公共行政的精神

自20世紀(jì)60年代末新公共行政理論誕生以來，一直對(duì)公共行政領(lǐng)域產(chǎn)生著顯著的影響。喬治·弗雷德里克森作為新公共行政運(yùn)動(dòng)的先鋒者，其思想對(duì)于公共行政的實(shí)踐活動(dòng)起著具有相當(dāng)價(jià)值的指導(dǎo)意義。他先后發(fā)表過一系列關(guān)于公共行政的經(jīng)典論文和著作，其中《公共行政的精神》是他在新的歷史環(huán)境和條件下的又一著作，進(jìn)一步闡述公共行政重大理論和現(xiàn)實(shí)問題：公共行政的信念、價(jià)值和習(xí)慣。本書作者從公共行政的本源——“公共性”談起，對(duì)涉及公共行政領(lǐng)域的公正、公平、公民精神及自由裁量權(quán)等問題進(jìn)行了深入細(xì)致的分析，指出當(dāng)今公共行政在動(dòng)蕩的變革環(huán)境下，必須在政治、價(jià)值與倫理方面進(jìn)行恰當(dāng)?shù)亩ㄎ?，從而?gòu)建公共行政官員所應(yīng)遵循的價(jià)值規(guī)范和倫理準(zhǔn)則，對(duì)于建立現(xiàn)代民主政府和增強(qiáng)政府治理的有效性具有重要意義。本書的前三章起到了一個(gè)鋪墊的作用，主要探討了共行政的公共性和公共行政的政治背景問題，而從第四章起，才真正進(jìn)入本書的關(guān)鍵議題，也是作者“新公共行政”觀點(diǎn)的集中體現(xiàn)。首先，弗雷德里克森認(rèn)為追求社會(huì)公平，重視全體公民的合法利益是公共行政的根本目的。在美國(guó)，效率和經(jīng)濟(jì)是公共行政理論的兩個(gè)支柱，尤其是公共選擇和政策分析的公共行政理論，都把效率和經(jīng)濟(jì)作為評(píng)估政策或政策執(zhí)行的正確尺度。雖然效率和經(jīng)濟(jì)對(duì)于指導(dǎo)公共行政是必要的，但僅此也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須加上社會(huì)公平作為公共行政的第三個(gè)理論支柱。提到社會(huì)公平，首先想到的是行政自由裁量權(quán)的問題，即公共管理者如何將公共決定應(yīng)用于實(shí)踐方面，西方傳統(tǒng)公共行政有兩個(gè)不同的觀點(diǎn)：柏拉圖認(rèn)為不存在行政自由裁量權(quán)的問題，即認(rèn)為公共管理者能夠中立地和成功地使用法律，并且認(rèn)為讓他們并不做有關(guān)涉及公共資源配置的決定；而亞里士多德則認(rèn)為人們是在社會(huì)實(shí)現(xiàn)正義的多種可能方式之間做出選擇，但在實(shí)際執(zhí)行任何法律的過程中，官員們必然將遇到一些立法者根本未能料到的問題，原則上，官員們?cè)谠V訟問題上，始終面臨著做出自由裁量權(quán)的問題。弗雷德里克森則比較偏向于亞里士多德的觀點(diǎn)，他認(rèn)為允許行政機(jī)關(guān)具有廣泛的自由裁量權(quán)在理論上是正確的，在實(shí)踐上也是適當(dāng)?shù)?。然而，任何?quán)力都存在濫用的問題，自由裁量權(quán)也不例外。公共行政官員們?cè)谧龀霾豢杀苊獾淖杂刹昧繘Q定時(shí)，必須充分理解指導(dǎo)他們行為的命令的精神。即公平、公開、公正地裁決每一件事，保證全體公民的合法利益。因此，只有社會(huì)公平和效率、經(jīng)濟(jì)三者一起，才能作為自由裁量權(quán)行使的指導(dǎo)方針。接著，弗雷德里克森對(duì)“社會(huì)公平”進(jìn)行了解釋，他認(rèn)為，社會(huì)公平是作為民主公正社會(huì)的基礎(chǔ)，影響組織成員行為的因素，是分配公共服務(wù)的法律基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)，是理解復(fù)合聯(lián)邦制的知識(shí)來源。在此基礎(chǔ)上，他提出了“社會(huì)公平的復(fù)合理論”,理論包括個(gè)人公平、分部化的公平、集團(tuán)公平，也包括代內(nèi)和代際的公平，預(yù)期的機(jī)會(huì)公平和手段的機(jī)會(huì)公平以及公平的價(jià)值。該理論為公務(wù)員的工作提供了良好的指導(dǎo)。在他們執(zhí)行政策使用自由裁量權(quán)時(shí)，公正、公平一直是指導(dǎo)行動(dòng)的共識(shí)。也正是這種社會(huì)公平的原則指導(dǎo)著我們對(duì)公共行政精神的理其次，作者還認(rèn)為價(jià)值是公共行政的靈魂，公共行政的理論和實(shí)踐不僅僅是技術(shù)或管理的問題。公共行政的價(jià)值往往和倫理相聯(lián)系在一起。因此我們研究公況下，政治人往往會(huì)在公共行政中追求個(gè)人的利益。同樣，不同的職業(yè)領(lǐng)域?qū)Φ赖仑?zé)任的界定的不一樣的，對(duì)于政府中的行政部門，人們有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和很高的道德期望。而往往來自其他環(huán)境的人進(jìn)入政府部門后，可能比政府中的其他人更傾向于破壞道德政治。因此，民營(yíng)化政府的趨勢(shì)會(huì)增加政府道德敗壞的可能性。此時(shí)，采取規(guī)章、制度、報(bào)告、檢查、監(jiān)督等措施能夠強(qiáng)化倫理決策的可能性，而教育和訓(xùn)練也將成為政府、職業(yè)界、大學(xué)試圖用來提升道德能力的兩種最重要公共行政倫理要求公共管理者關(guān)注公共利益和社會(huì)公正，這進(jìn)一步要求公共管理者持有公民精神的傾向。作者認(rèn)為，公共行政除了需要有教養(yǎng)的、以功績(jī)?yōu)榛A(chǔ)的公共服務(wù)，還需要諳熟憲法、熱心公共事務(wù)、見多識(shí)廣的公民，這導(dǎo)致了公民精神的覺醒，說明了公民精神在公共行政中的重要性。公共行政精神中涉及的公共行政倫理的問題包括公正與非公正、是與非、對(duì)與錯(cuò)、善與惡等基于價(jià)值的選擇，也包括愛國(guó)主義和樂善好施等高尚的倫理。公具有公民精神傾向的人具有更大的善和公共利益的觀念。如果政府組織中的主導(dǎo)精神或者集體觀念是公民傾向的，那么組織強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)會(huì)集中在服務(wù)、公共利益和有效的政府上。由此觀之，公民精神有助于行政倫理的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而有助于公共作者認(rèn)為公共行政的精神是建立在對(duì)所有公民的樂善好施的的道德基礎(chǔ)上的，樂善好施意味著一種對(duì)公民的廣泛的和問心無愧的熱愛。同時(shí)，樂善好施也意味著一種服務(wù)于更大的公共利益，公平地照顧到公民需要的承諾。這樣公共行政精神就與愛國(guó)主義和樂善好施等公民精神聯(lián)系在一起了，實(shí)現(xiàn)了公民精神與公共行政精神的融合。無論是從“社會(huì)公平”還是“行政倫理”的角度去闡述公共行政理論，都說明了弗雷德里克森是一個(gè)關(guān)心公共行政價(jià)值的人，他從價(jià)值層面思考行政問題，倡導(dǎo)公共行政精神，為政府改革指明了正當(dāng)?shù)膬r(jià)值取向。雖然部分學(xué)者認(rèn)為弗雷德里克森關(guān)于公共行政的觀點(diǎn)可操作性，組織理論也沒有詳細(xì)到具體的組織設(shè)計(jì)，但是對(duì)于公共利益的關(guān)注，對(duì)公共行政精神的論述，確是最明確不過的公共行政價(jià)值傾向——社會(huì)公平。弗雷德里克森的行政思想整體是圍繞社會(huì)公平這個(gè)核心價(jià)值來論述的，這是貫穿整個(gè)理論體系的核心。反觀我國(guó)社會(huì)公平的情況，自改革開放以來，我國(guó)的公共行政是已提高效率為坐高價(jià)值的，在很大程度上忽略了社會(huì)公平的問題：效率優(yōu)先，兼顧公平，就說明了我們的效率取向。這在需要大力發(fā)展生產(chǎn)力的歷史條件下是可取的，問題在于到了今天，公平問題日益突顯出來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然導(dǎo)致貧富分化：不公平的起點(diǎn)，妨礙了效率，導(dǎo)致了諸多社會(huì)問題。如果一如既往的效率優(yōu)先，將無法使這些問題得到很好的解決。在公民社會(huì)里，公平問題是不容回避的，我國(guó)公共行政的發(fā)展必須正視公平問題，而弗雷德里克森為我們提供了可參考的理論依據(jù)。一方面應(yīng)該明確政府依然是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的主導(dǎo)力量。如弗雷德里克森所述的公共性決定了政府是公共行政事務(wù)的提供者之一，意味著政府與公民是一種平等的關(guān)系，意味著公共事務(wù)是由政府和社會(huì)共同來處理的。只是政府在這種參與方式中處于主導(dǎo)的作用，這要求行政人員在政策制定時(shí)必須以社會(huì)公平作為政策另一方面，構(gòu)建和諧社會(huì)必須把實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平當(dāng)作核心任務(wù)來捉。社會(huì)公平是一個(gè)歷史概念，它依賴于一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，以一定的物質(zhì)為保證，正所謂“效率優(yōu)先”,但我們不能片面追求發(fā)展經(jīng)濟(jì)而忽視社會(huì)公平，置“兼顧公平”于不顧，因此我們?cè)跇?gòu)建和諧社會(huì)的過程中，應(yīng)該注意協(xié)調(diào)好效率與公平的關(guān)系，早日實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平，彰顯公共行政的精神。第三，社會(huì)公平能否實(shí)現(xiàn)更大程度還依賴于人們對(duì)公平的普遍認(rèn)可和理解，即公眾的公平觀的形成，而不僅僅是在學(xué)術(shù)界內(nèi)為部分學(xué)者認(rèn)可。在實(shí)踐中，如果拋開這種主張深層次的含義，直接在本國(guó)行政中倡導(dǎo)“公平”,最終將會(huì)因沒有深厚的動(dòng)力，僅僅存在與技術(shù)層面，而無法真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。因此，我們政府應(yīng)該賦予人們充分、平等的權(quán)利，引導(dǎo)他們學(xué)法、懂法、用法，鼓勵(lì)他們積極參與公共事務(wù)管理，培養(yǎng)一批諳熟憲法、熱心公共事務(wù)、見多識(shí)廣的公民，改變他們?cè)懈畹俟痰挠^念，植入“公平”觀念。弗雷德里克森在行政倫理上倡導(dǎo)的樂善好施的愛國(guó)主義相對(duì)于職業(yè)主義和利己主義，更加表現(xiàn)為一種道德責(zé)任，在一定程度上可以將之納入“道德政治”的范疇。道德政治，將對(duì)于人民的道德責(zé)任置于公共管理人員政府職業(yè)的核心，在投入到對(duì)國(guó)家的責(zé)任和職業(yè)的同時(shí)，充分尊重憲法賦予公民的平等和自由，保障他們的權(quán)利，而要杜絕利己主義。在中國(guó)，我覺得要在公共行政中體現(xiàn)樂善好施的愛國(guó)主義，最主要的是轉(zhuǎn)變立法觀念，調(diào)整制度設(shè)計(jì)。首先，涉及到行政方面的立法，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)由“權(quán)力保障”向“權(quán)利保障”的轉(zhuǎn)變。過去行政立法觀念主要以保障政府的權(quán)力為中心，強(qiáng)調(diào)公