全球數(shù)字治理白皮書(shū)（2022年）

No.202235

全球數(shù)字治理白皮書(shū)

(2022年)

中國(guó)信息通信研究院

2023年1月

前言

隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，數(shù)字化驅(qū)動(dòng)的新型全

球化加速到來(lái)。數(shù)字全球化為全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇提供新動(dòng)能的同時(shí)，也帶

來(lái)了諸多新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。全球數(shù)字治理是各方為解決信息網(wǎng)絡(luò)、數(shù)

據(jù)要素、數(shù)字平臺(tái)、數(shù)字技術(shù)應(yīng)用等領(lǐng)域的全球性問(wèn)題，而達(dá)成的塑

造各方行為預(yù)期的規(guī)范、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、程序及執(zhí)行機(jī)制的過(guò)程。

當(dāng)前，全球數(shù)字治理正處于建章立制的關(guān)鍵時(shí)期，推進(jìn)全球數(shù)字

治理體系建設(shè)亟需處理好數(shù)字全球化與發(fā)展不均衡、技術(shù)的正外部性

和負(fù)外部性、監(jiān)管模式差異性與國(guó)際規(guī)則一致性三對(duì)關(guān)系。一是數(shù)字

全球化深入推進(jìn)，網(wǎng)絡(luò)覆蓋率快速提升，跨境數(shù)據(jù)流量增速明顯，數(shù)

字平臺(tái)持續(xù)全球擴(kuò)張，數(shù)字服務(wù)貿(mào)易額逆勢(shì)上揚(yáng)；但數(shù)字全球化發(fā)展

不均衡問(wèn)題凸顯，基礎(chǔ)設(shè)施鴻溝、平臺(tái)極化、服務(wù)貿(mào)易不均衡仍舊突

出。二是數(shù)字技術(shù)正面效應(yīng)持續(xù)釋放，助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、社會(huì)服務(wù)和政

府治理；與此同時(shí)，對(duì)政治安全、經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)文化帶來(lái)沖擊開(kāi)始

顯現(xiàn)，技術(shù)應(yīng)用的負(fù)面效應(yīng)考驗(yàn)治理能力。三是地緣沖突提升數(shù)字安

全議程重要性，各國(guó)將數(shù)字治理升至戰(zhàn)略高度，治理模式競(jìng)爭(zhēng)性加劇。

今年全球數(shù)字治理繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)。從議題進(jìn)展來(lái)看：網(wǎng)絡(luò)連通向

“有意義”的連通拓展，擴(kuò)大投資、高質(zhì)量數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)字

生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)是討論核心；跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)圍繞可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)展開(kāi)，

提升數(shù)據(jù)管理規(guī)則互操作性、數(shù)據(jù)本地化與數(shù)據(jù)安全、政府獲取企業(yè)

個(gè)人數(shù)據(jù)是規(guī)則塑造重點(diǎn)；人工智能治理進(jìn)入醞釀?wù){(diào)整期，未來(lái)將向

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理、分級(jí)分類監(jiān)管等精細(xì)化方向發(fā)展；網(wǎng)絡(luò)安全治理磋商

艱難前行，保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施已成共識(shí)，但在國(guó)際法適用等問(wèn)題上仍

有討論空間；信息內(nèi)容治理圍繞提升平臺(tái)審查透明度、提升數(shù)字素養(yǎng)

等方向開(kāi)啟了有益探索。

從治理機(jī)制看，傳統(tǒng)多邊機(jī)構(gòu)孕育數(shù)字治理新機(jī)遇，聯(lián)合國(guó)啟動(dòng)

全球數(shù)字契約制定，世界貿(mào)易組織電子商務(wù)談判取得積極進(jìn)展，數(shù)字

金磚為全球治理注入新動(dòng)力；全球治理聯(lián)盟化態(tài)勢(shì)增強(qiáng)，美歐跨大西

洋協(xié)調(diào)密切，“技術(shù)聯(lián)盟”表現(xiàn)活躍；亞太區(qū)域數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系網(wǎng)

絡(luò)加速構(gòu)建，經(jīng)貿(mào)協(xié)定持續(xù)擴(kuò)圍，數(shù)字生態(tài)建設(shè)合作成為重點(diǎn)方向；

國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)組織和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟加快合作步伐，影響力持續(xù)上升。

面向未來(lái)，應(yīng)堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)全球化正確方向，把握好數(shù)字全球化重大

機(jī)遇，加快構(gòu)建適應(yīng)數(shù)字全球化的全球治理新秩序。秉持共商共建共

享理念，維護(hù)真正的多邊主義；堅(jiān)持?jǐn)?shù)字發(fā)展優(yōu)先，積極合作培育全

球發(fā)展新動(dòng)能；加強(qiáng)數(shù)字安全合作，持續(xù)匯聚安全可信共識(shí)；探索治

理模式創(chuàng)新，推動(dòng)關(guān)鍵規(guī)則構(gòu)建；共同構(gòu)建發(fā)展、安全、責(zé)任、利益

共同體。

中國(guó)信息通信研究院連續(xù)第三年發(fā)布《全球數(shù)字治理白皮書(shū)》。

本年度報(bào)告在延續(xù)以往對(duì)全球數(shù)字治理核心議題和重要機(jī)制進(jìn)展評(píng)

估展望的基礎(chǔ)上，首次嘗試提出全球數(shù)字治理的定義和體系框架，并

增加了對(duì)數(shù)字領(lǐng)域安全議題的跟蹤分析。

圖目錄

圖1全球數(shù)字治理體系框架4

圖22015—2021年全球網(wǎng)絡(luò)覆蓋情況7

圖32011-2021年全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)模和增速8

圖4全球百億美元以上平臺(tái)市值和主要平臺(tái)國(guó)際業(yè)務(wù)規(guī)模8

圖5近十年全球跨境數(shù)字服務(wù)貿(mào)易規(guī)模、增速和占比9

圖62021年分經(jīng)濟(jì)體ICT接入和使用狀況10

圖72020-2021年全球前五家平臺(tái)與其他平臺(tái)價(jià)值總額對(duì)比情況10

圖82021年分經(jīng)濟(jì)體數(shù)字服務(wù)貿(mào)易規(guī)模占比11

圖9全球人工智能治理規(guī)則發(fā)展趨勢(shì)（2017—2022）23

圖10近年全球主要國(guó)家人工智能專利申請(qǐng)數(shù)量統(tǒng)計(jì)圖（2011—2021）23

表目錄

表1技術(shù)革命與經(jīng)濟(jì)全球化2

表2全球數(shù)字治理主要模式6

表3國(guó)際組織推動(dòng)可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)討論進(jìn)展18

全球數(shù)字治理白皮書(shū)（2022年）

當(dāng)前，世界之變、時(shí)代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開(kāi)，

新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，數(shù)字治理等新課題擺在我們面

前。習(xí)近平主席多次提出要“同各方探討制定全球數(shù)字治理規(guī)則”，

要積極參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)國(guó)際合作，及時(shí)提出中國(guó)方案、貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。

黨的二十大報(bào)告指出，要加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、數(shù)字中國(guó)，加快發(fā)展數(shù)

字經(jīng)濟(jì)，發(fā)展數(shù)字貿(mào)易，強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全保障體系建設(shè)；堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)全球

化正確方向，共同培育全球發(fā)展新動(dòng)能，積極參與全球治理體系改革

和建設(shè)。深入認(rèn)識(shí)數(shù)字全球化特征，理解全球數(shù)字治理內(nèi)涵和特征，

對(duì)把握數(shù)字治理規(guī)則建構(gòu)重大機(jī)遇、推動(dòng)建設(shè)公正合理的全球數(shù)字治

理體系至關(guān)重要。

一、全球數(shù)字治理的背景和概念體系

（一）數(shù)字全球化時(shí)代的特點(diǎn)和治理挑戰(zhàn)

隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，數(shù)字全球化正加速到

來(lái)。從經(jīng)濟(jì)全球化的歷史來(lái)看，機(jī)械化、電氣化和信息化三次技術(shù)革

命和產(chǎn)業(yè)變革，引發(fā)了全球化形態(tài)的改變，形成了以大宗商品貿(mào)易為

主的“資源全球流通”，到以工業(yè)制成品貿(mào)易為主的“產(chǎn)品全球銷售”，

再到以產(chǎn)業(yè)鏈全球布局為主的“生產(chǎn)全球分工”三個(gè)重要階段（見(jiàn)表

1）。當(dāng)前，以5G、云計(jì)算、AI、物聯(lián)網(wǎng)、AR/VR、量子計(jì)算、3D打

印等為代表的數(shù)字技術(shù)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)融合日益加深，對(duì)全球產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)

值鏈和供應(yīng)鏈產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。經(jīng)濟(jì)全球化正在從以物質(zhì)流動(dòng)為特征的

全球化，逐步向以數(shù)字流動(dòng)為牽引的新型全球化轉(zhuǎn)變。

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全球數(shù)字治理白皮書(shū)（2022年）

表1技術(shù)革命與經(jīng)濟(jì)全球化

來(lái)源：中國(guó)信息通信研究院

數(shù)字全球化呈現(xiàn)以下幾個(gè)主要特征。一是數(shù)字服務(wù)貿(mào)易快速發(fā)展。

國(guó)際貿(mào)易空間從物理世界延伸至數(shù)字世界，貿(mào)易全流程數(shù)字化轉(zhuǎn)型，

跨境電商促進(jìn)小額貨物貿(mào)易，部分服務(wù)可以數(shù)字化交付。二是全球網(wǎng)

絡(luò)通道加速連通。網(wǎng)絡(luò)覆蓋不斷深化，網(wǎng)絡(luò)可負(fù)擔(dān)性、終端可獲得性

不斷提升，成為數(shù)字全球化的基石。三是數(shù)據(jù)要素跨境流動(dòng)大幅增加。

數(shù)據(jù)成為關(guān)鍵生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)驅(qū)動(dòng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)高效、便捷、

智能開(kāi)展，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值。四是數(shù)字平臺(tái)成為全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)

值鏈中心。數(shù)字平臺(tái)和云計(jì)算企業(yè)加快全球布局，是數(shù)據(jù)匯集、匹配

撮合、運(yùn)算分析、技術(shù)支持的重要主體，將日益成為全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)

業(yè)鏈價(jià)值鏈的核心。五是數(shù)字技術(shù)對(duì)生產(chǎn)流通模式的改造可能影響經(jīng)

濟(jì)全球化格局。隨著人工智能、3D打印等數(shù)字技術(shù)對(duì)生產(chǎn)過(guò)程的改

造，未來(lái)各國(guó)技術(shù)優(yōu)勢(shì)與勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)間可替代性可能逐步增強(qiáng)，促使

產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈進(jìn)一步向技術(shù)優(yōu)勢(shì)國(guó)聚集。

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數(shù)字全球化為全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新動(dòng)能的同時(shí)，也引發(fā)了數(shù)據(jù)安

全、數(shù)字鴻溝、個(gè)人隱私、道德倫理等一系列新挑戰(zhàn)。一是新興問(wèn)題

快速涌現(xiàn)，治理規(guī)則缺失。數(shù)字化時(shí)代，圍繞新設(shè)施、新要素、新模

式、新業(yè)態(tài)產(chǎn)生了一系列相互交織的新問(wèn)題，治理需求密集產(chǎn)生。治

理對(duì)象的不確定性和治理邊界的動(dòng)態(tài)性進(jìn)一步加大了規(guī)則制定難度。

二是全球治理協(xié)調(diào)不足。傳統(tǒng)全球治理機(jī)制受單邊主義、保護(hù)主義沖

擊，低效率與缺乏代表性問(wèn)題長(zhǎng)期存在；部分國(guó)家推動(dòng)設(shè)立圍繞數(shù)字

問(wèn)題的專門治理平臺(tái)，但存在“排他性”“小圈子”等問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)

形態(tài)發(fā)生根本性變革的過(guò)程中，如何搭建公平、包容、高效的全球數(shù)

字治理框架，共同應(yīng)對(duì)全球性數(shù)字問(wèn)題，對(duì)數(shù)字時(shí)代全球發(fā)展和安全

至關(guān)重要。

（二）全球數(shù)字治理概念及體系框架

當(dāng)前，各方圍繞全球數(shù)字治理的討論處于探索期，尚未達(dá)成一致

定義。我們認(rèn)為，全球數(shù)字治理是各方為解決信息網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)要素、

數(shù)字平臺(tái)、數(shù)字技術(shù)應(yīng)用等領(lǐng)域的全球性問(wèn)題，而達(dá)成的塑造各方行

為預(yù)期的規(guī)范、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、程序及執(zhí)行機(jī)制的過(guò)程。全球數(shù)字治理

體系主要由治理議題和治理機(jī)制兩部分組成（見(jiàn)圖1）。

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來(lái)源：中國(guó)信息通信研究院

圖1全球數(shù)字治理體系框架

從治理議題看，基于數(shù)字全球化的內(nèi)在特征，全球數(shù)字治理議題

主要分為四個(gè)層次。一是圍繞信息網(wǎng)絡(luò)的治理。信息網(wǎng)絡(luò)既包括海陸

纜、光纖、基站、計(jì)算中心、空天通信等通信和算力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，

也包括互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)資源分配、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)等，全球信息網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)

互通、開(kāi)放穩(wěn)定和高速通達(dá)是實(shí)現(xiàn)數(shù)字全球化的基石。二是圍繞數(shù)據(jù)

要素的治理。數(shù)據(jù)要素跨境流動(dòng)是開(kāi)展跨國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的核心，數(shù)

據(jù)流動(dòng)同時(shí)也伴隨信息流動(dòng)，對(duì)個(gè)人信息保護(hù)和公共安全提出了挑戰(zhàn)。

促進(jìn)數(shù)據(jù)要素安全、自由流動(dòng)是各方的共同關(guān)切。三是圍繞數(shù)字平臺(tái)

的治理。數(shù)字平臺(tái)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)新的組織方式，在提高資源匹配效率的

同時(shí)，加劇了信息內(nèi)容、數(shù)據(jù)資源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的集中，帶來(lái)虛假信息、

經(jīng)濟(jì)壟斷等問(wèn)題，需有效化解平臺(tái)權(quán)力集中風(fēng)險(xiǎn)，妥善分配數(shù)字紅利。

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四是圍繞技術(shù)應(yīng)用的治理。人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、量子計(jì)算等

新興技術(shù)應(yīng)用范圍日趨廣泛，需積極合作確保數(shù)字技術(shù)應(yīng)用符合倫理，

增進(jìn)人類福祉。與此同時(shí)，鑒于數(shù)字技術(shù)的通用性、數(shù)字化轉(zhuǎn)型的普

遍性和數(shù)字技術(shù)發(fā)展方向的不確定性，數(shù)字治理的四個(gè)維度之間存在

復(fù)雜的關(guān)聯(lián)效應(yīng)，并可能隨著數(shù)字技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用不斷產(chǎn)生新的治理

對(duì)象。

從治理機(jī)制看，全球數(shù)字治理需要多層次、廣泛的國(guó)際合作，傳

統(tǒng)全球治理機(jī)制不斷增設(shè)新的數(shù)字治理議題，圍繞數(shù)據(jù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的

新興治理機(jī)制也在積極醞釀新規(guī)則、新規(guī)范?？傮w而言，目前存在兩

種推動(dòng)全球數(shù)字治理的模式（見(jiàn)表2）。一是國(guó)家間合作模式，如聯(lián)

合國(guó)、二十國(guó)集團(tuán)、世界貿(mào)易組織、亞太經(jīng)合組織、金磚國(guó)家為代表

的正式或非正式的多邊組織，以全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定

（CPTPP）、區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）、數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)

系協(xié)定（DEPA）為代表的雙諸邊貿(mào)易協(xié)定，以美歐貿(mào)易和技術(shù)委員

會(huì)、美日印澳四方安全對(duì)話為代表的新型協(xié)調(diào)機(jī)制等。二是以政府和

社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)話合作的多利益攸關(guān)方模式。如國(guó)際電

信聯(lián)盟（ITU）、國(guó)際電工委員會(huì)（IEC）等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)組織，國(guó)際互聯(lián)

網(wǎng)名稱和地址分配組織（ICANN）等互聯(lián)網(wǎng)資源分配組織、全球人工

智能伙伴關(guān)系（GPAI）等技術(shù)和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等。

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全球數(shù)字治理白皮書(shū)（2022年）

表2全球數(shù)字治理主要模式

來(lái)源：中國(guó)信息通信研究院

推進(jìn)全球數(shù)字治理體系建設(shè)應(yīng)綜合考慮三對(duì)關(guān)系：一是數(shù)字全球

化與發(fā)展不均衡。數(shù)字技術(shù)在加快生產(chǎn)要素跨境流動(dòng)、優(yōu)化國(guó)際分工

和交換、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)共同繁榮的同時(shí)，也造成了國(guó)家間和各國(guó)內(nèi)部新的

發(fā)展不平衡。需在堅(jiān)持?jǐn)?shù)字技術(shù)推動(dòng)全球化深入發(fā)展正確方向的同時(shí)，

著力解決全球化過(guò)程中國(guó)家間和各國(guó)內(nèi)部發(fā)展不平衡、不充分問(wèn)題，

實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利全球合理分配。二是技術(shù)的正外部性和負(fù)外部

性。數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用在為人們帶來(lái)福祉的同時(shí)，其發(fā)展方向、應(yīng)用

領(lǐng)域、運(yùn)用方式具有不確定性，對(duì)個(gè)體人權(quán)和公共安全帶來(lái)的影響，

無(wú)法根據(jù)既往經(jīng)驗(yàn)推斷。需在鼓勵(lì)數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用，持續(xù)放大新興

技術(shù)福祉的同時(shí)，以積極的治理合作有效防范技術(shù)負(fù)外部性風(fēng)險(xiǎn)。三

是監(jiān)管模式差異性與國(guó)際規(guī)則一致性。各國(guó)因數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政

治制度、社會(huì)環(huán)境不同，采取了差異化的數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管模式。全球數(shù)

字治理既要最大程度凝聚共識(shí)、形成一致性規(guī)則，也要尊重各國(guó)國(guó)內(nèi)

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監(jiān)管主權(quán)和需要，踐行共商共建共享的全球治理觀。

二、全球數(shù)字治理面臨的新形勢(shì)

（一）數(shù)字全球化深入推進(jìn)，不平衡問(wèn)題呼喚包容性治理

數(shù)字全球化深入推進(jìn)，為全球復(fù)蘇提供堅(jiān)實(shí)支撐。一是網(wǎng)絡(luò)覆蓋

率逐步提升。2015-2021年，國(guó)際帶寬從155Tbit/s升至932Tbit/s，固

定寬帶普及率從11.4%升至16.7%，3G及以上移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)人口覆蓋率從

78.3%升至95%，互聯(lián)網(wǎng)滲透率從40.5%升至66%（見(jiàn)圖2）,網(wǎng)絡(luò)覆

蓋的范圍和質(zhì)量都有較大提升。

95.0%

100.0%1,000

90.0%83.2%900

78.3%932

80.0%800

70.0%62.6%700

60.0%600

44.6%

50.0%40.5%500

40.0%400

30.0%300

20.0%155200

10.0%16.7%100

11.4%

0.0%-

2015201620172018201920202021

國(guó)際帶寬（Tbit/s）固定寬帶普及率

活躍移動(dòng)寬帶普及率3G以上移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)人口覆蓋率

互聯(lián)網(wǎng)滲透率

來(lái)源：ITU

圖22015—2021年全球網(wǎng)絡(luò)覆蓋情況

二是全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)保持高位增速。2011-2021年，跨境數(shù)據(jù)

流動(dòng)規(guī)模從53.57TBPS擴(kuò)張至767.23TBPS，增長(zhǎng)超14倍；2011-2019

年，流動(dòng)規(guī)模年平均增長(zhǎng)速度超25%，2020年之后，流動(dòng)增速持續(xù)

穩(wěn)定在高位，連續(xù)兩年超過(guò)29%1（見(jiàn)圖3）。

1參考ITU的做法，通過(guò)國(guó)際出口帶寬來(lái)衡量跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)。

7

全球數(shù)字治理白皮書(shū)（2022年）

來(lái)源：TeleGeography

圖32011-2021年全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)模和增速(單位：TBPS)

三是數(shù)字平臺(tái)企業(yè)市值縮減，但國(guó)際業(yè)務(wù)規(guī)模穩(wěn)中有升。受新冠

疫情影響，全球數(shù)字平臺(tái)數(shù)量和市值規(guī)模5年來(lái)首次下降，與2021

年底相比，2022年6月底超100億美元的數(shù)字平臺(tái)企業(yè)減少至67家，

價(jià)值總額降至10.2萬(wàn)億美元。主要數(shù)字平臺(tái)企業(yè)國(guó)際業(yè)務(wù)規(guī)模穩(wěn)中

有升，全球Top10數(shù)字平臺(tái)企業(yè)2022年國(guó)際業(yè)務(wù)規(guī)模同比增速超

5%；Top5企業(yè)除亞馬遜外，其余國(guó)際業(yè)務(wù)占比均超過(guò)49%（見(jiàn)圖4）。

16

14

12

10

8

6

4

2

0

來(lái)源：中國(guó)信息通信研究院

圖4全球百億美元以上平臺(tái)市值（單位：萬(wàn)億美元）

及主要平臺(tái)國(guó)際業(yè)務(wù)規(guī)模（單位：億美元)2

2由于字節(jié)跳動(dòng)尚未上市，騰訊2022年相關(guān)數(shù)據(jù)不可得，故只包含全球TOP10企業(yè)的8家企業(yè)。

8

全球數(shù)字治理白皮書(shū)（2022年）

四是全球跨境數(shù)字服務(wù)貿(mào)易規(guī)模逆勢(shì)上揚(yáng)。2011-2021年，全球

跨境數(shù)字服務(wù)貿(mào)易規(guī)模從2.15萬(wàn)億美元增至3.81萬(wàn)億美元，年平均

增長(zhǎng)率為6.76%。2021年，在全球經(jīng)濟(jì)面臨下行風(fēng)險(xiǎn)的背景下，跨

境數(shù)字服務(wù)貿(mào)易實(shí)現(xiàn)逆勢(shì)上揚(yáng)，同比增長(zhǎng)14.3%，實(shí)現(xiàn)過(guò)去10年中

最高增速，在服務(wù)貿(mào)易中的占比達(dá)到63.6%（見(jiàn)圖5）。

來(lái)源：中國(guó)信息通信研究院基于UNCTAD口徑和數(shù)據(jù)計(jì)算

圖5近十年全球跨境數(shù)字服務(wù)貿(mào)易規(guī)模、增速和占比（單位：萬(wàn)億美元）

數(shù)字全球化發(fā)展不均衡問(wèn)題凸顯。一是國(guó)家間數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施鴻溝

表現(xiàn)明顯。部分發(fā)展中國(guó)家特別是最不發(fā)達(dá)國(guó)家的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施較為

匱乏，網(wǎng)絡(luò)接入和使用水平普遍較低。2021年最不發(fā)達(dá)國(guó)家4G人口

覆蓋率僅為53%，遠(yuǎn)低于世界平均水平的87.6%和發(fā)達(dá)國(guó)家的98.6%；

其固定寬帶普及率和互聯(lián)網(wǎng)滲透率方面則分別低于世界平均水平

15.3和35.5個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)圖6）。

9

全球數(shù)字治理白皮書(shū)（2022年）

98.6%98.6%

100%95.0%94.3%

87.6%90%

83.2%85.4%

80%

63%

57%

60%53.0%

40%35.7%

27%

16.7%

20%13.0%

1.4%

0%

3G人口覆蓋率4G人口覆蓋率固定寬帶普及率互聯(lián)網(wǎng)滲透率

全球發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展中國(guó)家最不發(fā)達(dá)國(guó)家

來(lái)源：ITU

圖62021年分經(jīng)濟(jì)體ICT接入和使用狀況

二是全球數(shù)字平臺(tái)“極化”的非對(duì)稱格局進(jìn)一步加劇。截止2021

年底，全球前5的數(shù)字平臺(tái)企業(yè)全部是美國(guó)企業(yè)，占據(jù)全球市場(chǎng)約70%

的價(jià)值總額，較2020年有所擴(kuò)大。美國(guó)超百億美元的數(shù)字平臺(tái)有31

家，價(jià)值規(guī)模為11.4萬(wàn)億美元，同比增長(zhǎng)27.8%（見(jiàn)圖7）。

來(lái)源：中國(guó)信息通信研究院

圖72020-2021年全球前五家平臺(tái)與其他平臺(tái)價(jià)值總額對(duì)比情況

三是全球數(shù)字服務(wù)貿(mào)易存在較大不均衡。發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體參與跨

境數(shù)字服務(wù)貿(mào)易程度普遍較低。2021年，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體數(shù)字服務(wù)出口

在世界中的占比達(dá)到77.8%，遠(yuǎn)高于發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體和最不發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)

10

全球數(shù)字治理白皮書(shū)（2022年）

體的22%和0.2%。差距大于服務(wù)出口和貨物出口（見(jiàn)圖8）。

100%

77.8%

80%72.8%

60%55.6%

43.3%

40%

26.6%

22.0%

20%

0.2%0.6%1.0%

0%

數(shù)字服務(wù)貿(mào)易服務(wù)貿(mào)易貨物貿(mào)易

最不發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體

來(lái)源：中國(guó)信息通信研究院根據(jù)UNCTAD口徑和數(shù)據(jù)計(jì)算

圖82021年分經(jīng)濟(jì)體數(shù)字服務(wù)貿(mào)易規(guī)模占比

數(shù)字全球化發(fā)展不均衡、不充分提出包容治理要求。一是數(shù)字

基礎(chǔ)設(shè)施能力建設(shè)亟待增強(qiáng)。發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完

善，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用不充分制約其分享數(shù)字發(fā)展紅利，加強(qiáng)落后地區(qū)

和國(guó)家的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施能力建設(shè)是實(shí)現(xiàn)包容性治理的前提。二是大

型數(shù)字平臺(tái)治理仍需完善。大型數(shù)字平臺(tái)海外擴(kuò)張引發(fā)部分東道國(guó)

對(duì)平臺(tái)攫取數(shù)字發(fā)展紅利、承擔(dān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)責(zé)任不足的擔(dān)憂。亟需強(qiáng)

化數(shù)字市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管，合理界定平臺(tái)公共責(zé)任，推動(dòng)國(guó)際稅收合

作，引導(dǎo)數(shù)字平臺(tái)為東道國(guó)數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)。三是數(shù)字

貿(mào)易包容性仍待提升。全球數(shù)字貿(mào)易在不同經(jīng)濟(jì)體間發(fā)展水平參差

不齊，最不發(fā)達(dá)國(guó)家數(shù)字服務(wù)出口持續(xù)下行，需加快能力建設(shè)支

持，促進(jìn)數(shù)字全球化朝包容普惠方向前進(jìn)。

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全球數(shù)字治理白皮書(shū)（2022年）

（二）技術(shù)正負(fù)效應(yīng)同步擴(kuò)大，治理平衡難度加大

數(shù)字技術(shù)正面效應(yīng)不斷釋放。產(chǎn)業(yè)層面，數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新賦能千行

百業(yè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和管理更加智能、高效、便捷；工業(yè)化和信息化

深度融合，推進(jìn)制造業(yè)降本、提質(zhì)、增效；電商等數(shù)字服務(wù)快速發(fā)展，

各類服務(wù)場(chǎng)景和資源不斷向線上轉(zhuǎn)移，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)。社會(huì)層面，

數(shù)字技術(shù)助力社會(huì)服務(wù)更加普惠便捷包容。在線課程確保學(xué)生在疫情

期間接受教育，遠(yuǎn)程醫(yī)療提升基層診療能力；數(shù)字技術(shù)在賦能弱勢(shì)群

體，促進(jìn)全球減貧方面成果顯著。數(shù)字政府層面，有效提升治理服務(wù)

效能。2022年全球數(shù)字政務(wù)水平提升，常用22項(xiàng)在線政務(wù)服務(wù)全球

覆蓋率上升71%；數(shù)字政務(wù)平臺(tái)有效簡(jiǎn)化辦事流程、提升工作透明度，

數(shù)字技術(shù)支撐政府應(yīng)對(duì)新冠疫情等社會(huì)公共問(wèn)題，目前已有155個(gè)國(guó)

家發(fā)布數(shù)字政府相關(guān)戰(zhàn)略，加快公共部門數(shù)字化改革。

數(shù)字技術(shù)負(fù)面效應(yīng)開(kāi)始顯現(xiàn)。政治安全層面，致命性自主武器加

大戰(zhàn)爭(zhēng)和沖突幾率，增加濫殺濫傷風(fēng)險(xiǎn)3；數(shù)字恐怖主義通過(guò)加密貨幣

籌款、社交網(wǎng)絡(luò)聯(lián)絡(luò)、無(wú)人機(jī)襲擊實(shí)施，對(duì)國(guó)家、社會(huì)和個(gè)體安全構(gòu)

成巨大挑戰(zhàn)4。經(jīng)濟(jì)秩序?qū)用?，大型科技公司壟斷擾亂市場(chǎng)秩序；部分

金融科技公司過(guò)度收集用戶數(shù)據(jù)、掠奪性放貸等侵害消費(fèi)者權(quán)益；算

法在管理中的應(yīng)用加重對(duì)數(shù)字勞工的剝削。社會(huì)文化層面，人工智能

的黑箱模型具有高度復(fù)雜性和不確定性，極易在公共決策、翻譯中引

發(fā)偏見(jiàn)、歧視等道德問(wèn)題5，用戶難以實(shí)現(xiàn)有效維權(quán)；俄烏沖突中，基

3參見(jiàn)聯(lián)合國(guó)《特定常規(guī)武器公約》會(huì)議討論。

4參見(jiàn)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)2022年10月召開(kāi)反恐怖主義委員會(huì)議的相關(guān)文件。

5TheAIindexreport–artificialintelligenceindex.StanfordUniversity|AIIndex.(n.d.).RetrievedNovember7,

2022,from/report/

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全球數(shù)字治理白皮書(shū)（2022年）

于人工智能和機(jī)器學(xué)習(xí)的深度偽造技術(shù)助推虛假信息泛濫。

平衡數(shù)字技術(shù)正負(fù)外部性的難度加大。一是數(shù)字技術(shù)已從原始創(chuàng)

新加快進(jìn)入產(chǎn)業(yè)應(yīng)用階段，各方對(duì)數(shù)字技術(shù)負(fù)面影響擔(dān)憂的與日俱增，

技術(shù)治理觀念已從早期的“保護(hù)性豁免”向“監(jiān)管控制”轉(zhuǎn)變6，需要

審慎平衡有效監(jiān)管與促進(jìn)創(chuàng)新。二是以人工智能為代表的新興技術(shù)發(fā)

展方向具有不確定性，帶來(lái)的影響難以預(yù)測(cè)，需要更為敏捷、靈活、

協(xié)調(diào)的治理以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。三是數(shù)字技術(shù)與倫理價(jià)值緊密聯(lián)系，技術(shù)的

誤用和濫用損害人的基本權(quán)益、引發(fā)根本性倫理關(guān)切。需要將倫理道

德融入技術(shù)發(fā)展全周期，避免技術(shù)研發(fā)應(yīng)用偏離公共利益，實(shí)現(xiàn)“科

技向善”和數(shù)字技術(shù)負(fù)責(zé)任應(yīng)用。

（三）數(shù)字安全重要性提升，各國(guó)治理模式競(jìng)爭(zhēng)加劇

地緣政治沖突放大新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，數(shù)字安全治理緊迫性更加突出。

在網(wǎng)絡(luò)安全方面，歐盟《2022年網(wǎng)絡(luò)安全威脅全景》報(bào)告顯示，今年

以來(lái)，地緣政治對(duì)網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)的影響持續(xù)加劇，黑客活動(dòng)顯著增加，出

現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)攻擊者與軍事行動(dòng)相配合的情況。在虛假信息方面，歐盟《2022

年網(wǎng)絡(luò)安全威脅全景》報(bào)告虛假信息成為重要工具，經(jīng)常被用作戰(zhàn)前

的準(zhǔn)備活動(dòng)。在線跟蹤問(wèn)題的組織NewsGuard9月發(fā)布的報(bào)告認(rèn)為，

部分?jǐn)?shù)字平臺(tái)上重大時(shí)事的相關(guān)視頻中，有近20%的視頻包含虛假或

誤導(dǎo)性信息。在關(guān)鍵數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)安全方面，今年已出現(xiàn)多起

衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)被迫下線、針對(duì)政府部門的“數(shù)據(jù)擦除”等重大網(wǎng)絡(luò)安全事

6Jia,K.,&Chen,S.(2022,September8).GlobalDigitalGovernance:ParadigmShiftandananalytical

framework-globalpublicpolicyandgovernance.SpringerLink.RetrievedNovember6,2022,from

/article/10.1007/s43508-022-00047-w

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全球數(shù)字治理白皮書(shū)（2022年）

件，增加了各國(guó)對(duì)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施安全保障的擔(dān)憂。根據(jù)IBM《2022年

數(shù)據(jù)泄露成本報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，2022年數(shù)據(jù)泄露的全球平均成本達(dá)435萬(wàn)

美元，比2021年增長(zhǎng)12.7%，是IBM報(bào)告歷史上記錄的最高水平。

其中受數(shù)據(jù)泄露成本影響最大的三大行業(yè)分別是醫(yī)療保健、金融和制

藥，均涉及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施部門。

廣泛存在的數(shù)字安全挑戰(zhàn)，帶動(dòng)全球現(xiàn)有治理議程中安全議題的

比重顯著增加。七國(guó)集團(tuán)（G7）4月、6月兩次領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)強(qiáng)調(diào)了以

網(wǎng)絡(luò)防御、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)彈性維護(hù)、網(wǎng)絡(luò)攻擊溯源為重點(diǎn)，以北約網(wǎng)

絡(luò)安全集體防御機(jī)制為依托建立“多方利益相關(guān)者危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)”。

聯(lián)合國(guó)信息安全開(kāi)放式工作組（OEWG）4月、7月兩次召開(kāi)實(shí)質(zhì)性

會(huì)議，各成員圍繞網(wǎng)絡(luò)安全不同解決方案的分歧和爭(zhēng)論更趨激烈。美

歐貿(mào)易與技術(shù)委員會(huì)（TTC）在技術(shù)出口管制上加大合作，并計(jì)劃建

立危機(jī)情況下的“可信信息合作框架”，提升重大關(guān)鍵場(chǎng)景下防范和

解決信息操縱、信息干涉與平臺(tái)責(zé)任的能力。聯(lián)合國(guó)安理會(huì)反恐怖主

義委員會(huì)特別會(huì)議11月發(fā)布《德里宣言》，敦促成員國(guó)打擊以無(wú)人

機(jī)、社交媒體為主要載體的數(shù)字恐怖主義行徑。

各方將數(shù)字治理上升到關(guān)系國(guó)家安全的戰(zhàn)略高度，不同模式間競(jìng)

爭(zhēng)性更加凸顯。美國(guó)在2022年10月發(fā)布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》中，明

確了新興技術(shù)發(fā)展與數(shù)字治理秩序契合美式價(jià)值觀對(duì)維護(hù)美國(guó)國(guó)家

利益的重要性。4月已成立了隸屬國(guó)務(wù)院的網(wǎng)絡(luò)空間與數(shù)字政策局，

專職負(fù)責(zé)推進(jìn)相關(guān)事項(xiàng)。歐盟2022年7月發(fā)布第二個(gè)數(shù)字外交結(jié)論

文件，提出以歐盟為主體的數(shù)字外交總體推進(jìn)方案，繼續(xù)將歐盟價(jià)值

14

全球數(shù)字治理白皮書(shū)（2022年）

觀在數(shù)字領(lǐng)域的全球?qū)崿F(xiàn)作為整體政策目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)歐盟內(nèi)部數(shù)字治理

模式和歐盟企業(yè)要樹(shù)立“全球示范性”，同時(shí)以是否契合歐盟價(jià)值觀

作為開(kāi)展國(guó)家間數(shù)字合作前提，計(jì)劃增加“全球門戶”海外數(shù)字援建

計(jì)劃的投資。我國(guó)于今年陸續(xù)發(fā)布《中方關(guān)于網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的立場(chǎng)》《攜

手構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體》白皮書(shū)、《中國(guó)關(guān)于加強(qiáng)人工智能倫理

治理的立場(chǎng)文件》等重要文件，以促進(jìn)安全與發(fā)展、維護(hù)“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”、

共建網(wǎng)絡(luò)空間人類命運(yùn)共同體為核心的數(shù)字治理中國(guó)方案日益清晰。

印度今年以來(lái)參與國(guó)際多邊治理機(jī)制更加積極，逐步形成了以數(shù)字能

力公共產(chǎn)品供給、供應(yīng)鏈保障和反對(duì)數(shù)字恐怖主義為特色的基本主張。

未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，不同數(shù)字大國(guó)治理模式間的競(jìng)爭(zhēng)將更加激烈。

三、重點(diǎn)數(shù)字議題規(guī)則持續(xù)醞釀

全球數(shù)字治理涉及內(nèi)容廣泛，子議題繁多。根據(jù)2022年國(guó)際社

會(huì)討論熱點(diǎn)，從全球數(shù)字治理四個(gè)層次中，重點(diǎn)選取信息網(wǎng)絡(luò)層的網(wǎng)

絡(luò)連通、網(wǎng)絡(luò)安全；數(shù)據(jù)要素層的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)；數(shù)字平臺(tái)層的信息

內(nèi)容治理；技術(shù)應(yīng)用層的人工智能治理五個(gè)子議題方向，論述最新發(fā)

展態(tài)勢(shì)。

（一）網(wǎng)絡(luò)連通內(nèi)涵日益豐富拓展

網(wǎng)絡(luò)連通持續(xù)深入推進(jìn)。一是各方積極倡議擴(kuò)大對(duì)尚未連通地區(qū)

的網(wǎng)絡(luò)連接投入。當(dāng)前仍然離線的人群所處地區(qū)更為偏遠(yuǎn)、連接難度

更大、成本更高，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的鋪設(shè)、應(yīng)用和推廣需要更大投入。

為應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)，各方強(qiáng)調(diào)通過(guò)充分調(diào)動(dòng)多邊發(fā)展銀行、社會(huì)資本等

力量，加大對(duì)尚未連接地區(qū)網(wǎng)絡(luò)連接設(shè)施建設(shè)投入。ITU《2024-2027

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全球數(shù)字治理白皮書(shū)（2022年）

戰(zhàn)略規(guī)劃》將推進(jìn)普遍互聯(lián)互通列為總體目標(biāo)；新開(kāi)發(fā)銀行、絲路基

金為金磚國(guó)家、一帶一路沿線國(guó)家數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目提供投資支

持。積極探索前沿信息基礎(chǔ)設(shè)施。ITU與沙特共同舉辦“從天空連接

世界”論壇，將空天網(wǎng)絡(luò)視為連接全球27億尚未連接人口的關(guān)鍵，

并將在2023年無(wú)線電通信大會(huì)為發(fā)展衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)提供技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)

管框架和頻譜資源等方面支持。我國(guó)企業(yè)在加入ITU連通伙伴關(guān)系

時(shí)提出為偏遠(yuǎn)地區(qū)連接提供AirPON等創(chuàng)新解決方案。二是推動(dòng)高質(zhì)

量基礎(chǔ)設(shè)施投資。各方普遍認(rèn)同建設(shè)高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施的重要性，需將

環(huán)境、社會(huì)、治理等多個(gè)維度納入考慮。我國(guó)明確將建設(shè)“高速泛在、

集成互聯(lián)、智能綠色、安全可靠”的新型數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，在開(kāi)展數(shù)字

絲路網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，要求各方遵循債務(wù)可持續(xù)、綠色發(fā)展等原

則和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)高質(zhì)量項(xiàng)目7；美歐倡導(dǎo)的全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)

系、全球門戶戰(zhàn)略納入多項(xiàng)工程、環(huán)境、社會(huì)、治理和勞工標(biāo)準(zhǔn)。

網(wǎng)絡(luò)連通向“有意義的連通”8延伸。傳統(tǒng)意義上，網(wǎng)絡(luò)連通主要

指基礎(chǔ)設(shè)施硬件的建設(shè)。近年來(lái)，各方日益強(qiáng)調(diào)硬件連通無(wú)法真正實(shí)

現(xiàn)數(shù)字時(shí)代的“聯(lián)網(wǎng)”目標(biāo)，需要將可負(fù)擔(dān)資費(fèi)和設(shè)備、數(shù)字技能和

素養(yǎng)培育、本地化的應(yīng)用和服務(wù)乃至安全的使用環(huán)境等多個(gè)方面的內(nèi)

容納入連通性內(nèi)涵，才能實(shí)現(xiàn)有意義的連接，系統(tǒng)性地解決數(shù)字鴻溝

問(wèn)題。構(gòu)建數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)成為重要方向。ITU在連通伙伴關(guān)系中將數(shù)

字創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)、應(yīng)用與服務(wù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)視為構(gòu)建數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵

7“一帶一路”在一些專業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)形成了初步的機(jī)制、指南、標(biāo)準(zhǔn)和合作平臺(tái)，例如《“一帶一路”融資

指導(dǎo)原則》和《“一帶一路”債務(wù)可持續(xù)性分析框架》；完善了相關(guān)領(lǐng)域的政策和標(biāo)準(zhǔn)體系，《“一帶一

路”綠色投資原則》以及“一帶一路”綠色發(fā)展國(guó)際聯(lián)盟為推動(dòng)綠色發(fā)展提供支撐。

8Pressrelease.ITU.(n.d.).RetrievedNovember6,2022,from/en/mediacentre/Pages/PR-2022-

09-16-Internet-surge-slows.aspx

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全球數(shù)字治理白皮書(shū)（2022年）

支柱，推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家數(shù)字化轉(zhuǎn)型。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署《2022-2025年

數(shù)字發(fā)展戰(zhàn)略》提出幫助建立“數(shù)字賦能人類和地球發(fā)展”的世界這

一長(zhǎng)期愿景，通過(guò)全社會(huì)參與方式建立“基于包容性、可持續(xù)性、責(zé)

任和權(quán)利發(fā)展繁榮”的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)。中國(guó)強(qiáng)調(diào)數(shù)字絲路建設(shè)應(yīng)同步

推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則制度“軟聯(lián)通”，結(jié)合各國(guó)實(shí)際國(guó)情和未來(lái)需要，制定

有利于發(fā)展中國(guó)家遵循和落實(shí)的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，目前，各方圍繞政策協(xié)調(diào)、

規(guī)劃對(duì)接、經(jīng)驗(yàn)分享、信息互通等合作已取得豐碩成果9。美國(guó)國(guó)際開(kāi)

發(fā)署在數(shù)字戰(zhàn)略中將數(shù)字社會(huì)、權(quán)利和治理，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施與采用，

數(shù)字經(jīng)濟(jì)視為數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)三大支柱，幾乎囊括與數(shù)字發(fā)展相關(guān)所有

內(nèi)容。構(gòu)建數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)正在成為實(shí)現(xiàn)有意義連接的重要方式。

（二）跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)討論務(wù)實(shí)推進(jìn)

多邊機(jī)制推動(dòng)“可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”討論。OECD、G20和G7是

當(dāng)前推動(dòng)“可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”的主要平臺(tái)。2022年，G20數(shù)字經(jīng)濟(jì)

軌道將“可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)和跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)”列為三大核心議題之一，

主席國(guó)印尼提出“公正、透明、合法”三大原則。會(huì)議邀請(qǐng)多利益攸

關(guān)方圍繞“可信”的關(guān)鍵特征與含義、數(shù)據(jù)監(jiān)管透明度、市場(chǎng)包容性、

公平分配數(shù)據(jù)流動(dòng)收益等問(wèn)題展開(kāi)討論。OECD先后發(fā)布《繪制數(shù)據(jù)

傳輸監(jiān)管方法的共性》《回顧現(xiàn)有數(shù)字治理方法》等報(bào)告，對(duì)跨境數(shù)

據(jù)流動(dòng)已有工具和機(jī)制進(jìn)行梳理、分類和評(píng)估，為政策和監(jiān)管國(guó)際協(xié)

調(diào)與合作提供支持。G7強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)與民主價(jià)值觀之間的關(guān)系,

在“G7數(shù)字貿(mào)易原則”和《可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)路線圖》基礎(chǔ)上，制

9《高質(zhì)量共建“一帶一路”，構(gòu)建互聯(lián)互通伙伴關(guān)系》報(bào)告，“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇咨詢委員會(huì)。

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全球數(shù)字治理白皮書(shū)（2022年）

定《可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)行動(dòng)計(jì)劃》，要求強(qiáng)化數(shù)據(jù)監(jiān)管政策的證據(jù)基

礎(chǔ)，設(shè)立圓桌會(huì)議促進(jìn)監(jiān)管合作，共同探索國(guó)際數(shù)據(jù)空間，加強(qiáng)在

WTO等國(guó)際場(chǎng)合下的立場(chǎng)協(xié)調(diào)。

表3國(guó)際組織推動(dòng)可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)討論進(jìn)展

時(shí)間主要成果進(jìn)展

首提“可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”概念，啟動(dòng)

2019G20大阪數(shù)字經(jīng)濟(jì)宣言

大阪軌道。

“認(rèn)識(shí)到基于信任的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)和

2020G20《利雅得領(lǐng)導(dǎo)人宣言》

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的重要性?！?/p>

“繼續(xù)促進(jìn)共同理解，努力確定現(xiàn)有監(jiān)

管方法和工具之間的共同點(diǎn)、互補(bǔ)性和

G20《羅馬領(lǐng)導(dǎo)人宣言》

趨同因素，使數(shù)據(jù)能夠在信任的情況下

流動(dòng)，以促進(jìn)未來(lái)的互操作性?！?/p>

提出七國(guó)集團(tuán)應(yīng)在數(shù)據(jù)本地化、監(jiān)管合

G7《可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)合作

2021作、政府獲取私營(yíng)部門所持個(gè)人信息、

路線圖》

知識(shí)共享四大交叉領(lǐng)域聯(lián)合行動(dòng)。

UNCTAD《數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)和研究跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的影響，建議擴(kuò)大國(guó)

發(fā)展：數(shù)據(jù)為誰(shuí)而流動(dòng)》際政策辯論，建立多邊共識(shí)。

OECD《繪制數(shù)據(jù)傳輸監(jiān)管對(duì)互操作性問(wèn)題進(jìn)行深入研究，促進(jìn)跨

方法的共性》境數(shù)據(jù)流動(dòng)國(guó)際對(duì)話與合作。

將跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)列為核心議題之一，討

G20數(shù)字經(jīng)濟(jì)工作組會(huì)議

論可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)原則。

推進(jìn)各方在監(jiān)管合作、數(shù)據(jù)本地化、政

G7《促進(jìn)可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)

府獲取私營(yíng)部門持有個(gè)人數(shù)據(jù)、國(guó)際數(shù)

2022行動(dòng)計(jì)劃》

據(jù)空間知識(shí)共享方面的合作落地。

G7數(shù)據(jù)保護(hù)和隱私權(quán)機(jī)構(gòu)討論可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)監(jiān)管和技術(shù)問(wèn)

圓桌會(huì)議題，將圓桌會(huì)議升級(jí)為常設(shè)小組。

OECD發(fā)布《數(shù)據(jù)本地化措評(píng)估數(shù)據(jù)流動(dòng)潛在利益、風(fēng)險(xiǎn)以及相關(guān)

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全球數(shù)字治理白皮書(shū)（2022年）

施初步圖景》等報(bào)告政策的挑戰(zhàn)與解決方案。

38個(gè)OECD國(guó)家和地區(qū)簽訂，提出規(guī)

OECD《關(guān)于政府訪問(wèn)私營(yíng)

范出于國(guó)家安全和執(zhí)法原因訪問(wèn)企業(yè)

部門持有個(gè)人數(shù)據(jù)的宣言》

個(gè)人數(shù)據(jù)時(shí)遵循的七項(xiàng)原則。

來(lái)源：中國(guó)信息通信研究院

互操作性成為未來(lái)主要合作方向。目前，各國(guó)數(shù)據(jù)保護(hù)和隱私監(jiān)

管框架存在較大差異，各類跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)機(jī)制復(fù)雜多元。為增進(jìn)各方

信任、更好促進(jìn)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)、充分釋放數(shù)據(jù)潛能，各類多邊機(jī)制尋

求建立協(xié)調(diào)、可互操作性的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)框架。一是通過(guò)貿(mào)易和數(shù)字

經(jīng)濟(jì)協(xié)定促進(jìn)國(guó)內(nèi)監(jiān)管框架兼容。DEPA、CPTPP等貿(mào)易和數(shù)字經(jīng)濟(jì)

協(xié)定要求締約國(guó)實(shí)施國(guó)內(nèi)個(gè)人信息保護(hù)立法，DEPA鼓勵(lì)企業(yè)設(shè)立“數(shù)

據(jù)保護(hù)信任標(biāo)志”促進(jìn)兼容和互操作性；2022年，英國(guó)和新加坡簽訂

數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)定，承諾將通過(guò)雙邊安排或更廣泛的國(guó)際框架等機(jī)制促進(jìn)

數(shù)據(jù)監(jiān)管政策兼容。二是促進(jìn)國(guó)際機(jī)制間互操作性。DEPA締約國(guó)智

利、新加坡、新西蘭同為CPTPP成員，在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)相關(guān)條款上

保持高度一致；而DEPA原則也通過(guò)締約國(guó)參與的經(jīng)貿(mào)協(xié)定得到擴(kuò)散

和深化，如英國(guó)-新加坡數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)定對(duì)數(shù)字身份互認(rèn)框架等方面的

安排延續(xù)了DEPA對(duì)互操作性的要求。三是現(xiàn)有國(guó)際數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)機(jī)

制持續(xù)擴(kuò)圍。2022年4月，APEC宣布成立全球跨境隱私規(guī)則論壇，

將APEC隱私認(rèn)證體系向全球國(guó)家和地區(qū)推廣，8月澳大利亞宣布加

入。2021年12月，歐盟將韓國(guó)納入GDPR充分性認(rèn)定范圍。四是標(biāo)

準(zhǔn)合同條款對(duì)接。G20數(shù)字經(jīng)濟(jì)工作組會(huì)議上，各方認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)合同兼

容是促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理規(guī)則協(xié)調(diào)的重要方向，東盟對(duì)與其他模式

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全球數(shù)字治理白皮書(shū)（2022年）

下合同條款互操作性合作持積極態(tài)度。五是共同采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。ISO

等國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織積極制定數(shù)據(jù)、協(xié)議、技術(shù)等標(biāo)準(zhǔn)，提升可互操作

性；G20《加強(qiáng)跨境支付合作路線圖》確定促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)交換和信息

標(biāo)準(zhǔn)為下一階段工作重點(diǎn)；以DEPA為代表的數(shù)字經(jīng)貿(mào)協(xié)定推動(dòng)締約

方采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)協(xié)調(diào)。六是推進(jìn)共同技術(shù)解決方案。聯(lián)合國(guó)與多

國(guó)統(tǒng)計(jì)局、私營(yíng)部門和專家合作啟動(dòng)隱私實(shí)驗(yàn)室，探索以隱私增強(qiáng)技

術(shù)實(shí)現(xiàn)安全的國(guó)際數(shù)據(jù)共享；歐盟推廣數(shù)據(jù)空間方案實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流動(dòng)。

數(shù)據(jù)本地化趨勢(shì)加強(qiáng)，數(shù)據(jù)安全成為共同關(guān)切。OECD報(bào)告顯示，

2021年底，已有39個(gè)國(guó)家出臺(tái)92項(xiàng)措施，明確要求數(shù)據(jù)本地化存

儲(chǔ)或處理10。數(shù)據(jù)本地化規(guī)則日趨復(fù)雜、嚴(yán)格，大致可分為兩類：一

是以明確立法要求數(shù)據(jù)本地存儲(chǔ)，如2022年10月，越南要求科技公

司將用戶數(shù)據(jù)本地存儲(chǔ)并交由當(dāng)?shù)貙?shí)體的法令生效，進(jìn)一步細(xì)化其

《網(wǎng)絡(luò)安全法》數(shù)據(jù)本地化的要求。二是以隱性管理措施形成事實(shí)上

的數(shù)據(jù)本地化，以隱性措施限制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)，如歐盟SchremsII裁

決被認(rèn)為進(jìn)一步推動(dòng)GDPR向事實(shí)上的數(shù)據(jù)本地化框架發(fā)展11，美國(guó)

以出口管制、外資審查、受控非密清單等形式嚴(yán)格限制部分?jǐn)?shù)據(jù)出境。

2022年6月，TikTok宣布已將美國(guó)用戶數(shù)據(jù)信息完全遷移至位于美

國(guó)的甲骨文云服務(wù)器，以“消除對(duì)美國(guó)用戶數(shù)據(jù)安全的任何懷疑”。

數(shù)字貿(mào)易協(xié)定推動(dòng)數(shù)據(jù)保護(hù)和數(shù)據(jù)流動(dòng)平衡。CPTPP、DEPA、RCEP

等貿(mào)易協(xié)定在規(guī)定禁止將數(shù)據(jù)本地化作為業(yè)務(wù)開(kāi)展條件的同時(shí)，也為

10/trade/a-preliminary-mapping-of-data-localisation-measures_c5ca3fed-en

11How'schremsII'hasacceleratedEurope'sslidetowardadefactodatalocalizationregime.ITIF.(n.d.).Retrieved

November3,2022,from/publications/2021/07/08/how-schrems-ii-has-accelerated-europes-slide-

toward-de-facto-data/

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全球數(shù)字治理白皮書(shū)（2022年）

締約國(guó)設(shè)定了不同程度的例外條款，如2022年生效的RCEP為締約

方設(shè)置實(shí)現(xiàn)“合法的公共政策目標(biāo)”和“保護(hù)基本安全利益”的例外

條款。發(fā)達(dá)國(guó)家推動(dòng)多邊機(jī)制評(píng)估本地化政策影響。OECD發(fā)布《數(shù)

據(jù)本地化措施初步圖景》報(bào)告，強(qiáng)調(diào)需要加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)本地化經(jīng)濟(jì)社會(huì)

影響的實(shí)證分析以幫助推進(jìn)貿(mào)易協(xié)定和WTO電子商務(wù)聯(lián)合聲明倡議

的討論；G7要求評(píng)估數(shù)據(jù)本地化對(duì)企業(yè)特別是中小企業(yè)的影響，積

極尋求替代政策。

美歐主導(dǎo)“政府獲取私營(yíng)部門所持個(gè)人數(shù)據(jù)”議題。推動(dòng)原則制

定，為實(shí)現(xiàn)政府“可信訪問(wèn)”，G7承諾支持OECD數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策委

員會(huì)（CDEP）啟動(dòng)原則起草小組。2022年12月，CDEP部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議

上，38個(gè)OECD成員簽署該領(lǐng)域首份政府間協(xié)議——《關(guān)于政府訪

問(wèn)私營(yíng)部門所持個(gè)人數(shù)據(jù)的宣言》。針對(duì)執(zhí)法數(shù)據(jù)跨境調(diào)取，美國(guó)加

快執(zhí)法領(lǐng)域數(shù)據(jù)調(diào)取協(xié)調(diào)，2022年10月，美英數(shù)據(jù)訪問(wèn)協(xié)議正式生

效，美澳云法案協(xié)議也將于年底生效。此外，美國(guó)也正積極與加拿大、

歐盟圍繞相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)談判。針對(duì)情報(bào)獲取問(wèn)題，2022年10月，美

國(guó)總統(tǒng)拜登簽署行政命令加強(qiáng)美國(guó)信號(hào)情報(bào)活動(dòng)保障措施，要求對(duì)情

報(bào)活動(dòng)實(shí)施嚴(yán)格分層監(jiān)督，并建立兩級(jí)獨(dú)立補(bǔ)救機(jī)制，以更好適應(yīng)歐

盟隱私保護(hù)要求；12月，歐委會(huì)啟動(dòng)充分性認(rèn)定程序，新跨大西洋數(shù)

據(jù)隱私框架正在醞釀。

（三）人工智能治理探索持續(xù)深入

人工智能治理國(guó)際協(xié)調(diào)是全球數(shù)字治理的重點(diǎn)方向。多邊機(jī)制下

人工智能治理共識(shí)持續(xù)推進(jìn)。聯(lián)合國(guó)將人工智能治理列為正在醞釀中

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全球數(shù)字治理白皮書(shū)（2022年）

的數(shù)字契約九大議題之一，試圖通過(guò)廣泛協(xié)調(diào)，為國(guó)際社會(huì)提供整體

性、系統(tǒng)性指導(dǎo)原則。印太經(jīng)濟(jì)框架將人工智能治理列為成員國(guó)重大

關(guān)切和未來(lái)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)合作重點(diǎn)，計(jì)劃采取共同措施。美歐貿(mào)易和技術(shù)

委員會(huì)第三次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議公布可信賴人工智能及風(fēng)險(xiǎn)管理的聯(lián)合路

線圖，突出在人工智能應(yīng)用過(guò)程中對(duì)中小企業(yè)權(quán)益的保護(hù)。各國(guó)積極

探索人工智能治理規(guī)則規(guī)范。美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院3月發(fā)布了

《邁向識(shí)別和管理人工智能偏見(jiàn)的標(biāo)準(zhǔn)》，白宮科技政策辦公室10

月發(fā)布了《人工智能權(quán)利法案藍(lán)圖》，歐盟發(fā)布了《人工智能責(zé)任指

令（提案）》。我國(guó)持續(xù)完善國(guó)內(nèi)人工智能治理，先后出臺(tái)《互聯(lián)網(wǎng)

信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)深度合成管理規(guī)定》,

規(guī)范特定場(chǎng)景下人工智能技術(shù)應(yīng)用。此外，我國(guó)還向聯(lián)合國(guó)特定常規(guī)

武器公約締約國(guó)大會(huì)提交了《中國(guó)關(guān)于加強(qiáng)人工智能倫理治理的立場(chǎng)

文件》，倡導(dǎo)“以人為本”和“智能向善”理念，確保人工智能安全、

可靠、可控，呼吁各方秉持共商共建共享理念，為推動(dòng)形成具有廣泛

共識(shí)的國(guó)際人工智能治理方案而努力。

國(guó)際人工智能治理規(guī)則進(jìn)入醞釀?wù){(diào)整期。與2019—2021年人工

智能國(guó)際治理規(guī)則的密集出臺(tái)相比（圖9），今年人工智能治理討論

及出臺(tái)文件更突出鋪墊、試點(diǎn)和小范圍共識(shí)特點(diǎn)。主要原因一是價(jià)值

觀對(duì)人工智能治理理念的影響持續(xù)增加。確保人工智能技術(shù)的安全、

可信一直是全球人工智能治理共識(shí)，但受國(guó)際局勢(shì)影響，目前對(duì)安全

可信的判斷標(biāo)準(zhǔn)日益與各國(guó)國(guó)內(nèi)政治價(jià)值觀緊密掛鉤，具有了更多主

觀色彩而難以把握，具有廣泛認(rèn)同的進(jìn)一步治理共識(shí)形成難度更大。

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全球數(shù)字治理白皮書(shū)（2022年）

二是突發(fā)事件擠占投入資源。俄烏沖突導(dǎo)致人工智能治理議程優(yōu)先級(jí)

下降。雖然G7、TTC、IPEF等機(jī)制在今年都提出了人工智能治理合

作的計(jì)劃表，但實(shí)際投入和進(jìn)度規(guī)劃明顯低于網(wǎng)絡(luò)與基礎(chǔ)設(shè)施安全、

虛假信息治理、供應(yīng)鏈保障等具緊迫性的更議題。三是人工智能技術(shù)

發(fā)展進(jìn)入平臺(tái)期。當(dāng)前，人工智能技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用部署有趨緩趨勢(shì)（圖

10），這使得很多治理監(jiān)管分歧難以在實(shí)踐中檢驗(yàn)和比較，很多超前

成熟的治理規(guī)則也難以落地。

來(lái)源：中國(guó)信息通信研究院

圖9全球人工智能治理規(guī)則發(fā)展趨勢(shì)（2017—2022）

來(lái)源：中國(guó)信息通信研究院

圖10近年全球主要國(guó)家人工智能專利申請(qǐng)數(shù)量統(tǒng)計(jì)圖（2011—2021）

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全球數(shù)字治理白皮書(shū)（2022年）

未來(lái)人工智能治理將向精細(xì)化監(jiān)管發(fā)展。一是持續(xù)完善技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)

評(píng)估與管理。2022年10月17日，Gartner發(fā)布2023年技術(shù)趨勢(shì)預(yù)測(cè)

報(bào)告，將“人工智能信任、安全和風(fēng)險(xiǎn)管理”列為明年十大戰(zhàn)略技術(shù)

趨勢(shì)之一12。二是分級(jí)分類監(jiān)管繼續(xù)推進(jìn)。美、歐及我國(guó)的監(jiān)管治理

實(shí)踐表明，監(jiān)管分級(jí)分類是AI監(jiān)管的主要發(fā)展趨勢(shì)，基于國(guó)際廣泛

共識(shí)的分級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是可行有效實(shí)質(zhì)化AI監(jiān)管的關(guān)鍵。三

是應(yīng)用治理典型場(chǎng)景進(jìn)一步聚焦。在智慧醫(yī)療方面，醫(yī)療器械準(zhǔn)入機(jī)

制是規(guī)則建設(shè)核心。在自動(dòng)駕駛方面，中、英、德都已開(kāi)展初步的技

術(shù)監(jiān)管原則討論，正積極發(fā)展體系化監(jiān)管框架。在人臉識(shí)別方面，隱

私保護(hù)和信息數(shù)據(jù)安全強(qiáng)監(jiān)管已成為趨勢(shì)，需加快明確相關(guān)主張、推

進(jìn)立法和評(píng)估監(jiān)管細(xì)則。上述場(chǎng)景下的治理監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，或?qū)?gòu)成未來(lái)

國(guó)際人工智能治理創(chuàng)新的突破點(diǎn)。

（四）網(wǎng)絡(luò)安全治理磋商艱難前行

隨著數(shù)字技術(shù)的演進(jìn)升級(jí)和地緣政治環(huán)境的變化，網(wǎng)絡(luò)安全治理

再度成為各國(guó)高度關(guān)心的迫切問(wèn)題。俄烏沖突以來(lái)，政府與非政府組

織間出現(xiàn)了復(fù)雜的合作和協(xié)調(diào)行為，網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)與傳統(tǒng)軍事行動(dòng)相互交織

的“混合戰(zhàn)”正日益成為國(guó)際沖突的常態(tài)；與此同時(shí)，“網(wǎng)絡(luò)攻擊”

匿名性、靈活性、高效性和低烈度等內(nèi)在特征，導(dǎo)致各方在網(wǎng)絡(luò)攻擊

的法律定性和規(guī)制途徑上具有較大爭(zhēng)議。近年來(lái)，聯(lián)合國(guó)談判框架、

國(guó)家發(fā)起多利益攸關(guān)方倡議、專家學(xué)者論壇和企業(yè)倡議等持續(xù)推進(jìn)網(wǎng)

12Gartner：WhataretheGartnerTop10StrategicTechnologyTrendsfor2023?,

/en/articles/gartner-top-10-strategic-technology-trends-for-2023.

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全球數(shù)字治理白皮書(shū)（2022年）

絡(luò)安全國(guó)際規(guī)范制定，在共識(shí)持續(xù)凝聚的同時(shí)，主要分歧也日趨清晰，

網(wǎng)絡(luò)安全治理規(guī)則制定進(jìn)入深水區(qū)。

一是保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施成為共同訴求。全球網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定委員會(huì)

2018年提出“保護(hù)互聯(lián)網(wǎng)公共核心”原則，強(qiáng)調(diào)不得損害基礎(chǔ)設(shè)施、

基礎(chǔ)資源、協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)等互聯(lián)網(wǎng)公共核心的普遍可用和完整性。隨后該

原則在巴黎倡議等多個(gè)網(wǎng)絡(luò)安全進(jìn)程中引用，日益得到國(guó)際社會(huì)普遍

認(rèn)可。2021年，聯(lián)合國(guó)信息安全政府專家組（UNGGE）報(bào)告將這一

范圍擴(kuò)展到關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施和向公眾提供基本服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施，提

出尤其在新冠疫情背景下，保護(hù)衛(wèi)生和醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施更為重要。俄烏

沖突爆發(fā)之后，烏克蘭向ICANN、歐洲網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)中心等多家機(jī)構(gòu)提

出了對(duì)俄斷網(wǎng)的請(qǐng)求，但相關(guān)組織保持了中立立場(chǎng)，體現(xiàn)了各國(guó)際機(jī)

構(gòu)對(duì)維護(hù)全球互聯(lián)網(wǎng)持續(xù)、安全、穩(wěn)定、可信運(yùn)行原則的高度認(rèn)可。

二是國(guó)際法在網(wǎng)絡(luò)空間適用性問(wèn)題仍存分歧?；?013、2015、

2021年聯(lián)合國(guó)GGE的共識(shí)性報(bào)告、以及兩屆信息安全開(kāi)放式工作組

（OEWG）報(bào)告和討論13，各方同意以《聯(lián)合國(guó)憲章》為核心的國(guó)際

法精神適用網(wǎng)絡(luò)空間，并將網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國(guó)家行為規(guī)范作為重要補(bǔ)

充。但是，各方對(duì)哪些法律、如何適用等關(guān)鍵問(wèn)題仍有分歧。從第二

屆OEWG實(shí)質(zhì)性會(huì)議各方提案和2022年６月工作組主席散發(fā)的零

號(hào)案文看，美國(guó)、瑞士等認(rèn)為國(guó)際人道法能夠在網(wǎng)絡(luò)空間直接適用，

保證自衛(wèi)權(quán)的行使；俄羅斯、伊朗等認(rèn)為應(yīng)制定新的國(guó)際公約并建立

術(shù)語(yǔ)清單，防止個(gè)別國(guó)家憑借技術(shù)實(shí)力濫用自衛(wèi)權(quán)。我國(guó)認(rèn)為國(guó)際法

13第二屆OEWG至今已召開(kāi)三次實(shí)質(zhì)性會(huì)議，2022年６月工作組主席散發(fā)了零號(hào)案文以推進(jìn)討論。目前，

討論進(jìn)展及各方提案可見(jiàn)/meeting/oewg-ict-2021/

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全球數(shù)字治理白皮書(shū)（2022年）

適用的核心是《聯(lián)合國(guó)憲章》確立的國(guó)家主權(quán)平等、禁止以武力相威

脅或使用武力、和平解決國(guó)際爭(zhēng)端、不干涉內(nèi)政、善意履行國(guó)際義務(wù)

等原則的適用；同時(shí)，鑒于網(wǎng)絡(luò)沖突本身平戰(zhàn)難分、軍民難辨，網(wǎng)絡(luò)

行為溯源困難、損傷難控等特征，在網(wǎng)絡(luò)空間適用“區(qū)分”“比例”

原則時(shí)應(yīng)更加審慎14。此外，俄烏沖突吸引了大量以黑客、勒索軟件

組織等第三方代表雙方開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)攻擊，挑戰(zhàn)了反對(duì)非國(guó)家行為體、反

對(duì)代理人進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)攻擊等重要規(guī)范的實(shí)施。

三是圍繞打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、加強(qiáng)能力建設(shè)和建立信任有望產(chǎn)出具體

舉措。針對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪，聯(lián)合國(guó)已成立“打擊為犯罪目的使用信通技術(shù)

的全面國(guó)際公約特設(shè)委員會(huì)”15，加快制定具有全球性質(zhì)的《聯(lián)合國(guó)

打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》，超越《布達(dá)佩斯公約》區(qū)域治理模式。針對(duì)建

立信任措施，各方積極探討在聯(lián)合國(guó)下建立全球性的政府間聯(lián)絡(luò)點(diǎn)清

單（PointsofContact），力爭(zhēng)納入更多國(guó)家開(kāi)展信息交流。針對(duì)發(fā)展

中國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)能力不足的問(wèn)題，OEWG提出將通過(guò)開(kāi)辟資金

渠道、人才培訓(xùn)、信息交流等方式縮小網(wǎng)絡(luò)安全能力鴻溝。此外，反

監(jiān)控與人權(quán)保護(hù)、互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急小組信息共享和協(xié)調(diào)處置等問(wèn)題也是當(dāng)

前網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則規(guī)范制定的重要領(lǐng)域。

（五）信息內(nèi)容治理開(kāi)啟有益探索

虛假信息（disinformation）指故意制造、呈現(xiàn)和傳播以欺騙公眾

的虛假、不準(zhǔn)確或誤導(dǎo)性信息，與內(nèi)容虛假或有誤導(dǎo)性的錯(cuò)誤信息

14“區(qū)分”原則指軍事行動(dòng)應(yīng)區(qū)分軍事和民用目標(biāo)的，“比例”原則指武力手段與軍事利益成比例。

15根據(jù)聯(lián)合國(guó)大會(huì)2019年12月27日題為“打擊為犯罪目的使用信通技術(shù)”的第74/247號(hào)決議設(shè)立的“打

擊為犯罪目的使用信通技術(shù)的全面國(guó)際公約特設(shè)委員會(huì)”，計(jì)劃在2022年和2023年各安排3次談判會(huì)議。

討論進(jìn)展可見(jiàn)：/unodc/en/cybercrime/ad_hoc_committee/ahc_third_session/main.html

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全球數(shù)字治理白皮書(shū)（2022年）

（misinformation）有顯著差別。虛假信息對(duì)公共安全、政治安全和國(guó)

家利益形成了重大挑戰(zhàn)，新冠肺炎疫情下的“虛假疫情信息”和俄烏

沖突中“信息戰(zhàn)”使虛假信息治理成為各方高度關(guān)注的重要議題。

數(shù)字平臺(tái)加速虛假信息聚合。數(shù)字平臺(tái)改變了信息內(nèi)容生產(chǎn)傳播

模式，匿名用戶成為內(nèi)容生產(chǎn)的重要渠道，人工智能等新興技術(shù)加速

信息聚合和定向傳播，擴(kuò)大了虛假信息的影響。商業(yè)資本逐利催生虛

假信息“產(chǎn)業(yè)化”。生產(chǎn)和傳播虛假信息的黑色產(chǎn)業(yè)鏈正在滋生，資

本通過(guò)“黑公關(guān)”“水軍”“信息洗白”“網(wǎng)絡(luò)釣魚(yú)”等一系列活動(dòng)

影響民意，推進(jìn)特定議程，從中謀取暴利。國(guó)際格局變動(dòng)助推虛假信

息“武器化”。俄烏沖突凸顯了信息在戰(zhàn)爭(zhēng)中的重要作用，各方更加

重視數(shù)字平臺(tái)在營(yíng)造輿論、切斷宣傳、限制服務(wù)中的作用，虛假信息

“武器化”風(fēng)險(xiǎn)升高。

各方推動(dòng)數(shù)字平臺(tái)提升虛假信息審查規(guī)則透明度。歐洲以公私合

作方式制定守則。2022年6月，歐洲34個(gè)主要在線平臺(tái)、廣告行業(yè)

參與者、事實(shí)核查機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)和民間社會(huì)組織共同簽署了新版《反

虛假信息行為守則》，要求平臺(tái)為用戶提供更好的工具來(lái)識(shí)別、理解

和標(biāo)記虛假信息，尤其是確保政治廣告透明度；同時(shí)平臺(tái)