淺論土地違法行為與法律責(zé)任追究

淺論土地違法行為與法律責(zé)任追究

來源：中國論文下載中心

[06-08-0514:50:00]

作者：王志勇

編輯：凌月仙仙[內(nèi)容提要]隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地作為最基本的生產(chǎn)要素被大量占用。在這一過程中，出現(xiàn)了大量土地違法行為，國家對此高度重視，出臺(tái)了一系列措施，加大土地管理力度，因此，必須對各類違法行為進(jìn)行追究。[關(guān)鍵詞]土地違法行為責(zé)任追究

前言近年來，隨著改革開放的不斷深入和經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，土地作為最基本的生產(chǎn)資料不可避免地被大量占用。內(nèi)鄉(xiāng)縣的土地利用大部分是依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《河南省實(shí)施＜土地管理法＞辦法等有關(guān)土地法律法規(guī)進(jìn)行，但由于各種原因，也產(chǎn)生了各類土地違法行為?！缎谭ā?、《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)對各類土地違法行為的責(zé)任追究做了較為嚴(yán)格的規(guī)定。本人在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，結(jié)合我縣實(shí)際，對內(nèi)鄉(xiāng)縣各類土地違法行為及責(zé)任追究試作探析。一、土地違法行為的構(gòu)成及種類（一）土地違法行為的概念根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，土地違法行為是指單位和個(gè)人違反土地管理法律、法規(guī)的行為，即不履行土地管理法規(guī)定的義務(wù)或?yàn)E用權(quán)利與職權(quán)，應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任的行為。土地違法行為符合違法行為的一般特征。從違法行為的構(gòu)成要件來看：1、土地違法行為必須是違反土地管理法律、法規(guī)的行為。僅有占用土地的想法而沒有占用土地的具體行為的，不能認(rèn)定為土地違法行為。2、土地違法行為必須侵犯了土地管理法律、法規(guī)所保護(hù)的土地關(guān)系和土地管理秩序，對社會(huì)造成了某種危害。如果某種行為并沒有侵犯土地管理法律、法規(guī)所保護(hù)的土地關(guān)系或土地管理秩序，也就沒有構(gòu)成土地違法行為。3、土地違法行為必須是行為人出于故意或過失，即有主觀方面的過錯(cuò)。土地違法行為的行為人主觀方面的過錯(cuò)一般是故意。4、土地違法行為的主體必須是具有法定責(zé)任能力的自然人和其他組織。主體是自然人的必須要具有權(quán)利能力和行為能力，即能夠享受土地管理法律、法規(guī)所規(guī)定的權(quán)利，又能夠通過自己的行為承擔(dān)法律、法規(guī)所規(guī)定的義務(wù)。主體是法人或其他組織的，也必須有以自己的名義取得法定權(quán)利和承擔(dān)法定義務(wù)的能力。土地違法行為主體資格的認(rèn)定，對于依法處理土地違法行為有著十分重要的實(shí)際意義。構(gòu)成土地違法行為的這4個(gè)要件缺一不可。（二）土地違法行為的種類土地違法行為從不同的角度可以進(jìn)行多種分類。本人根據(jù)《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》等土地法律法規(guī)規(guī)定，結(jié)合內(nèi)鄉(xiāng)縣的土地違法現(xiàn)狀，對常見的土地違法行為分類如下：1、非法轉(zhuǎn)讓土地的行為買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，是指違反土地管理法律、法規(guī)的規(guī)定，將土地權(quán)利完全或部分，永久或在一定期限內(nèi)轉(zhuǎn)移給他人，從而獲利的行為。從以下3個(gè)方面進(jìn)行認(rèn)定：⑴土地權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移。土地權(quán)利包括土地所有權(quán)、土地使用權(quán)以及他項(xiàng)權(quán)利。我國實(shí)行社會(huì)主義土地公有制，即全民所有和勞動(dòng)群眾集體所有。就國有土地所有權(quán)而言，其產(chǎn)權(quán)代表是中華人民共和國，任何單位和個(gè)人在實(shí)際上是不可能買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓國有土地所有權(quán)的。單位和個(gè)人依據(jù)法律規(guī)定可以買賣或者以其他形式轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)或他項(xiàng)權(quán)利。就集體土地而言，集體土地所有者或使用者不允許將集體土地所有權(quán)或使用權(quán)以買賣或者其他形式轉(zhuǎn)讓。土地權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移的實(shí)質(zhì)是改變了原有土地權(quán)利的法律關(guān)系，使土地法律關(guān)系的主體、客體或內(nèi)容發(fā)生變更。如我縣大量存在的買賣集體土地所有權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組不經(jīng)縣國土部門批準(zhǔn)，擅自買賣土地，非法轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)，如我縣許多企業(yè)的原國有劃撥土地不經(jīng)縣政府批準(zhǔn)，私自轉(zhuǎn)讓。⑵土地權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移是非法的。⑶非法轉(zhuǎn)移土地權(quán)利從而獲取非法所得。土地違法當(dāng)事人買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，其主要目的就是為了獲取利益。此類土地違法行為，在我縣大量存在，具體表現(xiàn)形式，除了買賣土地以外，還有以轉(zhuǎn)讓地上建筑物，附著物為名非法轉(zhuǎn)讓土地；以物易地；以聯(lián)營、聯(lián)建等形式非法轉(zhuǎn)讓土地，以入股的方式非法轉(zhuǎn)讓土地；以買賣房屋、商品房、寫字樓為名買賣土地；非法出租土地或以出租房屋為名非法出租土地；非法抵押土地的行為等等。無論是直接買賣土地，還是以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，只是形式的不同，其實(shí)質(zhì)均一樣，即非法轉(zhuǎn)移土地權(quán)利從而獲利。2、破壞耕地的行為9、不辦理土地變更登記行為。土地使用者以合法方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)或改變使用用途后，應(yīng)當(dāng)同時(shí)辦理土地變更登記。不辦理土地變更登記是違法行為。10、臨時(shí)用地上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物行為法律規(guī)定，臨時(shí)用地上不得修建永久性建筑物、構(gòu)筑物，如果修建，即屬違法行為。11、非法低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)行為指國土行政主管部門低于評估地價(jià)出讓國有土地使用權(quán)。12、阻礙土地管理人員執(zhí)行公務(wù)行為國家為公共利益的需要，可以對集體所有的土地實(shí)行征用。因此，任何單位和個(gè)人，都不得阻撓。如果阻撓或者不交出土地，即屬違法行為。我縣此類現(xiàn)象比較突出，在鐵路、高速公路及其它重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)過程中，群眾因補(bǔ)償、規(guī)劃等問題阻撓土地征用，影響了國家、省、市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施。13、土地管理部門行政執(zhí)法不作為行為土地管理部門應(yīng)當(dāng)對土地違法行為實(shí)施行政處罰。如果不予處罰，即屬違法行為。14、土地管理工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、營私舞弊行為玩忽職守是指土地管理人員不認(rèn)真對待本職工作，不履行、不正確履行或者放棄履行法律、法規(guī)規(guī)定的責(zé)任，致使國家財(cái)產(chǎn)和人民利益遭受損失的行為。濫用職權(quán)是指土地管理人員違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使職權(quán)，致使國家財(cái)產(chǎn)和人民利益遭受損失的行為。徇私舞弊是指土地管理人員為詢私利或者親友私情，弄虛作假、欺上瞞下，掩蓋事實(shí)真相等非法批地，給國家財(cái)產(chǎn)和人民利益造成損失的行為。土地管理人員是代表國家執(zhí)法的人員，肩負(fù)著重任，職責(zé)重大，如果違法或者犯罪，造成的危害和影響是十分嚴(yán)重的。二、土地違法行為的法律責(zé)任法律責(zé)任是由違法行為所引起的，由違法者依法承擔(dān)的法律后果。法律責(zé)任的追究，需要實(shí)施法律制裁即國家專門機(jī)關(guān)對違法者依法采取懲罰措施來實(shí)現(xiàn)。根據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)以及觸犯的法律不同，承擔(dān)的法律責(zé)任主要有刑事責(zé)任、民事責(zé)任、行政責(zé)任。法律責(zé)任必須在土地管理法律、法規(guī)上有明確具體的規(guī)定。既確屬土地違法行為，土地管理法律、法規(guī)又明確規(guī)定要負(fù)法律責(zé)任的才負(fù)法律責(zé)任，否則不負(fù)法律責(zé)任。追究土地違法行為人的法律責(zé)任是土地行政主管部門基于行政管理權(quán)的單方意思表示，不受當(dāng)事人的意志左右，不存在調(diào)解或協(xié)商。1、土地違法行為的行政責(zé)任違反土地管理法律、法規(guī)的行政責(zé)任，是指特定的國家機(jī)關(guān)對犯有一般違反土地管理法律、法規(guī)的行為，尚不構(gòu)成刑事處分的單位和個(gè)人追究的法律責(zé)任。行政責(zé)任的成立以違反土地管理法律、法規(guī)所規(guī)定的義務(wù)為前提，用于一般違反土地管理法律、法規(guī)尚不構(gòu)成刑事處分的行為。行政責(zé)任的追究主要是以懲戒違法行為為目的，由特定的土地行政主管部門和監(jiān)察部門來追究，其他機(jī)關(guān)無權(quán)追究違反土地管理法的行政責(zé)任。土地違法行為行政制裁分為行政處罰和行政處分兩種。（1）土地違法行為的行政處罰根據(jù)新《土地管理法》的規(guī)定，行政處罰的種類有沒收、罰款、限期拆除、責(zé)令履行義務(wù)4類。①?zèng)]收。由土地行政主管部門依法對違法財(cái)物予以沒收。包括沒收違法所得，沒收非法的建筑物和其他設(shè)施，沒收違法所得，《土地管理法》第73條規(guī)定的買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，第8l條規(guī)定擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，沒收違法所得；沒收非法的建筑物和其他設(shè)施《土地管理法》第73條規(guī)定在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施及第76條規(guī)定在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收新建的建筑物和其他設(shè)施。②罰款?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定了“可以并處罰款”、“并處罰款”、“可以處以罰款”、“處以罰款”4種形式。“可以并處罰款”的有：買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的；違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，符合土地利用總體規(guī)劃但是在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建建筑物和其他設(shè)施的幾種情形；違法占用耕地建窯、建墳或者在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等破壞種植條件的或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的幾種情形；未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，違反士地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，符合土地利用總體規(guī)劃非法占地的幾種情形?！翱梢圆⑻幜P款”是在依法作出其他處罰后，選擇使用的。既可以并處罰款，也可以不并處罰款?！安⑻幜P款”新《土地管理法》第81條規(guī)定，擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，并處罰款?！安⑻幜P款”是在依法給予其他處罰后，同時(shí)還要給予罰款的處罰。不能以罰款代替其他處罰?！翱梢蕴幰粤P款”，新《土地管理法》第75條規(guī)定，拒不履行士地復(fù)墾義務(wù)逾期不改正的，可以處以罰款?！疤幰粤P款”，新《土地管理法》第80條規(guī)定，依法收回國有土地使用權(quán)當(dāng)事人拒不交出土地的，臨時(shí)使用土地期滿拒不歸還的，或者不按照批準(zhǔn)的用途使用國有土地的，處以罰款。③限期拆除。限期拆除有一共同的特點(diǎn)，即違反土地利用總體規(guī)劃。無論是非法轉(zhuǎn)讓土地，還是非法占用土地，只要違反了土地利用總體規(guī)劃，新建的建筑物和其他設(shè)施必須限期拆除，恢復(fù)土地原狀。對農(nóng)村村民非法占地建住宅的一律退還占用的土地，限期拆除新建的房屋。④責(zé)令履行義務(wù)。新《土地管理法》責(zé)令履行的具體義務(wù)有：A責(zé)令限期改正或者治理；B責(zé)令繳納復(fù)墾費(fèi)；C責(zé)令交還土地；D責(zé)令限期改正。（2）違反土地管理法的行政處分根據(jù)《中華人民共和國行政監(jiān)察法》的規(guī)定，行政處分的種類分為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等6種。根據(jù)《土地管理法》第七章法律責(zé)任的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)予行政處分的土地違法行為有以下幾種情形①買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的；③對未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，或者超過批準(zhǔn)的數(shù)量，非法占用土地的；③非法批地的行為。④侵占、挪用被征用土地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)用和其他有關(guān)費(fèi)用，不構(gòu)成犯罪的；⑤土地行政主管部門的工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徊私舞弊，尚不構(gòu)成犯罪的?！缎姓幜P法》規(guī)定應(yīng)給予行政處分的有以下幾種情形：行政機(jī)關(guān)實(shí)施處罰無依據(jù)的；不使用罰款、沒收財(cái)物專用票據(jù)的；自行收繳罰款的；截留、私分罰款的；行政機(jī)關(guān)使用或者損毀扣押的財(cái)物，對當(dāng)事人造成損失的；公民人身或者財(cái)產(chǎn)造成損害的；行政機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)依法移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的不移交；執(zhí)法人員玩忽職守的。2、土地違法行為的刑事責(zé)任違反土地管理法律、法規(guī)的刑事責(zé)任是行為人實(shí)施了土地管理法律、法規(guī)禁止的行為，依照刑法受刑事處罰的一種法律后果。行為人實(shí)施違反土地管理法律、法規(guī)的行為按照刑法構(gòu)成了犯罪，要依法追究刑事責(zé)任。（1）《土地管理法》規(guī)定的刑事責(zé)任①新《土地管理法》第73條規(guī)定，買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，可構(gòu)成非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪。根據(jù)該條和《刑法》第228條的規(guī)定，以牟利為目的，違反土地管理法規(guī)，非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)情節(jié)嚴(yán)重的，構(gòu)成非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪，處3年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)價(jià)額5％以上20％以下罰金；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處3年以上7年以下有期徒刑，并處非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)價(jià)額5％以上20％以下罰金。②新《土地管理法》第74條規(guī)定，違反規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，可構(gòu)成非法占用耕地造成耕地大量毀壞罪。根據(jù)第74條、第76條、第78條和《刑法》第342條的規(guī)定，違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。③新《土地管理法》第76條規(guī)定未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用耕地的，也可構(gòu)成毀壞耕地罪。④新《上地管理法》第78條規(guī)定，無權(quán)批準(zhǔn)征用、使用土地的單位或者個(gè)人非法占用土地的、超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)占用土地的，不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準(zhǔn)用地的，或者違反法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)占用、征用土地的，可構(gòu)成非法批地罪。根據(jù)《刑法》第410條規(guī)定，國家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，濫用職權(quán)，非法批準(zhǔn)征用、占用土地，情節(jié)嚴(yán)重的，處3年以下有期徒刑或者拘役；致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處3年以上7年以下有期徒刑。⑤根據(jù)《刑法》第410條規(guī)定，徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)。非法低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的，可構(gòu)成非法低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)罪。⑥《土地管理法》第79條規(guī)定，侵占、挪用被征用土地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)用和其他有關(guān)費(fèi)用的，可構(gòu)成貪污罪、挪用公款罪、侵占罪和挪用公司、企業(yè)或者其他單位資金罪。根據(jù)《刑法》第382條的規(guī)定，國家工作人員利用職務(wù)上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占用作為公共財(cái)物的被征用土地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)用和其他有關(guān)費(fèi)用的，構(gòu)成貪污罪。對犯貪污罪的，根據(jù)情節(jié)輕重，分別予以處罰。⑦根據(jù)《土地管理法》第84條的規(guī)定，土地行政主管部門的工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊，可構(gòu)成玩忽職守罪和濫用職權(quán)罪。對上述犯罪，視其情況，分別量刑。犯濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪的，處3年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處3年以上7年以下有期徒刑，這里的情節(jié)特別嚴(yán)重，是指造成的經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額特別巨大，造成公民死亡或者多人重傷的特別嚴(yán)重政治影響的。因徇私舞弊犯濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪的，處5年以下有期徒刑或者拘役，情節(jié)特別嚴(yán)重的，處5年以上10年以下有期徒刑。（2）行政處罰法規(guī)定的刑事責(zé)任《行政處罰法》第58條、第62條規(guī)定，土地行政主管部門的工作人員在執(zhí)法過程中