探析安徽農(nóng)村社會保障地方性立法

探析安徽農(nóng)村社會保障地方性立法

摘要：安徽省農(nóng)村社會保障工作正在持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，但是農(nóng)村社會保障的地方性立法工作尚處于探索階段，存在很多問題。文章就安徽省農(nóng)村社會保障立法作出必要性和可行性分析，對構(gòu)建和完善我省農(nóng)村社保的立法工作提出了建議，認(rèn)為應(yīng)采取統(tǒng)一立法模式，確立“全覆蓋”、“低水平”、“與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)”和“社會保障一體化”原則，做到科學(xué)立法，程序公開公正。并在立法中注意做好農(nóng)村社會保障的城鄉(xiāng)銜接、地區(qū)銜接和新老銜接工作，關(guān)注特殊群體的社會保障問題以及強(qiáng)化解決農(nóng)村社會保障糾紛的救濟(jì)立法。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；社會保障；地方性立法；特殊群體社會保障

隨著城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化以及農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的逐步老化，農(nóng)村傳統(tǒng)的土地保障、家庭保障功能逐漸弱化，農(nóng)村人口對社會保障的需要越來越迫切。安徽作為中部農(nóng)業(yè)和人口大省，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，農(nóng)村社會保障的制度建設(shè)起步較晚，但對社會保障的需求又較為迫切。目前，安徽省積極響應(yīng)黨中央和國務(wù)院關(guān)于“三農(nóng)”工作和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的工作號召，農(nóng)村社會保障制度的實施也取得了相當(dāng)?shù)某尚?，但從法律制度而言，農(nóng)村社會保障的立法工作尚處于探索階段，許多制度尚未成型。

一、安徽省農(nóng)村社會保障地方性立法的現(xiàn)狀分析

(一)農(nóng)村社會保障的法律意識滯后，地方性立法存在大量空白

我國農(nóng)村社會保障主要包括社會保險、社會救濟(jì)和社會福利三個方面，涉及農(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、“五?！惫B(yǎng)、優(yōu)撫安置、社會救濟(jì)等項目。目前，安徽省農(nóng)村社會保障的立法建設(shè)滯后。首先，在立法意識上，還沒有完全看到建立健全農(nóng)村社會保障法律制度的重要性與迫切性，社會保障的很多項目尚未納入地方性立法的規(guī)劃，農(nóng)村社會保障的實施只是通過政府的通知性的文件，以行政命令的方式推進(jìn)，幾乎無法可依。其次，社會保障存在大量的立法空白。比如農(nóng)村失業(yè)保險、生育保險等處于立法空白。農(nóng)村剩余的勞動力根本沒有失業(yè)保障。農(nóng)村婦女沒有生育保險待遇可以享受。

從農(nóng)民的角度來說，由于法律知識的缺乏和社會保障意識的淡薄，大多數(shù)人錯誤地認(rèn)為社會保障完全是政府的責(zé)任，如果要求農(nóng)民個人繳納社會保障費用，那無疑是“亂收費”。另外，由于當(dāng)前農(nóng)村社會保障的規(guī)定多是政策性文件，不同于法律文件，公開性也較差，造成許多農(nóng)民對制度的知曉程度較低。

(二)立法層次低，缺乏穩(wěn)定性和權(quán)威性

目前，安徽省關(guān)于農(nóng)村社會保障的地方性立法僅有一部政府規(guī)章——《安徽省農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法》，其余的多是政府工作部門的文件。比如，目前指導(dǎo)農(nóng)村醫(yī)療保險的有《安徽省新農(nóng)合補償實施方案(試行)》(皖衛(wèi)農(nóng)[20XX]89號)、《關(guān)于提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療補償待遇的通知》(皖衛(wèi)農(nóng)[20XX]19號)、《關(guān)于貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》(皖衛(wèi)農(nóng)[20XX]89號)以及20XX年省衛(wèi)生廳、省財政廳《新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實施辦法》。以上的政策性文件，幾乎每年都有新的變化，缺乏穩(wěn)定性，導(dǎo)致社會重視程度不夠，大家會把它僅僅看作是某個方面的政策，而不是有機(jī)的法律體系。其次，制定機(jī)關(guān)多是政府的工作部門，沒有地方性立法權(quán)，也導(dǎo)致社會保障制度不夠權(quán)威，政府、社會、部門、家庭和個人責(zé)任不清，缺乏必要的強(qiáng)制性和約束性。

(三)沒有統(tǒng)一的地方性立法，缺乏整體規(guī)劃性

安徽省現(xiàn)有的農(nóng)村社會保障方面的規(guī)定，除有極少量的省人民代表大會制定的地方性法規(guī)和省政府制定的規(guī)章外，其余絕大部分出自省政府辦公廳、勞動與社會保障、民政、衛(wèi)生等職能部門。因為各部門的職能范圍不同，導(dǎo)致制定規(guī)范性文件時的政策選擇和價值取向不同，缺乏部門之間的橫向協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性，也沒有制度建設(shè)的縱向邏輯連貫性和系統(tǒng)性，這使規(guī)范的執(zhí)行者與遵守者均無所適從，造成法制資源的浪費。

二、安徽省農(nóng)村社會保障地方性立法的必要性和可行性分析

(一)安徽省新農(nóng)村建設(shè)需要農(nóng)村社會保障的地方性立法

黨中央、國務(wù)院以中發(fā)[20XX]1號文件的形式，發(fā)布了關(guān)于建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村目標(biāo)。建設(shè)社會主義新農(nóng)村既包括農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展也包括農(nóng)村各項制度的建設(shè)和完善，其中，在農(nóng)村建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度，亦是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容。

我們不能忽視新農(nóng)村建設(shè)的社會背景，那就是伴隨著城市化進(jìn)展，安徽農(nóng)村土地被大量占用，農(nóng)村人均耕地面積急劇減少，城市化進(jìn)程與農(nóng)村人口就業(yè)水平脫節(jié)，從事農(nóng)業(yè)的市場風(fēng)險增大，農(nóng)民收入不穩(wěn)定。更值得憂慮的是，在生產(chǎn)生活條件落后的農(nóng)村社會兩極分化日益加劇的情況下，大部分農(nóng)村居民未被納入基本保障體系，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)脆弱的貧困人群有所擴(kuò)大，導(dǎo)

致矛盾加劇。如果在農(nóng)村不建立良好的社會保障制度，新農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)將不會保險、基本醫(yī)療保險、生育保險、最低生活保障、專項救助、自然災(zāi)害救助等。分則規(guī)定各社會保障項目的參保人、主管機(jī)關(guān)、資金籌集、資金管理、保險待遇以及法律責(zé)任等相關(guān)內(nèi)容。

(三)科學(xué)立法，保障程序公開公正

農(nóng)村社會保障事關(guān)農(nóng)民、民生，要考慮省內(nèi)不同地區(qū)、不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的差異，如果在制度設(shè)計和保障待遇方面差異過大，則不符合法制的統(tǒng)一性以及社會保障的公平性。因此，我省立法時要做到科學(xué)立法，從論證、起草、修改、、審議和通過，每一個過程都要嚴(yán)格按照立法程序走，不搶程序，不越程序，該調(diào)研的一定要調(diào)研，該聽證的一定要聽證。要將立法調(diào)研、起草、審議和法規(guī)通過后的各項工作內(nèi)容具體化、規(guī)范化。

四、安徽省地方性立法還應(yīng)注意的幾個問題

(一)注意做好農(nóng)村社會保障的城鄉(xiāng)銜接、地區(qū)銜接和新老銜接

目前大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，轉(zhuǎn)為農(nóng)民工的身份，按照當(dāng)前的政策，應(yīng)給予其城市勞動者的待遇，為其購買養(yǎng)老保險。但是農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定，可能隨時回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，相應(yīng)的養(yǎng)老制度安排也會不同，目前這兩者如何銜接還沒有明確的規(guī)定。在醫(yī)療保險方面，一些地方要求農(nóng)村中小學(xué)生加入城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，但同時農(nóng)村以家庭為單位參加新農(nóng)合，二者的銜接也要加以研究，避免農(nóng)民重復(fù)參保，增加負(fù)擔(dān)?！靶罗r(nóng)?！睂嵤┖?，如何與“老農(nóng)?！便暯樱彩瞧惹行枰鉀Q的問題。目前北京市的一些做法可以提供立法參考。比如，農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的，農(nóng)保繳費年限可按城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費折算。參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的農(nóng)民工到達(dá)領(lǐng)取年齡時不符合按月領(lǐng)取條件的，可按一次性待遇政策，將資金轉(zhuǎn)入農(nóng)保機(jī)構(gòu)，建立個人賬戶，享受農(nóng)保待遇。農(nóng)民工加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險履行了與城鎮(zhèn)職工同等義務(wù)的，退休時可以享受同等權(quán)利。

(二)特殊群體的社會保障問題

1．失地農(nóng)民的社會保障問題。除目前受到廣泛關(guān)注的農(nóng)民工之外，失地農(nóng)民的社會保障也需要獲得法律保護(hù)。目前，失地農(nóng)民社會保障資金的主要來源是征地補償費中的土地補償費和安置補助費，也就是江浙等地區(qū)所試行的“土地?fù)Q保障”。但是現(xiàn)在的征地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)過低，無法滿足失地農(nóng)民未來生活的基本保障。因此建議在立法中，把失地農(nóng)民納入到最低生活保障的范圍之內(nèi)。失地農(nóng)民大多生活在城市近郊或者就在市區(qū)生活，且已經(jīng)基本不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，所以失地農(nóng)民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與城市居民最低生活保障一致。其次，要為失地農(nóng)民提供養(yǎng)老保障，勞動保障部門要建立專門的失地農(nóng)民基本生活保障個人專戶檔案和相應(yīng)的繳費證、領(lǐng)取證，確保失地農(nóng)民進(jìn)入領(lǐng)取年齡后按時足額領(lǐng)取養(yǎng)老金。第三，要為農(nóng)民參加醫(yī)療保險排除制度上的障礙。目前，失地農(nóng)民參加醫(yī)療保障仍然存在身份上的不確認(rèn)，應(yīng)當(dāng)在個人、集體“拿大頭”的情況下，給予一定的優(yōu)惠政策，確保農(nóng)民大病有錢醫(yī)。

2．農(nóng)村雇工的社會保障。農(nóng)村雇工是繼農(nóng)民工以后出現(xiàn)的一個社會群體。雇主是承包集體土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者，通過承包、轉(zhuǎn)包等方式擁有較多的土地使用權(quán)。雇工有的是既經(jīng)營自己承包的土地又兼職被雇用；有的是將自己承包的土地轉(zhuǎn)包給雇主，同時又被雇用；有的是可能放棄承包權(quán)，完全被雇用。農(nóng)村中的雇工現(xiàn)象已形成了一種特殊的勞動關(guān)系。一方面，它有雇傭合同關(guān)系的特點，不完全等同于勞動法上的勞動關(guān)系，另一方面，雇工和雇主之間也存在著勞動報酬的支付、生產(chǎn)安全、職業(yè)病危害等問題，要求《勞動法》上的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和勞動時間標(biāo)準(zhǔn)，因此，繼對農(nóng)民工、失地農(nóng)民的權(quán)益關(guān)注后，應(yīng)該對正在發(fā)展的農(nóng)村雇工問題特別關(guān)注，探討農(nóng)村雇工的職業(yè)病危害和工傷保險問題。

3．農(nóng)村計劃生育戶的社會保障問題。隨著計劃生育政策的繼續(xù)推行，農(nóng)村計劃生育人口也在繼續(xù)增長，其養(yǎng)老問題日益凸顯。針對農(nóng)村獨生子女戶和兩女戶的養(yǎng)老保障問題，中共中央、國務(wù)院20XX年在《關(guān)于加強(qiáng)人口與計劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》中明確提出，在農(nóng)村，堅持政府支持和農(nóng)民自愿的原則，根據(jù)實際情況逐步建立實行計劃生育的獨生子女戶和兩女戶的養(yǎng)老保障制度。根據(jù)這一政策，我省立法中，應(yīng)將農(nóng)村計劃生育戶的社會保障問題和其他人口區(qū)別對待，建議可以采取江蘇省的“財政補一點，集體出一點，個人交一點的辦法”，為計劃生育戶籌集養(yǎng)老資金，探討融社會養(yǎng)老保險與計劃生育戶養(yǎng)老保險合一的制度。

(三)強(qiáng)化解決農(nóng)村社會保障糾紛的救濟(jì)性立法

目前的社會保障立法中關(guān)于法律責(zé)任、權(quán)利救濟(jì)途徑的規(guī)定比較缺乏，這也是導(dǎo)致有法不依的關(guān)鍵原因之一。再加上農(nóng)民自身權(quán)利意識淡薄，法律知

識欠缺，因此建議在立法中設(shè)立符合