BT綜合項(xiàng)目實(shí)施過程中常見問題分析

BT項(xiàng)目實(shí)施過程中常見問題分析連云港萬達(dá)工程造價(jià)咨詢事務(wù)全部限責(zé)任企業(yè)彭秀智內(nèi)容摘要：BT(Build一Transfer，建設(shè)一轉(zhuǎn)讓)模式作為一個(gè)新型建設(shè)模式，在中國部分重大工程建設(shè)項(xiàng)目中已越來越得到發(fā)展應(yīng)用。將BT模式引入工程建設(shè)領(lǐng)域，有利于優(yōu)化資源配置、合理分散風(fēng)險(xiǎn)、提升資金運(yùn)作效率和工程質(zhì)量、構(gòu)建社會信用體系。不過在BT項(xiàng)目實(shí)施過程中，卻有很多常見問題發(fā)生或還存在很多思想誤區(qū)，本文結(jié)合BT項(xiàng)目實(shí)施過程中實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，對BT模式中部分常見問題進(jìn)行了分析研究，并提出部分相關(guān)提議。關(guān)鍵詞：BT模式、項(xiàng)目立項(xiàng)、確定BT承包商、墊資承建和BT投資、資金融資及使用情況、回購款確定、項(xiàng)目擔(dān)保。BT是政府授權(quán)項(xiàng)目項(xiàng)目提議人（以下稱項(xiàng)目提議人）利用非政府（以下稱BT投資商）資金來承建一些大型公益、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目標(biāo)一個(gè)融資建設(shè)模式。BT即Build（建設(shè)）和Transfer（轉(zhuǎn)讓），是指項(xiàng)目提議人經(jīng)過和BT投資商簽署協(xié)議，由項(xiàng)目提議人將擬建設(shè)大型公益、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目授予BT投資商，在協(xié)議約定時(shí)間內(nèi)，由BT投資商負(fù)責(zé)該項(xiàng)目標(biāo)投融資和建設(shè)，項(xiàng)目完工后，BT投資商將項(xiàng)目移交給項(xiàng)目提議人，項(xiàng)目提議人依據(jù)事先簽署協(xié)議約定，以分期向BT投資商支付回購款方法回購項(xiàng)目。BT模式含有有利于優(yōu)化資源配置、合理分散風(fēng)險(xiǎn)、提升資金運(yùn)作效率和工程質(zhì)量、構(gòu)建社會信用體系等優(yōu)點(diǎn)，但現(xiàn)在在BT項(xiàng)目實(shí)施過程中卻存在很多常見問題，筆者依據(jù)工作經(jīng)驗(yàn)對BT項(xiàng)目實(shí)施過程中發(fā)生常見問題作部分探討分析。一、項(xiàng)目立項(xiàng)方法自中國加入世貿(mào)組織后，相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目標(biāo)立項(xiàng)發(fā)生了部分改變，有立案制，有核準(zhǔn)制，有審批制。但部分地方對BT項(xiàng)目立項(xiàng)可能比較隨意，有采取政府會議紀(jì)要方法，有甚至既沒有政府會議紀(jì)要，又沒有發(fā)改委批文，直接對項(xiàng)目采取BT模式，實(shí)際上這些全部是不符合國家要求。依據(jù)國發(fā)[]20號《國務(wù)院相關(guān)投資體制改革決定》中要求，使用政府性資金投資建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)實(shí)施審核制度，企業(yè)不使用政府性資金投資建設(shè)重大和限制類固定資產(chǎn)投資且在《政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目目錄（）》內(nèi)項(xiàng)目可實(shí)施核準(zhǔn)制；對于企業(yè)不使用政府性資金投資建設(shè)《政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目目錄（）》以外項(xiàng)目，除國家法律法規(guī)和國務(wù)院專門要求嚴(yán)禁投資項(xiàng)目以外，才實(shí)施立案管理。作為BT項(xiàng)目，雖說是引用社會資本投資建設(shè)項(xiàng)目，但政府最終還是要利用政府資金進(jìn)行回收，歸根結(jié)蒂其投資性質(zhì)仍是政府投資，所以對于該類項(xiàng)目，仍需要按審批制依法進(jìn)行項(xiàng)目立項(xiàng)，而且應(yīng)在立項(xiàng)批復(fù)文件中明確將BT模式作為項(xiàng)目資金起源之一，未經(jīng)同意項(xiàng)目不得采取BT模式。對部分重大項(xiàng)目當(dāng)?shù)匕l(fā)改委部門應(yīng)組織相關(guān)教授進(jìn)行論證，并可向社會公開征求意見，包含公益民生項(xiàng)目應(yīng)優(yōu)先審批。二、確定BT投資商方法現(xiàn)在建設(shè)項(xiàng)目確定中標(biāo)人方法關(guān)鍵有公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、直接發(fā)包方法，而且基礎(chǔ)上全部是嚴(yán)格地根據(jù)《中國招標(biāo)投標(biāo)法》來實(shí)施。不過在BT項(xiàng)目招標(biāo)中，雖說有采取招標(biāo)方法，但確實(shí)有很多是采取直接找?guī)准矣幸庀蛲顿Y商來進(jìn)行競爭性談判，更有甚者是直接找一家進(jìn)行商談，假如談判結(jié)果理想，就直接確定下來了。依據(jù)《中國招標(biāo)投標(biāo)法》中相關(guān)要求，并沒有明確采取BT方法可不采取非招標(biāo)方法，也沒有明確項(xiàng)目資金起源方法不一樣而采取不一樣招標(biāo)方法。而在《中國招標(biāo)投標(biāo)法》第三條中要求：“在中國境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包含項(xiàng)目標(biāo)勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、和和工程建設(shè)相關(guān)關(guān)鍵設(shè)備、材料等采購，必需進(jìn)行招標(biāo)：大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全項(xiàng)目；全部或部分使用國有資金投資或國家融資項(xiàng)目；使用國際組織或外國政府或國有控股單位貸款、援助資金項(xiàng)目?！倍诮ㄔO(shè)部第89號令《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)措施》第三條中也要求：“房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工單項(xiàng)協(xié)議估算價(jià)在200萬元人民幣以上，或項(xiàng)目總投資在3000萬元人民幣以上，必需進(jìn)行招標(biāo)?！盉T項(xiàng)目通常均為大型建設(shè)項(xiàng)目，而且不管項(xiàng)目是否采取BT方法，均全部是建設(shè)項(xiàng)目，政府或國有控股單位又是項(xiàng)目標(biāo)真正項(xiàng)目提議人，其資金性質(zhì)為政府資金。所以，BT項(xiàng)目采取其它非招標(biāo)方法直接確定BT投資商做法是不正當(dāng)，應(yīng)該依據(jù)法律、法規(guī)相關(guān)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)組織招投標(biāo)。三、墊資承建和BT投資概念混淆在BT項(xiàng)目實(shí)施過程中，有很多項(xiàng)目提議人把墊資承建和BT投資混為一談，認(rèn)為BT投資就是另外一個(gè)形式墊資承建。從形式上看，二者全部存在項(xiàng)目提議人后付款項(xiàng)情況，但其實(shí)存在本質(zhì)區(qū)分。其一，BT模式實(shí)質(zhì)是一個(gè)投資模式，BT投資商最終目標(biāo)是獲取正常投資回報(bào)，而不僅是工程利潤。BT投資商能夠是含有對應(yīng)施工資質(zhì)大型總承包施工企業(yè)，該類企業(yè)除獲取正常工程利潤外，還要獲取額外投資回報(bào)；BT投資商也能夠是無對應(yīng)施工資質(zhì)其它單位，她們只是把項(xiàng)目作為一個(gè)投資媒介，從中獲取較高投資回報(bào)是她們最終目標(biāo)，該類企業(yè)能夠在中標(biāo)后成立項(xiàng)目法人，再以項(xiàng)目法人身份進(jìn)行工程招標(biāo)。而墊資承建是施工總承包單位先期墊付資金，后期再依據(jù)協(xié)議約定由項(xiàng)目提議人再支付工程款行為，她們目標(biāo)僅是獲取工程利潤（有項(xiàng)目考慮先期墊付資金利息），無投資回報(bào)。其二，BT項(xiàng)目在融資能力方面往往要比墊資承建大多，BT項(xiàng)目多是項(xiàng)目提議人在建設(shè)期內(nèi)不支付任何建設(shè)費(fèi)用，而在建設(shè)期結(jié)束后滿一定時(shí)間再支付款項(xiàng)，所以BT項(xiàng)目標(biāo)投資商必需要有較強(qiáng)融資金能力；而墊資承建項(xiàng)目多是項(xiàng)目提議人因?yàn)橘Y金部分不足，而采取由施工總承包單位先期墊付此部分資金，通常在建設(shè)期內(nèi)項(xiàng)目提議人可支付部分工程款，在建設(shè)期后再支付剩下工程款。所以墊資承建項(xiàng)目中施工總承包單位需要融資能力確實(shí)沒有BT項(xiàng)目大。但這也就會恰恰造成項(xiàng)目提議人忽略墊資承建項(xiàng)目施工總承包單位融資能力，假如項(xiàng)目提議人要求施工單位墊資數(shù)額較大、時(shí)間較長，而施工單位融資能力較差，就極輕易出現(xiàn)項(xiàng)目資金不到位現(xiàn)象，給后續(xù)施工帶來困難。其三，在BT項(xiàng)目中，作為BT投資商擁有建設(shè)單位身份或?qū)嶋H地位，在項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)對BT項(xiàng)目依法實(shí)際享受建設(shè)單位權(quán)利和負(fù)擔(dān)建設(shè)單位義務(wù)。而墊資工程中施工總承包單位對墊資項(xiàng)目不享受全部權(quán)，所以，在對項(xiàng)目標(biāo)控制權(quán)方面，墊資承建項(xiàng)目沒有BT項(xiàng)目大，所以墊資承建項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)也較大。四、資格審查時(shí)資金融資及使用情況忽略在BT項(xiàng)目實(shí)施過程中，在資格審查或招標(biāo)文件評審中，通常確實(shí)也有對投資商資金融資及使用情況要求，不過多數(shù)情況下卻是流于形式，實(shí)際上并沒有對投資商資金融資情況進(jìn)行具體調(diào)查，也沒有對投資商在BT建設(shè)中資金投入使用計(jì)劃進(jìn)行有效監(jiān)督。很多項(xiàng)目提議人見解是我不管你資金是哪里來，只要你能把項(xiàng)目建設(shè)完成就能夠了。而其實(shí)這么風(fēng)險(xiǎn)是很大，假如對投資商資金融資能力不作深入調(diào)查，僅靠投資商書面資料中資金融資情況說明根本無法確保投資商能在項(xiàng)目標(biāo)建設(shè)中有充足資金投入，一旦資金鏈斷裂，就會直接造成項(xiàng)目無法繼續(xù)施工。一樣在項(xiàng)目實(shí)施過程中，假如對投資商資金使用計(jì)劃不進(jìn)行有效監(jiān)督，也無法確保投資商原先應(yīng)投入資金能全部投入到位，即使融到資金也可能會因?yàn)橥顿Y商其它項(xiàng)目標(biāo)資金擔(dān)心問題，而把應(yīng)用于該項(xiàng)目標(biāo)資金挪到其它項(xiàng)目中。所以在項(xiàng)目實(shí)施過程中，為加強(qiáng)項(xiàng)目資金融資及投入使用計(jì)劃管理，最好應(yīng)成立一個(gè)由建設(shè)、施工、財(cái)政、審計(jì)等多方部門組成項(xiàng)目資金監(jiān)管小組，并設(shè)置項(xiàng)目資金專管帳戶，做到?？顚Ｓ?。五、回購款確定方法在BT項(xiàng)目實(shí)施中，現(xiàn)在有兩個(gè)問題是比較常見，一是回購款總價(jià)確實(shí)定，二是回購款中工程建設(shè)費(fèi)用確實(shí)定。BT項(xiàng)目標(biāo)回購款總價(jià)通常包含工程建設(shè)費(fèi)用、融資費(fèi)用、移交費(fèi)用、招標(biāo)步驟費(fèi)用等其它費(fèi)用和投資回報(bào)（有還包含勘察及設(shè)計(jì)費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)等）。但現(xiàn)在有項(xiàng)目提議人為了圖簡便，要求將融資費(fèi)用、移交費(fèi)用、招標(biāo)步驟費(fèi)用等其它費(fèi)用統(tǒng)一在投資回報(bào)中考慮，不許可具體列明，有甚至沒有在招標(biāo)文件中對以上這些費(fèi)用交待清楚，結(jié)果給以后回購款結(jié)算帶來了很多不確定性，并可能會所以造成較大爭議。其實(shí)以上各項(xiàng)費(fèi)用全部有其各自性質(zhì)，且均不屬于投資回報(bào)范圍，所以提議項(xiàng)目提議人最好將項(xiàng)目實(shí)施過程中投資商應(yīng)發(fā)生各項(xiàng)費(fèi)用在投標(biāo)文件中作具體列明，這么不僅有利于項(xiàng)目提議人對該項(xiàng)目標(biāo)費(fèi)用明細(xì)情況能有較清楚了解，從而選擇綜合條件更優(yōu)投資商，也有利于投資商對自己各步驟費(fèi)用進(jìn)行有效控制。另外對回購款中作為回購基價(jià)工程建設(shè)費(fèi)用確實(shí)定方法現(xiàn)在也有很多問題?，F(xiàn)在在BT項(xiàng)目實(shí)施中，工程建設(shè)費(fèi)用確定方法有固定總價(jià)，有固定單價(jià)，但也有采取費(fèi)率招標(biāo)。有項(xiàng)目提議人和投標(biāo)商對其沒有真正了解，認(rèn)為不管采取哪種方法全部是能夠。實(shí)際上，建設(shè)部建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范中第1.0.3條就已明確要求：全部使用國有資金投資或以國有投資為主工程建設(shè)項(xiàng)目，必需采取工程量清單計(jì)價(jià)；第4.4.3條要求：實(shí)施工程量清單計(jì)價(jià)工程，宜采取單價(jià)協(xié)議。BT項(xiàng)目均屬于政府投資建設(shè)項(xiàng)目，當(dāng)然必需采取工程量清單計(jì)價(jià)，而且以采取單價(jià)協(xié)議為宜，只是應(yīng)在招標(biāo)文件及協(xié)議中明確風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容及其范圍（幅度）。采取固定單價(jià)協(xié)議在一定程度上降低了雙方風(fēng)險(xiǎn)，也有利于降低項(xiàng)目中產(chǎn)生矛盾，確保工程順利實(shí)施。不過在實(shí)際操作中，確有部分項(xiàng)目提議人怕以后結(jié)算麻煩而采取固定總價(jià)協(xié)議，對于規(guī)模較小或工期較短工程是能夠，因?yàn)樗こ塘啃?、工期短，產(chǎn)生問題也較少，不會產(chǎn)生大矛盾。不過BT項(xiàng)目均屬于大型工程且工期較長，工程變更、材料漲價(jià)等不可預(yù)見原因是相當(dāng)多，采取總價(jià)協(xié)議表面上看沒有什么問題，而實(shí)際上并不能從根本上處理項(xiàng)目實(shí)施過程中發(fā)生很多問題。還有是采取固定下浮比率招標(biāo)，即在結(jié)算時(shí)工程量、綜合單價(jià)、方法費(fèi)、其它費(fèi)用等按均實(shí)計(jì)取并計(jì)算出工程總造價(jià)，在此基礎(chǔ)上再下浮一定比率得出實(shí)際總價(jià)。經(jīng)實(shí)踐證實(shí)，此種方法最不可取，它帶來風(fēng)險(xiǎn)更大，工程實(shí)施過程中改變原因很多，假如全部按實(shí)結(jié)算，根本無法正確計(jì)算，爭議也較多，而且工程造價(jià)也難以控制，往往會超出概算很多。所以在BT項(xiàng)目招標(biāo)中宜采取固定單價(jià)招標(biāo)，盡可能不要采取總價(jià)招標(biāo)，更不能采取費(fèi)率招標(biāo)。

六、項(xiàng)目擔(dān)保方法在BT項(xiàng)目實(shí)施過程中，項(xiàng)目擔(dān)保是很必需，該擔(dān)保既包含投資商擔(dān)保，也包含項(xiàng)目提議人擔(dān)保。不過現(xiàn)在大部分項(xiàng)目提議人及投資商卻極少在招、投標(biāo)文件中提起，即使包含到項(xiàng)目擔(dān)保問題，也只是形式上，并沒有真正起到作用。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，對于BT投資商擔(dān)保，項(xiàng)目提議人也必需要加強(qiáng)審查及監(jiān)督，一旦投資商項(xiàng)目資金投入不足，就能夠利用擔(dān)保手段獲取項(xiàng)目后續(xù)資金，確保資金連續(xù)投入。所以，要確保BT協(xié)議正常推行，不僅能夠設(shè)定投資商提供抵押、質(zhì)押、定金、留置等物擔(dān)保，也能夠設(shè)定確保等人擔(dān)保，還能夠考慮確保人同業(yè)擔(dān)保方法。一樣，對于項(xiàng)目項(xiàng)目提議人擔(dān)保更是關(guān)鍵，應(yīng)該說之所以投資商愿意投資BT項(xiàng)目，是因?yàn)橛姓庞米髦?，而政府信用保障力度本身確實(shí)大于其它擔(dān)保方法，不過在現(xiàn)實(shí)中，各地政府投資均較大，常常出現(xiàn)政府資金擔(dān)心，甚至出現(xiàn)財(cái)政赤字，一旦出現(xiàn)此種情況勢必會影響B(tài)T投資商回購款收回。所以BT投資商為了降低投資風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)力主設(shè)置項(xiàng)目提議人擔(dān)保，假如在項(xiàng)目回購期內(nèi)，項(xiàng)目提議人不能按期足額付款，投資商就能夠啟用擔(dān)保程序，確?；刭徔钍栈鼗蚶脫?dān)保物進(jìn)行抵償。項(xiàng)目提議人項(xiàng)目擔(dān)保除了政府或國有控股單位相關(guān)項(xiàng)目全部價(jià)款支付承諾函外，還應(yīng)該同時(shí)包含含有國有土地使用權(quán)證經(jīng)營性土地及其它實(shí)物，假如項(xiàng)目含有收益能力，也可將BT轉(zhuǎn)為BOT，利用該項(xiàng)目標(biāo)收益抵償回購款。經(jīng)過以上幾點(diǎn)能夠看出，BT模式作為現(xiàn)在建