國(guó)有企業(yè)招投標(biāo)合規(guī)管理研究

0引言企業(yè)合規(guī)管理是企業(yè)為有效防范、識(shí)別、應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)所建立的一整套治理體系[1]。一方面，建立行之有效的合規(guī)管理體系能夠有效防范合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，減少企業(yè)財(cái)產(chǎn)損失，促進(jìn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展；另一方面，合規(guī)管理有效切割了企業(yè)和員工以及與第三方之間的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，員工手冊(cè)以及員工培訓(xùn)便是企業(yè)免除責(zé)任的依據(jù)[2]?？傊?，合規(guī)管理能夠創(chuàng)造企業(yè)價(jià)值，克服行政監(jiān)管的局限性，更好地維護(hù)社會(huì)公共利益。1國(guó)有企業(yè)招投標(biāo)合規(guī)管理的現(xiàn)實(shí)意義招投標(biāo)合規(guī)管理貫穿國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的全過(guò)程，是國(guó)有企業(yè)合規(guī)管理體系的重要組成部分。在新時(shí)代國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的形勢(shì)下，亟須建立新的招投標(biāo)合規(guī)管理體系，以更好地協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方的關(guān)系，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)招投標(biāo)工作依法合規(guī)開(kāi)展。國(guó)有企業(yè)招投標(biāo)管理工作項(xiàng)目多，資金規(guī)模龐大，涉及項(xiàng)目開(kāi)發(fā)方、供應(yīng)商、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)等諸多單位，招標(biāo)結(jié)果也會(huì)對(duì)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)發(fā)展水平以及廉政建設(shè)產(chǎn)生直接影響。同時(shí)招投標(biāo)活動(dòng)本身具有的規(guī)范性、一次性、公開(kāi)性等特點(diǎn)，也要求國(guó)有企業(yè)必須遵循嚴(yán)格的程序和既定的條件。近年來(lái)，國(guó)有企業(yè)招投標(biāo)領(lǐng)域存在一些違規(guī)現(xiàn)象，因此，需要國(guó)有企業(yè)針對(duì)存在的問(wèn)題分析梳理，以完善國(guó)有企業(yè)投標(biāo)合規(guī)管理流程。2國(guó)有企業(yè)招投標(biāo)合規(guī)法律規(guī)范性文件梳理國(guó)有企業(yè)招投標(biāo)合規(guī)，即國(guó)有企業(yè)及工作人員的招投標(biāo)行為符合法律法規(guī)和國(guó)有企業(yè)制度等要求。因此，梳理相關(guān)規(guī)范性文件是對(duì)此展開(kāi)研究的基礎(chǔ)。從表1來(lái)看，與國(guó)有企業(yè)招投標(biāo)相關(guān)的法律體系較為完善。在法律、行政法規(guī)及規(guī)范性文件等各個(gè)層級(jí)方面均有適用依據(jù)；在數(shù)量方面，法律2部、行政法規(guī)1部、部門規(guī)章及規(guī)范性文件9部；在制定主體方面，招投標(biāo)部門規(guī)章及規(guī)范性文件主要由國(guó)務(wù)院多個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布；從發(fā)布時(shí)間來(lái)看，近幾年出臺(tái)法律規(guī)范頻率較高，反映國(guó)家對(duì)招投標(biāo)行為的重視。表1與招投標(biāo)活動(dòng)相關(guān)的法律法規(guī)匯總3國(guó)有企業(yè)招投標(biāo)常見(jiàn)違規(guī)情形3.1規(guī)避招標(biāo)行為規(guī)避招標(biāo)是國(guó)有企業(yè)在招投標(biāo)中最常見(jiàn)的違規(guī)情形之一，其有兩種表現(xiàn)方式。第一種是“應(yīng)招而不招”。法律規(guī)定了必須招標(biāo)的項(xiàng)目類型，但部分國(guó)有企業(yè)對(duì)依法必須招標(biāo)的個(gè)別項(xiàng)目未進(jìn)行招標(biāo)，而是直接選擇常規(guī)程序與供應(yīng)商開(kāi)展合作。第二種是“化整為零”，即肢解項(xiàng)目。部分國(guó)有企業(yè)將符合招標(biāo)條件的項(xiàng)目分階段、分標(biāo)準(zhǔn)或者分額度“肢解”，使“肢解”后的項(xiàng)目達(dá)不到招標(biāo)條件，這種行為既違法，還會(huì)造成資源的浪費(fèi)。3.2招投標(biāo)人相互串通行為招投標(biāo)人相互串通行為主要發(fā)生于投標(biāo)環(huán)節(jié)，從主體上主要表現(xiàn)為招標(biāo)人與投標(biāo)人相互串通。第一，招標(biāo)人向投標(biāo)人透露信息，提供了間接幫助。招投標(biāo)資料的泄露容易導(dǎo)致個(gè)別投標(biāo)人中標(biāo)，產(chǎn)生不正當(dāng)競(jìng)標(biāo)行為。第二，招標(biāo)人對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行指導(dǎo)，提供直接幫助。招標(biāo)人與投標(biāo)人相互串通是為了提高部分投標(biāo)人中標(biāo)的可能性。部分國(guó)有企業(yè)在招投標(biāo)過(guò)程中可能會(huì)針對(duì)投標(biāo)人的報(bào)價(jià)或者投標(biāo)文件直接提出修改要求，使其更容易通過(guò)評(píng)標(biāo)人的評(píng)審。3.3違規(guī)組建或調(diào)整評(píng)標(biāo)委員會(huì)部分國(guó)有企業(yè)對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)的重要性缺乏認(rèn)識(shí)，組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)不符合規(guī)定，存在隨意性。通常表現(xiàn)為評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員沒(méi)有隨機(jī)從專家?guī)熘谐槿?，有時(shí)還會(huì)指定某些與投標(biāo)人有利害關(guān)系的專家加入委員會(huì)。同時(shí)，在評(píng)標(biāo)委員身份方面，對(duì)招投標(biāo)熟悉或精通的專家較少，而國(guó)有企業(yè)相關(guān)行政管理人員較多，不符合比例要求。上述行為導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)招投標(biāo)活動(dòng)沒(méi)有形成科學(xué)的評(píng)標(biāo)體系[3]，評(píng)標(biāo)變成國(guó)有企業(yè)內(nèi)部行政決策，評(píng)標(biāo)委員會(huì)在對(duì)投標(biāo)人的資格或者投標(biāo)文件進(jìn)行審查時(shí)，往往有失公正，降低了評(píng)標(biāo)的權(quán)威性。4國(guó)有企業(yè)招投標(biāo)違規(guī)行為的成因4.1招投標(biāo)合規(guī)法律法規(guī)不夠完善隨著技術(shù)的發(fā)展，招投標(biāo)合規(guī)法律法規(guī)在具體實(shí)施過(guò)程中還存在不足，與實(shí)踐易脫節(jié)。首先，雖然《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》明確了國(guó)有企業(yè)招投標(biāo)活動(dòng)一些常見(jiàn)違法違規(guī)情形，但也包括兜底條款，說(shuō)明未窮盡列舉。其次，串通投標(biāo)的形式伴隨電子招投標(biāo)的誕生愈發(fā)多樣，隱蔽性更高，專門的法律尚未對(duì)此進(jìn)行更新，而效力更高的《中央企業(yè)合規(guī)管理指引(試行)》對(duì)國(guó)有企業(yè)的招投標(biāo)活動(dòng)也未提出具體操作意見(jiàn)。4.2國(guó)有企業(yè)招投標(biāo)規(guī)定不夠全面首先，在招投標(biāo)體制管理方面，部分國(guó)有企業(yè)由多個(gè)部門共同負(fù)責(zé)招投標(biāo)工作，這種“九龍治水”的格局看似能夠相互分工，實(shí)則各部門職責(zé)不清，較難進(jìn)行責(zé)任追究[4]。其次，在國(guó)有企業(yè)招投標(biāo)制度設(shè)計(jì)上，國(guó)有企業(yè)制定的招投標(biāo)制度和流程滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，國(guó)有企業(yè)招投標(biāo)管理工作缺乏剛性約束與規(guī)范引導(dǎo)，極易引發(fā)違規(guī)操作現(xiàn)象[5]，還會(huì)降低招標(biāo)人員的執(zhí)行力，延緩整個(gè)招投標(biāo)進(jìn)度。4.3招投標(biāo)工作人員法律意識(shí)淡薄部分國(guó)有企業(yè)招投標(biāo)工作人員對(duì)企業(yè)招投標(biāo)管理規(guī)定及相關(guān)流程不熟悉，在開(kāi)展招投標(biāo)時(shí)，并未形成依法依規(guī)辦事的思維，更多依賴主觀判斷。更有甚者，故意實(shí)施違規(guī)行為干擾公平競(jìng)爭(zhēng)的招投標(biāo)秩序，為自己和他人謀取不正當(dāng)利益。原因就在于部分國(guó)有企業(yè)管理層主觀上不重視招投標(biāo)管理活動(dòng)的合規(guī)性審查[6]，法律意識(shí)淡薄。此外，國(guó)有企業(yè)工作人員招投標(biāo)業(yè)務(wù)能力不足也容易導(dǎo)致違規(guī)行為的發(fā)生。4.4政府指導(dǎo)和監(jiān)管滯后第一，政府提供的招投標(biāo)指導(dǎo)不足。招投標(biāo)活動(dòng)專業(yè)性較強(qiáng)，招投標(biāo)工作人員對(duì)違法情形認(rèn)識(shí)不足，易使其在操作中產(chǎn)生不符合法律法規(guī)的行為。第二，政府對(duì)招投標(biāo)過(guò)程監(jiān)管不夠。監(jiān)管部門僅注重對(duì)國(guó)有企業(yè)招投標(biāo)是否合規(guī)作出評(píng)價(jià)，而對(duì)國(guó)有企業(yè)招投標(biāo)的硬約束缺乏應(yīng)有的力度，各主體監(jiān)督責(zé)任未完全理順，在實(shí)際工作中難以發(fā)揮監(jiān)督合力[7]。5國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)合規(guī)管理路徑5.1完善招投標(biāo)合規(guī)法律體系首先，相關(guān)部門應(yīng)對(duì)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》進(jìn)行修正，調(diào)整其與實(shí)踐不符的內(nèi)容。如可將電子招投標(biāo)等新技術(shù)應(yīng)用中可能出現(xiàn)的串通投標(biāo)情形納入其中[8]，以維護(hù)招投標(biāo)項(xiàng)目的公平性。其次，相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)《中華人民共和國(guó)民法典》與《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》的銜接。目前《中華人民共和國(guó)民法典》中關(guān)于招投標(biāo)的規(guī)定過(guò)于原則，后續(xù)應(yīng)就招投標(biāo)的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化。最后，相關(guān)部門應(yīng)豐富招投標(biāo)合規(guī)及其配套制度的法律依據(jù)，使國(guó)有企業(yè)開(kāi)展招投標(biāo)得到全方位的法律保障。5.2健全國(guó)有企業(yè)招投標(biāo)體制和制度規(guī)定首先，國(guó)有企業(yè)應(yīng)成立專門的招投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)，如招投標(biāo)委員會(huì)，并明確該機(jī)構(gòu)的工作權(quán)責(zé)，配備專業(yè)隊(duì)伍。國(guó)有企業(yè)在開(kāi)展招投標(biāo)活動(dòng)時(shí)，要由專業(yè)部門牽頭負(fù)責(zé)，其他部門協(xié)助，打破多部門分工混亂的局面。其次，國(guó)有企業(yè)應(yīng)依法制訂并完善企業(yè)內(nèi)部招投標(biāo)管理辦法、制度、指南等，嚴(yán)格制訂詳盡的招標(biāo)計(jì)劃、審批流程與所需手續(xù)，鼓勵(lì)公開(kāi)招標(biāo)，確保透明化管理[9]。國(guó)有企業(yè)招投標(biāo)管理辦法也應(yīng)當(dāng)對(duì)供應(yīng)商資質(zhì)審查、招標(biāo)、投標(biāo)、評(píng)標(biāo)等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。5.3加強(qiáng)對(duì)招投標(biāo)工作人員的培訓(xùn)第一，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部應(yīng)定期集中開(kāi)展招投標(biāo)法律法規(guī)學(xué)習(xí)，將招投標(biāo)法律法規(guī)作為從事招投標(biāo)活動(dòng)的準(zhǔn)入考查內(nèi)容之一，提高招投標(biāo)工作人員整體法律水平。第二，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部應(yīng)開(kāi)展廉潔教育，防范招投標(biāo)工作人員違法行為。第三，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部應(yīng)加強(qiáng)招投標(biāo)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培養(yǎng)一批素質(zhì)高、能力強(qiáng)的招投標(biāo)專業(yè)人員，增強(qiáng)其服務(wù)意識(shí)，確保企業(yè)選到質(zhì)優(yōu)價(jià)美的項(xiàng)目開(kāi)展方案[10]。5.4政府加大指導(dǎo)和監(jiān)管力度首先，政府應(yīng)當(dāng)提供必要的指導(dǎo)，幫助國(guó)有企業(yè)提高對(duì)招投標(biāo)合規(guī)管理的認(rèn)識(shí)。項(xiàng)目招投標(biāo)涉及多個(gè)政府部門，各部門應(yīng)在法律法規(guī)范圍內(nèi)落實(shí)職責(zé)，嚴(yán)格管理。其次，政府應(yīng)當(dāng)加大監(jiān)管力度，適當(dāng)調(diào)整監(jiān)管方式，以提升招投標(biāo)監(jiān)管質(zhì)量。如政府應(yīng)針對(duì)電子招投標(biāo)的興起，建立招投標(biāo)電子監(jiān)察系統(tǒng)，推動(dòng)電子政務(wù)聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的普及，并實(shí)現(xiàn)與原有系統(tǒng)的銜接，做到數(shù)據(jù)同步流轉(zhuǎn)[11]。政