ppp項目政策要點詳解及典型案例分析

江新2江新3江新4江新5江新6江新7江新8江新9江新10江新11江新12江新13江新14江新15江新16江新17江新18江新19（二）部委聯(lián)合發(fā)布

《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）財政部、交通運輸部《關(guān)于在收費公路領(lǐng)域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》（財建[2015]111號）

財政部、環(huán)境保護部《關(guān)于推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》（財建[2015]90號）國家發(fā)展改革委、財政部、水利部《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營的實施意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕488號）

江新20江新21江新22江新23江新24江新25江新26江新27江新28江新29江新30江新31江新32（三）發(fā)改委發(fā)布國家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于企業(yè)債券發(fā)行申請部分企業(yè)進行專項核查工作的通知》（發(fā)改辦財金〔2013〕1177號）國家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于進一步改進企業(yè)債券發(fā)行審核工作的通知》（發(fā)改辦財金〔2013〕957號）國家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于開展保障房項目企業(yè)債券募集資金使用情況檢查的通知》（發(fā)改辦財金〔2013〕742號）

江新33（三）發(fā)改委發(fā)布國家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于進一步強化企業(yè)債券風(fēng)險防范管理有關(guān)問題的通知》（發(fā)改辦財金〔2012〕3451號）國家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于加強企業(yè)發(fā)債過程中信用建設(shè)的通知》（發(fā)改辦財金〔2012〕2804號）國家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于加強企業(yè)發(fā)債過程中信用建設(shè)的通知》（發(fā)改辦財金〔2012〕2804號）國家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于進一步加強企業(yè)債券存續(xù)期監(jiān)管工作有關(guān)問題的通知》（發(fā)改辦財金〔2011〕1765號）江新34江新35江新36江新37江新38江新39江新40（六）其他部門發(fā)布

中國證券登記結(jié)算有限責(zé)任公司《關(guān)于加強企業(yè)債券回購風(fēng)險管理相關(guān)措施的通知》（中國結(jié)算發(fā)字〔2014〕149號江新41一二三四江新42一前期籌備階段，基層試點為主江新43一前期籌備階段，基層試點為主

2013年11月—2014年9月，前期籌備階段，基層試點為主在亞開行的支持下，財政部選取洛陽和哈爾濱兩個城市展開PPP試點，其中洛陽市的項目是市政路橋和污水處理打包項目。而哈爾濱項目則是黑龍江省在年初與亞開行合作實施的“PPP領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)項目”，試點項目的規(guī)模都不大，總計也就3-4個億。但出乎意料的是，2014年7月這兩個項目被叫停。綜合各方信息來看，停擺的原因一是流程繁瑣導(dǎo)致簽約工作緩慢，而亞開行要求如果年底無法完成簽約就需要中方提供主權(quán)擔(dān)保，發(fā)改委未予批準，導(dǎo)致貸款取消。二是地方政府、亞開行、財政部三個合作方對彼此的工作流程不夠了解，前期準備工作不足。江新44一前期籌備階段，基層試點為主

總而言之，從2013年11月到2014年9月這接近一年的時間里PPP并沒有太多實質(zhì)進展。主要是因為各方還沒有對PPP形成統(tǒng)一的共識，甚至很多媒體還在以“公私合作”、“公私合作伙伴關(guān)系”等來進行報道，中間和亞開行分道揚鑣也算是一個不小的插曲，為后續(xù)以我為主的發(fā)展模式奠定了基礎(chǔ)。江新45二初期探索階段，部委推動為主江新46二初期探索階段，部委推動為主

（1）提出概念：首次從部委層面明確模式定義。2014年9月財政部下發(fā)《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(76號文)，這是部委級別首次正式提出“政府和社會資本合作”的標準說法，也是首次專門就PPP模式發(fā)布的框架性指導(dǎo)意見，對PPP模式進行了詳細明確的界定，部署了PPP推廣事宜。江新47二初期探索階段，部委推動為主江新48二初期探索階段，部委推動為主江新49二初期探索階段，部委推動為主

（2）點燃熱情：43號文倒逼地方尋找出路另外，預(yù)算法新規(guī)注重績效，要求“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當對預(yù)算支出情況開展績效評價”，對社會資本的運營能力提出了更大的挑戰(zhàn)，并且，PPP項目中涉及財政性資金支付的，均應(yīng)依法納入預(yù)算，并應(yīng)經(jīng)人大審批，規(guī)范財政資金使用流程，提高財政資金的使用效率。江新50二初期探索階段，部委推動為主江新51二初期探索階段，部委推動為主

（3）財政部推動：頒布指南，成立PPP中心，推出示范項目。

2015年4月，財政部印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，要求財政部門在識別和測算PPP項目全生命周期過程的財政支出責(zé)任后，采用定量和定性分析方法進行財政承受能力評估?！巴ㄟ^論證”的項目，各級財政部門應(yīng)當在編制年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。“未通過論證”的項目，則不宜采用PPP模式。希望借助于此，規(guī)范PPP項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防范和控制財政風(fēng)險，實現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展。江新52二初期探索階段，部委推動為主江新53三加速爆發(fā)階段，中央頂層推動江新54三加速爆發(fā)階段，中央頂層推動江新55三加速爆發(fā)階段，中央頂層推動江新56三加速爆發(fā)階段，中央頂層推動江新57三加速爆發(fā)階段，中央頂層推動江新58三加速爆發(fā)階段，中央頂層推動江新59三加速爆發(fā)階段，中央頂層推動江新60三加速爆發(fā)階段，中央頂層推動（4）項目大潮來襲：發(fā)改委推出PPP項目庫

1、好項目落地首單PPP城際高鐵項目簽約，濟青高鐵濰坊段PPP招標大獲成功

2015年6月8日，作為中國高鐵首單、濰坊首次PPP項目，濟青高鐵濰坊段沿線土地征收拆遷43億元PPP項目，在招標階段成功吸引到400億社會資本投標，為PPP項目的推廣打響了頭炮。最終，成功通過競爭性磋商方式，在11家社會資本中選定了一家社會資本。中國郵政儲蓄銀行及其合作資本方成功中標，復(fù)星、中信民營資本敗走首單高鐵項目。江新61三加速爆發(fā)階段，中央頂層推動江新62三加速爆發(fā)階段，中央頂層推動江新63三加速爆發(fā)階段，中央頂層推動江新64四攻堅落地階段，財政部主導(dǎo)江新65四攻堅落地階段，財政部主導(dǎo)江新66四攻堅落地階段，財政部主導(dǎo)江新67四攻堅落地階段，財政部主導(dǎo)江新68四攻堅落地階段，財政部主導(dǎo)江新69四攻堅落地階段，財政部主導(dǎo)江新70四攻堅落地階段，財政部主導(dǎo)江新71四攻堅落地階段，財政部主導(dǎo)

（5）補充第三方中介機構(gòu)信息，規(guī)范咨詢服務(wù)，改進PPP項目設(shè)計

2016年4月，財政部發(fā)布緊急通知，要求相關(guān)部門對全國PPP綜合信息平臺項目庫已進入準備、采購、執(zhí)行等階段的1000多個項目補充第三方中介機構(gòu)信息。該通知主要是為了規(guī)范咨詢機構(gòu)，以進一步規(guī)范PPP綜合信息平臺中項目的基本信息，使其更加完備齊全，也從側(cè)面表明入庫項目必須有專業(yè)的咨詢機構(gòu)提供咨詢服務(wù)，PPP項目操作在專業(yè)人士的指導(dǎo)下必將更加規(guī)范。同時，為建立全國PPP咨詢機構(gòu)庫做準備工作。江新72江新73序號政策部門時間1《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》國發(fā)[2014]43號國務(wù)院2014.09.212《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》財金[2014]76號財政部2014.09.233《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》財預(yù)[2014]351號財政部2014.10.234《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》財金[2014]113號財政部2014.11.295《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》發(fā)改投資[2014]2724號發(fā)改委2014.12.026《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》財金[2014]156號財政部2014.12.307新《預(yù)算法》全國人大常委會2015.01.018《2015年地方政府專項債券預(yù)算管理辦法》財預(yù)[2015]32號財政部2015.03.189《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》財金〔2015〕21號財政部2015.04.1410《基礎(chǔ)設(shè)施和公用亊業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》2015年第25號令發(fā)改委、財政部、建設(shè)部、交通部、水利部、人民銀行2015.4.2511《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》國辦發(fā)[2015]42號國務(wù)院2015.5.22PPP新政后重大法規(guī)江新742、加強管理（1）建立制度（2）采取措施3、存量債務(wù)的處理方法江新75（1）預(yù)算管理和控制方式不夠科學(xué)，跨年度預(yù)算平衡機制尚未建立；（2）預(yù)算體系不夠完善，地方政府債務(wù)未納入預(yù)算管理；（3）預(yù)算約束力不夠，財政收支結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化；（4）財政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模較大，預(yù)算資金使用績效不高；（5）預(yù)算透明度不夠，財經(jīng)紀律有待加強。1、現(xiàn)行預(yù)算管理制度存在的五類問題江新762、明確改革方向（1）指導(dǎo)思想（2）原則江新773、推進7大類25項工作江新781、適用領(lǐng)域：公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施江新793、建立健全合作機制，特別是風(fēng)險防范監(jiān)督和退出機制江新801、提出PPP的概念、實施意義、原則、適用范圍、操作模式、實施流程（1）概念（2）實施意義（3）原則（4）適用范圍（5）操作模式（6）實施流程2、提出協(xié)同和聯(lián)審機制（1）健全協(xié)調(diào)機制。（2）明確實施主體。（3）建立聯(lián)審機制。（4）規(guī)范價格管理。（5）提升專業(yè)能力。3、提出合同框架結(jié)構(gòu)（十五章86條）江新81（五）關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知財金[2014]76號1、提出推廣PPP模式的3個重要意義（1）是促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求。（2）是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革。（3）是深化財稅體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。江新82（五）關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知財金[2014]76號2、做好PPP項目示范工作，特別是使用者付費項目江新83（五）關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知財金[2014]76號3、履行財政管理職能7項工作（1）著力提高財政管理能力。（2）認真做好項目評估論證。（3）規(guī)范選擇項目合作伙伴。（4）細化完善項目合同文本。（5）完善項目財政補貼管理。（6）健全債務(wù)風(fēng)險管理機制。（7）穩(wěn)步開展項目績效評價。江新841、提出項目操作流程由5個環(huán)節(jié)組成識別—準備—采購—執(zhí)行—移交2、明確項目特征3、明確項目只有通過VFM評價和財政承受能力論證后方具有PPP資格4、明確項目必須編制實施方案（方案需滿足7個方面內(nèi)容）5、明確項目運作模式選擇決定因素：6個因素6、明確項目實施4個邊界條件江新857、明確社會資本可采用五種方式采購招得8、明確項目執(zhí)行期間各方的職責(zé)和義務(wù)以及合同執(zhí)行過程意外情況的處理9、提出3-5年進行中期評估的要求10、明確項目移交的程序，標準及事后的績效評價要求11、明確合同框架內(nèi)容（4章21節(jié)）江新86江新87江新88江新89江新90（八）《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》財金[2015]21號

一

總則

1、本指引所稱財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本合作（Public-Private

Partnership，以下簡稱PPP）項目的各項財政支出責(zé)任，科學(xué)評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據(jù)江新91（八）《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》財金[2015]21號

一

總則

2、開展PPP項目財政承受能力論證，是政府履行合同義務(wù)的重要保障，有利于規(guī)范PPP項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防范和控制財政風(fēng)險，實現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展。江新92（八）《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》財金[2015]21號江新93（八）《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》財金[2015]21號江新94（八）《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》財金[2015]21號二、責(zé)任識別

3、

運營補貼支出責(zé)任是指在項目運營期間，政府承擔(dān)的直接付費責(zé)任。不同付費模式下，政府承擔(dān)的運營補貼支出責(zé)任不同。政府付費模式下，政府承擔(dān)全部運營補貼支出責(zé)任；可行性缺口補助模式下，政府承擔(dān)部分運營補貼支出責(zé)任；使用者付費模式下，政府不承擔(dān)運營補貼支出責(zé)任。江新95（八）《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》財金[2015]21號江新96（八）《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》財金[2015]21號江新97（八）《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》財金[2015]21號三、支出測算1、合理利潤率應(yīng)以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準，充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景，結(jié)合風(fēng)險等因素確定。

江新98（八）《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》財金[2015]21號江新99第四章PPP項目案例分析北京地鐵四號線PPP項目江新100第四章PP