中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景

中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度財務可持續(xù)性研究TheFinancialSustainabilityofUrbanBasicOldAgeInsuranceSysteminChina中國社科院世界社保研究中心CentreforInternationalSocialSecurityStudies(CISS),ChineseAcademyofSocialSciences(CASS)2016年●北京負責人：鄭秉文教授Dir.&Prof.:

ZhengBingwen2016年9月September20161中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024（一）背景介紹：中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革三重任務疊加；ThehistoricalbackgroundofUrbanBasicOldAgeInsuranceSystemReform（二）問題表現：中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性現狀的六個突出問題；Thefinancialsustainabilitystatusquoofbasicoldageinsurancesystem（三）

收支預測：2015-2050年中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度運行的預測；Predictionoffundrevenuesandexpenditures：from2015to2050（四）經驗借鑒：歐盟國家公共養(yǎng)老金制度改革經驗；EUpublicpensionsystemreformanditsexperiences（五）政策建議：如何完善中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度；PolicyproposalsonimprovingUrbanBasicpensioninsurancesystem研究報告基本框架：五個部分OverallFrameworkoftheproject:FiveParts2中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024（一）中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度正處于待遇上調最快、財政補貼最多的歷史時期；Thepensionsystemisintheperiodofrisingpensionbenefitsandsubstantialfinancialsubsidies★1.待遇上調很快：2005-2015年過去11年內養(yǎng)老金連年上調，從未間斷，每年上調10%，全國人均退休金從2005年的每月714元提高到2014年的2100元，人均提高兩倍多；★From2005to2015,thepensiongrowthrateiskeeping10percent,whichmaketheaveragepensiongrowingfrom714Yuanpermonthin2005to2100Yuanpermonthin2014.★2.財政補貼最多：過去11年也是財政補貼最多和增長最快的歷史時期，從2005年的544億元，增加到2015年的4716億元，11年增加8.67倍?！颋inancialsubsidieshaverisedfrom54.4billionYuanin2005to471.6billionYuanin2015.一、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景ThehistoricalbackgroundofUrbanBasicOldAgeInsuranceSystemReform3中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024（二）中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度處于三重任務疊加的巨大壓力之中；Urbanbasicpensionsystemisunderthegreatpressureofthreestackedtasks中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度尚處于制度參數調整、制度結構改革、各子制度必須盡快建立的三項任務疊加和交織的巨大壓力之中；★“制度參數調整”包括：退休年齡繼續(xù)提高；降低社會保險費率；★systemparameteradjustment:Raiseretirementage；Reducecontributionrateofsocialinsurance；★“制度結構改革”指做實個人賬戶試點難以為繼，如何完善個人賬戶以優(yōu)化結構；★structuralreformofpensionsystem:howtoimproveindividualaccounts；★盡快建立子制度是指機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險深化改革、建立養(yǎng)老保險基金投資體制和正常待遇水平調整機制等；★Theestablishmentofsomesubsystems:thenormalpensionadjustmentmechanismandpensionfundinvestmentsystemneedtobesetupassoonaspossible；一、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景：三重任務疊加TheHistoricalBackgroundofUrbanBasicOldAgeInsuranceSystemReform4中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024（一）制度的收入能力低下

（Lowincomeabilityofpensionsystem）★制度激勵性不好導致繳費收入能力很弱，主要體現在：★Thenegativeincentiveofpensionsystem

●實際費率低于規(guī)定的法定繳費率

（actualcontributionrateislowerthanthestatutorycontributionrate）●費基小于真實費基(Thecontributionbaseissmallerthantherealcontributionbase)●用上一年社會平均工資作為核算基數(usetheaveragesocialwageoflastyearasaccountingbase)（二）抵御老齡化自動平衡機制缺位（Theabsenceofautomaticbalancemechanismtoresistagingpopulation）★DB型現收現付的社會統(tǒng)籌部分尚未建立起參數自動調節(jié)機制

★Theabsenceofautomaticadjustmentmechanisminthesocialpoolingsystem

★DC型完全積累制的個人賬戶計發(fā)月數表并未隨著預期壽命的變化進行動態(tài)調整★Thepensiondevisorintheindividualaccountsystemhasnotadjusteddynamicallywiththeincreasinglifeexpectancy二、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性現狀：六大突出問題TheFinancialSustainabilityStatusQuoofOldAgeInsuranceSystem5中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024

（三）社會統(tǒng)籌部分可持續(xù)性問題日益突顯Thesustainabilityofsocialpoolingisincreasinglyhighlighted★統(tǒng)籌層次低，成為吸入財政補貼不可估量的無底洞★Lowpoolinglevelrequireslargeamountoffinancialsubsidies；

★較低的統(tǒng)籌層次不利于建立基金投資體制

★Lowpoolinglevelcan’thelptosetupfundinvestmentsystem；

二、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性現狀：六大突出問題TheFinancialSustainabilityStatusQuoofOldAgeInsuranceSystem6中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024（四）個人賬戶制度設計存在先天缺陷Thebirthdefectsofindividualaccount

★個人賬戶設計上的天生缺陷，使其需要財政的間接兜底★Theindividualaccountcannotlivewithoutfinancialtransfer參保人提前死亡的，個人賬戶資產可以繼承，超過平均余命的長壽者可領取賬戶養(yǎng)老金直到死亡

iftheparticipantsdieearlier,thefundassetsintheindividualaccountcanbeinherited.Andiftheylivelongerthantheaveragelifeexpectancy,theycanreceivethepensionbenefitstodeath.

★個人賬戶長期以來難以做實

★Itisdifficulttofullyfundindividualaccount；2013年底，空賬規(guī)模已經達到30955億元，而做實賬戶僅為4154億元；Theemptyaccounthasreached3.09trillionYuanattheendof2013,andtherealaccountassetsare415.4billionYuan.

二、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性現狀：六大突出問題TheFinancialSustainabilityStatusQuoofOldAgeInsuranceSystem7中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024二、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性現狀：六大突出問題TheFinancialSustainabilityStatusQuoofOldAgeInsuranceSystem（五）管理體制不順影響制度的財務能力DisorderManagementSystemaffectsfinancialcapacity★養(yǎng)老保險費雙重征繳制度并存（稅務部門和社保經辦機構），導致收入不能到位★Thecoexistofdoublecollectionsystemleadstoinsufficientincome

（bythetaxauthoritiesorsocialinsuranceagencyorganizations)★社保經辦機構屬地化管理不利于提高統(tǒng)籌層次★socialinsuranceagencyorganizationsareadministratedbythelocaladministrators,whichreducetheefficiencyofthesystem（六）基本養(yǎng)老保險制度一支獨大財務壓力巨大workersputexcessiverelianceonthebasicoldageinsurancegovernedbythegovernment8中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024三、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度運行的預測PredictionandEvaluationtourbanbasicOldAgeInsuranceSystemOperation（一）基本假設/Hypothesis1.城鎮(zhèn)化率從2013年的53.7%逐步增長至2050年的75%。到2050年，人口城鎮(zhèn)化率達到峰值；Urbanizationratewillgraduallyincreasefromthe53.7percentto75percentin2050anditpeaksatthatpoint.2.GDP實際增長率由2014年的7.5%降至2050年的4.3%，財政收入占GDP的比例由2013年的22.7%逐步提高到2030年的25%后保持穩(wěn)定，因此財政收入增長率從2014年的10.15%降至2050年的6.28%；AssumingtheactualGDPgrowthratewilldropfrom7.5%in2014to4.3%in2050.ItisforecastedandassumedthattheproportionoffiscalrevenueaccountingforGDPwillgraduallyincreasefrom22.7%in2013to25%in2030,andthenwillremainstableafterwards,fromwhich,itcanbecalculatedthatthefiscalrevenuegrowthratewilldropfrom10.15%in2014to6.28%in2050.3.在崗職工平均工資增長率從2014年的9.36%降至2050年的6.71%；Itiscalculatedandassumedthatthegrowthrateofaveragesalaryofstaffinpostwilldropfrom9.36%in2014to6.71%in2050.9中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024三、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度運行的預測PredictionandEvaluationtoUrbanbasicoldAgeInsurancesystemOperation（一）基本假設/Hypothesis4.個人賬戶記賬利率等于在崗職工平均工資增長率,將從2015年的10.01%下降到2050年的6.71%；ItisassumedthataccountinginterestrateofIndividualPensionAccountequalsthegrowthrateofaveragesalaryofstaffinpostinthepreviousyear,whichwilldecreasefrom10.01%in2015to6.71%in2050.5.從2018年開始提高退休年齡，女性與男性同時推遲退休年齡，女性工人每2年提高1歲，女性干部和所有男性職工每4年提高1歲，到2037年女性退休年齡為60歲、男性為65歲；Increasingtheretirementagefrom2018,todelaytheretirementageforfemaleandmaleatthesametime,increasetheretirementageoffemaleworkersby12monthsevery2years,andincreasetheretirementageoffemalecadresandallmaleworkersby12monthevery4years;by2037,theretirementageforfemalewillreach60yearsold,andtheretirementageformalewillbe65yearsold.6.賬戶基金制度累計結余的投資收益率為7%；AssumingrateofreturnofaccumulatedbalanceofUrbanBasicPensionsystemis7%.10中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024三、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度運行的預測PredictionandEvaluationtoUrbanbasicoldAgeInsurancesystemOperation（二）城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度運行的預測Demographicsofenterpriseemployees’basicpensionsystem

★表1

2015-2050年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比預測年份201520182020202420302037204020452050撫養(yǎng)比1:3.11:3.41:3.61:3.71:3.41:2.91:2.61:2.41:1.8資料來源：精算團隊提供的數據?！颰able1

DependencyRatioofenterpriseemployees’Pensionsystem（predictionvalue,2015to2050,%）年份201520182020202420302037204020452050DependencyRatio1:3.11:3.41:3.61:3.71:3.41:2.91:2.61:2.41:1.811中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024三、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度運行的預測FinancialSustainabilityPredictionofEnterpriseEmployees’BasicPensionSystem★基金收入：持續(xù)增加，2020年以前基金收入增長速度保持在14%左右，之后基金收入規(guī)模擴張速度放緩，占當期財政收入的比重從2020年的21.02%上升到2035年的23.87%，之后緩慢下降到2050年的22.97%。

★Revenue.Inthecalculationperiod,thefundrevenuewillkeepincreasing.Before2020,thegrowthrateoffundrevenuewillkeepat14%andthenthegrowthisslowdown.Fundrevenuewillaccountfor17%to24%ofhomochronousfiscalrevenue.Theratiowillincreasefrom21.02%in2020to23.87%in2035,andthengraduallydecreaseto22.97%in2050.★基金支出：

2030年之前，基金支出占當年財政收入緩慢上升，之后制度贍養(yǎng)率上升并處于高位，基金支出規(guī)模開始擴大，其占當期財政收入的比例快速上升到2050年的24.13%?！顴xpenditure.Fundexpenditureswillaccountfor13%~24%ofhomochronousfiscalrevenue.Before2030,theratioincreasegradually.Andthenthedependencyratioisatthehighlevel,thefundexpendituresbegintoexpandandtherationwillincreaseto24.13%in2050.12中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024三、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度運行的預測FinancialSustainabilityPredictionofEnterpriseEmployees’BasicPensionSystem

圖1

2015-2050年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支預測

資料來源：根據精算團隊提供的數據。Figure1FundRevenueandexpenditureofEnterpriseEmployee’sBasicPensionSystem13中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024三、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度運行的預測PredictionandEvaluationtoUrbanbasicoldAgeInsurancesystemOperation（三）機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度運行的預測PredictionandEvaluationtoGOPI((governmentorgansandpublicinstitutions)PensionSystemOperation★表12015-2050年機關事業(yè)單位在職人員預測單位：萬人分類20152020202520302035204020452050在職人數3791.03791.03848.34121.44173.64210.64228.84220.7退休人數1628.31729.11799.71898.51971.12107.62308.02550.7資料來源：張盈華，《機關事業(yè)單位“名義賬戶”制養(yǎng)老保險及其長期財務可持續(xù)性分析》，載《開發(fā)研究》，2015年第3期，第8頁。

★Table1DemographicPredictionofGOPI（2015to2090,10thousand）20152020202520302035204020452050Staffinpost3791.03791.03848.34121.44173.64210.64228.84220.7Retirees1628.31729.11799.71898.51971.12107.62308.02550.7Source:ZhangYinghua,NotionalDefinedContributionPensionSystemofGOPIandAnalysisonitsLong-termFiscalSustainability,ResearchonDevelopment,NO.3,2015:p.8.14中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024三、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度運行的預測PredictionandEvaluationtoUrbanbasicoldAgeInsurancesystemOperation（三）機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度運行的預測★表22015-2050年機關事業(yè)單位和企業(yè)的養(yǎng)老保險制度贍養(yǎng)率比較分類20152020202520302035204020452050機關事業(yè)43.045.646.846.147.250.154.660.4企業(yè)32.227.527.029.132.938.344.653.4結論：因機關事業(yè)單位招募條件較嚴格，要求應征者具備較高學歷水平，機關事業(yè)單位的內部贍養(yǎng)率明顯高于企業(yè)PredictionandEvaluationtoGOPI(governmentorgansandpublicinstitutions)PensionSystemOperation★Table2DependencyRatioofGOPIorUrbanEnterprisePensionsystem分類20152020202520302035204020452050GOPI43.045.646.846.147.250.154.660.4Enterprisesemployees32.227.527.029.132.938.344.653.4Conclusion：ThedependencyRatioofGOPIishigherthanenterprisesemployees’oldageinsurance.15中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024三、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度運行的預測PredictionandEvaluationtoUrbanbasicoldAgeInsurancesystemOperation(三)機關事業(yè)單位制度基金收支預測/PredictionandEvaluationtoGOPI★基金收入：持續(xù)增加，各年基金收入占當年財政收入比在4-6%之間。2050年之前，機關事業(yè)單位在編人數擴增，基金收入規(guī)模擴張速度較快，占當年財政收入的比例從4%升至5.5%；★Revenue.Inthecalculationperiod,thefundrevenuewillkeepincreasing,butthegrowthratewillincreasefirstandthendecrease.Thegrowthrateoffundrevenuewillbeconstantat7%between2040and2046,anditwilldecreaseto6.8%in2050(seeFigure2).Besides,fundrevenuewillaccountfor4%~6%ofhomochronousfiscalrevenue.Before2050,theratiowillrisefrom4%to5.5%,after2050,itwillriseslightlyfrom5.5%to6%,primarilyasaresultofexpectationthatthepermanentstaffofGOPIwillincreasefirstanddecrease.★基金支出：先減后增，各年基金支出占當年財政收入比在4-9%之間。在2035年之前，延退政策抑制領取待遇人數擴增的速度，基金支出占當年財政收入比重下降；2035年之后，延退過渡期結束，加之制度贍養(yǎng)率上升并處于高位，基金支出規(guī)模開始擴大；★Expenditure.Inthecalculationperiod,fundexpenditurewilldecreasefirstandthenincrease,whichwillaccountfor4%~9%ofthehomochronousfiscalrevenue.Thegrowthrateoffundexpenditurewillbeabout7%,andafter2034,theratewillincreasefrom8.1%in2034to11.4%in2041.Before2035,thedelayretirementpolicyrestrainsthegrowthinthenumberofbeneficiaries,andtheratiooffundexpendituretohomochronousfiscalrevenuedrops;after2035,thetransitionperiodofdelayretirementwillbeover,andthedependencyratiowillriseandremainhigh,thescaleofthefundexpenditurewillbeginto16中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024三、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度運行的預測PredictionandEvaluationtourbanbasicOldAgeInsuranceSystemOperation資料來源：根據精算團隊提供的數據繪制而成。

Figure2ThefundrevenueandfundexpenditureofGOPI(%)圖2機關事業(yè)單位基金收支預測(%)17中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024三、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度運行的預測PredictionandEvaluationtourbanbasicOldAgeInsuranceSystemOperation★歷史債務：即轉軌成本，是原有制度下所積累的養(yǎng)老金權益的折現值，包括“老人”的退休金和“中人”視同繳費的賬戶價值。各年分攤的歷史債務占當年財政收入的比重逐年下降，大約每10年下降一個百分點；★HistoryDebtsofthesystem.ThatisTransitionCostofpensionsystemwhichequalstothecurrentvalueofthepensionrightsandinterestsaccumulatedundertheoldsystem,includingtwopartsofthe“oldworkers”pensionexpenditureand“transitionworkers”pensionexpenditurewhichiscorrespondingtodeemedcontribution.Thehistorydebtswillbesharedyearbyyear,whichdeclinesbyonepercentagepointapproximatelyevery10year.

Table3

Theproportionof

historydebtsinhomochronousfiscalrevenue（in2015to2050,%）圖32015-2050年機關事業(yè)單位制度歷史債務占同期財政收入的比重18中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024樣本國家：德國、瑞典、法國和西班牙SampleCountries:Sweden、Germany、FranceandSpain（1）政府負責的DB制度待遇水平將合理下降PensionBenefitsofDBplanwillreducegradually（2）提高法定退休年齡，逐漸實現男女同齡退休Raiseretirementage,graduallyrealizingtheequalretirementageofmenandfemale（3）建立獎懲機制，通過懲罰提前退休、獎勵延遲退休，充分發(fā)揮人力資本作用。EstablishtheRewardsandPunishmentsMechanismlinkedwithlegalRetirementAge（4）運用精算技術修正制度參數，雙重約束下引入人口老齡化因子建立財務自我反饋機制，增強財務可持續(xù)EstablishFinancialBalanceMechanismviaintroducingtheagingpopulationfactor（5）發(fā)揮市場機制作用，逐步從單一的公共養(yǎng)老金制度模式向多層次養(yǎng)老保險制度體系邁進Makefulluseofmarketmechanismtopushthepensionsystemfromasinglemodetomultiple-levelpensionsystem

四、歐盟國家公共養(yǎng)老金制度改革的經驗借鑒EUPublicPensionSystemReformandItsExperiences19中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024（1）降低社會保險費率，合理確定繳費基數Reducethecontri