、條文等,表現(xiàn)為法規(guī)政策分散、不統(tǒng)一,正式完整的專門性住房法律尚未出臺(tái),這很大程度上影響了廣大居民住房福利水平的提升。二、新征程我國住房社會(huì)政策的發(fā)展(一)強(qiáng)化政府的主導(dǎo)責(zé)任1.健全保障性住房的準(zhǔn)入審核和良性循環(huán)機(jī)制一方面,要訂立嚴(yán)格的申請(qǐng)機(jī)制,應(yīng)建立更加嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的收入審核機(jī)制。另一方面,為完善保障性住房的良性循環(huán)機(jī)制,應(yīng)進(jìn)一步完善保障性住房的退出機(jī)制和回購(增購)雙向機(jī)制。2.加快住房保障立法進(jìn)程,加大監(jiān)督和獎(jiǎng)懲力度首先,必須加快住房保障專門立法進(jìn)程。其次,要加強(qiáng)對(duì)各地保障性住房建設(shè)工作的監(jiān)督。最后,建立有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制,確保住房保障政策有效落地。(二)合理運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制1.運(yùn)用多種方式改善中低收入家庭住房福利首先,政府應(yīng)堅(jiān)持以市場(chǎng)進(jìn)行住房供應(yīng)的基礎(chǔ)性方式,允許房地產(chǎn)開發(fā)商建設(shè)適應(yīng)中高收入群體需求的高品質(zhì)住房,豐富商品住房供給結(jié)構(gòu),形成能滿足不同階層需要的住房供應(yīng)鏈。其次,繼續(xù)加大保障性住房的建設(shè)和供應(yīng)力度,發(fā)揮對(duì)中低收入家庭的住房保障功能。再次,政府可運(yùn)用間接租金補(bǔ)貼的方式來解決住房問題。最后,可運(yùn)用非住宅手段協(xié)助解決住房問題。