【我國政策性銀行有效監(jiān)管不的原因及優(yōu)化建議探析：以A市為例13000字（論文）】

我國政策性銀行有效監(jiān)管不的原因及完善對策研究—以A市為例摘要自從中國國家開發(fā)銀行，中國進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行這三大政策性銀行成立以來，它在商業(yè)銀行不愿且不愿意干預并有效填補市場空白的商業(yè)領域中發(fā)揮了積極作用。實施在國家政策、服務國家戰(zhàn)略和促進國家經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。然而，隨著經(jīng)濟和金融環(huán)境的變化，政策性銀行逐漸面臨與市場發(fā)展不相容的問題。本文分析了A市政策性銀行的發(fā)展現(xiàn)狀以及A市銀行監(jiān)管局對政策性銀行的監(jiān)管現(xiàn)狀，并發(fā)現(xiàn)其問題及存在問題的原因，最后提出相應的改善建議，期望本文的研究有助于改善A市政策性銀行監(jiān)管的現(xiàn)狀，促進政策性銀行更好的完成其職能。關鍵詞：政策性銀行；監(jiān)管；銀監(jiān)局目錄TOC\o"1-3"\h\u13206一、引言 112521二、相關理論概述 116059（一）監(jiān)管的內(nèi)涵 122614（二）政策性銀行的性質(zhì) 130628（三）我國現(xiàn)有的政策性銀行體制 2185211.國家開發(fā)銀行 3167852.中國進出口銀行 4152293.中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行 517197三、我國政策性銀行監(jiān)管現(xiàn)狀及不足 66448（一）我國政策性銀行監(jiān)管主要情況和立法沿革 610146（二）我國政策性銀行監(jiān)管制度保障 8975（三）我國政策性銀行監(jiān)管的不足 9281411.監(jiān)管法規(guī)體系不健全 9133322.監(jiān)管架構(gòu)存在著重大缺陷 948133.缺乏有效的績效考核評價機制 1026369三、政策性銀行監(jiān)管不足的原因分析-以A市為例 1019831（一）A市政策性銀行監(jiān)管體系設置 1051991.監(jiān)管職責 1099312.內(nèi)部組織架構(gòu)設置 1031037（二）A市政策性銀行監(jiān)管現(xiàn)狀 118947（三）對政策性銀行監(jiān)管存在問題的原因分析 12314731.缺乏法律法規(guī)的指導 12155702.機構(gòu)監(jiān)管架構(gòu)下的監(jiān)管流程不夠完善 12285843.風險監(jiān)管力度略顯不足 13291424.監(jiān)管保障機制不完善 1318061五、加強政策性銀行監(jiān)管的對策 1325366（一）持續(xù)完善政策性銀行監(jiān)管法規(guī)體系 13307491.完善政策性銀行監(jiān)管新規(guī) 1423192.加強后續(xù)政策制定統(tǒng)一性 1430295（二）完善政策性銀行績效考核監(jiān)管評價機制 14239601.監(jiān)管應完善細化政策性銀行績效考核機制 14113222.總行應因地制宜地設立績效考核指標 1515892（三）完善功能監(jiān)管方式，強化風險監(jiān)管力度 15119001.非現(xiàn)場監(jiān)測層面 15199222.現(xiàn)場檢查層面 1514036（四）完善政策性銀行監(jiān)管保障機制 1673431.制定和實施人才培養(yǎng)計劃 16262812.建立政策性銀行監(jiān)管專家?guī)?1615243六、結(jié)語 1629734參考文獻 17一、引言上世紀九十年代，政策性貸款逐漸從四大國有銀行中分離出來，以促進四大國有銀行的商業(yè)化。1994年，經(jīng)總理批準，我國相繼成立了三個政策性銀行，分別是國家開發(fā)銀、中國進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。在過去的二十年中，這三個政策性銀行在解決制度缺陷、協(xié)調(diào)政府與市場在金融資源分配中的關系以及支持國家的經(jīng)濟建設和社會企業(yè)方面發(fā)揮了不可替代的作用。作為既具有銀行性質(zhì)又承擔政府財政責任的金融機構(gòu)，政策性銀行所具有的特殊性質(zhì)，使其成為我國調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重要手段，也使得監(jiān)管部門對其進行監(jiān)督具有必要性。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，政策性銀行應繼續(xù)在穩(wěn)定增長和調(diào)整結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮重要作用。以政策性銀行的監(jiān)管為研究課題，有利于促進政策性銀行更好地落實國家的意愿，保護國家的經(jīng)濟和金融安全[[][]郭炎興.中國銀監(jiān)會發(fā)布專門監(jiān)督管理辦法開發(fā)性政策性銀行監(jiān)管進入新階段[J].中國金融家,2017.本文分析了政策性銀行監(jiān)管的現(xiàn)狀和不足，并A市為例深入分析產(chǎn)生監(jiān)管問題的原因，并提出相應的改善對策，從而為我國政策性銀行監(jiān)管的改善與強化提供參考建議。二、相關理論概述本章節(jié)對政策性銀行監(jiān)管的相關理論進行闡述。闡述監(jiān)管的內(nèi)涵、政策性銀行的性質(zhì)以及我國現(xiàn)有的政策性銀行的體質(zhì)，便于增進對本課題的了解。（一）監(jiān)管的內(nèi)涵監(jiān)管的含義就是指政府對銀行的監(jiān)督管理。政府或相關部門通過法律或行政措施對銀行的業(yè)務進行監(jiān)管，以確保銀行遵守各種規(guī)章制度，并避免銀行產(chǎn)生不審慎的經(jīng)營行為。根據(jù)銀監(jiān)會網(wǎng)站上發(fā)布的信息，我國銀行監(jiān)管的主要目的在于按照法律規(guī)定以及透明公正效高效的原則，保護儲戶和金融消費者的利益，增進信息市場，提高公眾對現(xiàn)代金融的認知并減少經(jīng)濟犯罪維護金融穩(wěn)定的四個主要監(jiān)管目標[[][]戴奇遠.政策性銀行道德風險及其監(jiān)管研究[D].2019.（二）政策性銀行的性質(zhì)所謂政策性銀行指那些多由政府創(chuàng)立、參股或保證的，不以盈利為目的，專門為貫徹、配合政府社會經(jīng)濟政策或意圖，在特定的業(yè)務領域內(nèi)，直接或間接地從事政策性融資活動，充當政府發(fā)展經(jīng)濟、促進社會進步、進行宏觀經(jīng)濟管理的金融機構(gòu)[[]吳瓊.政策性銀行經(jīng)濟資本管理的相關探討[J].今日財富,2018(24):76-77.][]吳瓊.政策性銀行經(jīng)濟資本管理的相關探討[J].今日財富,2018(24):76-77.政策性銀行不同于國家財政，也不同于商業(yè)銀行，而是介于兩者之間，它為政府預發(fā)展的弱勢產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)提供資金，支持社會準公共物品的建設。主要為因無利可圖或風險極高而導致商業(yè)性銀行不愿放貸的，或者政府財政無力承擔的行業(yè)和領域提供貸款。而處于這些領域的企業(yè)或項目，其社會效益往往要大于經(jīng)濟效益。（三）我國現(xiàn)有的政策性銀行體制表2-1我國三家政策性銀行成立之時的狀況機構(gòu)名稱成立時間注冊資本金（億元）資金來源資金運用國家開發(fā)銀行1994年3月17日500.0資本金、發(fā)行金融債券、國內(nèi)外借款基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)的項目中國進出口銀行1994年4月26日33.8資本金、發(fā)行金融債券、國內(nèi)外借款與進出口、海外投資有關的貸款、投資等中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行1994年11月18日200.0資本金、發(fā)行金融債券、中央銀行再貸款糧棉油收購、調(diào)銷、準備貸款業(yè)務；農(nóng)業(yè)開發(fā)和基礎改造貸款資料來源：《中國金融年鑒》1995年1.國家開發(fā)銀行國家開發(fā)銀行是直屬國務院領導的、具有國家信用、從事開發(fā)性金融業(yè)務的政策性金融機構(gòu)。成立于1994年3月17口，注冊資本金500億元人民幣，全部由財政部撥款。國家開發(fā)銀行作為按照國家相關的法律法規(guī)和方針政策為國家基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)中的大中型政策性項目，及其配套工程提供投融資服務的政策性金融機構(gòu)，追求國家全局利益和長遠利益，不以盈利為目的、取大利讓小利，辦理政策性金融業(yè)務，實行獨立核算，自主、保本經(jīng)營[[][]田朝輝,毛蔚藍.國外政策性銀行風險補償機制的經(jīng)驗做法及對我國的啟示[J].金融經(jīng)濟,2020,No.524(02):88-92.圖2-1國家開放銀行的發(fā)展狀況（單位：億元人民幣）經(jīng)過十幾年的發(fā)展，國家開發(fā)銀行已經(jīng)成為中國長期融資領域的主力銀行，為國家基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的建設提供了巨額的資金支持。從圖中數(shù)據(jù)分析，國家開發(fā)銀行自成立以來，資產(chǎn)總額逐年增加，2019年更是達到了45411億元人民幣。國開行向能源、交通、農(nóng)林、原材料等多個行業(yè)發(fā)放了貸款，支持了很多國家基礎設施建設、相對不發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)投資以及重點大中型項目建設。例如，在2017年，國開行的貸款總余額達到了22617億元人民幣，同比增長12.27%；其中，基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)貸款余額達22301.6億元人民幣，占全部貸款余額的98.61%；向中西部地區(qū)貸款10777.0億元人民幣，東北老工業(yè)基地貸款2167.9億元人民幣，分別占全部貸款余額的47.65%和9.59%。還投資建設了了長江三峽水利樞紐工程、京九鐵路、四川二灘水電站、山東勝利油田、秦山二期等。國開行籌集和引導社會資金運用于國家重點建設，從資金來源上對固定資產(chǎn)投資總量和結(jié)構(gòu)進行調(diào)控。其資金主要來自發(fā)行債券、稅收返還、向同業(yè)拆借和有限的客戶存款，其中最主要的還是發(fā)行本外幣債券，而且是僅限于銀行間債券市場。從表中數(shù)據(jù)可以看出，發(fā)行債券總額占總負債的比重一直都很高，在2017年更是達到了90.66%[[][]楊江英,王楠.新加坡資管業(yè)務監(jiān)管啟示[J].中國金融,2017,000(020):84-86.2.中國進出口銀行中國進出口銀行成立于1994年4月26口，總部設在北京。是直屬國務院領導的國家出口信貸機構(gòu)，享有國家主權級別的信用評級。中國進出口銀行主要是通過辦理出口信貸和進口信貸、提供對外擔保、轉(zhuǎn)貸款、組織或參加國際、國內(nèi)銀團貸款等等業(yè)務來執(zhí)行國家的宏觀經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)政策以及外經(jīng)貿(mào)政策、為機電產(chǎn)品和高新技術產(chǎn)品的進出口提供資金支持，引導和支持境外投資和對外承包。表2-2中國進出口銀行成立以來的發(fā)展狀況表內(nèi)資產(chǎn)總額表內(nèi)貸款余額外國政府及國際金融機構(gòu)貸款轉(zhuǎn)貸余額進口信貸貸款余額2011911714158201211028791612013119510261782014139112391812015204817601682016258323171767320173787321118937920185667451222610162019792160082181312數(shù)據(jù)來源：中國進出口銀行2011-2019年度報告整理中國進出口銀行經(jīng)過十幾年的發(fā)展，通過各項業(yè)務的辦理為我國外經(jīng)貿(mào)提供了強有力的支持，在促進我國開放型經(jīng)濟的建設中發(fā)揮了重要作用，是我國金融體系的重要組成部分。其作用主要體現(xiàn)在以下方面，為我國機電產(chǎn)品及其成套設備、高新技術產(chǎn)品出口及境外投資提供政策性的融資渠道，辦理外國政府貸款的轉(zhuǎn)貸款業(yè)務，負責承辦中國政府對外提供的優(yōu)惠貸款業(yè)務。中國進出口銀行成立后，資產(chǎn)總額和表內(nèi)貸款余額逐年增長。通過提供出口信貸和進口信貸，辦理機電產(chǎn)品出口，提供出口信貸保險，提供境外投資貸款，對外擔保等業(yè)務，拓寬了我國出口企業(yè)的融資渠道和發(fā)展空間。從表中數(shù)據(jù)來看，中國進出口銀行在2019年的表內(nèi)資產(chǎn)總額7921億元人民幣，表內(nèi)貸款余額6008億元。表內(nèi)外業(yè)務貸款總額達到7496億元，資產(chǎn)總額9533億元，與上年相比，分別增加1438億元和1492億元。為機電、高新技術、農(nóng)產(chǎn)品出口以及對外承包工程、對外投資提供了1742億美元的的資金支持；為資源以及技術裝備類產(chǎn)品的進口提供了671億美元資金將支持。在實現(xiàn)自身較快發(fā)展的同時，也為推動國民經(jīng)濟平穩(wěn)快速發(fā)展作出了應有的貢獻。3.中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是1994年11月18口成立的直屬國務院的政策性金融機構(gòu)，注冊資本金200億元人民幣，總部設在北京，在各省、自治區(qū)、直轄市均設立分行，重點農(nóng)業(yè)地區(qū)設立辦事處，重點農(nóng)業(yè)縣設立支行[[][]程丹.政策性銀行改革后的財務風險評價研究[D].2018.中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立以來，以國家信用為基礎，承擔了國家農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務的辦理業(yè)務，代理財政支農(nóng)資金的撥付，為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民“三農(nóng)”經(jīng)濟的建設發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設提供政策性的資金支持。其資金來源主要是向中國人民銀行的再貸款、發(fā)行金融債券、代理撥付的財政支農(nóng)資金、向國外借款等。資金運用業(yè)務主要是辦理糧、棉、油等主要農(nóng)副產(chǎn)品的國家專項儲備貸款；辦理肉類、煙葉、羊毛、化肥等的專項儲備貸款；辦理糧、棉、油等主要農(nóng)副產(chǎn)品的收購、調(diào)銷、加工貸款；辦理農(nóng)村的基礎設施建設貸款、技術改造貸款、農(nóng)業(yè)小企業(yè)貸款和農(nóng)業(yè)科技貸款等。表2.3中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立以來的發(fā)展狀況單位：億元人民幣總資產(chǎn)貸款余額總負債向央行借款發(fā)行債券20127644.727366.287453.816485.05200.0020137343.316901.907146.876507.000.0020147496.417189.847299.186099.00408.0020158502.107870.738303.905230.001766.5220169325.628843.969123.513870.003161.05201710650.9410224.3910446.763658.504663.31201813546.4912192.7913319.643658.506497.01201916568.2414512.5916315.233652.008109.25數(shù)據(jù)來源：中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行2012-2019年年度報告整理從表中數(shù)據(jù)分析，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行自成立以來，對各項農(nóng)業(yè)貸款的支持額度不斷增長，有力地促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保護了廣大農(nóng)民的切身利益。2019年末各項貸款余額達到14512.59億元，比年初增加2319.8億元。全年累計投放糧棉油收購貸款4193.6億元，同比增長6.2，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設貸款余額2361.3億元，比年初增加了987.4億元，同比增長71.9%，發(fā)放縣域城鎮(zhèn)建設貸款152.3億元。農(nóng)發(fā)行成立以來，解決了國家糧、棉、油收購給農(nóng)民“打白條”的現(xiàn)象，保證了國家糧、棉收購和調(diào)銷的資金需要，改善了農(nóng)村各項基礎設施建設狀況，極大的促進了農(nóng)業(yè)發(fā)展。三、我國政策性銀行監(jiān)管現(xiàn)狀及不足一直以來，我國都在推進對政策性銀行的監(jiān)管工作，從立法以及制度建設等多種形式來完善政策性銀行監(jiān)管體制，然后在實踐中仍然存在不足。以下就我國政策性銀行監(jiān)管的立法前沿、制度保障以及存在的不足進行分析。（一）我國政策性銀行監(jiān)管主要情況和立法沿革國家開發(fā)銀行是按照投融資體制改革的總體要求，將原有的6個國家專業(yè)投資公司并入，同時新組建一個人員精干的國家開發(fā)投資公司。主要任務是建立長期隱定的資金來源，籌集和引導社會資金用于國家重抵建設，投資項目不留資金缺口，從資金來源上對固定資產(chǎn)投資總量及結(jié)構(gòu)進行控制和調(diào)節(jié)，按照社會主義市場經(jīng)濟的原則，逐步建立投資約束和風險責任機制，提高投資效益，促進國民經(jīng)濟的持續(xù)、快速、健康發(fā)展，主要業(yè)務是向國家基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)等大中型項目及其配套工程發(fā)放基本建設和技術改造貸款。國家開發(fā)銀行成立以來，按照政策性金融的市場定位，在支持國家基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)項目方面發(fā)揮了重要作用.通過支持國家急需發(fā)展的行業(yè)和領域的項目建設，極大地緩解了國民經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”制約。重點支持了長江三峽、京九鐵路、西電東送、西氣東輸、南水北調(diào)等一大批國家重點項目。同時國家開發(fā)銀行積極響應國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略，將西部地區(qū)作為貸款重點支持的區(qū)域。國家開發(fā)銀行的資金籌集渠道主要包括財政撥付的資本金，依靠發(fā)行金融債券和向境外資本市場籌集外資，財政部分貼息資金以及向中央銀行的借款[[][]侯斯強,占宇翔.商業(yè)銀行投資政府投資基金的潛在風險及監(jiān)管對策研究——基于三個核心投資關系的法律分析[J].金融監(jiān)管研究,2017(12):81-92.中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是從農(nóng)業(yè)銀行分離出來，接受了人民銀行及農(nóng)行等有關商業(yè)銀行的涉農(nóng)政策性業(yè)務。主要任務是籌集農(nóng)業(yè)政策性資金，承擔國家規(guī)定的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務，代理財政性支農(nóng)資金的撥付，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務.主要業(yè)務是國家專項儲備貸款、糧棉油收購和調(diào)銷貸款、大型糧油加工企業(yè)收購資金貸款、棉花加工企業(yè)技術改造貸款、糧棉油產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)貸款等。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行自成立以來，積極支持糧棉油購銷，從根本上解決了給農(nóng)民“打白條”的問題，保護了農(nóng)民的利益，維護社會穩(wěn)定。促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。同時，積極投入商業(yè)銀行不愿渉足又存在資金需要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域，對糧食流通體制改革的成功和促進我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級以及農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整起到了良好的支撐作用<,中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行目前的資金來源渠道較為單一，主要是來自中央銀行的再貸款，此外還有一小部分在其業(yè)務范圍內(nèi)開戶的企事業(yè)單位的專項存款[[][]趙冠州.政策性銀行投貸聯(lián)動機制改革芻議[J].財經(jīng)界,2020,000(001):91-93.中國進出口銀行由原外經(jīng)貿(mào)部組建，主要任務是執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策和外經(jīng)貿(mào)政策，為擴大我國機電產(chǎn)品和成套設備等資本性貨物出口提供政策性金融支持。主要業(yè)務是出口賣方信貸、出口買方信貸、對外擔保等出口信用業(yè)務，同時經(jīng)辦與機電產(chǎn)品出口有關的外國政府貸款、混合貸款、出口信貸的轉(zhuǎn)貸，以及中國政府對外國政府貸款、混合貸款的轉(zhuǎn)貸。中國進出口銀行自成立以來，積極推進出口市場多元化戰(zhàn)略的實施。目前，進出口銀行支持出口的國別已達到一百多個國家和地區(qū)，除了亞洲國家和地區(qū)外，歐洲、北美洲、非洲和其他國家及地區(qū)已成為我國機電產(chǎn)品和高新技術產(chǎn)品的重要出口市場。同時，中國進出口銀行積極推進“走出去"戰(zhàn)略，鼓勵我國企業(yè)在海外投資辦廠、開展加工貿(mào)易、擴大工程承包和經(jīng)濟技術合作，帶動了我國技術、設備、商品和勞務的出口。另外，中國進出口銀行通過對外優(yōu)惠貸款和優(yōu)惠出口買方信貸等業(yè)務，有力地配合了外交工作，為我國開展周邊外交和發(fā)展中國家外交做出了重要貢獻。中國進出口銀行的資金來源主要是財政撥付的資本金，向非政策性銀行發(fā)行的金融債券，以及向中央銀行申請的人民幣再貸款。國外在成立政策性銀行時，通常是先立法，后設立。而我國的三家政策性銀行自1994年成立至今，國家還沒有制訂法律法規(guī)規(guī)范其機構(gòu)性質(zhì)、業(yè)務范圍、市場定位、風險補償、監(jiān)督機制等，政策性銀行的自身經(jīng)營和監(jiān)管部門監(jiān)督管理的主要依據(jù)只有1994年成立時國務院的組建通知。隨著政策性銀行承擔的職能越來越多，從事的業(yè)務品種、經(jīng)營范圍乃至組織機構(gòu)和業(yè)務功能，均大大超出其成立時章程所規(guī)定的范圍，這給政策性銀行的健康發(fā)展和監(jiān)管部門正常履行監(jiān)管職責帶來很多困難。由于政策性銀行法規(guī)建設嚴重滯后，政策性銀行的經(jīng)營無章可循、監(jiān)管部門對其監(jiān)管無法可依的問題十分突出，導致難以對政策性銀行的風險狀況進行有效監(jiān)控，嚴重影響了政策性銀行的健康和可持續(xù)發(fā)展。（二）我國政策性銀行監(jiān)管制度保障所謂制度，是指在社會各類活動中，為了達到組織目的而制定的，并要求大家遵守的行動章程和規(guī)則。我國銀行監(jiān)管制度可以劃分為以下層次：法律層面，2003年12月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議通過的《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》是我國銀行業(yè)金融機構(gòu)監(jiān)督管理的基本法律制度，其中對銀監(jiān)會的監(jiān)管職責、監(jiān)管措施、法律責任提出明確要求[[][]魏偉,常嘉文.政策性銀行應對中美經(jīng)貿(mào)摩擦影響的思考——以甘肅省為例[J].甘肅金融,2020,No.503(02):13-15.行政法規(guī)層面，國務院頒布了《金融資產(chǎn)管理公司條例》、《中華人民共和國外資銀行管理條例》等法規(guī)，但對政策性銀行沒有專門行政法規(guī)。部門規(guī)章層面，銀監(jiān)會在職權范圍內(nèi)，頒布了《國家開發(fā)銀行監(jiān)督管理辦法》、《中國進出口銀行監(jiān)督管理辦法》、《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行監(jiān)督管理辦法》、《中國銀監(jiān)會中資商業(yè)銀行行政許可事項實施辦法》、《中國銀監(jiān)會現(xiàn)場檢查暫行辦法》、《中國銀監(jiān)會行政處罰辦法》等對具體行政管理事項制定的規(guī)范性文件。部門規(guī)范性文件層面，銀監(jiān)會針對具體業(yè)務印發(fā)一系列規(guī)范性通知、指引、辦法等，如《關于規(guī)范銀信類業(yè)務的通知》等系列文件規(guī)范銀行與信托合作業(yè)務，《關于印發(fā)銀行業(yè)金融機構(gòu)銷售專區(qū)錄音錄像管理暫行規(guī)定的通知》等系列文件規(guī)范銀行理財產(chǎn)品銷售行為。在上述制度的基礎上，我國建立起銀行業(yè)金融機構(gòu)監(jiān)管法規(guī)體系。此外，還包括一些非正式的制度，例如信息共享機制、對監(jiān)管人員的激勵評估機制等都可以看作是銀行監(jiān)管制度安排。這些制度安排對提高銀行監(jiān)管有效性具有重要意義。（三）我國政策性銀行監(jiān)管的不足1.監(jiān)管法規(guī)體系不健全2003年12月，全國人民代表大會頒布了《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》這部不法律賦予銀監(jiān)會監(jiān)督政策性銀行的權利?？紤]到特定的政策性銀行和國際公認的最佳做法，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》還明確規(guī)定“對政策性銀行的監(jiān)督和管理應服從其他行政法規(guī)。”在某種程度上，這反映出立法部門和經(jīng)濟決策者對法律的理解，即對政治金融機構(gòu)立法的特殊性及其為現(xiàn)有立法騰出一定空間的遠見。但是此后20多年，銀監(jiān)會和其他有關部門尚未發(fā)布特別行政法規(guī)[[][]徐翀,劉俊奇,許楊,等.開發(fā)銀行和政策性銀行服務京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略路徑研究[J].華北金融,2017.雖然銀監(jiān)會發(fā)布的許多審慎監(jiān)管體系，但都缺乏針對政策性銀行的具體行政法規(guī)，并且沒有建立針對政策性銀行的系統(tǒng)性、專業(yè)化的部門監(jiān)管規(guī)則。因此，銀監(jiān)會一直缺乏強有力的政策性銀行監(jiān)管的有力依據(jù)與指導，只能參照商業(yè)銀行監(jiān)管的相關法律法規(guī)進行市場準入、異地監(jiān)管、現(xiàn)場檢查和行政處罰。但是，在如何提及以及在多大程度上銀監(jiān)會通常會根據(jù)“一事一批”提供口頭指導，而沒有明確的解釋。2.監(jiān)管架構(gòu)存在著重大缺陷政策性銀行自1994年成立以來，按照國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策，加大對重點產(chǎn)業(yè)、基礎設施、進出口企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品流通等領域的政策性信貸支持，為我國經(jīng)濟發(fā)展做出了積極貢獻。但是，政策性銀行在運作過程中也存在較大的問題，其中最關鍵的是現(xiàn)行監(jiān)管架構(gòu)存在著重大缺陷，一定程度上分工不清、職責不明，監(jiān)管空白與監(jiān)管過度并存。長期以來，我國對政策性銀行的監(jiān)管延續(xù)了國有商業(yè)銀行以金融監(jiān)管部門為主的監(jiān)管模式，即由人民銀行負責政策性銀行的金融宏觀調(diào)控；銀監(jiān)會負責審核政策性銀行的高管任職資格、信貸規(guī)模和市場行為：財政部是政策性銀行的出資人，負責核定其財務費用，并以財政貼息的形式對政策性銀行進行資金支持；發(fā)改委、商務部等有關職能部門負責協(xié)調(diào)其他相關業(yè)務。這種監(jiān)管架構(gòu)難以體現(xiàn)政策性金融機構(gòu)的特點，同時還帶來了監(jiān)管缺位和監(jiān)管越位兩個方面的問題：一方面對政策性銀行的經(jīng)營方針、年度經(jīng)營計劃無人過問，特別是對其經(jīng)營績效無人評價考核，很大程度上放任自流。另一方面，微觀上又管得過多過細，限制了政策性金融機構(gòu)的自主權。事實上，目前三家政策性銀行存在的問題和引發(fā)的爭論，恰恰是監(jiān)管架構(gòu)的缺陷所造成的，監(jiān)管架構(gòu)的缺陷導致政策性銀行從一開始就缺乏規(guī)范，在運行中對政策性銀行的實際情況也未能及時加以總結(jié)并進行政策調(diào)整，使得矛盾和問題不斷累積，不良貸款率高、資本金和風險準備金不足等問題比較突出。3.缺乏有效的績效考核評價機制政策性銀行內(nèi)部的指標分解存在“一刀切”的現(xiàn)象。三家政策性銀行通常報告說，總部在向分支機構(gòu)發(fā)布指標時并未考慮每個分支機構(gòu)的實際情況。例如，在經(jīng)濟狀況不理想的情況下，分行不良貸款率為0，存在明顯的掩蓋、掩飾問題。但是，總行并未密切關注諸如當?shù)丨h(huán)境、監(jiān)管工作和行業(yè)分類的真實性等因素，仍然要求分行進一步減少不良貸款以及減免和制裁。對于分行而言，總行尚未意識到最佳的內(nèi)部控制管理結(jié)果，總公司的績效考核是不合理和不科學的。三、政策性銀行監(jiān)管不足的原因分析-以A市為例前文從宏觀的角度對我國政策性銀行的監(jiān)管現(xiàn)狀與不足進行了分析，問題的解決需要先分析其原因，在宏觀分析的基礎上，本章節(jié)以A市為例來深入分析該市政策性銀行監(jiān)管的不足與原因，為下一章節(jié)的策略分析提供更多的視角。（一）A市政策性銀行監(jiān)管體系設置1.監(jiān)管職責A市銀監(jiān)局支持銀監(jiān)會的監(jiān)管職責，并根據(jù)銀監(jiān)會的要求，根據(jù)其管轄范圍內(nèi)的現(xiàn)行監(jiān)管情況引入地方監(jiān)管體系；批準其管轄范圍內(nèi)的商業(yè)銀行及其分支機構(gòu)的設立、修改、終止和范圍；對銀行金融機構(gòu)高級管理人員資格進行審批；依法進行現(xiàn)場檢查和異地檢查，并對違反法律法規(guī)的行為給予行政處分，并收集、分析轄區(qū)內(nèi)銀行金融機構(gòu)的數(shù)據(jù)和報告等。2.內(nèi)部組織架構(gòu)設置A市銀監(jiān)局目前擁有22個職能處室和1個后勤服務中心，并且沒有分支機構(gòu)或監(jiān)管機構(gòu)。其中有2個監(jiān)管部門，國有銀行監(jiān)管處、法人銀行監(jiān)管處等機構(gòu)監(jiān)管處室9個，創(chuàng)新業(yè)務處、消費者保護處等功能監(jiān)管處室5個。目前共有正式在編員工237人，人均監(jiān)管資產(chǎn)565億元，約為全國平均水平近7倍。A市銀監(jiān)局還設立了其他銀行監(jiān)管機構(gòu)，以監(jiān)督其管轄范圍內(nèi)的三家政策性銀行。該部門有8名在編員工，處長室有4人，有綜合科、現(xiàn)場檢查科和非現(xiàn)場檢查科。三個政策性銀行中都有一個非現(xiàn)場監(jiān)督員，但所有三個監(jiān)督員都負責對政策性銀行進行現(xiàn)場檢查。（二）A市政策性銀行監(jiān)管現(xiàn)狀首先，基本監(jiān)管相對薄弱，且跟監(jiān)管壓力的不斷增相矛盾。以A市為例，轄區(qū)內(nèi)三大政策性銀行的資產(chǎn)規(guī)模由2001年的約400億元增加到20197年末的4816.14億元，資產(chǎn)的多元化程度不斷提高。但是，政策性銀行的監(jiān)管力量尚未充分配備。當A市銀監(jiān)會于2003年成立時，A市銀監(jiān)局的部門銀行監(jiān)督部有5名員工，到2019年底有6名員工負責其轄區(qū)的市場準入、現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢測。需要注意的是，該處室還接管了郵政儲蓄銀行的A市分行和7家資產(chǎn)管理公司的監(jiān)督職能。監(jiān)管薄弱的主要問題是容易減少對政策性銀行的監(jiān)管。郵政儲蓄銀行A市部門的成立時間短，業(yè)務基礎薄弱且風險管理功能差。自成立以來，它已成為部門最重要的監(jiān)視對象。一年中一半以上的監(jiān)管資源被投資于郵政儲蓄銀行的監(jiān)管，這就造成本應該被投放于政策性銀行的監(jiān)管資源受到擠壓投，從而降低了政策性銀行的監(jiān)管力度。例如，在2017年“強監(jiān)管、強問責”的背景下，對中國郵政儲蓄銀行A市分行共進行了3次專項現(xiàn)場檢查，4次不同的檢查和3項行政制裁。從政策性銀行的角度來看，僅在進出口銀行的A市分行進行了現(xiàn)場檢查。與中國郵政儲蓄銀行A市支行相比，政策性銀行的監(jiān)管力度大大不足。更不用說在地級市級和縣級銀監(jiān)局分局對政策性銀行的監(jiān)管力度。由于監(jiān)管不足和監(jiān)管資源不足，對地方監(jiān)管部門對政策性銀行的監(jiān)管顯然會更加少。另外，薄弱的監(jiān)督力度難以滿足日益繁瑣的監(jiān)管工作。由于A市銀監(jiān)局處室的員工人數(shù)很少，日常的行政管理工作和黨建工作有就已經(jīng)有很多重擔，在編員工幾乎每人都身兼數(shù)職。政策性銀行內(nèi)部的指標分解存在“一刀切”的現(xiàn)象。A市轄下的三家政策性銀行通常報告說，總部在向分支機構(gòu)發(fā)布指標時并未考慮每個分支機構(gòu)的實際情況。例如，在經(jīng)濟狀況不理想的情況下，分行不良貸款率為0，存在明顯的掩蓋、掩飾問題。但是，總行并未密切關注諸如當?shù)丨h(huán)境、監(jiān)管工作和行業(yè)分類的真實性等因素，仍然要求A市分行進一步減少不良貸款以及減免和制裁。對于A市分行而言，總行尚未意識到最佳的內(nèi)部控制管理結(jié)果，總公司的績效考核是不合理和不科學的。（三）對政策性銀行監(jiān)管存在問題的原因分析1.缺乏法律法規(guī)的指導法律法規(guī)是指導政策性銀行監(jiān)管工作進行的重要參考，由于現(xiàn)行的政策性銀行監(jiān)管的法律法規(guī)并不完善，導致在實踐中，面對突發(fā)的情況，相關的監(jiān)管人員不能正確的進行監(jiān)管活動，經(jīng)常采取“一刀切”的方式來解決問題，造成了監(jiān)管成效的低下。2.機構(gòu)監(jiān)管架構(gòu)下的監(jiān)管流程不夠完善（1）各監(jiān)管流程相對分割分散的監(jiān)管流程導致監(jiān)督機構(gòu)和部門之間缺乏溝通，每個部門獨立運作，各個監(jiān)督模塊的子流程被中斷，監(jiān)督信息的共享程度較低，并且沒有形成聯(lián)合監(jiān)督力量。目前，銀監(jiān)會已在機構(gòu)監(jiān)察部門之外設立了獨立的檢查處室。諸如現(xiàn)場檢查，非現(xiàn)場監(jiān)管和市場準入等次要過程相對獨立，彼此之間是截然不同的。此外，從監(jiān)管實踐的角度來看，由于來自中國銀行貸款機構(gòu)的監(jiān)管數(shù)據(jù)的報告?？傮w質(zhì)量不高，監(jiān)督系統(tǒng)的計算機化程度不高。直接從銀行獲取相關業(yè)務信息很困難。非現(xiàn)場監(jiān)管的效果不佳，發(fā)現(xiàn)問題的能力中等。因此，銀監(jiān)會往往更加=重視現(xiàn)場檢查來發(fā)現(xiàn)問題和風險。另一方面，現(xiàn)場檢查主要是基于“以制度法規(guī)為準繩、以事實為依據(jù)”的合規(guī)性檢查。現(xiàn)場檢查和現(xiàn)場監(jiān)督的兩個主要功能模塊尚未有效地相互作用以形成互補，并且尚未開發(fā)出有效的識別、監(jiān)視、測量、預警和控制風險的系統(tǒng)。（2）監(jiān)管尺度、力度不一在基于機構(gòu)監(jiān)管的監(jiān)督模式下，監(jiān)管部門更注重監(jiān)管部門的交易對手的合規(guī)性和風險控制狀況。另外，存在彼此之間的監(jiān)督信息共享程度較低的問題。對于相同的質(zhì)量問題和類似的問題，在分配給同一機構(gòu)的同一司法管轄區(qū)和同一銀行的多個分支機構(gòu)中，同一管轄范圍內(nèi)的不同金融機構(gòu)的監(jiān)管標準和實力存在問題。例如，A市銀監(jiān)局堅持如實反映銀行資產(chǎn)的真實質(zhì)量，并要求銀行包括所有符合違約貸款類別條件的相關貸款。根據(jù)A市銀監(jiān)局的要求，進出口銀行的A市分支機構(gòu)已按照有關將資產(chǎn)分為五類的相關要求，將所有90天以上的逾期貸款都包括在內(nèi)。截至2019年末，該行不良貸款率為0.7％。相反，在東北地區(qū)經(jīng)濟不景氣的情況下，三省進出口銀行的分支機構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量總體較好，而遼寧省的分支機構(gòu)具有零違約關系。銀行信貸資產(chǎn)的質(zhì)量與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的實際情況有所不同，反映出當?shù)劂y行監(jiān)管機構(gòu)在對信貸資產(chǎn)進行五級分類時具有彈性和嚴格的容忍度。3.風險監(jiān)管力度略顯不足一是非現(xiàn)場監(jiān)管不足。通過分析A市銀監(jiān)局的監(jiān)管工作可知，非與現(xiàn)場監(jiān)管的實施力度遠遠不必上現(xiàn)場監(jiān)管的力度，并且不能有效地發(fā)揮“非現(xiàn)場監(jiān)管為現(xiàn)場檢查精確制導、現(xiàn)場檢查反哺非現(xiàn)場監(jiān)管”的效果。二是，現(xiàn)場監(jiān)管有效性不足。這體現(xiàn)在現(xiàn)場檢查沒有連續(xù)性和缺少針對性兩點?，F(xiàn)場監(jiān)管是主管人員發(fā)現(xiàn)和驗證問題的有效手段。這是深入銀行了解和捕捉風險并聽取意見和建議的重要途徑。但是，從A市銀監(jiān)局的監(jiān)督實踐來看，包括政策性銀行在內(nèi)的現(xiàn)場監(jiān)管缺乏連續(xù)性，幾次現(xiàn)場檢查之間缺乏有機聯(lián)系。在完成許多現(xiàn)場檢查之后，A市銀監(jiān)局缺乏對受監(jiān)管政策性銀行實施有效的補救措施和同類問題的后續(xù)管理的有效跟進。4.監(jiān)管保障機制不完善激勵機制和約束機制是保障監(jiān)管政策性銀行的重要機制，然而在實踐中并不完善。銀監(jiān)會作為政府部門，其內(nèi)部人事管理制度和激勵約束機制具有很強的行政管理功能。銀監(jiān)會的員工受到官員組建和財務撥款等因素的限制，靈活性較低。每年的新員工數(shù)量是由員工和財務部門精心決定的。以A市為例，在過去的十年中，僅2010年和2011年大規(guī)模雇用了新雇員，每年約有30人，而在接下來的幾年中沒有新雇員。由于人員有限，A市銀監(jiān)局的員工面臨著A市蓬勃發(fā)展的金融銀行市場，這遠遠超過了其他省份的規(guī)模，工作量也大不相同。從已建立機構(gòu)中其他省級銀行監(jiān)管者的角度來看，省級辦公室首先要滿足省級的需求，然后批準在銀行和監(jiān)管機構(gòu)中增設員工，這必然導致基本監(jiān)督薄弱。五、加強政策性銀行監(jiān)管的對策在前文宏觀與微觀的雙重視角對政策性銀行監(jiān)管不足的分析后，本文基于前文對我國政策性銀行監(jiān)管問題出現(xiàn)的原因分析作為基礎，針對性提出相應的解決對策。（一）持續(xù)完善政策性銀行監(jiān)管法規(guī)體系1.完善政策性銀行監(jiān)管新規(guī)建議銀監(jiān)會進一步明確三個政策性銀行對政策性資產(chǎn)份額的要求。同時，我們需要結(jié)合每個分支機構(gòu)的實際情況，并提出有針對性的要求，以避免“一刀切”。從總部開始銀監(jiān)會負責大部分政治活動，只提出總部一級政治活動配額的一般要求，沒有為分支機構(gòu)設定具體要求?；蛞罂偛看_定評級指標，并向中西部地區(qū)政策活動更好完成的地區(qū)的地方政策性銀行提出更高的政策活動評級指標。當然，利潤指數(shù)應相應降低。對于經(jīng)濟發(fā)達的東部沿海地區(qū)，對政策性貸款的需求不高，商業(yè)活動的完成更好，因此當?shù)胤种C構(gòu)的利潤要求更高，政策性業(yè)務所占百分比的要求也相應降低。這樣，以政策性業(yè)務就占據(jù)了整個銀行整體估值的主導地位，而當?shù)胤种C構(gòu)可以從各自的收益中獲得全部收益，而不必局限于單一的估值指標，從而實可持續(xù)發(fā)展之間的艱難斗爭。2.加強后續(xù)政策制定統(tǒng)一性過去，由于政策性銀行定位和活動范圍的特殊性，銀監(jiān)會的相關政策法規(guī)并未將政策性銀行作為主要監(jiān)管機構(gòu)，而是多數(shù)將政策性銀行列為參考主體。但是在實際操作中，“參照執(zhí)行”是主觀的。對于監(jiān)管機構(gòu)而言，政策性銀行違反法律法規(guī)的政治基礎并不牢固；對于政策性銀行而言，它提供了規(guī)避政策性要求并致使監(jiān)管部門和銀行無法相互說服的局面的情況。既然已經(jīng)對這三個政策性銀行采取了監(jiān)督和管理措施，建議銀監(jiān)會以此為契機，梳理現(xiàn)行法律法規(guī)，并進一步明確政治性銀行的參考和實施標準。對于法律法規(guī)的跟進，銀監(jiān)會應加強與主要法律法規(guī)部門的溝通，以明確政策性銀行是法律法規(guī)所限制的主體之一還是仍參照執(zhí)行，對于參照執(zhí)行的也應提出參照要求。將政策性銀行納入整體政策制定，明確監(jiān)管要求并改善政策性銀行的監(jiān)管體系。（二）完善政策性銀行績效考核監(jiān)管評價機制1.監(jiān)管應完善細化政策性銀行績效考核機制建議銀監(jiān)會政策銀行部門通過年度監(jiān)管會議、窗口指導等方式向政策性銀行傳達監(jiān)管意圖，并要求政策性銀行切實執(zhí)行《商業(yè)銀行績效考評監(jiān)管指引》的要求。戰(zhàn)略銀行的目標應該是保留資本和最小化利潤，而不是追求與商業(yè)銀行一致的利潤。特別是，它強調(diào)諸如合規(guī)運營、風險管理和社會責任等指標，定量評估政策性銀行的政治活動，并防止在中國銀行業(yè)監(jiān)督管理局的水平上，其管轄范圍內(nèi)的政策性銀行分支機構(gòu)應有義務盡可能地參考總行政治活動的比例，開展基于政策的活動，擴大對基于政策的金融的使用，促進政策性銀行服務國家戰(zhàn)略，基礎設施建設、投資和對外貿(mào)易等各個方面發(fā)揮了充分作用。2.總行應因地制宜地設立績效考核指標從政策性銀行有效地分解和實施績效評估指標的角度來看，政策性銀行總部應充分考慮每個地區(qū)和分支機構(gòu)的現(xiàn)狀，并根據(jù)當?shù)厍闆r分解每個分支機構(gòu)的指標達到各地的規(guī)模和利潤指標。政策銀行總部應密切關注自由貿(mào)易區(qū)和自由貿(mào)易港的區(qū)域特征和優(yōu)勢，并允許A市分支機構(gòu)研究新的發(fā)展模式，將注意力集中在規(guī)模增長和利潤增長等評估指標上，并將創(chuàng)新的創(chuàng)新指標分配給A市分行，并提供總部系統(tǒng)創(chuàng)新、模型創(chuàng)新和系統(tǒng)中其他分支開發(fā)的經(jīng)驗。銀行監(jiān)管機構(gòu)可以通過日常溝通和定期聯(lián)席會議，向其轄區(qū)內(nèi)的政策性銀行提供銀監(jiān)會的監(jiān)管地位，而銀監(jiān)會將在合并后以年度監(jiān)管公告的形式回應該政策性銀行的主要銀行。總行對各分行的經(jīng)營管理狀況以及銀行監(jiān)管部門對各分行的評估有透徹的了解。它不僅可以橫向比較每個分支機構(gòu)的發(fā)展情況，而且可以縱向比較每個分支機構(gòu)多年來的經(jīng)營趨勢，從而有針對性地發(fā)布地下績效評估指標以達到服務的目的國家戰(zhàn)略，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。（三）完善功能監(jiān)管方式，強化風險監(jiān)管力度1.非現(xiàn)場監(jiān)測層面非現(xiàn)場監(jiān)測方面，借鑒A市銀監(jiān)局“三維”監(jiān)管治理架構(gòu)。在機構(gòu)監(jiān)督的基礎上加強風險監(jiān)督和業(yè)務規(guī)模，探索風險監(jiān)督結(jié)構(gòu)，采用動態(tài)分析方法，識別風險變化趨勢，識別問題原因并提前預測潛在風險，并使用異地監(jiān)視結(jié)果提供信息。除了國家開發(fā)銀行，進出口業(yè)務的現(xiàn)有監(jiān)管外，建議根據(jù)主要風險類型成立風險監(jiān)控團隊?；诂F(xiàn)有的異地數(shù)據(jù)傳輸創(chuàng)建了重要的風險監(jiān)管框架，設計了相應特色報表，創(chuàng)建了科學的風險分析模型，并要求政策性銀行按時保質(zhì)保量發(fā)送相關數(shù)據(jù)。2.現(xiàn)場檢查層面現(xiàn)場檢查科學立項，挖掘現(xiàn)場檢查深度。建議銀監(jiān)會每年下達現(xiàn)場檢查任務時，應充分考慮銀行監(jiān)管者的要求，并給銀行監(jiān)管者足